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À la recherche de la Bosnie-Herzégovine

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Marianne Ducasse-Rogier

Troisième partie. La Bosnie à l’épreuve de Dayton (été 1997 - décembre 1999)

Chapitre 7. Les évolutions politiques : trois scrutins en deux ans

Texte intégral

1La seconde période de la mise en œuvre, comprise entre l’été 1997 et la fin de 1999, fut d’abord dominée par la politique, à la fois en raison des remous atteignant la classe politique même (en Republika Srpska notamment), mais aussi en conséquence de différents événements nationaux, régionaux et internationaux, ayant tous d’importantes répercussions sur le pays. Surtout, pas moins de trois scrutins différents furent organisés au cours de cette période, sous l’autorité provisoire de la PEC et sous la supervision de l’OSCE. Si les résultats de ces consultations électorales, menées à tous les niveaux d’administration du pays (municipal, entitaire et national), apparurent moins spectaculaires qu’attendus, les périodes précédant les suffrages furent toutefois l’occasion de modifications du climat politique, entre autres grâce à l’adaptation de la Mission de l’OSCE et à la prise en compte de certaines leçons tirées de l’expérience peu satisfaisante de septembre 1996.

I. Les élections municipales de septembre 1997 : le changement attendu

  • 1 OSCE, Conseil Permanent, Décision no 145, Extension du mandat de la mission de l’OSCE en Bosnie-Her (...)

2Dès le début de 1997, l’OSCE reprit ainsi le flambeau électoral pour préparer le scrutin municipal par deux fois différé l’année précédente. Le mandat de la Mission avait été prolongé en décembre 1996, afin essentiellement de lui permettre de mener à bien cette tâche et « le cas échéant, [de] fournir une assistance pour la création d’une commission électorale permanente »1. Soumise depuis l’automne 1996 à de nombreuses pressions, l’OSCE se devait d’apporter des améliorations sensibles au processus électoral, à la fois pour justifier les deux reports successifs du scrutin et pour redorer son blason.

1. « Registration II » : des débuts prometteurs

  • 2 Une telle recommandation figurait dans le rapport final du coordinateur E. Van Thijn, ainsi que dan (...)
  • 3 Ambassador Frowick, Statements to the OSCE Permanent Council, Vienna, 6 March 1997 (pour la date de (...)
  • 4 A l’exception de Brčko, où après la suspension de l’enregistrement entre le 10 et le 18 juin par la (...)
  • 5 L’enregistrement y avait cependant lieu par courrier, à l’exception de la Croatie et de la RFY, où (...)

3Parmi les premiers défis de la Mission figurait l’organisation d’un processus d’inscription des électeurs, sous supervision internationale, afin de préparer des registres fiables, de réduire le risque de manipulation et, accessoirement, d’éviter une nouvelle polémique sur les données officielles2. Prévue dès février 1997, l’opération devait débuter rapidement de manière à procéder aux élections dans le courant du mois de juillet. Les délais de recrutement des superviseurs (un pour chacun des 480 centres d’inscription (VRC – Voters Registration Center) ouverts en Bosnie, en RFY et en Croatie) et les retards pris pour l’adoption des règles électorales régissant l’opération contraignirent cependant la PEC à décider d’un nouvel – et ultime – report : l’inscription des électeurs débuterait finalement le 5 mai et les élections auraient lieu les 13 et 14 septembre 19973. Initialement prévue pour six semaines, la campagne d’enregistrement fut étendue de deux semaines supplémentaires pour s’achever dans la majorité des municipalités le 28 juin 19974. A l’étranger, un processus similaire fut organisé entre le 5 mai et le 14 juin 19975.

a. Organisation pratique et règlement électoral

  • 6 De la même manière que pour les comités de bureaux de vote, les membres des VRC devaient remplir ce (...)
  • 7 1997 PEC Rules and Regulations, articles 5.1 et 5.2. Le matériel dit « sensible » consistait en un (...)

4Chaque municipalité de Bosnie disposait au minimum d’un centre d’enregistrement, formé d’un Comité local désigné par la LEC (Local Election Commission) et d’un superviseur de l’OSCE6. A la différence de l’année précédente, celui-ci reçut une formation d’une dizaine de jours, dispensée par un formateur attaché à chaque Field office pour la période électorale complète. Les relations des membres du Comité avec le superviseur étaient en outre précisées dans les règles électorales : les premiers étaient responsables de la conduite des opérations, tandis que le second devait faire en sorte que celles-ci se déroulent dans le respect du règlement de la PEC. Chargé en outre de co-remplir et co-signer avec le Président du comité les rapports quotidiens sur les activités du VRC, le superviseur devait aussi transporter et conserver en sécurité les formulaires d’enregistrement, ainsi que le matériel « sensible » de l’OSCE7. Bien que défini, son rôle n’en était pas moins ambigu : garant de l’intégrité du processus, il ne disposait cependant d’aucune capacité d’action propre au sein du VRC – en cas de désaccord avec le Président, son seul recours était de soumettre à l’OSCE un rapport de non-conformité.

  • 8 A la différence de 1996, quand tout électeur pouvait exercer son droit de vote dans n’importe quel (...)
  • 9 1997 PEC Rules and Regulations, articles 7, 10 et 505.
  • 10 Toute personne désireuse de voter selon cette option devait d’abord s’inscrire dans un centre d’enr (...)

5Afin de figurer sur le registre électoral permanent et d’être affecté à un bureau de vote donné, tout citoyen de Bosnie devait se rendre en personne dans un centre d’inscription pour faire enregistrer ses préférences8. Comme l’année précédente, les électeurs avaient le choix entre trois options générales : leur vote pouvait être pris en compte dans leur municipalité de 1991, dans celle où ils résidaient actuellement, ou dans une municipalité où ils avaient l’intention de vivre dans le futur9. Le premier cas s’appliquait sans condition particulière à tous les citoyens, qui pouvaient voter soit en personne, soit in abstentia (cas des personnes déplacées déposant leur bulletin dans un autre bureau de vote et des réfugiés en Croatie ou en RFY), soit par courrier (cas des autres réfugiés). La seconde option ne concernait que les personnes pouvant apporter la preuve (sous la forme d’un certificat de résidence ou d’une carte de déplacé) d’être installées dans leur « municipalité de résidence » depuis le 31 juillet 1996 au plus tard. Enfin, une procédure particulièrement complexe fut établie pour la troisième option, impliquant notamment que l’électeur concerné se rendre en personne dans la « future municipalité » de son choix et présente au Comité d’enregistrement local des preuves « claires et convaincantes » d’un attachement légitime à ce lieu afin d’être inscrit sur les listes10. Le tableau ci-dessous résume ces différentes possibilités et les documents à fournir.

6Ces choix, ainsi que toutes les informations nécessaires relatives à l’électeur, étaient consignés sur des formulaires « scannables », traités au fur et à mesure de leur arrivée au centre informatique de l’OSCE à Sarajevo, afin de constituer rapidement les registres provisoires. Une personne se voyant refuser le droit de vote ou contester son choix de lieu de vote pouvait faire appel auprès de la PEC ou de l’EASC.

  • 11 Ainsi, alors qu’en 1996, 151 777 réfugiés s’étaient enregistrés en RFY et Croatie pour voter dans u (...)
  • 12 La règle de la primordialité de la municipalité de 1991 fut, l’année suivante, complètement vidée d (...)

7Deux points méritent d’être soulignés à propos de ces règles, en comparaison avec la pratique de 1996 : outre la décision de formaliser le processus d’enregistrement et de le placer sous supervision, la PEC apporta une clarification certaine quant aux options concernant le lieu de vote. La procédure très stricte de contrôle de l’inscription dans une « future municipalité » permit, par sa complexité même, de restreindre au maximum le nombre de personnes tentant de s’enregistrer dans ce cadre : le but, décourager les manipulations constatées en 1996, fut indéniablement atteint dans ce domaine11. Le caractère dérogatoire du vote dans une municipalité autre que celle de 1991 apparut aussi plus manifestement en 1997, notamment parce qu’il devenait nécessaire de présenter un certificat de résidence pour obtenir satisfaction. Cependant les implications quant au renversement des résultats du nettoyage ethnique restèrent très limitées. En effet, le choix de la date du 31 juillet 1996, bien postérieure à la fin du conflit, permettait non seulement de prendre en compte tous les déplacements de population causés par les pratiques de nettoyage ethnique pendant la guerre, mais aussi ceux résultant des ultimes vagues de migration forcée « post-Dayton » (par exemple, l’exode des Serbes de Sarajevo)12.

  • 13 Cf. PEC Bilten, Broj 4, op. cit., EASC Report to Head of Mission, 27 October 1997, appendix A, « Su (...)
  • 14 En 1996, seuls neuf candidats avaient été rayés des listes de deux partis, le SDA et le HDZ (et sur (...)

8Outre ces améliorations normatives et pratiques, un troisième facteur contribua à modifier l’environnement électoral dès la période de l’enregistrement : la Sous-commission d’appel (EASC), créée par la PEC en 1996, devait en 1997 tirer les leçons de son expérience (et de ses difficultés) antérieures pour accroître son efficacité. En premier lieu, ayant établi sa structure et son principe de fonctionnement en 1996, la Sous-commission fut effective dès les premiers jours de l’opération d’inscription des électeurs et fut à même de rendre de nombreux jugements portant sur les tentatives de fraudes commises à cette occasion13. Surtout, les membres de la Sous-commission recoururent plus fréquemment qu’en 1996 à la disqualification de candidats, voire de partis politiques entiers, tenus pour responsables de fraudes commises directement ou indirectement (par leurs représentants ou les autorités des municipalités sous leur administration)14. Cette sanction s’avéra plus efficace, car beaucoup plus pénalisante pour les partis concernés, que celles privilégiées l’année précédente (paiement d’amendes ou excuses publiques).

b. Des problèmes incontournables

  • 15 Ce constat entraîna notamment l’organisation d’une journée de formation exceptionnelle le 2 juin 19 (...)
  • 16 REF.OD/54/97, 31 July 1997, ODIHR, Election Observation Mission, BiH Municipal Elections 1997, Repo (...)

9Malgré les efforts de la Mission de l’OSCE et de la PEC pour affiner le processus et limiter les irrégularités, de nombreux problèmes ne manquèrent pas de se poser. Si certains d’entre eux furent indéniablement générés par des autorités locales soucieuses, une fois de plus, d’influencer les choix des futurs électeurs et n’hésitant pas pour cela à contourner le règlement et à produire de faux certificats, d’autres difficultés trouvèrent leur source dans la gestion même du processus par l’OSCE, qui manqua parfois d’une certaine vélocité pour réagir à des tentatives de fraudes manifestes. La Mission n’avait en outre pas véritablement mesuré l’ampleur de la désorganisation administrative du pays et les difficultés pour les électeurs d’obtenir les documents officiels nécessaires. Enfin, la PEC continua de préciser ou modifier les règles gouvernant l’enregistrement après que celui-ci eut débuté ; bien que ces révisions permanentes fussent justifiées par la nécessité de tenir compte des problèmes non anticipés, elles n’en engendrèrent pas moins une confusion certaine. Les équipes en charge des VRC (superviseurs inclus) portent sans doute une part de responsabilité dans ce phénomène, certaines des modifications apportées provenant souvent du constat que les règles étaient mal appliquées parce que mal comprises15. Il n’en reste pas moins que cet imbroglio nuisit à l’intégrité du processus, la façon d’appliquer les règles dans les VRC ayant sensiblement varié entre le début et la fin de l’enregistrement. Il ne fait ainsi guère de doute que les premiers inscrits ne furent pas aussi strictement contrôlés que les suivants16.

  • 17 1997 PEC Rules and Regulations, article 10, b). Il est important de noter que ces documents devaien (...)
  • 18 Cf. supra, chapitre 4, sections I et III.
  • 19 L’EASC fut saisie d’un certain nombre de plaintes portant sur de telles fraudes et rendit en conséq (...)
  • 20 OSCE Mission to BiH, Directive no 16, Documentation Supporting Claims of Eligibility to Register to (...)
  • 21 Expérience personnelle à Bileća, en Republika Srpska orientale. Celle-ci n’étant cependant pas uniq (...)
  • 22 PEC Bilten, Broj 4, op. cit., EASC Judgement, Cases ME-073, ME-058, 25 June 1997, p. 137.

10Les tentatives de fraude les plus manifestes concernèrent, sans véritable surprise, le choix du lieu de vote des personnes déplacées. Bien qu’une date tardive ait été retenue pour limiter le droit d’inscription dans une municipalité autre que celle de 1991, nombreux furent les électeurs placés dans l’impossibilité de présenter un « certificat de résidence » antérieur au 31 juillet 1996. Ce document pouvait être soit une carte de déplacé, soit un reçu certifiant la résidence permanente dans la commune, délivrés par les « autorités appropriées » avant la date clé17. Dans de nombreuses communes (en Republika Srpska notamment), les « autorités appropriées » n’étaient autres que la police, dont les pratiques contestables ont déjà été soulignées18. Très vite, il apparut que certaines municipalités (pour la plupart situées en RS, mais aussi en Bosnie centrale) produisaient de faux reçus afin de permettre à des déplacés de s’inscrire illégitimement19. La PEC réagit en multipliant les mesures de vérification des cartes présentées et en organisant des « visites de contrôle inopinées » auprès des autorités afin de vérifier leurs registres20. Les représentants de l’OSCE ne parvinrent cependant pas toujours à obtenir satisfaction, notamment auprès de la police dont les membres ne se montrèrent pas véritablement coopératifs21. Dans certaines municipalités, la fraude portant sur la résidence acquit un caractère plus grave encore, en ce que des personnes déplacées, qui souhaitaient initialement voter dans leur municipalité de 1991, furent contraintes par des moyens illégaux de s’inscrire dans leur lieu de résidence d’après-guerre. Dans ce but, les autorités ou les partis politiques concernés, situés essentiellement en Herzégovine occidentale ou en Bosnie centrale, recoururent à diverses « techniques » allant de la simple pression verbale à la menace de non-renouvellement des cartes de déplacé, de suspension de l’aide humanitaire ou de toute autre forme d’assistance sociale, comme les soins et l’éducation scolaire. Dans ce domaine aussi, l’EASC prit des mesures coercitives et préconisa un réenregistrement des personnes concernées dans les deux villes les plus touchées, Čapljina et Žepče22.

  • 23 Cet aspect fut souligné par les membres de l’EASC dans leur rapport au Chef de la Mission de l’OSCE (...)
  • 24 PEC Bilten, Broj 4, op. cit., EASC Report to the Head of Mission, op. cit., p. 9 (sur les jugements (...)

11Le renforcement des contrôles de la PEC et les jugements rendus à ce sujet par l’EASC (entraînant le plus souvent, outre la disqualification des électeurs concernés, l’élimination de candidats figurant sur les listes des partis politiques gérant les communes impliquées) permirent sans doute de réduire les irrégularités les plus flagrantes. De plus, si cette question empoisonna véritablement le processus dans certaines municipalités, il semble que la procédure ait été à l’inverse correctement suivie dans de nombreuses autres, ainsi qu’en attestent notamment les plaintes déposées par des électeurs qui n’avaient pas été autorisés à s’inscrire dans leur nouvelle commune de résidence parce que disposant uniquement de documents délivrés après le 31 juillet 199623. En dépit de tous ces efforts, les fraudes en ce domaine ne furent pas complètement éradiquées. L’EASC reconnut du reste l’impuissance partielle de l’OSCE dans son rapport au Chef de la Mission lorsqu’elle conclut que, par manque de ressources, l’organisation ne pouvait indéfiniment mener dans toutes les municipalités des enquêtes extrêmement laborieuses. Après avoir rendu de nombreux jugements portant sur les questions de lieux de vote, la Sous-commission décida en conséquence de considérer non recevable toute plainte déposée à ce sujet après les élections24.

  • 25 1997 PEC Rules and Regulations, article 17.
  • 26 Sur les imperfections du recensement, cf. supra, chapitre 5, section II, § 3.
  • 27 Il fallut attendre le 16 mai pour que la directive 16 apporte des clarifications quant aux document (...)
  • 28 Ce fut notamment le cas à Stolac, où de faux certificats furent délivrés à des citoyens croates, cf (...)
  • 29 1997 PEC Rules and Regulations, article 17.1.
  • 30 PEC Bilten, Broj 4, op. cit., EASC Report to the Head of Mission, op. cit., p. 10. A Bileća, en RS, (...)

12Une seconde série de problèmes, illustrant l’interaction entre les faiblesses de l’OSCE et la mauvaise volonté de certaines autorités locales, provint une nouvelle fois de l’absence de données fiables sur la population bosnienne. Afin d’être reconnue comme citoyenne, toute personne souhaitant s’inscrire devait figurer dans le recensement de 1991, considéré, à l’instar de l’année précédente, comme le document de référence en la matière. L’électeur dont le nom n’apparaissait pas dans ce registre devait faire la preuve de sa citoyenneté en présentant un certificat issu avant 1991 ou un reçu, fourni par les autorités municipales, attestant qu’il figurait dans les registres officiels du pays avant cette date25. En apparence simple, cette démarche était en réalité problématique à divers égards. D’abord, parce que le nombre de personnes concernées fut beaucoup plus important qu’il ne l’avait été initialement envisagé26. Ensuite, l’absence d’information sur ce qu’était réellement un « certificat de citoyenneté » induisit souvent en erreur les comités des VRC et les superviseurs27. En outre, une grande proportion de personnes ne disposait pas de tels certificats et devait donc faire une demande de « reçu » ; mais ceux-ci pouvaient être très difficiles à obtenir, soit parce que les municipalités se montraient réticentes à fournir le document (cas des personnes déplacées), soit parce que les registres avaient été perdus ou détruits pendant le dernier conflit – ou l’un des précédents. Enfin, certaines autorités mirent à profit la confusion régnant à ce sujet pour délivrer de faux reçus à des personnes ne détenant pas la citoyenneté de Bosnie-Herzégovine afin de leur permettre de voter28. Pour contrôler l’authenticité des reçus douteux et offrir un recours aux électeurs déboutés, une Sous-commission de vérification de la citoyenneté devait être créée par la PEC29. Mais mise en place tardivement, alors que de nombreux problèmes étaient déjà survenus, la Commission ne parvint en outre pas à prendre de décisions rapides et claires quant à la diversité des documents présentés dans les VRC : la confusion à ce sujet en fut encore accentuée et il est probable que la procédure ait largement manqué d’uniformité dans l’ensemble des VRC (voire dans un même centre au fur et à mesure des évolutions et des directives)30. Ces questions administratives furent en outre à la source de tensions, d’une part entre les comités d’enregistrement et les électeurs mécontents de ne pas pouvoir s’inscrire, et d’autre part entre le personnel de l’OSCE et les autorités municipales suspectées de créer de faux documents et soumises à des « contrôles inopinés » semblables à ceux pratiqués pour contrôler les certificats de résidence.

  • 31 On l’aura compris, « Srpski » signifie « serbe » : en fait, ces villages appartenaient auparavant à (...)

13Enfin, une dernière série de difficultés surgit dans des municipalités particulières, dites « divisées » (split municipalities). Ce terme s’appliquait à une quarantaine de communes, récemment scindées en deux parties par l’IEBL, dont l’une relevait désormais de la juridiction de la Fédération et l’autre de la Republika Srpska. Dans certains cas, la division de la municipalité aboutit à la création de « micro-communes » très peu peuplées. Deux options étaient alors possibles : incorporer ces territoires résiduels à une autre municipalité ou maintenir sur ces segments une structure administrative. Ce dernier choix était en général effectué dans deux cas : si la portion de territoire, bien que petite, était suffisamment peuplée (souvent, lorsqu’un village existait) ou si la municipalité en question avait représenté un enjeu territorial important au cours du conflit et était toujours au centre de rivalités et convoitises. C’est ainsi qu’apparurent des municipalités du nom de Srpski Drvar, Srpski Mostar, Srpski Ključ, ou encore Srpsko Goražde, correspondant à des territoires qui comptaient à peine quelques dizaines d’habitants en 1991, mais situés dans des zones « stratégiques »31.

  • 32 1997 PEC Rules and Regulations, articles 36 et 37. Selon le règlement électoral, des commissions de (...)
  • 33 Les élections municipales furent organisées en 1998 (et non en 1997) dans les municipalités suivant (...)
  • 34 En fait, l’OSCE réalisa au mois d’avril 1997 l’ampleur du problème et tenta d’y remédier : elle dem (...)
  • 35 Ces « erreurs » furent particulièrement nombreuses à l’étranger où le manque de cartes (notamment p (...)

14Deux types de problèmes se posèrent concernant les « split municipalities ». Pour que des élections municipales aient lieu, il fallait tout d’abord que chacune d’entre elles soit dotée d’un Conseil municipal effectif et d’une Commission électorale locale (LEC), comme dans toutes les autres communes de Bosnie32. Or, dans douze cas, tous situés dans la Fédération, l’incapacité des partenaires (bosniaques et croates) à s’entendre sur l’organisation territoriale et administrative des nouvelles municipalités empêcha l’organisation d’un scrutin33. D’autre part, dans les cas où les élections (et donc l’enregistrement) avaient lieu, il fallait s’assurer que les personnes déplacées s’inscrivant pour voter dans leur municipalité de 1991 le fassent dans la bonne portion de territoire (et ne profitent pas de l’existence de ces municipalités divisées pour voter illégitimement dans une entité alors que leur ancien domicile se trouvait dans l’autre). Or, il s’agissait précisément de l’intention de certaines autorités locales de contourner ainsi la règle de la résidence applicable aux personnes déplacées. De surcroît, et c’est en cela que l’OSCE porte une part de la responsabilité, aucune carte précise n’était disponible pour situer avec exactitude le domicile de 199134. En conséquence, de nombreux enregistrements eurent lieu, délibérément ou par erreur, dans la mauvaise partie de la municipalité divisée – et par conséquent dans la mauvaise entité35.

c. Brčko

  • 36 Cf. REF.PC/507/97, 4 June 1997, Concept Paper 1997, OSCE Municipal strategy : Intervention visits, (...)
  • 37 Problèmes liés à la division de la municipalité, aux certificats de citoyenneté, aux certificats de (...)
  • 38 Idem. 3277 personnes n’obtinrent pas le droit de voter dans cette municipalité en raison de l’absen (...)
  • 39 Cf. supra, chapitre 6, section III, § 2 et 3. Pour ajouter aux tensions, Brčko se trouvait à la fro (...)
  • 40 Cf. PEC Bilten, Broj 4, op. cit., EASC Report to the Head of Mission, op. cit., p. 11 et ICG, Brčko (...)

15Une municipalité particulière fut le théâtre de problèmes récurrents tout au long du printemps et de l’été 1997. A Brčko, l’enregistrement avait déjà été l’occasion de nombreuses manipulations l’année précédente ; la ville figurait en conséquence sur la liste des municipalités potentiellement problématiques publiée au début de l’année par la Mission de l’OSCE36. Les risques de perturbation du processus y étaient d’autant plus importants que la situation n’avait pas connu d’amélioration dans les premiers mois de l’année suivant la publication de la sentence arbitrale. La municipalité revendiquée par toutes les parties, mais toujours administrée par le SDS, constituait de fait un enjeu considérable, pour lequel les protagonistes avaient unanimement déclaré qu’ils étaient prêts à reprendre les armes. A défaut de mettre concrètement cette menace à exécution, ils se livrèrent au cours de l’enregistrement à une véritable bataille humaine, dont les personnes déplacées constituèrent les principales munitions. Le pessimisme de l’OSCE fut en conséquence confirmé et tous les types de problèmes décrits plus haut empoisonnèrent le processus à Brčko37. L’enregistrement, suspendu entre le 10 et le 18 juin en réponse à ces fraudes, fut ensuite prolongé jusqu’au 12 juillet. Afin de prévenir la réédition des problèmes, l’OSCE organisa une nouvelle séance de formation pour les superviseurs et les membres des VRC (dont un certain nombre fut remplacé) et assigna 52 adjudicateurs (sur les 120 que comptait la Mission !) à la municipalité. Ces mesures n’empêchèrent pas de nouvelles tentatives de manipulations mais, grâce au dispositif de l’OSCE, tous les cas litigieux (au nombre de 3695) furent soumis à l’EASC, qui statua au cours du mois de juillet38. Les problèmes frappant la municipalité stratégique allaient cependant perdurer au-delà de la période officielle d’enregistrement : par une coïncidence malheureuse, 2660 noms furent en effet effacés de la liste électorale provisoire la semaine précédant les élections. Cette « disparition », déjà fâcheuse en elle-même, survenait en outre au mauvais moment et au mauvais endroit : déjà marquée par les tensions lors de l’enregistrement, la ville était à cette époque précise le théâtre de violentes manifestations dirigées contre la SFOR et l’IPTF dans le contexte de la crise politique en Republika Srpska39. L’affaire suscita en conséquence de nombreux remous et l’OSCE fut (à son tour) accusée de tentative de manipulation. L’EASC conclut après enquête que ni l’OSCE, ni personne d’autre n’avait délibérément provoqué cet incident, dont l’origine était simplement à rechercher dans une succession d’erreurs, informatiques et humaines, mal venues en la circonstance ; l’ICG, en revanche, ne partage pas cette opinion et dénonce les modalités de l’enquête de l’EASC40. S’il est difficile de trancher dans ce débat sur l’origine réelle de ces problèmes, il reste néanmoins que ceux-ci contribuèrent indéniablement à aggraver des tensions déjà importantes et à augurer d’un difficile scrutin municipal à Brčko. La Mission de l’OSCE détient en cela une part certaine de responsabilité, car même si l’omission provenait d’une simple erreur de sa part, celle-ci n’aurait tout simplement jamais dû avoir lieu. Dans cette affaire, l’OSCE ne peut être disculpée, ne serait-ce que parce qu’elle récolte, au minimum, les fruits de sa désorganisation permanente.

d. Progrès et limites

  • 41 Au total, l’EASC raya 19 candidats des listes du HDZ, 11 de celles du SDS (ainsi, qu’une liste enti (...)
  • 42 ODIHR, Observation Report on the Registration Phase, op.cit, p. 3 (notre traduction).
  • 43 Cf. 1997 PEC Rules and Regulations, Article 15 modifié, Officiai Gazette of Bosnia and Herzegovina, (...)

16En dépit de ces difficultés, l’OSCE et les diverses commissions électorales entreprirent, à la différence de l’année précédente, des efforts massifs pour tenter de remédier aux fraudes et manipulations, ainsi qu’en témoignent les nombreux jugements rendus par l’EASC41. Le processus, encore loin de la perfection, avait cependant subi de nettes améliorations par rapport à 1996, comme le constatèrent les observateurs de l’ODIHR dépêchés sur place, qui notèrent que l’opération avait pour l’essentiel été conduite d’une manière « compétente et efficace »42. Le défaut majeur de cette campagne d’enregistrement reste cependant l’improvisation permanente qui la caractérisa, ainsi que l’aspect curatif plutôt que préventif des mesures prises. L’ultime épisode de l’enregistrement de Radovan Karadžić le dernier jour du processus est à cet égard révélateur. Les règles électorales précisaient qu’une personne inculpée par le TPI ne pouvait se porter candidate, ni être membre d’un VRC ou d’un comité de bureau de vote. Il n’était cependant nulle part mentionné qu’elle ne pouvait voter, ni donc être enregistrée. Or, le dernier jour du processus, Radovan Karadžić parvint à se faire inscrire en usant d’un subterfuge. L’affaire fit grand bruit (au même moment, éclatait la crise politique en RS) et conduisit la PEC à modifier l’article 15 des règles électorales pour spécifier qu’une personne inculpée par le TPI ne pouvait voter lors des élections municipales43. Si cet amendement, motivé par des raisons éminemment politiques, permit de disqualifier l’ancien président de la Republika Srpska, il soulève toutefois quelques interrogations concernant la façon de procéder de la PEC. En premier lieu, la légitimité du Chef de la Mission de l’OSCE à priver une personne de ses droits civiques peut être mise en cause : une telle décision relèverait plutôt du législateur ou du pouvoir judiciaire (à la différence des autres « interdictions » visant les personnes inculpées par le TPI, la suppression du droit de vote ne figure ni dans l’accord de Dayton, ni dans la Constitution de la Bosnie-Herzégovine). En second lieu, l’effet de la nouvelle règle ne pouvait qu’être limité, pour deux raisons : adoptée le 1er juillet, celle-ci intervenait donc après la fin de l’enregistrement (à l’exception de Brčko) ; d’autre part, la pratique des inculpations secrètes par le TPI, rendue publique quelques jours plus tard, allait sérieusement compliquer son application… Enfin, si cet amendement témoignait de l’exaspération de Robert Frowick à l’égard de R. Karadžić et pouvait se justifier dans le contexte politique de l’influence négative exercée par ce dernier sur la mise en œuvre de l’accord, il n'en avait pas moins une portée générale et affectait potentiellement les autres personnes inculpées. Or, la présomption d’innocence s’applique aussi aux personnes mises en accusation par le TPI.

  • 44 A l’exception de Brčko, où elle eut lieu entre le 4 et le 15 août.
  • 45 Au cours du printemps et de l’été 1997, un nombre relativement important de retours se produisit, e (...)
  • 46 ODIHR.GAL/22/97, 13 November 1997, ODIHR, Report on Bosnia and Herzegovina Municipal Elections 13-1 (...)
  • 47 ODIHR, Report on Bosnia and Herzegovina Municipal Elections, op. cit., p. 13 (notre traduction).

17D’une manière plus générale, cet épisode est aussi révélateur de l’improvisation permanente, corollaire d’une certaine inorganisation au sein de la Mission de l’OSCE. Ce dernier aspect devait particulièrement se manifester au cours de la période dite d’« appels » (Claims period), organisée entre le 21 juillet et le 3 août 199744. Cette opération, complémentaire de l’enregistrement, devait permettre aux électeurs de vérifier les données les concernant sur des registres électoraux préliminaires et éventuellement de faire appel pour demander à ce que des modifications soient apportées. Les réfugiés ayant été enregistrés à l’étranger mais rapatriés entre-temps pouvaient également au cours de cette période demander à être ajoutés sur les listes45. Enfin, des électeurs n’ayant pas été enregistrés, soit parce qu’injustement disqualifiés, soit en raison de la suspension de la procédure dans certains VRC, pouvaient aussi mettre à profit ces deux semaines supplémentaires pour s’inscrire. Un certain nombre d’entre eux attendaient notamment toujours le résultat des appels soumis à la Sous-commission de vérification de la citoyenneté. Que la Mission de l’OSCE ait prévu une telle opération, représentant un véritable effort logistique, administratif et politique dans un laps de temps réduit, est indéniablement à porter à son crédit. Malheureusement, la réalisation ne se montra pas véritablement à la hauteur de la conceptualisation. En premier lieu, cette opération impliquant l’ouverture d’au moins un bureau par municipalité, elle devait faire l’objet d’une supervision internationale : or, celle-ci ne put être réalisée que pour moins de 50 % des centres, ce qui aurait permis à certains comités locaux de profiter de l’absence de contrôle de l’OSCE pour procéder à des modifications illicites46. En second lieu, très peu d’informations furent diffusées au sujet du processus, qui pâtit en conséquence d’un manque de publicité et surtout de clarté. Enfin, une – nouvelle – erreur informatique dans le traitement des formulaires rédigés en cyrillique accrut encore la confusion dans les centres de Republika Srpska. Les observateurs de l’ODIHR conclurent en conséquence qu’en raison de ces problèmes, la période d’appels représente une « lacune significative dans la stratégie électorale globale de l’OSCE »47.

  • 48 ODIHR, Report on Bosnia and Herzegovina Municipal Elections, op. cit., p. 9 et ICG, Beyond Ballot B (...)

18Le processus d’enregistrement constitue malgré ses difficultés propres et les « ratés » de la « Claims period », une importante contribution de l’OSCE au processus de paix en Bosnie-Herzégovine. Le résultat final pouvait certainement être amélioré (ce fut du reste une suggestion de l’EASC dans la perspective des élections suivantes), mais il permit de doter le pays de registres électoraux relativement fiables sur la base desquels pourraient enfin avoir lieu les élections municipales. Au total, 2,5 millions d’électeurs furent inscrits (soit 78 % de la population électorale totale, estimée à 3,2 millions par l’EASC), dont 2,2 millions dans leur municipalité de 1991 (soit 88 % du total) et 277 000 dans celle de 1996 (soit 11 % du total). Le reste (moins de 1 %) était enregistré pour une municipalité future. Les électeurs de Fédération furent plus nombreux parmi le premier groupe (96 %), mais une très grande majorité (81 %) des électeurs de Republika Srpska s’inscrivirent aussi pour voter dans leur municipalité de 199148. L’enregistrement ne constituait cependant qu’un des éléments nécessaires à l’amélioration du processus démocratique. En coopération avec les autres organisations actives en Bosnie, et notamment le Bureau du Haut représentant, la Mission de l’OSCE s’attacha en conséquence également à modifier l’environnement politique et particulièrement les conditions dans lesquelles se déroulerait la campagne électorale.

2. Démocratisation et médias : une trop timide évolution

19Dans sa décision prorogeant le mandat de la Mission en décembre 1996, le Conseil Permanent de l’OSCE avait précisé que celle-ci « apporter[ait] son concours à l’instauration de la démocratie et mener[ait] des activités dans le domaine de la promotion et de la surveillance des droits de l’homme ». Si le dernier point ne présentait pas de nouveauté, la notion de démocratisation élargissait quant à elle les tâches dévolues à l’OSCE par l’accord de paix. Le texte adopté à Dayton ne confiait en effet de telles activités ni à l’OSCE, ni à aucune autre organisation. L’année 1996 avait cependant démontré que l’organisation d’élections « libres et équitables » nécessitait d’entreprendre des activités de démocratisation, qui furent alors ajoutées de manière ad hoc à la composante « droits de l’homme » de la Mission, sans guère de résultats pourtant. A partir de 1997, la Mission, mettant à profit les recommandations du Conseil Permanent dans la perspective des élections municipales, développa en conséquence la branche « démocratisation » créée en novembre 1996 et dotée d’une stratégie propre.

a. Un concept inadapté

  • 49 REF.SEC/70/97, 7 February 1997, OSCE Mission to BiH, Democratization Program, Strategies and Activi (...)
  • 50 Cf. SEC.FR/70/97, 26 November 1997, OSCE Mission to BiH, Democratization Achievement Paper 1997.
  • 51 OSCE Mission to BiH, Democratization Program, Strategies and Activities for 1997, op. cit., p. 4.

20Cette stratégie, rendue publique en janvier 1997, était orientée selon trois grands axes d’action : encourager le dialogue et la réconciliation entre les citoyens, développer la société civile et établir des institutions démocratiques49. Afin de mettre en œuvre ce programme, pour le moins ambitieux, des activités aussi nombreuses que variées devaient être entreprises, telles l’organisation de rencontres « multiethniques » entre les dignitaires religieux, les jeunes ou les femmes, la préparation de commentaires juridiques sur les lois, la mise en place de camps de vacances pour enfants, l’établissement de groupes de soutien psycho-social, la préparation de séminaires sur la gestion municipale ou encore l’organisation de tables rondes et de débats publics pour les partis politiques et les candidats se présentant aux élections50. Le budget dévolu à la branche Démocratisation étant par ailleurs relativement réduit, le rôle de l’OSCE était plutôt conçu comme celui d’un « facilitateur » et non d’une agence de mise en œuvre ou de financement51.

  • 52 Parmi les partenaires spécialisés de l’OSCE se trouvaient notamment le National Democratic Institut (...)
  • 53 Cf. SEC.FR/70/97, 26 November 1997, Democratization Achievement Paper 1997, p. 1. Les « réunions pu (...)
  • 54 A noter que ces quatre villes sont toutes situées au nord-ouest de la Bosnie et dépendaient des deu (...)

21Parmi ces innombrables activités, quelques-unes seulement étaient directement reliées à la préparation des élections municipales. Quatre grands domaines furent ainsi couverts : le développement des partis politiques, la promotion des médias indépendants, la stratégie post-électorale de l’OSCE et la diffusion de principes de bonne gestion municipale (Municipal governance). Pas moins de 91 partis politiques étant engagés dans la compétition municipale, les initiatives de la Mission pour encourager ces derniers à suivre les règles démocratiques du jeu électoral semblaient particulièrement bienvenues. Les efforts en la matière de l’OSCE et de ses partenaires non gouvernementaux s’adressaient à tous, petits et grands partis et avaient pour but principal de les conduire à établir et défendre de véritables programmes politiques, diffusés pendant la campagne52. A cette fin, la Mission, coopérant avec le département des affaires civiles de la MINUBH, prit l’initiative d’organiser des réunions publiques pour promouvoir les échanges de vues et faire en sorte que les meetings électoraux ne se résument pas, comme l’année précédente, à des exercices de rhétorique privés de toute proposition concrète, plus aptes à générer la violence que les discussions. Un autre aspect positif de ces rencontres était de permettre à des petits partis de participer au débat et de trouver par là des canaux pour diffuser leur message dans un contexte une fois encore dominé par les trois grands partis nationalistes. Au total, 61 réunions publiques furent tenues dans des villes situées sur tout le territoire et 150 tables rondes organisées53. Positives sans doute, ces expériences ne furent cependant pas assez nombreuses (il n’y eut ainsi pas une réunion par municipalité) et surtout pâtirent de l’absence de liens inter-entitaires dans la plupart des cas. Ainsi, des partis de Republika Srpska ne participèrent qu’à deux réunions publiques en Fédération (à Sanski Most et Bosanska Krupa) et inversement des partis de la Fédération ne prirent part qu’aux rencontres de Prijedor et de Banja Luka54. Quatre rassemblements « intercommunautaires » sur la soixantaine de meetings organisés : le ratio est faible.

  • 55 ODIHR, Report on Bosnia and Herzegovina Municipal Elections, op. cit., p. 15.

22Outre ces rencontres, la Mission s’efforça aussi d’offrir un soutien aux partis, notamment aux plus petits, dépourvus d’expérience comme de ressources et méconnus du public. Des séminaires de formation furent organisés à leur intention, afin de renforcer leurs capacités organisationnelles et les aider à préparer la campagne électorale. Il est cependant possible de douter de l’adéquation de ces initiatives avec les besoins principaux des petits partis : ceux-ci étaient certainement plus en quête d’un soutien concret (financier, mais aussi matériel, comme des fournitures de bureau, des ordinateurs, des photocopieuses, des téléphones etc..) que de séances de formation. Or ce type d’assistance ne fut pas prévu en 1997. Comme l’année précédente, la Mission alloua des fonds aux différents partis mais ceux-ci furent mis à disposition très tardivement (à la fin du mois d’août, alors que la campagne avait débuté le 21 juillet). Leur allocation ne fit en outre pas l’objet d’un compte rendu public, ce qui généra une certaine suspicion entre les divers bénéficiaires55. A la différence de 1996 cependant, les grands partis ne touchèrent aucun subside de l’OSCE puisqu’ils étaient habilités à recevoir des fonds publics sur la base de leur représentation parlementaire.

  • 56 Un séminaire fut organisé en coopération avec le Conseil de l’Europe en juillet pour former 100 can (...)

23Enfin, la branche « démocratisation » de la Mission organisa des séminaires de gestion municipale, dont l’impact fut cependant relativement limité en raison du nombre restreint de candidats sélectionnés56. Il n’est pas évident du reste que de telles initiatives soient, elles non plus, réellement adaptées au contexte de la Bosnie-Herzégovine : plus que d’incompétence, le pays souffrait essentiellement du contrôle exercé sur la vie politique, économique et sociale par des partis nationalistes aux tendances totalitaires et dont les militants, comme les responsables, étaient bien souvent liés, surtout au niveau local, à des réseaux de trafiquants en tout genre.

  • 57 REF.SEC/153/97, 6 March 1997, OSCE Mission to BiH, Democratization Achievements after One Year of P (...)

24Les membres de la branche démocratisation de l’OSCE étaient précisément parvenus à un tel constat en février 1997. Dans un rapport-bilan sur les activités menées jusqu’alors, ils notèrent que l’approche basée sur la transformation des fondements de la société et visant des groupes spécifiques comme les femmes, les jeunes et les citoyens ordinaires portait difficilement ses fruits en raison des blocages exercés à tous les niveaux par les autorités et les principaux partis politiques57. Ils recommandèrent alors, mais sans toutefois en préciser les modalités, de s’adresser directement aux décideurs, aux législateurs et aux hommes politiques – et éventuellement de prendre des mesures politiques fermes, en coopération avec les autres organismes internationaux, si les blocages se poursuivaient. Pourtant, en dépit de ces suggestions avisées, très peu fut réalisé par la suite pour traiter les problèmes en agissant sur le « sommet » de la société ; au contraire, les initiatives concernant les femmes, les jeunes, les leaders religieux, continuèrent de se développer. Il y a là une question méthodologique qui dépasse le simple cas de l’activité de la Mission de l’OSCE en Bosnie-Herzégovine pour concerner la plupart des initiatives dites de « démocratisation », qui fleurissent depuis le milieu de la décennie 1990 dans les pays en « transition », en développement ou affrontant des situations post-conflictuelles. Souvent, ces approches sont basées sur deux postulats, dont la pertinence reste à prouver. Le premier est que les autorités et institutions des pays concernés ont besoin de leçons, de conseils, de séances de formation relatifs à la notion de démocratie. Celle-ci reste cependant bien difficile à cerner : si le modèle reconnu aujourd’hui semble être celui de la démocratie « occidentale » associant le respect des libertés individuelles au libéralisme économique, la traduction dans les faits de cette formule varie d’un Etat à l’autre. Les régimes politiques s’inspirant de ces principes ont été établis sur des traditions différentes et ne conçoivent pas de la même manière leur application. Premier problème : comment alors enseigner aux Etats concernés la meilleure façon de gouverner, quand le « modèle » n’existe par définition pas ? Si, en réponse à cette question, il apparaît que ce sont les principes à la base de la démocratie qui doivent faire l’objet d’une transmission, une seconde interrogation est alors soulevée : ceux-ci sont-ils véritablement méconnus des dirigeants et des élites des Etats non démocratiques, qui souffriraient ainsi d’un retard conceptuel ou d’une « idiotie démocratique » ? Il semble assez présomptueux que de prétendre donner des leçons en ce domaine : rares sont les dirigeants qui, aujourd’hui, ne maîtrisent pas les différentes doctrines politiques et maltraitent leurs citoyens par simple ignorance des préceptes universels. Dans le cas particulier des Balkans, c’est une erreur de présumer que les problèmes proviendraient d’une méconnaissance de la pratique démocratique : situés en plein cœur de l’Europe, ces Etats n’ont pas attendu les formateurs « occidentaux » pour se forger une tradition gouvernementale. Si certaines libertés ne sont pas respectées, c’est plutôt parce que les dirigeants et partis au pouvoir ont délibérément choisi de les restreindre afin d’asseoir leur pouvoir. La question n’est donc plus de donner des leçons, mais plutôt de contraindre les gouvernements, par des actions concrètes, à respecter des libertés qu’ils connaissent très bien. Et cela reste délicat sans intervenir dans les affaires intérieures d’un Etat. En conséquence, et c’est le second postulat, les seules actions pratiques reconnues possibles seraient celles qui portent sur la base de la société (individus, ONG, groupes de population spécifiques) dans le but de générer des « changements profonds » susceptibles de remonter jusqu’au sommet et entraîner une évolution du régime. Cette théorie semble directement inspirée par des réflexes datant de la guerre froide, lorsque les seules possibilités d’agir dans les pays soumis à des dictatures (et notamment les régimes communistes) étaient d’encourager les initiatives individuelles et le développement d’une « société civile ». Ainsi que souligné dans le rapport précité de la Mission de l’OSCE, de telles stratégies ne permettent cependant pas de dépasser les problèmes fondamentaux découlant des blocages initiés par les autorités. Il ne s’agit pas ici de récuser la validité de ces actions, qui à long terme peuvent porter leurs fruits, mais simplement de souligner leur très faible impact si elles ne sont pas doublées par des mesures visant à réduire les obstacles érigés par les dirigeants. Il reste difficile – et souvent mal venu – d’agir sur les gouvernements et les hommes politiques ; mais dans le cas particulier de la Bosnie ou d’autres pays en reconstruction, des moyens de pression – financiers, politiques – existent pour démanteler les barrières instaurées par les autorités (à la différence précisément de la guerre froide où l’antagonisme des blocs empêchait cette interdépendance). En résumé, pour être efficace une stratégie de démocratisation ne devrait pas être timorée : elle implique que les autorités anti-démocratiques soient jugulées, par des actions et des pressions pouvant parfois porter atteinte à la souveraineté nationale. Elle nécessite donc une réelle volonté politique et une prise de risques (liée aux potentialités d’affrontement avec des autorités visées) de la part des organisations qui l’initient. Dans les nombreux cas où cette volonté n’existe pas, parler de « démocratisation » pour caractériser des initiatives tendant à noyer l’inaction sous un flot de micro-projets et d’initiatives « grass-roots » apparaît alors comme un leurre destiné, au mieux, à donner bonne conscience à moindre coût aux Etats instigateurs. En cela, ces stratégies, lorsqu’elles servent à masquer l’absence de réelle action politique, se rapprochent de la tactique ayant consisté, au cours du conflit yougoslave, à offrir une réponse humanitaire à un problème politique ayant dégénéré en guerre meurtrière.

  • 58 ODIHR, Report on Bosnia and Herzegovina Municipal Elections, op. cit., p. 15. Trois événements viol (...)
  • 59 ODIHR, Report on Bosnia and Herzegovina Municipal Elections, idem. Bien que non souligné par les me (...)
  • 60 Amélioration de la liberté de mouvement et du sentiment de sécurité, cf. supra, chapitre 6, section (...)

25Concernant la Bosnie en 1997, les efforts entrepris par la branche démocratisation de la Mission furent louables, mais trop dispersés. Parce que l’OSCE n’en avait probablement pas les moyens, ses membres ne s’attaquèrent pas à la mainmise des partis au pouvoir sur l’ensemble de la vie politique du pays et leurs initiatives n’eurent en conséquence guère d’impact sur le climat pré-électoral. Pourtant, de l’avis général, celui-ci connut une sensible amélioration par rapport à l’année précédente. La campagne fut conduite sans problème significatifs, malgré quelques incidents isolés58. Selon les observateurs de l’ODIHR, différentes raisons peuvent expliquer le calme relatif de la campagne : une certaine lassitude électorale, le fait qu’un scrutin local ne suscite pas le même intérêt qu’une consultation nationale, que certains partis aient choisi d’économiser leurs ressources dans la perspective des élections générales de 1998, que les fonds de l’OSCE aient été distribués tardivement, ou encore que les grands partis, se présentant essentiellement dans leurs fiefs respectifs, n’aient pas éprouvé le besoin de recourir à une stratégie agressive pour obtenir la majorité des voix59. Les progrès constatés furent aussi certainement dus à l’amélioration du contexte général de sécurité, grâce aux actions conjointes de la SFOR et de l’IPTF60. Enfin, le passage du temps et l’éloignement de la fin des hostilités facilitèrent sans doute également un retour progressif à un climat général plus pacifique.

b. Médias : l’absence de progrès

  • 61 1997 PEC Rules and Regulations, articles 125-136 (pour les droits et les obligations des médias et (...)
  • 62 1997 PEC Rules and Regulations, articles 128-136 et 145-150 (Media Experts Commission).
  • 63 PEC Bilten, Broj 4, op. cit., EASC Judgement, Case ME-127, 15 August 1997, p. 241. Le jugement data (...)
  • 64 Cf. supra, chapitre 6, section III, § 3.
  • 65 A la suite de l’action de la SFOR pour prendre le contrôle de l’émetteur d’Ugljevik le 1er septembr (...)
  • 66 Cf. supra, chapitre 6, section III, § 2.
  • 67 ICG, Beyond Ballot Boxes : Municipal Elections in Bosnia and Herzegovina, op. cit., p. 17 ; les rap (...)

26La diminution de la violence ne signifiait cependant pas que la campagne fût subitement devenue un modèle de pluralisme politique. Les trois partis principaux continuèrent de dominer la scène, malgré l’enregistrement de très nombreux autres candidats – mais ce phénomène même a peut-être précisément joué en faveur des grands partis en application du principe « diviser pour régner ». De surcroît, le HDZ, le SDA et le SDS (celui-ci étant cependant contesté au même moment en Republika Srpska) bénéficièrent une fois de plus du soutien, plus ou moins marqué selon les cas, des médias d’Etat et ce, en dépit de l’introduction de règles précises dans le code électoral et de la constitution par la PEC d’une Commission d’Experts pour les Médias (MEC, Media Experts Commission) chargée de contrôler le respect des obligations incombant aux journalistes61. Les abus les plus flagrants furent le fait de la HTV croate dont le rédacteur en chef, Veselko Čerkez, refusa à plusieurs reprises de respecter les règles concernant les activités des médias en période électorale, notamment celles interdisant les déclarations incitatrices à la violence ou la haine62. Un véritable bras de fer s’engagea donc entre V. Čerkez et la MEC. A plusieurs reprises celle-ci exigea, en vain, des « réparations » de la part de la HTV (sous la forme de diffusions de messages d’excuses ou d’erratum). Il fallut que l’affaire soit transmise à l’EASC qui, établissant la relation entre le HDZ de Mostar et la HTV, ordonna l’annulation des candidatures de trois membres de ce parti, pour qu’enfin la station se conforme aux directives de la MEC63. En Republika Srpska, la SRT-Pale, restée fidèle aux « durs » du SDS, ne se montra guère plus respectueuse du code de conduite des médias. Et ce, d’autant que dans le contexte de la crise politique en Republika Srpska, la chaîne de télévision était devenue un véritable bastion pour la branche « orientale » du SDS et servait de canal de propagande, à l’encontre des autres partis et communautés mais aussi – et surtout – contre Biljana Plavšić et ses émules. Malgré les violations flagrantes du règlement électoral, la SRT-Pale ne fut pas condamnée par l’EASC ; il faut dire que son cas faisait l’objet d’un plus vaste conflit, dépassant le cadre électoral et impliquant, outre l’OSCE, l’OHR et la SFOR64. Il est cependant regrettable que la procédure « régulière », prévue par le règlement de la PEC, n’ait pas été suivie pour faire pression sur la chaîne avant les élections, car les actions entreprises par la SFOR au début du mois de septembre ne modifièrent en rien la programmation électorale65. L’intransigeance des responsables de la chaîne allait certes aboutir à la confiscation des émetteurs par la SFOR, mais bien après le scrutin, en octobre 1997. La SRT-Banja Luka se montra quant à elle plus coopérative et alloua un temps d’antenne (limité) aux partis d’opposition66. La grande majorité des reportages furent cependant consacrés à Biljana Plavšić et à ses fidèles. Enfin, la RTV-BiH fit d’une certaine manière figure de bonne élève en permettant aux courants d’opposition de s’exprimer. Elle s’avéra cependant plus particulièrement engagée en faveur du SDA et de la coalition à laquelle celui-ci appartenait, allant jusqu’à accorder la semaine précédant les élections une couverture quasi totale des meetings du parti d’Alija Izetbegović67.

  • 68 Cf. OSCE Mission to BiH, The Media Experts Commission 1998 Final Report, November 30, 1998, p. 10.
  • 69 Idem, p. 10.
  • 70 Cf. ICG, Media in Bosnia and Herzegovina : How international support can be more effective, Sarajev (...)
  • 71 Idem.

27Les progrès dans le domaine des médias restèrent ainsi très limités en 1997. La MEC, qui n’avait exercé qu’une très faible influence sur le processus électoral en 1996, se montra cependant un peu plus active l’année suivante, intervenant dans des affaires de restrictions à la liberté de mouvement et de détention de journalistes68. Surtout, elle fut habilitée à référer des cas pour jugements à l’EASC, ce qui n’était pas prévu en 1996. C’est en faisant usage de cette prérogative qu’elle put obtenir gain de cause dans son combat contre la HTV. Pourtant, cette condamnation resta un cas unique et, ainsi que le reconnaissent les membres mêmes de la Commission dans leur rapport final, celle-ci se montra en 1997 trop timorée dans l’utilisation des outils à sa disposition pour véritablement exercer une influence sur l’attitude des médias d’Etat69. Quant aux structures audiovisuelles indépendantes, financées par la communauté internationale, figurant le seul véritable recours pour les partis d’opposition, leur efficacité ne fut guère plus démontrée que l’année précédente. Si la station de radio FERN (Free Election Radio Network), essentiellement soutenue par le gouvernement suisse et l’Open Broadcast Society, put mettre à profit les délais dans l’organisation des municipales pour développer son équipe et offrir un service de qualité, elle demeura cependant très peu écoutée, ne diffusant pour l’essentiel que dans les zones de la Fédération les moins exposées à la propagande politico-médiatique70. Encore plus dénigrée, la chaîne de télévision OBN, parrainée par le Bureau du Haut représentant, resta majoritairement perçue comme une création internationale. Elle ne fut en conséquence que très peu regardée par les téléspectateurs locaux, que son réseau limité de diffusion parvenait du reste difficilement à atteindre71.

28Si la campagne fut ainsi moins tendue que l’année précédente, la partialité des médias, la domination des trois principaux partis, ainsi que la situation de crise en Republika Srpska et les violences corollaires pesèrent néanmoins sur le déroulement du scrutin. L’imminence des élections entraîna en outre, au début du mois de septembre, une brusque montée de la tension au sein de la Mission de l’OSCE, qui se traduisit par une série d’erreurs et de concessions politiques ne contribuant guère à apaiser le climat.

3. Scrutin et mise en œuvre des résultats : la véritable impulsion

a. Tensions pré-électorales et concessions de l’OSCE

  • 72 Cf. supra, même chapitre, § 1.
  • 73 PEC Bilten, Broj 4, op. cit., EASC Report to the Head of Mission, op. cit., p. 11.
  • 74 C’est ainsi qu’un candidat du HDZ et deux du SDS furent réintégrés ; cf. PEC Bilten, Broj 4, op. ci (...)
  • 75 Ce projet visait à satisfaire les exigences du HDZ qui réclamait de longue date l’abolition de troi (...)
  • 76 Dans quelques municipalités, le boycott fut maintenu, sans pour autant avoir de sérieuses répercuss (...)
  • 77 PEC Bilten, Broj 4, op. cit., EASC Judgement, Case ME-156, 15 September 1997, p. 261.
  • 78 Ambassador Frowick, Statement to the OSCE Permanent Council, 18 September 1997, op. cit., p. 3. Les (...)
  • 79 PEC Bilten, Broj 4, op. cit., EASC Report to the Head of Mission, op. cit., p. 17 (notre traduction (...)

29A la fin du mois d’août, la Mission de l’OSCE se trouva tout d’abord confrontée aux accusations de manipulation concernant la municipalité de Brčko72. A peine l’EASC avait-elle dédouané l’organisation à ce sujet que d’autres poursuites étaient engagées contre l’OSCE, notamment parce que les registres électoraux avaient été confiés aux municipalités dès la fin août – et donc bien avant les élections. Ces plaintes furent aussi récusées par l’EASC, qui souligna que la distribution des registres antérieurement aux élections était précisément la procédure prévue par le règlement de la PEC73. Les attaques contre l’OSCE se poursuivirent cependant, à l’initiative notamment du SDS et du HDZ, qui menacèrent successivement, dans les premiers jours de septembre, de boycotter les élections. Les responsables de la Mission – principalement Robert Frowick et son adjoint Richard Ellerkmann – entreprirent alors des négociations avec les fauteurs de trouble, au cours desquelles ils consentirent à revenir sur certains jugements de l’EASC et à réintégrer sur les listes quelques-uns des candidats qui en avaient été rayés74. En dépit de ces concessions, le HDZ maintint sa menace de boycott, exigeant une modification des règles électorales à Mostar. Le Chef de la Mission céda une nouvelle fois et présenta aux différents dirigeants croates, le 11 septembre, un projet d’accord, qui ne fut adopté qu’après de nouveaux palabres, d’intenses pressions internationales (Carlos Westendorp et Jacques Klein se mêlèrent notamment de la partie) et l’intervention de Franjo Tudjman75. Les dirigeants croates renoncèrent finalement à boycotter les élections… le 14 septembre à 15 h 30 (alors que le scrutin était ouvert depuis 7 heures du matin)76. Les concessions de l’OSCE n’en restèrent cependant pas là, puisque le lendemain du scrutin, le Chef de la Mission prit à nouveau l’initiative d’annuler une autre décision de l’EASC. Le jugement en question, en date du 15 septembre 1997, décertifiait l’ensemble du SDS dans la municipalité de Pale en raison de la publicité faite par ce parti à Radovan Karadžić dans les jours précédant le scrutin77. Robert Frowick justifia sa décision en arguant qu’un tel jugement représentait une véritable menace pour le personnel de l’OSCE en Republika Srpska orientale, risquait de faire capoter l’ensemble du processus électoral et n’était de surcroît d’aucune efficacité dans la lutte contre R. Karadžić78. Quelles que fussent ses raisons, la Mission de l’OSCE annulait une fois de plus une importante décision de l’EASC ; cet épisode, ainsi que les arrangements préélectoraux conclus avec le SDS et le HDZ, conduisirent les membres de la Sous-commission d’appel à dénoncer l’attitude de l’OSCE, accusée d’avoir violé ses propres règles et agi de manière non seulement inconvenante, mais aussi illégale79.

b. Un scrutin compliqué

  • 80 Sur la complexité dans les bureaux de vote in absentia, cf. ODIHR, Report on Bosnia and Herzegovina (...)
  • 81 ODIHR, Report on Bosnia and Herzegovina Municipal Elections, op. cit., p. 16 et expérience personne (...)

30Ainsi confrontée à des problèmes politiques avant et après les élections, la Mission ne brilla pas non plus par l’organisation matérielle du scrutin, lequel fut caractérisé par une certaine pagaille. Il faut dire que le système avait encore gagné en complexité puisque trois types de bureaux de vote étaient prévus (outre les bureaux ordinaires, figuraient ceux réservés aux personnes déplacées votant en personne dans leur municipalité de 1991 (« Cross-IEBL ») et ceux où votaient in abstentia les électeurs ayant décidé de ne pas se rendre dans leur ancienne municipalité  absentee polling station »). A la décharge de la Mission, cette complexité était inhérente au scrutin municipal : depuis chaque municipalité, des électeurs étaient susceptibles d’élire des conseillers dans tout le pays en votant in abstentia. Il ne s’agissait donc pas d’égarer ou de mélanger des bulletins. Par ailleurs, le nombre de formulaires à remplir avait aussi crû corrélativement et de manière exponentielle, notamment pour les absentee polling stations80. Dans ces circonstances, il aurait été opportun que tout fût parfaitement organisé afin d’éviter d’accroître encore cette complexité ; mais en ce domaine, la Mission pécha une fois de plus par défaut. La veille du scrutin (dans le meilleur des cas, mais parfois aussi le jour même), il fut découvert que le matériel de base avait été mal préparé et que de nombreux articles manquaient (notamment certains des formulaires, sans lesquels le bureau de vote ne pouvait ouvrir) ; ces omissions touchèrent particulièrement les absentee polling stations, où le déroulement du scrutin en fut parfois affecté. Certains bureaux de vote se révélèrent trop petits, générant de longues files d’attente, d’autres mal placés (par exemple à deux pas du siège d’un parti politique). Enfin, les bulletins ne furent pas toujours livrés à temps. Ces problèmes n’affectèrent pas réellement la légitimité du processus (dans les pires cas, ils entraînèrent simplement des retards), mais ils contribuèrent à ternir un peu plus encore l’image de l’OSCE81.

  • 82 La PEC ne donna ainsi son approbation finale pour la conduite des élections dans toutes les municip (...)
  • 83 Un Election officer, un International trainer chargé de l’assister et d’assurer la formation des su (...)
  • 84 C’est ainsi que des postes clés à Sarajevo, tels qu’assistant du Chef de la Mission pour les électi (...)

31En vérité, ces problèmes d’organisation, comme ceux survenus lors de l’enregistrement ou de la « Claims period », comptent parmi les plus importantes défaillances de la Mission de l’OSCE en 1997. Bien que des améliorations significatives aient été apportées par rapport à l’année précédente dans la conception stratégique globale du processus électoral, la traduction dans les faits de ces objectifs fut souvent pénalisée par des problèmes organisationnels et logistiques. A la source de ces dysfonctionnements figurent l’absence d’anticipation d’un certain nombre de difficultés et son corollaire, la nécessité d’une adaptation permanente, alors que des règles rigoureuses et des directives sûres auraient été indispensables au bon déroulement d’un processus politiquement sensible. De nombreux facteurs peuvent avoir contribué à cette absence d’anticipation au sein de la Mission. Bien qu’annoncées depuis plusieurs mois, les élections municipales ne furent réellement préparées qu’à partir de février 1997. Les délais étaient en conséquence à nouveau très limités et les préparatifs eurent lieu dans l’urgence, ainsi qu’en témoigne l’ultime report du scrutin82. La Mission, qui avait mis fin à de nombreux contrats après les élections de 1996, fut de surcroît pénalisée par l’obligation de renouveler son personnel électoral : il fallut recruter à nouveau pour chacun des field offices une équipe électorale, composée d’un minimum de trois personnes83. Certains postes d’encadrement de la Mission avaient en outre subi le même sort84. Adopté pour des raisons financières, ce système de renouvellement présentait l’inconvénient majeur de déployer tardivement sur le terrain des personnes n’ayant qu’une connaissance récente des problèmes et des enjeux. Il fut encore aggravé par le fait que le personnel des Missions de l’OSCE n’est pas recruté par l’organisation, mais mis à disposition par les Etats membres, ce qui accroît souvent les délais et pose parfois des problèmes de compétence. Enfin, et ce n’est plus là uniquement la responsabilité de la Mission, les acteurs locaux, présents dans les nombreuses commissions électorales, n’ont probablement pas joué le rôle d’experts qui aurait pu être le leur au regard de leur connaissance du pays. Désignés la plupart du temps par les trois grands partis nationalistes, les représentants bosniens ont certainement privilégié la défense de leur pouvoir (par le truchement des « intérêts communautaires ») au détriment de la coopération avec le personnel de l’OSCE, qu’ils auraient pu informer d’un certain nombre de problèmes à prévoir. Outre ces difficultés d’anticipation, la Mission fut sans doute aussi pénalisée par les conditions politiques fluctuantes caractérisant la période. Des tensions importantes jalonnèrent en effet tout le processus : des événements de février 1997 à Mostar à la confiscation des émetteurs de télévision en RS orientale en octobre, en passant par la sentence arbitrale différée pour Brčko, le schisme en Republika Srpska, les émeutes contre la SFOR et l’IPTF en août et l’arrestation des premiers criminels de guerre, les crises furent nombreuses qui affectèrent la sérénité du contexte de travail de la Mission.

  • 85 ODIHR, Report on Bosnia and Herzegovina Municipal Elections, op. cit., pp. 17 et 19-20. Pourtant, l (...)

32Pourtant, de vastes efforts avaient été entrepris pour améliorer les conditions du scrutin : un superviseur était présent dans chaque bureau de vote (2262 au total), les élections avaient lieu sur deux jours pour éviter les engorgements, le décompte devait être effectué dans les bureaux de vote le second soir après la fermeture et chaque électeur ne pouvait voter que dans le seul bureau où il était inscrit. Une procédure avait même été prévue pour désamorcer les crises ou régler les cas litigieux : tout électeur apparaissant deux fois sur le registre électoral ou a priori non qualifié pour voter dans un bureau donné (mais insistant pour le faire) pouvait être autorisé à glisser un bulletin dans l’urne, à condition de l’avoir au préalable placé dans une enveloppe sur laquelle figuraient ses coordonnées. Ces bulletins (tendered ballots) ne seraient pas dépouillés avec les autres, mais envoyés à Sarajevo où devait être vérifiée la légitimité de l’électeur. L’idée était bonne, la réalisation en fut plus délicate : nombreux furent les électeurs à mettre en doute cette procédure, notamment en Republika Srpska où le fait que la vérification ait lieu à Sarajevo suscitait bien des réticences (l’année suivante un centre fut établi en RS). Surtout, ce système soulevait des doutes quant au respect de la confidentialité du vote (puisque le nom et les coordonnées de l’électeur figuraient sur l’enveloppe)85.

  • 86 PEC Bilten, Broj 4, op. cit., EASC Judgement, 7 October 1997, Cases ME-263 et al., p. 389, ME-267, (...)
  • 87 ODIHR, Report on Bosnia and Herzegovina Municipal Elections, op. cit., p. 2.
  • 88 1997 Municipal Elections Final Results, Banja Luka Municipality (disponibles sur le site Internet d (...)
  • 89 Cf. SEC.FR/39/97, 20 October 1997, OSCE Mission to BiH, Weekly Report, 8-14 October 1997, p. 2 et A (...)

33Nonobstant ces réserves, les améliorations susmentionnées permirent à l’OSCE d’accroître la qualité du processus et d’éviter une volée de critiques similaire à celle qui avait suivi les élections de 1996. Le scrutin se déroula en général sans problème majeur, avec un taux de participation de 70 % considéré comme raisonnable et le décompte, bien qu’excessivement complexe, ne suscita que de rares objections. Celles-ci furent traitées par l’EASC et pour la plupart rejetées86. Les observateurs de l’ODIHR conclurent que le processus avait été dans l’ensemble satisfaisant et que ces élections municipales représentaient, malgré quelques insuffisances techniques, une réussite notable87. Les résultats, quant à eux, confirmèrent une fois de plus la domination des partis nationalistes dans la plupart des municipalités. Ils témoignèrent cependant aussi de l’effritement de la base électorale des trois grands partis et offrirent dans quelques cas de véritables surprises. Ainsi, dans certaines municipalités, essentiellement situées en RS occidentale, les partis d’opposition obtinrent la majorité des voix. Le SDS subit notamment un revers important à Banja Luka, où il ne recueillit que 8,9 % des voix, alors que son principal rival, le SPRS (Parti socialiste de RS), récemment allié à Biljana Plavšić, remportait près de 16 % des suffrages88. Dans d’autres municipalités, les personnes déplacées et les réfugiés réussirent à élire, dans leur entité d’origine, des conseils municipaux les représentant majoritairement et à inverser par là la logique du nettoyage ethnique : c’est ainsi qu’à Srebrenica, le SDA obtint la majorité absolue ou que des partis représentant des personnes déplacées serbes remportèrent la victoire dans trois municipalités de Fédération, à Drvar, Bosanski Petrovac et Bosansko Grahovo89.

c. Mise en œuvre des résultats : un processus élaboré

  • 90 Cf. supra, chapitre 6, section II, § 1.
  • 91 S/1996/1012, 6 December 1996, London Peace Implementation Conference 1996, Making Peace Work, 4-5 D (...)
  • 92 REF.SEC/321/97 Rev. l, 2 June 1997, Election Implementation Plan for the 1997 Bosnia and Herzegovin (...)
  • 93 Il s’agissait plus précisément d’élire le président, le vice-président, le maire et ses adjoints, d (...)
  • 94 Parmi ces actes répréhensibles figuraient entre autres (mais la liste n’était pas exhaustive) : l’i (...)
  • 95 1997 PEC Rules and Regulations, article 235.8.
  • 96 1997 PEC Rules and Regulations, article 235.7.
  • 97 Election Implementation Plan for the 1997 Bosnia and Herzegovina Municipal Elections : A Framework (...)

34La préoccupation majeure concernant les résultats touchait cependant plus à leur mise en œuvre qu’à leur signification politique. Dans les municipalités où le pouvoir des grands partis avait été remis en cause et a fortiori dans celles où la composition des nouveaux conseils pouvait impliquer un retour des personnes déplacées et des réfugiés, il était indispensable d’assurer que les élus auraient la possibilité de prendre leurs fonctions. On s’en souviendra, ce thème avait fait l’objet à l’automne 1996 d’un vif débat opposant le Bureau du Haut représentant à la Mission de l’OSCE, chacun rejetant sur l’autre la responsabilité de cette tâche délicate90. Lors de la Conférence de Londres de décembre 1996, les membres du PIC avaient sommé les deux organisations de prévoir un mécanisme pour assurer l’installation des élus91. Au cours du printemps 1997, les représentants de l’OSCE et de l’OHR élaborèrent finalement un plan d’action très détaillé, qui fut ensuite incorporé au sein du règlement de la PEC92. La vérification et l’application des résultats dans chaque municipalité devaient se faire selon un processus dit de « certification » articulé en deux phases. La première étape, essentiellement technique, intervenait immédiatement après les élections afin de vérifier que le déroulement du scrutin avait été conforme aux règles et que les scores indiqués par les LEC correspondaient à ceux figurant dans les rapports des superviseurs. Par la suite, chaque assemblée municipale devait, dans un délai maximum de trois mois, recevoir la « certification finale » attribuée par le Chef de la Mission de l’OSCE en sa capacité de Président de la PEC et plus politique que la précédente. Pour cela, les nouveaux élus étaient dans l’obligation d’organiser une première session du Conseil municipal, à laquelle devait participer au moins un représentant de tous les partis élus. Avant le 31 décembre, les conseillers municipaux devaient en outre doter leur assemblée de structures politiques et en approuver les règles de fonctionnement93. La réalisation de ces conditions, si nécessaire fût-elle, n’était cependant pas suffisante pour l’octroi de la certification : certains actes ou manquements, initiés par des conseillers à titre individuel, ou collectivement par l’assemblée, pouvaient conduire le Chef de la Mission à refuser son agrément94. Afin de surveiller le respect de ces différentes conditions et les progrès dans la formation des conseils municipaux, des comités de mise en œuvre (Elections Results Implementing Committes – ERIC) furent établis dans chaque centre régional de l’OSCE, comprenant, outre des membres de la Mission, des représentants de l’OHR, de l’IPTF, des ECMM, de la SFOR, des Nations Unies et du HCR. Les « ERICs » faisaient rapport à un comité national (NERIC), siégeant à Sarajevo et qui comptait, en sus des représentants des organisations susmentionnées, des délégués des entités (deux pour la Fédération, un pour la Republika Srpska). Les « ERICs » étaient autorisés à entreprendre des activités de médiation pour convaincre les parties de surmonter leurs différends. L’EASC et la MEC pouvaient aussi être saisies pour statuer sur une violation des règles électorales pertinentes95. En cas d’échec des tentatives de médiation, le comité national détenait la possibilité de référer l’affaire au Chef de la Mission de l’OSCE et au Haut représentant, alors autorisés à « prendre les mesures appropriées »96. Aucune précision quant à la nature de ces mesures ne figurait cependant dans le règlement. En fait, si des sanctions précises avaient bien été envisagées par les auteurs du plan de mise en œuvre, ceux-ci avaient témoigné dans le même temps d’une certaine réticence quant à leur utilisation, soulignant notamment les limites des sanctions, dont « la force réelle […] ne devait pas être surestimée », et leur préférence affichée pour « le dialogue politique et la médiation [qui] s’avèrent souvent plus productifs »97. Ces mises en garde expliquent sans doute l’absence de données plus précises dans le règlement électoral.

  • 98 OSCE, Municipalities Where Final Certification Has Been Approved by the OSCE Chief of Mission In Hi (...)
  • 99 PIC de Bonn, titre VI (élections), para. 1. Comme au cours de la même Conférence, le Haut représent (...)
  • 100 L’EASC fut saisie à différentes reprises au cours du processus : dans la plupart des cas, concernan (...)
  • 101 Les quatre premières municipalités à faire l’objet d’une sentence furent Žepče, Krešovo, Novi Travn (...)
  • 102 OHR/OSCE, Supplementary Arbitration Award of the Implementation of the Municipal Election Results i (...)
  • 103 Framework Agreement on Municipal Governement in Srebrenica (www.oscebih.org/docu-ments/srebrenica-e (...)
  • 104 NATO Transcript, joint Press Conference, Sarajevo, 8 July 1999. Srebrenica fut ainsi, en conséquenc (...)

35Malheureusement, cette stratégie élaborée ne porta guère de fruits : à la date limite du 31 décembre 1997, seules 10 municipalités sur les 136 concernées avaient été certifiées98. De nouvelles dispositions, dépassant la simple médiation, étaient donc nécessaires ; décidées lors de la Conférence de mise en œuvre de Bonn, elles reflétaient la fermeté internationale du moment. Les membres du PIC confièrent ainsi au Chef de la Mission et au Haut représentant la responsabilité d’arbitrer de manière définitive, avant le 28 février 1998, tous les cas où les blocages empêchaient l’application des résultats. Au-delà de cette date, les deux hommes étaient en outre encore habilités à prendre « toutes les mesures nécessaires » pour trouver des solutions99. Les résultats ne se firent pas attendre : la plupart des municipalités (128 au total) remplirent les conditions pour obtenir la certification avant la fin du mois de février, au besoin en recourant à la médiation des « ERICs » ou du « NERIC »100. Dans neuf cas, une sentence arbitrale fut prononcée par le Haut représentant et le Chef de la Mission de l’OSCE, spécifiant les mesures à remplir dans un délai de 14 jours pour l’obtention de la certification finale101. Dans une seule municipalité, à Srebrenica, le non-respect de la sentence et l’échec des négociations subséquentes entraînèrent la suspension des activités du Conseil municipal élu et l’imposition d’un comité exécutif intérimaire présidé par un membre de la Mission de l’OSCE, Larry Sampler102. Composé de huit autres personnes (quatre Bosniaques et quatre Serbes), le Comité devait assurer la gestion de la municipalité jusqu’à ce que le Haut représentant et le Chef de la Mission de l’OSCE considèrent que le Conseil municipal était à même de reprendre ses fonctions. C’est seulement un an plus tard, en mars 1999, que les pressions internationales aboutirent à la conclusion d’un accord sur la constitution d’une assemblée associant les représentants des deux communautés à Srebrenica103. Et encore fallut-il attendre trente jours après la première réunion du Conseil pour que la certification finale soit enfin attribuée à la municipalité, le 6 juillet 1999104.

  • 105 Le cas de Gornji Vakuf fut renvoyé devant l’EASC, qui révoqua certains élus et imposa l’établisseme (...)

36Le contrôle du respect des résultats des élections ne cessa cependant pas avec l’octroi des certifications finales : le Haut représentant et le Chef de la Mission de l’OSCE continuèrent de sanctionner les conseillers non respectueux des règles, allant dans certains cas extrêmes jusqu’à « décertifier » des assemblées entières particulièrement réfractaires. Ce fut notamment le cas à Gornji Vakuf et Zvornik en juillet 1998, à Tomislavgrad en septembre, ainsi qu’à Bratunac et Bosanska Dubica en novembre. En août 1999, la municipalité de Drvar subit le même sort. Dans toutes ces municipalités, des sentences arbitrales furent imposées spécifiant les conditions à remplir pour obtenir une nouvelle « certification »105.

37Le processus de mise en œuvre des résultats des élections municipales, appliqué dans une période où la nouvelle fermeté internationale s’associait à un contexte général plus positif (gouvernement plus modéré en Republika Srpska et assouplissement global de la rhétorique anti-Dayton), compte parmi les réalisations les plus tangibles de la Mission de l’OSCE. La coopération instaurée pour l’occasion avec le Bureau du Haut représentant a sans doute contribué à renforcer mutuellement les capacités d’action – et donc le crédit – des deux organisations. Si les problèmes persistèrent dans certaines municipalités particulièrement « dures » (Drvar, Stolac, Srebrenica), les efforts de la communauté internationale permirent l’application des résultats dans la plupart des autres communes de Bosnie-Herzégovine. La « certification », qui pouvait être retirée à tout moment par la PEC, devint en outre une arme supplémentaire entre les mains des responsables internationaux pour peser sur les actions des hommes politiques. Aussi peu démocratique qu’apparaisse la pratique (et encore est-il nécessaire de relativiser cet aspect, puisque la décertification n’intervenait qu’en dernier recours, lorsque toutes les négociations avaient échoué), elle permit de débloquer certaines situations et s’avéra beaucoup plus efficace que les tentatives de médiation qui avaient été la règle jusqu’alors.

38Les efforts entrepris par les représentants de l’OSCE et de l’OHR dans ce domaine sont d’autant plus remarquables qu’ils survenaient alors même que les organisations concernées étaient particulièrement sollicitées. La préparation, la tenue et la mise en œuvre des résultats de deux autres consultations allaient notamment mobiliser toutes les énergies au cours de cette période, particulièrement riche en évolutions politiques.

II. Assemblée nationale de Republika Srpska : le changement inespéré

39Les résultats des élections municipales à peine proclamés, la Mission de l’OSCE était en effet à nouveau plongée dans le tourbillon électoral, sommée d’organiser un scrutin extraordinaire afin de désigner de nouveaux représentants à l’Assemblée nationale de Republika Srpska. Pour ces élections, prévues en novembre 1997, la Mission s’appuya largement sur les préparatifs et les procédures établies à l’occasion des municipales. Cette situation n’alla cependant pas sans générer de problèmes, de deux ordres principaux : d’une part, l’organisation du scrutin municipal n’avait pas été parfaite et les déficiences constatées alors, notamment celles concernant les registres électoraux, risquaient fort de se reproduire. D’autre part, les deux consultations n’étant pas de même nature, certaines des procédures établies pour les élections locales s’avérèrent inadaptées à un scrutin de type plus général.

1. Election exceptionnelle et organisation précipitée

  • 106 Le SNS (Union nationale serbe, Srpski Narodni Savez – Republike Srpske) avait été constitué par Bil (...)
  • 107 Agreement on Elections for the National Assembly of the Republika Srpska, 5 August 1997, in CIO.GAL (...)
  • 108 Un accord fut conclu le 13 octobre à Belgrade entre les deux ténors de chaque camps, B. Plavšić et (...)
  • 109 Conseil Permanent de l’OSCE, Décision no 186, 18 septembre 1997.
  • 110 Ainsi le Haut représentant écrivait-il le 15 octobre 1997 au Président en exercice de l’OSCE, Niels (...)
  • 111 Conseil Permanent de l’OSCE, Décision no 190, 26 septembre 1997 et Décision no 192, 30 octobre 1997 (...)

40La décision de tenir de nouvelles élections parlementaires en Republika Srpska découlait directement de la crise politique ayant frappé l’entité à l’été 1997, dont une conséquence avait été la dissolution de l’Assemblée nationale par Biljana Plavšić. Bien que l’organisation d’un tel scrutin semblât logique, afin de dépasser les blocages politiques et de surmonter la crise institutionnelle naissante, la décision n’en fut pas prise facilement. Les principaux acteurs – les dirigeants politiques de RS – ne s’entendaient en effet pas sur les modalités de la future consultation : les uns (Biljana Plavšić et son parti, le SNS) soutenaient que la crise étant de nature parlementaire, elle pouvait être surmontée par la simple organisation d’élections à l’Assemblée nationale ; les autres (le SDS) exigeaient que des élections présidentielles soient tenues en même temps106. Bien que soutenue par la communauté internationale (et notamment par le Bureau de l’OHR), la présidente dissidente eut quelques difficultés à imposer ses vues. Elle avait présenté dès le mois d’août 1997, au nom de la Republika Srpska, une demande pour que l’OSCE supervise avant la fin de l’année des élections basées sur les registres électoraux constitués pour le scrutin municipal107. C’est cependant en octobre 1997 seulement, après maintes tractations, que les protagonistes aboutirent à un accord sur la date (23 novembre) et la nature (élections parlementaires seulement) du scrutin108. Ces divergences compliquèrent par ailleurs la tâche de l’OSCE, qui avait donné, en septembre seulement, son accord de principe pour débuter les « préparatifs en vue de la supervision des élections à l’Assemblée de la Republika Srpska et de toutes les autres élections qui [devaient] avoir lieu en Republika Srpska conformément aux dispositions de la Constitution »109. En fait, la Mission de l’OSCE n’était guère favorable à la tenue d’élections autres que parlementaires, pour des raisons officiellement techniques110. L’incertitude au sujet des types de consultations à organiser et la réticence de la Mission à s’engager pour superviser un scrutin présidentiel contribuèrent ainsi à différer la prise de décision et retarder les préparatifs : ce n’est finalement que le 26 septembre 1997 que le Conseil permanent accorda le feu vert à la Mission et le 30 octobre qu’un budget fut approuvé et la date définitive du scrutin fixée par la PEC111.

  • 112 Ces trois derniers « éléments » étaient d’ailleurs requis en nombre inférieur par rapport au mois d (...)

41Les délais dont disposèrent les membres de la Mission pour effectuer les préparatifs électoraux furent en conséquence particulièrement serrés, ce qui constituait une première difficulté. Une seconde découlait de la période choisie pour tenir le scrutin : à la fin du mois de novembre, les conditions climatiques en Bosnie risquaient de peser sur l’acheminement du matériel électoral, des superviseurs, sur le choix des bureaux de vote et sur les communications en général. Ces deux handicaps majeurs (le temps et le temps) étaient en partie compensés par le fait que ce scrutin pouvait bénéficier des préparatifs effectués pour les élections municipales : mêmes listes électorales, mêmes Rules and Regulations, légèrement adaptées par la PEC, mêmes LEC et personnel de l’OSCE. La plupart des bureaux de vote de septembre seraient en outre réutilisés, leurs comités à nouveau mobilisés et, bien souvent, les superviseurs recrutés parmi ceux déjà présents pour les municipales112.

  • 113 Cf. PEC Bilten, Broj 5, February 1998, EASC Judgement, Case No RS-01 et al., 11 November 1997, p. 5 (...)

42Parmi les points nécessitant cependant une nouvelle procédure figurait l’enregistrement des partis et des candidats, différents de ceux en compétition lors des élections municipales. Les confirmations d’enregistrement (pour les partis déjà inscrits en 1996) ou les nouvelles demandes (sous la forme de signatures recueillies par les nouveaux candidats) devaient être présentées avant le 20 octobre 1997 (pour les partis et candidats indépendants) ou le 22 octobre (pour les coalitions). En raison de la date très proche du scrutin, et afin de préparer les bulletins le plus rapidement possible, la PEC était tenue d’examiner les candidatures dans un délai extrêmement bref. A cette fin, un système de vérification des signatures sur la seule base d’un échantillonnage (10 % du nombre de signatures requises) fut retenu. Sur 165 demandes reçues, la PEC en accepta 55 et en rejeta 110. Devant le nombre élevé de rejets, de nombreux partis exclus contestèrent devant l’EASC la méthode retenue. Reconnaissant la légitimité de leur requête, la Sous-commission nota cependant que la PEC n’avait guère d’autre choix que de recourir à la méthode décrite ci-dessus pour vérifier l’éligibilité des candidats en raison du temps très limité dont elle disposait. Soulignant en outre que tous les candidats avaient été traités de manière équivalente et que des circonstances exceptionnelles avaient conduit la PEC à procéder ainsi, l’EASC débouta la plainte, recommandant néanmoins qu’une telle technique ne soit plus appliquée dans le futur113. Elle souligna par ailleurs que les contraintes liées à des délais trop brefs avaient un impact durable sur le processus électoral dans son ensemble, entravant notamment l’efficacité des procédures d’appel prévues dans le règlement électoral.

  • 114 SEC.FR/54/97, 10 November 1997, OSCE Mission Weekly Report, 29 October-4 November 1997, p. 2.
  • 115 ODIHR, Report on RS National Assembly Elections, op. cit., p. 10. Pour l’évaluation du corps électo (...)
  • 116 Les tendered ballots avaient été créés lors des municipales pour les cas de personnes ne figurant p (...)

43Le facteur temps devait aussi avoir une influence négative sur les modifications à porter aux listes d’électeurs. Si les registres constitués grâce à l’enregistrement du printemps constituaient la référence de base, quelques corrections devaient néanmoins être apportées pour tenir compte de la nature différente des consultations. Les autorités de Republika Srpska (Pale) avaient ainsi présenté une demande d’inclusion de tous les électeurs qui n’avaient pas pu être enregistrés en RS du fait de leur incapacité à justifier de leur résidence dans une municipalité de l’entité avant le 31 juillet 1996. Ils arguaient du fait que les élections n’étant pas locales, le lieu de résidence n’avait plus d’importance. Ils exigeaient en outre que le droit de vote soit aussi accordé aux Serbes réfugiés en RFY et dont la municipalité de 1991 était désormais en Fédération114. Cette dernière demande fut rejetée (car contraire au règlement électoral, qui ne prévoyait qu’une seule possibilité de vote pour les réfugiés n’ayant pas rempli les conditions d’enregistrement dans une future commune : la règle de la municipalité de 1991). La Republika Srpska fut cependant autorisée à présenter une liste d’électeurs ayant changé de résidence au sein de l’entité depuis le 31 juillet 1996 (et donc placés dans l’incapacité de présenter une preuve de résidence antérieure à cette date), mais ayant toujours résidé en RS depuis le début du conflit. En final, une liste contenant les noms de 17’000 personnes fut établie par les LEC, soit 1,5 % du corps électoral légitimement inscrit (1 157 200 personnes)115. Pour 4000 d’entre elles, la demande fut rejetée car n’étant appuyée par aucun document. Pour les autres, il fut décidé que les électeurs concernés voteraient par tendered ballot (la PEC ne disposant pas d’assez de temps pour contrôler leur droit de vote)116. Ce procédé ne constituait cependant qu’un report des problèmes, puisque les tendered ballots devraient tous être authentifiés après le scrutin. Or, en l’absence de nouvelles procédures de vérification de la résidence ou de la citoyenneté, il serait particulièrement difficile de confirmer, après comme avant les élections, la légitimité de ces électeurs ; une nouvelle lacune, encore une fois due à de piètres conditions pour la préparation du scrutin, apparaît là.

2. Les imperfections du scrutin

  • 117 Les explications de l’OSCE et la liste des municipalités figurent sur un document distribué au pers (...)
  • 118 Pour les chiffres, cf. ODIHR, Report on Republika Srpska National Assembly Elections, op. cit., p.  (...)
  • 119 ODIHR, Report on Republika Srpska National Assembly Elections, op. cit., p. 19 (pour le décompte de (...)

44Les registres électoraux furent précisément à la source des principaux problèmes survenus au cours du week-end électoral. Il apparut en effet dès les premières heures du scrutin que de très nombreux électeurs ne figuraient pas sur les listes. Devant les désordres soulevés par cette découverte, le département électoral de la Mission procéda immédiatement à une enquête et conclut que dans la plupart des cas, les personnes concernées s’étaient soit trompées de bureau de vote, soit inscrites pour voter en Fédération (et n’étaient donc pas concernées par ce scrutin), soit n’étaient pas inscrites du tout. Dans certaines municipalités cependant, la Mission reconnut qu’un nombre particulièrement élevé d’omissions était noté. Fâcheusement, les quatre villes concernées (Brčko, Bijeljina, Sanski Most et Zenica) étaient aussi des points sensibles : les deux premières, à la limite géographique entre les parties occidentale et orientale de la RS, figuraient au cœur des luttes entre les protagonistes de la crise politique et les deux autres, situées en Fédération, comptaient un grand nombre d’électeurs participant in abstentia aux élections117. Afin d’éviter que les tensions ne dégénèrent, la Mission décida alors d’assouplir les conditions de vote par tendered ballot de manière à permettre à toute personne non inscrite de voter selon cette procédure. L’affaire eut cependant de nombreuses implications négatives : tout d’abord, les directives de l’OSCE concernant les tendered ballots ne furent pas toujours immédiatement ou clairement transmises dans les bureaux de vote, aboutissant à une certaine confusion et des retards dans leur application. En second lieu, la modification des règles en cours d’élection entraîna (de la même manière que lors de l’enregistrement) des différences dans le traitement des électeurs. Enfin, cette situation eut pour corollaire le recours à un très grand nombre de tendered ballots : 25 873 en tout, sur 808 377 bulletins exprimés (soit 3 % du total)118. Même si leur traitement se fit, selon les observateurs de l’ODIHR, en toute transparence et sans problème (11 920 furent reconnus valides), ce phénomène confirmait l’imprécision des registres électoraux, déjà notée lors des élections municipales, impliquant qu’une nouvelle opération d’enregistrement soit organisée pour apporter les corrections nécessaires avant les élections générales de 1998119.

  • 120 De nouvelles tensions surgirent cependant entre l’EASC et le SDS à propos des posters représentant (...)
  • 121 A la suite d’une condamnation de la MEC, le rédacteur en chef de la HTV-Mostar démissionna et la ch (...)
  • 122 Idem, pp. 13-17.

45Hormis ces problèmes de liste, les élections se déroulèrent en général dans un climat plus calme que lors des scrutins précédents. Au cours de la campagne, très peu d’incidents violents furent notés et un nombre restreint de meetings électoraux organisés, l’essentiel des messages étant transmis par le biais d’affichages et par les médias120. Dans ce domaine-là cependant, la suspension de la SRT-Pale et la décision de la HTV Mostar de ne pas couvrir la campagne eurent pour conséquence de priver certains partis politiques de leurs canaux habituels de diffusion121. La campagne y gagna toutefois en équité, puisque la SRT-Banja Luka et la RTV-BiH s’efforcèrent d’accorder un temps d’antenne à tous les partis participant aux élections. Elles ne poussèrent néanmoins pas le zèle jusqu’à leur offrir une couverture équivalente, ni des commentaires également neutres122.

46Mais l’importance de ces élections réside surtout dans les résultats et les modifications subséquentes du paysage politique de Republika Srpska. Il s’agit d’ailleurs d’une évolution intéressante : pour la première fois, les conditions de tenue des élections revêtaient un intérêt moindre que les résultats eux-mêmes. En cela, la pratique politique s’approchait un peu plus de celle en vigueur dans une démocratie pluraliste.

3. Milorad Dodik ou l’homme providentiel

  • 123 SEC.FR/93/97, 22 December 1997, A Political Assessment of the Election Results of the RS National A (...)

47Au prime abord, les résultats n’apparaissent pourtant guère révolutionnaires puisque le SDS, principal groupe mis en cause au cours de l’été, parvenait à conserver sa position de premier parti. Toutefois, une analyse plus approfondie infirme cette première impression pour révéler un renforcement certain du pluralisme au sein de la nouvelle Assemblée, ainsi que le montre le tableau ci-dessous123.

Tableau 1. Composition de l’Assemblée nationale de RS à l’issue des élections de 1996 et 1997

Tableau 1. Composition de l’Assemblée nationale de RS à l’issue des élections de 1996 et 1997

* En 1996, le SPRS et le SNSD faisaient tous deux partie d’une coalition (Alliance pour la Paix et le Progrès).

  • 124 Fondé par V. Šešelj en 1991, le SRS de RFY est un parti ultra-nationaliste, militant pour une grand (...)

48Si le SDS conservait le plus grand nombre de députés, il perdit cependant près de la moitié des sièges qu’il détenait jusqu’alors. Surtout, son principal rival, le nouveau parti créé par Biljana Plavšić, recueillit un nombre important de voix et pouvait, en formant une coalition avec le SPRS et le SNSD, et avec le soutien des partis de la Fédération, constituer une majorité. Le fort recul du SDS bénéficia en outre au SRS (Parti Radical Serbe), mouvement nationaliste extrême très inspiré de celui dirigé par Vojislav Šešelj en RFY124. Ce parti, qui avait déjà progressé lors des élections municipales, défendait un programme largement « anti-Dayton » et n’hésita pas à diffuser des idées nationalistes bien souvent plus extrêmes que celles du SDS. Son succès tient principalement à ce qu’il offrait une option séduisante aux électeurs traditionnels du SDS, désabusés par les récents scandales : épargnés par les affaires de corruption, les membres du SRS n’avaient pas non plus renoncé à la défense exclusive des intérêts de la « nation serbe de Bosnie ». Les liens étroits développés par les cadres du parti radical avec certaines personnalités politiques de RFY ne semblent pas avoir embarrassé outre mesure les électeurs de RS, dont le ressentiment envers leurs voisins yougoslaves allait pourtant croissant. Il y a là une contradiction fondamentale caractérisant les citoyens de Republika Srpska, partagés entre la volonté de sortir de leur isolement politique et économique et la difficulté à abandonner la rhétorique nationaliste. Principal bénéficiaire de ce désarroi, le SRS engrangea les voix et devint un allié potentiel de taille pour le SDS : en joignant leurs forces, les deux partis nationalistes dépassaient largement les partis modérés, si ceux-ci ne parvenaient pas à conclure un accord avec les partis de la Fédération. C’est ainsi que ces derniers (« Coalition pour une Bosnie démocratique et unie » et SDP-BiH), qui conservaient un nombre important de sièges, acquirent un rôle d’arbitre : de leur choix d’alliance dépendait la victoire des partis modérés. Le paradoxe est frappant : les délégués non serbes, élus par des réfugiés ou des personnes déplacées, étaient ainsi appelés à jouer un rôle fondamental dans la résolution de la crise provoquée par la scission au sein du SDS, parti nationaliste précisément à l’origine des campagnes de nettoyage ethnique. Et c’est en ceci que ces élections qui, pour la première fois depuis 1992, laissaient apparaître une ligne de fracture politique et non plus seulement communautaire, peuvent être considérées comme un progrès sur la voie de l’unification de la Bosnie.

  • 125 Les détails de cette nomination sont extraits de différents rapports de l’OSCE, notamment : OSCE Mi (...)
  • 126 Le quorum ne put en fait être atteint qu’après que l’unique député de la coalition qui avait quitté (...)
  • 127 Pour un portrait de Milorad Dodik, cf. ICG, Statement : Appointment of a New Bosnian Serb Prime Min (...)
  • 128 Massimo Calabresi, « Hope on the Rise », Time, 6 April 1998, pp. 24-25.

49La répartition des sièges augurait cependant mal de la nomination d’un nouveau gouvernement sans heurts ni péripéties. Après plus d’un mois de tractations et de contacts divers, l’idée un instant effleurée d’un gouvernement d’« union nationale » (serbe) fut définitivement rejetée au profit de la désignation d’un premier ministre modéré, Milorad Dodik, avec le soutien des députés de la « Coalition pour une Bosnie Unie et démocratique » et du SDP-BiH125. Cette nomination intervint après qu’un premier candidat nommé par Biljana Plavšić se fut retiré de la bataille, lorsque le SDS et le SRS (auxquels il avait proposé dix postes au sein du gouvernement) rejetèrent ses propositions. Milorad Dodik, au contraire, ne tenta pas de séduire les partis nationalistes, mais s’efforça plutôt de convaincre les délégués non serbes de lui apporter leur soutien. Son gouvernement fut approuvé le 17 janvier 1998, au cours d’une session mouvementée de l’Assemblée, réunie pour la seconde fois depuis sa formation. Le SDS et le SRS mirent tout en œuvre pour bloquer la désignation de Milorad Dodik : à minuit, le président (SDS) décrétait la session levée dans l’espoir de gagner du temps. Les députés du SDS et du SRS quittèrent la salle. Les autres délégués ayant toutefois refusé de partir, la séance fut rouverte par le vice-président (membre du SNS) et le gouvernement de Milorad Dodik fut finalement approuvé quelques heures plus tard, en l’absence des délégués des deux partis nationalistes, mais dans le respect du quorum126. Salué par l’ensemble de la « communauté internationale » comme un remarquable progrès, ce gouvernement n’incluait aucun membre du SDS ni du SRS (mais restait cependant exclusivement constitué de ministres serbes). Milorad Dodik, quant à lui, incarnait un changement radical du personnel politique de Republika Srpska : âgé de trente-huit ans, cet homme d’affaires issu de la région de Banja Luka s’opposait depuis le début de la décennie aux thèses nationalistes127. Candidat pour le parti du réformateur Ante Marković en 1990, il fut élu au parlement de Sarajevo et devint automatiquement membre du parlement de Pale lorsque le conflit éclata. Il forma au sein de cette assemblée un groupe d’opposition minoritaire de douze députés, qui se démarqua notamment du SDS pour soutenir toutes les initiatives de paix. Il maintint aussi des contacts avec des hommes politiques non serbes. Lors des élections municipales de 1997, son parti, le SNSD, remporta la majorité dans deux municipalités, où Milorad Dodik lança un appel pour le retour des minorités expulsées. Dès sa nomination au poste de premier ministre, il réitéra ses positions en faveur de la mise en œuvre de l’accord de paix et du retour des réfugiés et des personnes déplacées, insistant cependant sur le fait qu’un vaste mouvement de retour ne serait possible qu’après une véritable reprise de l’économie en Republika Srpska128.

  • 129 Parmi les réalisations importantes du gouvernement entre janvier et juillet 1998 figurent l’annulat (...)
  • 130 S/1998/491, 10 juin 1998, Rapport du Secrétaire général de l’ONU, para. 9-11.
  • 131 S/1998/947, 14 octobre 1998, Rapport du Haut représentant, para. 44-46.

50Si la personnalité de Milorad Dodik suscitait de grands espoirs quant à une évolution de la Republika Srpska, le chemin à parcourir était long et semé d’embûches : le nouveau gouvernement reposait sur une très fragile majorité (cinq voix seulement), acquise grâce à une coalition rassemblant des partis pour le moins différents (l’association du SDA et du SPRS, parti socialiste initialement proche de celui de S. Milošević en RFY, pouvait ainsi laisser dubitatif). Milorad Dodik, nommé dans une conjoncture très particulière, ne représentait en outre qu’un courant très minoritaire et risquait en conséquence de se trouver très vite dans une situation difficile, pris en tenaille entre les différentes tendances politiques de l’Assemblée nationale. Son principal atout était le soutien de la communauté internationale qui, bien que conditionné à la politique menée par le nouveau premier ministre, lui fut rapidement acquis. Milorad Dodik ne disposait en outre que de quelques mois avant les prochaines élections pour convaincre les citoyens de Republika Srpska (et à cette fin, il lui fallait agir concrètement, en suscitant notamment des changements économiques), sans décevoir ni les partis de la Fédération qui lui avaient accordé leur soutien, ni la communauté internationale qui lui fournissait les moyens matériels de sa politique (par le biais de l’aide financière). Cette situation pour le moins délicate explique le bilan finalement mitigé des six premiers mois d’exercice du gouvernement. Si la coopération avec les organisations internationales fut considérablement améliorée et si le premier ministre parvint à imposer d’importantes mesures concernant principalement la situation intérieure en Republika Srpska, les progrès furent en revanche beaucoup plus limités sur la voie de la réintégration du territoire (et du rapprochement avec la Fédération), notamment dans le domaine du retour des réfugiés129. Le vote des lois réformant le droit de la propriété, indispensable pour faciliter les retours, fut sans cesse reporté, de même que celui d’autres textes législatifs essentiels, portant notamment sur les conditions d’amnistie ou la procédure de privatisation. Concernant la restructuration de la police, un nombre négligeable de policiers non serbes fut recruté, en dépit d’un accord de principe autorisant le déploiement de forces de police « multiethniques », notamment dans les zones potentielles de retours minoritaires130. A l’approche des élections de septembre 1998, l’action du gouvernement devint en outre pratiquement nulle : dès le mois de juillet, la plupart des questions « politiquement sensibles » (et elles sont nombreuses en RS…) ne furent plus abordées131.

  • 132 Sur les regrets du Haut représentant, cf. S/1998/643, 14 juillet 1998, para. 59 (« j’aimerais toute (...)

51Si cette situation semble avoir quelque peu irrité le Haut représentant, elle n’est cependant que le simple corollaire de la « débauche électorale » vécue par la Bosnie-Herzégovine au cours de la période 1996-1997132. La survenance à intervalles très rapprochés de consultations diverses ne pouvait qu’affecter le travail réel des élus – et ce d’autant que la plupart des hommes politiques ne montraient guère d’empressement à s’atteler au bon fonctionnement des institutions communes. Dans cette optique, la « communauté internationale » misait précisément sur des changements politiques et une amélioration subséquente du fonctionnement de la démocratie après septembre 1998.

III. Elections nationales de 1998 : le changement impossible

  • 133 1998 PEC Rules and Regulations, article 1.15 et accord de Dayton, annexe 4 (Constitution), article  (...)

52Dernier scrutin de la série, les élections nationales de 1998 survenaient très tôt après celles de 1996, en conséquence d’une stratégie délibérée de la PEC (et donc de l’OSCE), qui avait réduit au maximum les mandats de tous les élus lorsqu’il apparut que le premier scrutin ne favoriserait guère l’arrivée au pouvoir de nouveaux dirigeants. Le pari était que dans l’intervalle, une amélioration sensible des conditions politiques en Bosnie aboutirait à une érosion du vote nationaliste – et permettrait aussi d’organiser une consultation plus respectueuse des critères de Copenhague. Si amélioration il y eut, celle-ci ne fut cependant pas suffisante aux yeux des organisateurs pour qu’ils décident d’allonger la durée des mandats des assemblées législatives et cantonales : les parlementaires, ainsi que le président et le vice-président de Republika Srpska, seraient donc élus à nouveau en 1998 pour deux années. Seule la durée des mandats pour la présidence tricéphale de Bosnie fut allongée jusqu’à quatre ans, en application des dispositions constitutionnelles incluses dans l’accord de Dayton133.

1. Un environnement politique apaisé

53Pourtant, pour la première fois, la stratégie électorale mise en place par la Mission de l’OSCE s’avéra mieux adaptée à la situation politique en Bosnie-Herzégovine et permit de renforcer le pluralisme, d’accroître la transparence des partis, d’améliorer le climat général de la campagne et de susciter le débat sur des sujets autres que la défense des intérêts communautaires.

a. Le règlement électoral au service de la transparence

  • 134 1998 PEC Rules and Regulations, Chapter 7, articles 7.20-7.40.
  • 135 Entre 300 000 et 500 000 copies de quatre « journaux » portant chacun sur un des quatre grands thèm (...)

54En premier lieu, une modification de certaines règles électorales concernant les candidats (partis politiques ou indépendants), portant notamment sur leurs conditions d’inscription et sur le type d’assistance internationale qu’ils étaient susceptibles de recevoir, contribua à l’amélioration du climat politique général. C’est ainsi que pour participer à la compétition, un parti (ou un candidat indépendant) devait fournir, outre un certain nombre de signatures et une déclaration d’adhésion à l’accord de paix et au règlement électoral, un programme politique incluant notamment la description de ses positions sur des questions telles que le retour des réfugiés, les droits des minorités, l’économie et la reconstruction ou encore l’éducation et les services sociaux134. Si ces programmes contenaient des éléments incitant à la haine ou en contravention avec la Convention européenne des droits de l’homme, les partis qui les avaient soumis pouvaient être sanctionnés par la PEC. Surtout, le but principal de cette mesure était de susciter un véritable débat politique en contraignant les candidats à abandonner la simple rhétorique nationaliste pour s’exprimer sur des problèmes concrets concernant les citoyens et la société de Bosnie. La branche démocratisation de l’OSCE s’appliqua par ailleurs à donner corps à cette règle en publiant et en distribuant les programmes de tous les partis, candidats indépendants et coalitions engagés dans la compétition électorale et en organisant des rencontres et débats publics portant sur les grands thèmes retenus135.

  • 136 1998 PEC Rules and Regulations, Chapter 7, article 7.37.
  • 137 1998 PEC Rules and Regulations, Chapter 7, article 7.140. En tout 750 000 $ furent utilisés pour l’ (...)
  • 138 A l’été 1999, une lutte contre la corruption fut engagée par les organisations internationales acti (...)

55Répondant aussi au souci d’accroître la transparence dans le domaine financier, le règlement électoral prévoyait en outre que tous les candidats seraient soumis à une déclaration de revenu et de patrimoine précise, portant non seulement sur leur situation personnelle, mais aussi sur celle de leur famille (comprenant l’épouse, les enfants et toute personne économiquement à charge)136. Dans le même domaine, le soutien financier accordé par l’OSCE aux partis politiques les années précédentes fut aboli et remplacé par une assistance strictement matérielle. Certains partis, affichant une tolérance particulière et des idéaux « multiethniques » (soit à travers leur programme politique, soit en incluant sur leurs listes des candidats appartenant aux différentes communautés) pouvaient en outre prétendre à une assistance (toujours matérielle) supplémentaire137. Ces deux règles s’inscrivaient dans une logique d’assainissement de la vie politique, devançant d’une année la lutte générale contre la corruption qui serait entamée en Bosnie en 1999 : pour la première fois, la PEC fit ainsi preuve d’une certaine capacité d’anticipation138.

  • 139 1998 PEC Rules and Regulations, article 7.50, para. f et g.
  • 140 ODIHR, Election Observation Mission, Report on Bosnia and Herzegovina Elections 1998, 12-13 Septemb (...)
  • 141 Pour les chiffres, cf. OSCE Mission to BiH, Democratization Department Semi-Annual Report, July-Dec (...)
  • 142 Les observateurs de l’ODIHR notent ainsi : « whilst the promotion of women in politics is to be enc (...)
  • 143 De telles conditions figurent cependant toujours dans le projet de loi électorale permanente prépar (...)

56Autre initiative novatrice de la PEC, la tentative de « féminiser » le personnel politique par l’introduction d’un système de quota requérant qu’un tiers des candidats soient des femmes s’avéra cependant moins heureuse139. Devant le non-respect général de la règle, la PEC fut contrainte d’adapter celle-ci en permanence, jusqu’au jour même des élections, quand une ultime tentative de modification fut finalement rejetée140. Si le quota fut finalement atteint à l’Assemblée parlementaire de Bosnie-Herzégovine (35 % des élus furent des femmes) et presque respecté au sein de l’Assemblée nationale de RS (30 %), ce fut loin d’être le cas pour la Chambre des Représentants de la Fédération (à peine 18 %)141. Ces chiffres expriment un progrès certain par rapport aux années précédentes, mais ils doivent aussi être relativisés puisque résultant d’une obligation codifiée dans le règlement électoral. Dans cette optique, le fait que deux des trois assemblées n’atteignent pas les planchers fixés est en réalité révélateur de la délicatesse de la tâche. En fait, l’imposition de ces quotas semble plus provenir de l’obsession de quelques représentants internationaux pour les questions de parité entre les sexes que correspondre à un véritable besoin de la société bosnienne. Encore une fois, il ne s’agit pas ici de récuser la validité des efforts pour encourager une plus grande participation des femmes dans la vie politique (d’autant que la Bosnie compte actuellement, en raison du conflit, plus de femmes que d’hommes), mais simplement de souligner une hiérarchisation étonnante des priorités et l’inadaptation de certaines pratiques au contexte local. Les difficultés de la PEC pour assurer le respect de ces règles sont l’illustration même, si besoin était, de cette inadéquation. Il n’est en outre pas inutile de rappeler que de tels critères de parité ne figuraient pas parmi ceux établis à Copenhague et qu’il n’était en conséquence pas indispensable de les intégrer dans un règlement électoral au caractère somme toute provisoire142. Les citoyens de Bosnie-Herzégovine auront plus tard tout le temps de décider d’eux-mêmes comment encourager la représentation politique des femmes143. Sur cette question cependant, la Mission de l’OSCE pécha certainement davantage par excès que par défaut.

b. Les progrès du département « démocratisation »

  • 144 Dans le concept développé par la branche « démocratisation » pour 1998, il était ainsi noté : « In (...)
  • 145 OSCE Democratization Department Special Report, Election Activities of the OSCE Democratization Dep (...)
  • 146 Gérés par un personnel local et placés sous la responsabilité globale du département « démocratisat (...)

57Parallèlement à ces améliorations normatives, la stratégie électorale de la branche démocratisation fut en second lieu elle aussi modifiée, afin de mieux correspondre aux exigences locales144. Des efforts particuliers furent notamment menés selon trois grands axes d’action : le soutien et le développement des partis politiques, l’organisation de rencontres et de débats et la formation d’observateurs électoraux locaux145. Plus ciblées sur les partis politiques que celles entreprises les années précédentes, ces activités furent en outre conduites dans un esprit différent. Outre la publication des programmes des partis et l’organisation de rencontres avec les électeurs, seize « centres de services pour les partis politiques » (Political Party Services Centres) furent établis sur l’ensemble du territoire ; ouverts à tous les candidats, ces centres offraient des équipements de bureau (ordinateurs, fax, téléphones, photocopieurs) ainsi qu’un espace de réunion et de rencontre avec la presse146. C’est par le biais de ces « points-services » qu’une partie de l’assistance matérielle prévue par les règles électorales fut fournie aux candidats et put notamment bénéficier à ceux disposant de petits moyens. A la différence de l’année précédente, le soutien aux partis politiques ne se limita donc pas à des cours de formation, mais se traduisit plutôt par une assistance concrète correspondant probablement plus aux besoins des partis – et notamment ceux appartenant à l’opposition, dépourvus de soutien « officiel ».

  • 147 Idem, p. 8.
  • 148 Cette évolution transparaît aussi dans le règlement électoral : pour la première fois en 1998, une (...)
  • 149 En 1998 furent ainsi déployés en Bosnie même plus de 2300 superviseurs et 250 observateurs à court (...)

58Un autre aspect important de l’action des membres du département « démocratisation » fut la mise en place d’un véritable réseau local d’observation électorale indépendante, en coopération avec l’ONG américaine National Democratic Institute for International Affairs (NDI). Au total, plus de 3500 observateurs appartenant à quelque 159 ONG locales participèrent à l’observation des élections suivant une procédure commune147. L’implication d’observateurs locaux indépendants et œuvrant de manière coordonnée représentait une innovation par rapport aux scrutins précédents, presque exclusivement surveillés par des observateurs internationaux ou des représentants des partis politiques en lice148. Cette innovation, cela va sans dire, ne pouvait qu’améliorer la transparence du processus et renforcer la culture démocratique du pays, tout en préparant les citoyens de Bosnie à prendre, un jour prochain, la relève des internationaux déployés une nouvelle fois par milliers pour le week-end électoral149.

  • 150 ODIHR, Report on Bosnia and Herzegovina Elections 1998, op. cit., p. 4 (notre traduction).
  • 151 Cf. The Media Experts Commission, 1998 Final Report, 30 November 1998, 46 p.
  • 152 EASC Judgement, Case no 98-GE-105, 4 September 1998, www.oscebih.org/easc/eng/easc1998.htm.
  • 153 EASC Judgement, Case no 98-GE-184, 21 September 1998, www.oscebih.org/easc/eng/easc1998.htm.
  • 154 Pour d’autres exemples, dont celui de la Radio St John dirigée par la fille de R. Karadžić, cf. The (...)
  • 155 Cf. ODIHR, Report on Bosnia and Herzegovina Elections 1998, op. cit., p. 22.

59L’action conjointe des membres de la branche démocratisation, de la PEC, de l’EASC et des responsables électoraux en général contribua en conséquence à améliorer le climat de la campagne électorale qui, selon les observateurs internationaux, se déroula dans un « environnement de compétition politique beaucoup plus constructif que les campagnes précédentes »150. En parallèle, les médias eux aussi firent des progrès dans leur couverture du processus. Ces changements peuvent être attribués à un certain développement des règles électorales les concernant (et notamment l’équité du temps d’antenne à accorder aux candidats), à l’existence d’un moyen de pression supplémentaire, la Commission Indépendante pour les Médias (IMC, Independent Media Commission), récemment constituée et chargée entre autres d’attribuer les licences d’émission aux différents médias et surtout à l’accroissement de l’efficacité de la MEC (Media Experts Commission)151. Résolument décidée à ne laisser passer aucune violation des Rules and Regulations, la Commission, dotée d’une dynamique nouvelle présidente depuis le début de l’été 1998, fit ainsi largement usage des outils à sa disposition (et notamment de la possibilité de renvoyer un dossier devant l’EASC) pour contraindre les médias, audiovisuels en particulier, à respecter le code de conduite inscrit dans le règlement électoral. C’est ainsi que la HRT croate, diffusant largement sur le territoire de Bosnie (et notamment en Herzégovine occidentale), fut condamnée par l’EASC en août 1998 pour avoir favorisé le HDZ au détriment de la NHI (Nouvelle Initiative Croate, parti dissident du HDZ, créé quelques mois auparavant). Afin de contraindre la chaîne à modifier ses programmations électorales, des candidats furent rayés des listes du HDZ (dont le lien avec la chaîne avait été attesté)152. La RTS de Belgrade fut aussi prise en flagrant délit de violation de la période de silence électoral par la diffusion le 12 septembre 1998 d’entretiens avec Nikola Poplasen, candidat du SRS à la présidence de Republika Srpska, et Vojislav Šešelj, président du SRS en RFY. L’EASC conclut que le SRS avait bénéficié de ces violations et raya le 21 septembre neuf candidats des listes de ce parti153. D’autres journaux, chaînes de télévision et de radio furent aussi pris en défaut et pénalisés par la MEC ou l’EASC154. Les résultats furent appréciables, puisque la plupart des médias s’efforcèrent alors de respecter le règlement les concernant et notamment de s’abstenir de recourir à la diffamation. En outre, l’attitude de la MEC permit d’établir un précédent concernant la dénonciation et la condamnation des abus dans le domaine médiatique, fait important en Bosnie où l’impunité des fauteurs de troubles constituait alors l’un des éléments empêchant l’évolution de la société. L’action de la MEC, si positive fût-elle, eut malgré tout des limites : la Commission ne parvint guère à imposer une couverture « inter-entitaire » de la campagne et les reportages des plus grands médias restèrent en conséquence centrés sur les partis communautaires dans chacune des entités – et même, souvent, sur les plus grands partis au détriment de l’opposition155.

60L’ensemble de ces mesures, à porter en grande partie au crédit de la Mission de l’OSCE, permit cependant indéniablement d’accroître la qualité du processus électoral en général. Il est en conséquence d’autant plus regrettable que des erreurs d’ordre organisationnel n’aient en parallèle réduit la portée de ces progrès politiques. De fait, et alors même que l’expérience acquise par l’OSCE les années précédentes sur le plan administratif aurait dû permettre quelque amélioration, la survenance de problèmes déjà rencontrés en 1997 affecta particulièrement la crédibilité de la Mission.

2. Des problèmes logistiques récurrents

a. Registration III

  • 156 1998 PEC Rules and Regulations, article 2.10.
  • 157 Il n’est en conséquence guère étonnant qu’aucune plainte relative au lieu de résidence n’ait été dé (...)

61Des difficultés touchèrent tout d’abord le nouvel enregistrement, organisé dans le but de parfaire les listes établies en 1997. Des centres d’inscriptions, placés sous supervision internationale complète, avaient été à nouveau ouverts dans toutes les municipalités. A la différence de l’année précédente cependant, tous les citoyens ne devaient pas s’inscrire : seuls étaient concernés ceux qui souhaitaient modifier les options de vote établies en 1997, ceux pour lesquels l’enregistrement avait été mal mené ou incomplet et qui devaient fournir des informations supplémentaires, les électeurs qui avaient changé d’état civil ou atteint l’âge de la majorité depuis le précédent enregistrement ou encore les réfugiés inscrits à l’étranger en 1997 mais de retour en Bosnie depuis et ne pouvant donc plus voter par courrier. Les différentes options de vote étaient les mêmes qu’en 1997, avec cependant deux modifications de taille : en premier lieu, il suffisait dorénavant pour voter dans une municipalité différente de celle de 1991 de produire la preuve d’y résider depuis le 1er mars 1998156. Non seulement le changement de date achevait de complètement dénaturer la règle du vote dans la municipalité de 1991, mais cette modification rendait aussi vains tous les efforts menés l’année précédente pour assurer qu’aucune fraude ne se produisait en la matière157. En second lieu, la possibilité de voter pour une municipalité de résidence future fut abolie, ce qui constituait, tout en s’inscrivant dans la logique de l’évolution entamée en 1997, un progrès indéniable. Cette question qui avait été à la source d’une grande partie des manipulations observées en 1996 était enfin définitivement réglée.

  • 158 EASC Judgement, Case no 98-GE-32, 4 September 1998, www.oscebih.org /easc/eng/easc1998.htm. Pour le (...)
  • 159 EASC, Report to Head of Mission, op. cit., p. 27.
  • 160 Le projet de loi électorale permanente, soumis au parlement de Bosnie-Herzégovine en décembre 1999, (...)

62En revanche, les documents à fournir pour faire la preuve de la citoyenneté continuèrent de soulever de sérieux problèmes, qui furent pour la première fois pris en compte par l’EASC. Celle-ci reconnut que les documents exigés par la PEC étaient très restrictifs et difficiles, parfois même impossibles, à obtenir (notamment dans les cas où les registres d’état civil avaient disparu)158. L’EASC recommanda en conséquence dans son rapport final que soient reconnus comme une preuve suffisante de la citoyenneté les documents acceptés par les tribunaux nationaux159. Le jugement de la Sous-commission n’intervint cependant que le 4 septembre 1998 (donc bien après la fin de l’enregistrement) et la recommandation fut encore plus tardive (en novembre 1998, donc après les élections). Il est en conséquence regrettable qu’il ait été nécessaire d’attendre si longtemps pour soulever le problème (alors que les lacunes du recensement de 1991 avaient été mises en évidence dès 1996) et surtout que quatre scrutins aient pris place sans que la question essentielle de la citoyenneté ne soit correctement résolue160.

  • 161 ODIHR, Report on Bosnia and Herzegovina Elections 1998, op. cit., p. 15.

63De même, les problèmes de localisation des adresses des électeurs (notamment dans les municipalités divisées) se reproduisirent, les mêmes causes (absence de cartes géographiques) entraînant les mêmes effets. Cet aspect prit cependant des proportions plus importantes en 1998, car les cartes d’électeurs distribuées alors attribuaient de manière définitive à chacun un bureau de vote dont la localisation dépendait, logiquement, de l’adresse de la personne. Ce rattachement « géographique » des électeurs à un bureau particulier n’alla pas sans générer son lot d’erreurs et d’imprécisions et eut pour répercussion négative une augmentation du nombre de tendered ballots le jour des élections (60 % des électeurs ayant voté de cette manière ne se seraient tout simplement pas présentés dans le bon bureau de vote)161.

  • 162 Le règlement électoral prévoyait que les électeurs votant depuis l’étranger joignent leur reçu d’en (...)
  • 163 EASC Judgement, Case no 98-GE-252, 30 September 1998, www.oscebih.org /easc/eng/easc1998.htm.

64Reproduisant aussi des pratiques déjà dénoncées en 1997, la PEC continua de modifier les règles électorales pendant le processus, voire même de prendre des décisions sans les codifier par la suite. C’est ainsi que la question de l’identification des électeurs votant depuis l’étranger suscita une polémique – et fit l’objet d’une plainte déposée devant l’EASC portant sur 2500 bulletins. La PEC avait en effet décidé de modifier le 8 septembre 1998 (soit quatre jours avant le scrutin) la règle concernant les documents devant être joints au bulletin pour permettre l’identification de l’électeur162. En raison de la date tardive de cette décision, le règlement électoral ne fut pas amendé, mais les centres de vote à l’étranger appliquèrent la nouvelle procédure. Le SDS déposa donc une plainte et demanda que le vote des personnes concernées ne soit pas pris en compte. L’EASC rejeta cette plainte sur la base des minutes des décisions de la PEC mais souligna que la façon de procéder de la Commission n’était pas adéquate. Elle insista en outre sur le fait qu’une plus grande transparence devait caractériser les décisions de la PEC et préconisa que toute modification des règles fasse l’objet d’une notification auprès des électeurs163.

b. Un scrutin techniquement imparfait

  • 164 Tendance notée par les membres de la mission d’observation de l’ODIHR déplorant ce qu’ils nomment l (...)
  • 165 SEC.FR/417/98, 17 September 1998, OSCE Mission to BiH, Election Special Report : as at 15 September (...)
  • 166 ODIHR, Report on Bosnia and Herzegovina Elections 1998, op. cit., p. 28. Les observateurs notent qu (...)
  • 167 Les observateurs de l’ODIHR ne se privèrent d’ailleurs pas d’exprimer leur exaspération quant à ce (...)
  • 168 C’est ainsi que le SRS (parti radical) publia des « résultats » annonçant sa victoire avant que le (...)

65Les problèmes survenus lors de l’enregistrement et les perpétuelles difficultés administratives de la Mission eurent cette année-là de très sérieuses conséquences lors du scrutin. En raison d’une accumulation de problèmes techniques, les listes électorales ne furent finalisées et imprimées que quelques jours avant les élections – ce fut d’ailleurs une caractéristique permanente de la Mission que de toujours achever les préparatifs à l’extrême limite du temps imparti – et ce, pour chacun des scrutins organisés depuis 1996164. Le 10 septembre, les membres de la Mission réalisèrent que ces listes étaient truffées d’erreurs et d’omissions ; ils entreprirent alors de réimprimer la majeure partie d’entre elles, sans disposer cependant du temps nécessaire pour ce faire. En conséquence, le 12 septembre au matin, nombreux étaient les bureaux de vote qui ne disposaient pas de registres adéquats leur permettant de procéder à l’ouverture du scrutin. Dans certains cas, les bureaux de vote restèrent fermés tout au long de la première journée du week-end électoral. Cette situation suscita de très forts mouvements de mécontentement de la part des électeurs et envenima l’atmosphère dans laquelle se déroula l’ensemble du processus. Dans le souci de minimiser l’ampleur du phénomène et d’éviter de trop virulentes critiques, les membres de la Mission s’empressèrent d’annoncer que moins de 5 % des bureaux de vote avaient été affectés (107 sur 2326) et que seulement 43 d’entre eux n’ouvrirent pas du tout (ou après 17 heures) le premier jour165. Les observateurs de l’ODIHR émirent cependant des doutes quant à la véracité des chiffres cités, notant qu’en tout état de cause, le pourcentage annoncé était loin d’être négligeable166. Une telle bévue, commise après l’organisation de trois autres scrutins dans le même pays, s’avère de fait particulièrement regrettable167. Et ce d’autant que les listes, une fois distribuées, comportaient encore des imperfections qui eurent pour conséquence le recours à un nombre considérable de tendered ballots (au total, 188 675 bulletins). Ramené aux sept différentes consultations tenues, ce chiffre est comparable à celui enregistré lors des élections à l’Assemblée nationale de Republika Srpska, pour lesquelles la déficience des registres avait été attribuée à des délais trop serrés. L’explication n’étant plus recevable dans le cas des élections nationales, il semble plutôt que les capacités administratives de la Mission soient sujettes à caution. Cette situation eut des conséquences politiques non négligeables, puisque la vérification des tendered ballots retarda l’annonce des résultats, lesquels ne furent publiés que le 25 septembre 1998, soit près de deux semaines après le scrutin (et techniquement certifiés par la PEC le 2 octobre seulement). Or le laps de temps écoulé entre la tenue d’un scrutin et la publication des résultats est, dans la plupart des pays, l’occasion pour les partis politiques de se livrer à des spéculations et tractations pouvant nuire à la transparence et l’équité de la compétition électorale168. En ce sens, la réduction de ce délai constitue un critère permettant d’évaluer le caractère démocratique d’un processus électoral, critère qui était loin d’être rempli en Bosnie en 1998.

3. Les limites du système électoral « daytonien »

  • 169 II s’agit de la faillite de la « Dubrovačka banka » en avril 1998 qui révéla des pratiques financiè (...)

66En dépit de ces problèmes, l’amélioration du climat pré-électoral, les effets de la campagne de démocratisation de l’OSCE (ayant notamment permis d’éviter la polarisation du débat politique sur les enjeux nationalistes en facilitant l’accès au public des petits partis modérés) et l’évolution de l’attitude des médias avaient suscité d’importants espoirs quant au renforcement du pluralisme politique à l’issue du scrutin. Cette attente se nourrissait aussi des changements survenus en Republika Srpska depuis la nomination d’un gouvernement modéré en janvier 1998. Comme pour conforter les optimistes dans leur vision, un schisme politique avait frappé le parti nationaliste croate à son tour au mois de mai 1998, laissant entrevoir une remise en cause du HDZ à l’instar de l’offensive menée par Biljana Plavšić contre le SDS l’année précédente. La similitude des faits était en vérité troublante : un éminent membre du HDZ, Krešimir Zubak, représentant croate à la présidence tricéphale de Bosnie-Herzégovine, entrait en conflit avec son parti, à la suite notamment d’un important scandale financier169. Il formait un nouveau mouvement politique, la NHI (Nouvelle initiative croate, Nova Hrvatska Inicijativa), prônant la tolérance et s’engageant notamment à œuvrer au retour des personnes déplacées et des réfugiés. Quelque peu dubitatifs à l’égard des nouvelles convictions de K. Zubak, les représentants internationaux semblaient cependant prêts à lui accorder le bénéfice du doute, tant ils aspiraient à un effritement du bloc nationaliste en Fédération. A la différence cependant du scénario appliqué en Republika Srpska l’année précédente, la scission au sein du HDZ ne suscita pas de crise constitutionnelle ; elle se déroulait en outre dans un contexte électoral défini. Pour ces différentes raisons, le soutien des internationaux fut plus discret qu’il ne l’avait été pour Biljana Plavšić.

a. Des résultats équivoques

  • 170 L’ICG avait pourtant mis en garde contre un trop grand optimiste quant aux résultats d’un scrutin f (...)

67Dans ce contexte plutôt optimiste, l’annonce des résultats fit l’effet d’une douche froide170. Certes, les partis nationalistes enregistraient tous un certain recul, alors que les partis modérés gagnaient des voix et que dans toutes les assemblées, le nombre absolu de partis représentés augmentait. Mais cette évolution restait cependant très limitée et partout les trois partis au pouvoir depuis 1990 conservaient le plus grand nombre de sièges (voir tableaux ci-dessous).

Chambre des représentants de Bosnie-Herzégovine

Chambre des représentants de Bosnie-Herzégovine

Assemblée nationale de RS

Assemblée nationale de RS

* coalition SLOGA

Parlement de la Fédération

Parlement de la Fédération

68La domination la plus flagrante était celle du SDA (seul parti n’ayant pas subi de « fronde ») qui, à travers sa coalition, obtenait 19 sièges sur 42 au sein du parlement de Bosnie-Herzégovine, 68 sur 149 au parlement de la Fédération et parvenait même à conserver 15 sièges sur 83 sièges au sein de l’Assemblée nationale de Republika Srpska. A l’inverse, les progrès – réels – des partis modérés au sein des assemblées de Bosnie-Herzégovine ou de la Fédération (SDP et Socijaldemokrati en Fédération ou SLOGA, coalition entre le SNSD de M. Dodik, le SNS-BP de Biljana Plavšić et le SPRS en Republika Srpska) restaient très en deçà des attentes de la « communauté internationale ».

  • 171 Pour le qualificatif d’« anomalie », cf. Address of Ambassador Barry to the Permanent Council of th (...)

69En Republika Srpska cependant, les partis de la coalition SLOGA enregistrèrent une nouvelle progression par rapport à novembre 1997, notamment grâce au SNSD de Milorad Dodik qui parvint à tripler le nombre de ses députés. Dans le même temps, le SDS et le SRS étaient tous deux en perte de vitesse. La situation en Republika Srpska était donc telle que les partis modérés des deux entités (SLOGA, SDP, NHI) dépassaient avec leurs 31 sièges le SDS et le SRS (30 députés), sans même devoir solliciter le soutien de la coalition menée par le SDA. Paradoxalement cependant, les mêmes électeurs élisaient Nikola Poplasen (SRS) au poste de Président de l’entité, le plaçant de fait dans une situation de « cohabitation » à la française. Implicitement qualifiée d’« anomalie » par l’ambassadeur Barry, Chef de la Mission de l’OSCE, cette élection apparaissait d’autant plus surprenante que les mêmes électeurs désignaient le candidat de SLOGA, Ž. Radišić, pour représenter la RS à la présidence tricéphale de Bosnie-Herzégovine171. Dans ce contexte, la victoire de Nikola Poplasen témoigne plus du rejet de la candidate de SLOGA, Biljana Plavšić, que de la popularité de la coalition SRS-SDS. Cette situation, pour le moins paradoxale, allait surtout avoir des conséquences importantes lors de la désignation du futur gouvernement de Republika Srpska. Le fossé politique entre Nikola Poplasen et les partis majoritaires à l’Assemblée était en effet tel que la nomination par le premier d’un candidat recevant le soutien des seconds apparaissait hautement improbable : la crise politique menaçait.

b. Un système électoral tendancieux

  • 172 Cf. infra, § 4.
  • 173 Sur les limites de la Constitution adoptée à Dayton et le principe de « souveraineté ethno-territor (...)

70La situation au sein des institutions nationales, comme de celles des entités, n’avait en réalité guère changé par rapport à la période précédente et s’avérait en conséquence peu propice à une amélioration du fonctionnement des organes politiques172. Le scrutin de 1998 n’avait pas tenu ses promesses. L’analyse des quatre séries de consultation électorale impose ainsi un constat sans appel : en dépit de tous les efforts de démocratisation et de renforcement du pluralisme politique, les électeurs continuèrent de voter prioritairement selon des critères communautaires et majoritairement pour des partis nationalistes (lesquels apparaissent le plus à même de défendre les intérêts de leur communauté). Or, si cet état de fait n’avait guère évolué, c’était en partie parce que le système électoral prévu à Dayton, basé sur la « souveraineté ethno-territoriale », avait contribué à entretenir ce type de réflexe et à entraver en conséquence le renouvellement du personnel politique173.

  • 174 Membres bosniaque et croate de la Présidence tricéphale élus en Fédération, membre serbe en RS ; dé (...)
  • 175 Ce postulat sera établi d’abord par l’ICG dans un rapport de 1998 sur le système électoral, Changin (...)
  • 176 Cf. supra, § 2 (les conditions d’enregistrement pour le scrutin de 1998). Le projet de loi électora (...)

71Certes, la cause première de cette double polarisation des électeurs (à la fois communautaire et nationaliste) réside principalement dans le conflit, dont les buts et pratiques (parmi lesquels le nettoyage ethnique) ont constitué la traduction la plus extrême d’une conception ségrégationniste de la société. Ce réflexe électoral est sans doute aussi renforcé par des facteurs culturels, liés à l’histoire de la Bosnie qui, bien que ne pouvant être réduite à celle d’une lutte entre les communautés, demeure marquée par des relations basées sur la différenciation entre celles-ci (vécue positivement ou négativement selon les périodes). Mais il semble aussi que le système politique conçu par les rédacteurs de la Constitution joue un rôle non négligeable dans la perpétuation de cette polarisation et entretienne, à défaut de générer, la plupart des blocages politiques. La Constitution contribue non seulement à renforcer le sentiment d’appartenance communautaire des électeurs mais aussi, et surtout, à lui donner une dimension territoriale que celui-ci n’avait pas auparavant, en associant une (ou deux) communauté(s) à chaque entité pour la désignation des élus174. En conséquence, ce système permet aux partis politiques de ne rechercher leur soutien que parmi les électeurs de leur communauté, et donc d’axer leur discours sur la défense exclusive des intérêts de celle-ci. C’est ce postulat, composé de deux propositions solidaires, qui fut reconnu à l’origine des problèmes politiques et électoraux175. Le véritable changement ne peut donc provenir que d’une rupture de cette logique, passant par le choix d’un système contraignant les candidats à recueillir des voix dans les communautés auxquelles ils n’appartiennent pas, ce qui amènerait les hommes politiques à développer des discours plus modérés, axés sur les problèmes concrets de la gestion économique, politique et sociale du pays (la défense des intérêts de l’une ou l’autre des communautés n’étant de fait guère susceptible de mobiliser les voix des deux autres groupes). Pour ce faire, une première possibilité réside, tout simplement, dans l’application de l’annexe 7 de l’accord de paix : le retour de tous les réfugiés et personnes déplacées dans leurs foyers d’origine briserait en effet l’homogénéité des entités et obligerait de fait les candidats à convaincre des électeurs dans toutes les communautés pour être élus (puisque aucun des trois principaux groupes ne détenait en 1991 de majorité absolue). A défaut de la réalisation de ces clauses (qui passe précisément par l’élection de représentants modérés et déjà acquis à la « multiethnicité »), une autre solution, toujours incluse dans l’accord de paix, repose sur la stricte application de la règle du vote dans la municipalité de 1991, qui produirait sur le plan électoral le même résultat que les retours. Comme on l’a vu, cette règle fut cependant dénaturée dès le premier scrutin et tendit à perdre toute réalité à partir de 1998176.

  • 177 Un système similaire fut déjà utilisé en 1990 pour les élections qui amenèrent le SDA, le SDS et le (...)
  • 178 Sur le rejet de toute modification de l’accord de paix, cf. NATO Transcript, Joint Press Conference(...)

72Ces clauses n’ayant pas produit les résultats escomptés trois ans après la signature de l’accord, une possibilité « radicale » consisterait à supprimer la référence territoriale introduite par la Constitution pour la désignation des élus au sein des institutions communes. Les représentants bosniaques, croates, serbes ou « autres » seraient alors désignés sur l’ensemble du territoire, par l’ensemble des citoyens, chacun d’entre eux participant à l’élection de tous les responsables, quels que soient leur affiliation communautaire et leur lieu de résidence177. Cette option se heurte cependant à un problème de taille : elle nécessite une modification de la Constitution, sur un point auquel la plupart des partis politiques, et notamment les partis nationalistes, sont particulièrement attachés. Il faudrait donc, avant de procéder à une telle réforme, que des représentants politiques modérés soient élus (puisque la Constitution ne peut être amendée que par une décision à la majorité qualifiée de l’Assemblée parlementaire). Non seulement ce scénario est fortement improbable, tout au moins dans le contexte politique prévalant après les élections de 1998 mais, s’il se réalisait, il ôterait quelque pertinence à la nécessité d’une réforme électorale ayant précisément pour but d’encourager l’élection de candidats modérés. En outre, toute modification de la Constitution, équivalente à une révision de l’accord de paix, a été rejetée à plusieurs reprises avec véhémence par les acteurs internationaux principaux (et notamment le Haut représentant et le Chef de la Mission de l’OSCE), qui craignaient que cela ne provoque une remise en cause des acquis de Dayton et une dérive « partitionniste »178.

c. Vers une loi électorale permanente ?

  • 179 ICG, Changing the Logics of Bosnian Politics, op. cit., pp. 10-14. La dernière formule est assez pr (...)
  • 180 PIC de Madrid, Section V « démocratisation », para. 2-6.
  • 181 Cf. Draft Election Permanent Law, op. cit. et SEC.FR/673/99, 16 August 1999, OSCE Mission to BiH, S (...)

73En dépit d’une marge de manœuvre ainsi limitée, l’idée d’une réforme électorale fit son chemin au cours de l’année 1998. Dès le mois de mars, la question avait été soulevée par l’ICG, qui proposait diverses formules (vote préférentiel, vote transférable, sièges pré-désignés selon des critères « ethniques », vote multiple) afin de dépasser ledit postulat179. Lors de la conférence de Madrid de décembre 1998, les membres du Conseil de mise en œuvre de la paix, inspirés par ces propositions (ou parvenus à la même conclusion) exprimaient à leur tour le souhait qu’une loi électorale permanente soit rapidement préparée, qui permettrait « d’encourager les candidats, partis et coalitions à étendre leur base électorale et à rechercher leur soutien parmi tous les citoyens de Bosnie-Herzégovine ». Une autre recommandation était de renforcer les liens entre les électeurs et leurs élus, notamment en permettant aux premiers de rendre les seconds individuellement comptables de leurs actes180. Une proposition de loi, préparée par une équipe associant des membres de l’OSCE et de l’OHR à des experts locaux au début de 1999, fut en conséquence présentée au PIC en juillet suivant181. Un certain nombre de modifications, censées améliorer la représentation au sein des institutions et par là faire évoluer la société politique, étaient inscrites dans ce projet.

  • 182 Les membres de l’ICG dénommaient quant à eux ce système « vote alternatif » (cf. ICG, Changing the (...)
  • 183 Ainsi, ce système ne produirait pas le même effet dans le cas de l’élection des représentants croat (...)
  • 184 OSCE Mission to BiH, Spot Report, Draft Election Law, pp. 3-4.
  • 185 Le système fut appliqué lors des élections nationales de novembre 2000, mais seulement pour l’élect (...)

74Parmi les mesures les plus importantes figuraient en premier lieu celles visant à augmenter le degré de responsabilité politique personnelle des candidats devant leurs électeurs. A cette fin, un système de listes ouvertes (pour les élections aux différentes assemblées, qu’elles soient nationales, entitaires, cantonales ou municipales) fut introduit, permettant aux électeurs de faire un choix parmi les candidats au sein d’un parti. De même, les entités étaient pour la première fois découpées en circonscriptions électorales, auxquelles les députés étaient (pour partie) rattachés. Les citoyens pourraient donc plus aisément tenir ces derniers pour responsables de leurs engagements de campagne et ce, d’autant que les candidats ne pourraient se présenter que pour des circonscriptions dans lesquelles ils seraient eux-mêmes inscrits en tant qu’électeurs. En second lieu, le projet de loi permanente s’attaquait à la procédure de désignation des élus. A défaut de remettre en cause le principe de souveraineté « ethno-territoriale », les rédacteurs du texte s’inspirèrent des propositions de l’ICG pour mettre en place, pour les élections à la présidence tricéphale et à celle de la Republika Srpska, un système de « vote préférentiel »182. Celui-ci repose sur une classification des candidats, plutôt que la désignation d’un choix unique, par les électeurs. Si, à l’issue du scrutin, aucun candidat n’a reçu une majorité absolue de « premières préférences », celui qui en a obtenu le moins est éliminé et les « secondes préférences » de ses électeurs sont redistribuées aux autres. Ce processus se poursuit jusqu’à ce qu’un candidat obtienne la majorité absolue. Selon l’ICG, ce système oblige les hommes politiques à rechercher un nombre important de « préférences secondaires » (ou tertiaires, ou autres…) parmi les électeurs d’une communauté différente de la leur. Les auteurs du rapport notaient cependant que ce procédé ne peut fonctionner que dans les cas où un corps électoral unique élit un candidat unique183. D’autre part, l’effet « transcommunautaire » ne se produit mécaniquement que si les « autres » communautés représentent un poids électoral tel qu’elles peuvent effectivement influencer le vote. En conséquence, ce système ne peut fonctionner (de manière automatique) que pour les candidats élus en Republika Srpska (candidats uniques pour corps électoral unique), à condition toutefois que les électeurs non serbes y soient suffisamment nombreux. Dans le contexte prévalant en 1999, lorsque le projet de loi fut préparé, cette condition constituait l’inconnue principale : un certain nombre de non-Serbes votaient en effet en RS par le biais de la règle de la municipalité de 1991 (environ 20 % en 1998), mais était-ce suffisant ? L’efficacité du système pour contraindre les candidats à s’adresser aux autres communautés restait en conséquence à prouver. Or, c’est dans cette proposition du postulat que résident la clé de la modération des candidats et l’objectif ultime du procédé. L’idée, avancée par les membres de la Mission de l’OSCE dans leur commentaire du projet de loi, que le vote préférentiel peut conduire les candidats à modérer leur discours (sans nécessairement rechercher le soutien des autres communautés) apparaît comme un détournement tendancieux de la théorie de départ184. En effet, si un candidat « nationaliste » peut effectivement être amené à pondérer son discours pour attirer des électeurs modérés au sein de sa propre communauté, rien n’empêche à l’inverse les candidats modérés de radicaliser le leur. Le résultat n’est en conséquence en rien garanti. Alors que si le système fonctionne tel que décrit à l’origine par l’ICG, c’est-à-dire dans le but premier de contraindre les candidats à obtenir le soutien de membres de plusieurs communautés, le discours « nationaliste » (applicable par définition à une seule communauté) ne peut automatiquement plus être asséné. Une autre limite du projet de loi tient par ailleurs au fait que le vote préférentiel devait s’appliquer aussi à l’élection des représentants croate et bosniaque à la présidence tricéphale. Motivée sans doute par un souci de réciprocité, cette décision contribuait cependant à entretenir des attentes infondées quant aux résultats du vote préférentiel. En effet, concernant les postes à pourvoir en Fédération, l’application de ce dernier ne garantit en rien le dépassement du vote exclusivement communautaire. En conséquence, le vote préférentiel tel que conçu dans le projet de loi soulève de nombreuses interrogations et son efficacité reste sujette à caution. En revanche, les difficultés pratiques générées par son application sont, elles, prévisibles (notamment au moment du décompte des voix qui, en raison du système de report, ne peut se faire qu’en dépouillant en même temps dans un même lieu tous les bulletins de vote pour une élection donnée). Pour conclure, ce procédé s’avère d’une extrême complexité, sans que son effet positif soit garanti185. Surtout, le projet de loi laisse un sentiment de frustration, en ce que l’introduction du vote préférentiel pour des élections auxquelles il n’est pas applicable apparaît comme un leurre destiné à compenser l’absence de véritable réforme du système.

  • 186 En fait, le projet achevé à l’été 1999 ne fut examiné (et par deux fois rejeté) par l’Assemblée qu’ (...)
  • 187 Sur les mesures imposées par le Haut représentant en 1998, cf. supra, introduction à la partie III.

75La loi électorale permanente devait initialement être présentée à l’Assemblée parlementaire de Bosnie-Herzégovine et adoptée dans des délais permettant son application lors des élections générales prévues pour l’automne 2000186. Dans l’intervalle, les représentants internationaux sur place – et notamment l’OHR – devaient s’atteler à l’amélioration du fonctionnement des nouvelles institutions et stimuler la prise de décisions attendues de longue date. Cinq axes d’action prioritaires furent définis, en coopération avec les acteurs locaux, par le Haut représentant et adoptés par le Conseil de mise en œuvre de la paix réuni à Madrid : retour des réfugiés et amendement des lois adoptées au cours du conflit et régulant le droit de propriété, renforcement de l’Etat de droit (comprenant notamment une réforme judiciaire et la restructuration de la police sur une base pluri-communautaire), renforcement des institutions communes, création d’une économie de marché, et poursuite des efforts de démocratisation (réformes électorale et des médias). Ce programme ne différait guère de ceux présentés les années précédentes, pour la simple raison que les progrès avaient été lents, en dépit de quelques décisions politiques, le plus souvent prises sous l’impulsion (voire la contrainte) du Haut représentant187. Un véritable décollage était en conséquence nécessaire en 1999 afin de constituer un socle législatif solide permettant de réformer en profondeur la société de Bosnie-Herzégovine. Or, dès le début de l’année 1999, le contexte politique, déjà peu propice au changement en raison des résultats des élections, devait encore durcir en conséquence de trois graves crises qui pesèrent durablement sur la réalisation des progrès tant attendus.

4. Les turbulences de 1999

  • 188 S/1999/139, 12 février 1999, Rapport présenté du Haut Représentant, para. 14-15 et S/1999/524, 7 ma (...)
  • 189 Sur les « pouvoirs de Bonn », cf. supra, introduction à la partie III.
  • 190 S/1999/254, 7 mai1999, Rapport du Haut représentant, para. 36 (notre traduction).

76Au niveau national, les institutions communes tardèrent tout d’abord à se constituer : la première session de travail de la Chambre des représentants n’eut lieu que le 10 décembre 1998 et le Conseil des ministres, formé à la fin du même mois seulement, ne put tenir sa session constitutive que le 11 février 1999188. En Republika Srpska surtout, l’impossible formation du gouvernement déclencha une véritable crise politique, Nikola Poplasen refusant de nommer un candidat susceptible de recevoir l’assentiment de la majorité des membres de l’Assemblée nationale. La situation se détériora jusqu’au mois de mars 1999, lorsque le Président tenta de révoquer Milorad Dodik, toujours premier ministre par intérim. Le Haut représentant Carlos Westendorp prit alors la décision de démettre de ses fonctions le président de l’entité, en invoquant les pouvoirs qui lui avaient été dévolus par le PIC à Bonn189. Il justifia cette décision, pour le moins radicale, en soulignant que « Nikola Poplasen avait abusé de ses pouvoirs, empêché la mise en œuvre des résultats des élections ainsi que la formation d’un gouvernement légitime et cherché à déstabiliser la Republika Srpska, mettant la paix en danger dans l’entité comme dans l’ensemble de la Bosnie-Herzégovine »190. Dans l’attente d’un nouveau président et d’un nouveau premier ministre, le gouvernement de Milorad Dodik poursuivrait son travail sur une base intérimaire.

  • 191 Arbitral Tribunal for dispute over Inter-entity Boundary in Brčko Area, Final Award, 5 March 1999, (...)
  • 192 Brčko Final Award, idem, titre II, para. 6-7.
  • 193 NATO Transcript, Joint Press Conference, Sarajevo, 5 March 1999, déclaration de Carlos Westendorp ( (...)

77Ce coup d’éclat eut lieu le 5 mars 1999. Le jour même, était rendue la décision du tribunal arbitral concernant le sort définitif de la ville de Brčko : la municipalité convoitée par les deux entités ne serait attribuée ni à l’une, ni à l’autre mais deviendrait un district neutre relevant exclusivement de la souveraineté de la Bosnie-Herzégovine et géré par un « gouvernement démocratique multiethnique »191. Les deux décisions, intervenant à quelques heures d’intervalle, firent l’effet d’une bombe en Republika Srpska et ce, d’autant que le tribunal arbitral fustigeait dans sa décision l’attitude jugée obstructionniste des autorités de la région de Brčko et mentionnait expressément les deux partis visés par ces critiques, le SDS et le SRS de Nikola Poplasen192. La coïncidence des deux annonces ne peut que susciter une interrogation : la révocation de N. Poplasen fut-elle sciemment décidée par Carlos Westendorp, afin d’endiguer des réactions par trop extrémistes au moment de l’annonce du verdict concernant Brčko ? Si une telle stratégie pouvait, de prime abord, apparaître peu avisée au regard de l’hostilité suscitée en RS par les deux décisions, il apparaît cependant que l’initiative du Haut représentant permit dans les faits de « neutraliser » le leader radical au moment où la mise en œuvre abordait un tournant particulièrement délicat. Le sort de la ville de Brčko avait toujours figuré parmi les facteurs potentiellement à la source d’une reprise des combats en Bosnie et le Haut représentant n’ignorait pas les risques afférents à l’annonce de la constitution d’un district neutre, ainsi qu’en témoigne la mise en garde qu’il adressa à la population le jour même de l’annonce du verdict : « j’en appelle aux membres des deux communautés pour qu’ils résistent aux tentatives de revigorer l’extrémisme et de déclencher un nouveau conflit »193. Or, Nikola Poplasen, apôtre du nationalisme offensif et alors en conflit ouvert avec la « communauté internationale », figurait certainement parmi les personnalités potentiellement capables de résister, y compris en suscitant la violence, à la sentence du tribunal arbitral. Sa révocation pourrait en conséquence avoir été en grande partie motivée par la nécessité de l’écarter du pouvoir pour l’empêcher de nuire.

  • 194 RS President Nikola Poplasen, « Dayton and Democracy », interview by Senad Pecanin, in Transition, (...)

78Dans la même hypothèse, le contexte régional a pu aussi influencer la décision du Haut représentant : le 5 mars 1999, la Conférence de Rambouillet sur le Kosovo venait d’échouer et, alors qu’une ultime tentative de médiation se préparait, la perspective d’une intervention occidentale contre la RFY se rapprochait. Dans une telle éventualité, l’implication éventuelle de la Republika Srpska dirigée par Nikola Poplasen dans un conflit en RFY n’était pas à exclure. En effet, incontestable affidé de Vojislav Šešelj, alors vice-premier ministre de RFY, N. Poplasen, qui n’avait jamais caché son désir de rattacher la Republika Srpska à la Serbie, aurait très bien pu saisir l’occasion d’une déstabilisation dans la région pour accélérer ce processus qu’il qualifiait encore en septembre 1998, après son élection, d’« objectif politique général et historique du peuple serbe et du SRS »194. Une telle action pouvait remettre en cause trois années de paix et l’intégrité territoriale de la Bosnie.

  • 195 Pour les détails sur les deux crises, cf. ICG, Republika Srpska – Poplasen, Brčko and Kosovo : Thre (...)

79Dans l’immédiat, c’est surtout la décision concernant Brčko qui suscita les réactions les plus vives, y compris de la part d’élus modérés non mis en cause par le tribunal : Živko Radišić suspendit ainsi sa participation à la présidence tricéphale, Milorad Dodik présenta sa démission (du poste de premier ministre par intérim) et le président de l’Assemblée nationale convoqua une session extraordinaire pour le 7 mars, au cours de laquelle l’ensemble des élus serbes rejetèrent la décision, au motif qu’elle était incompatible avec l’accord de Dayton et en appelèrent au PIC et au Groupe de contact195. Dans le même temps, des manifestations, pacifiques, se déroulaient quotidiennement à Brčko. La crise battit son plein pendant une quinzaine de jours : elle se serait sans doute cependant progressivement résorbée si d’autres événements de dimension régionale, puis internationale, n’étaient survenus précisément à ce moment-là. Alors que Milorad Dodik avait repris sa démission dès le 15 mars, que SLOGA, qui avait survécu aux manœuvres politiques, sortait renforcée de la crise et que l’OHR, qui n’avait pas compté ses efforts pour maintenir le gouvernement de M. Dodik en place, pouvait se féliciter de la tournure des événements, la situation au Kosovo se détériorait rapidement à la suite de l’échec des négociations de Rambouillet, puis de Paris. Dans la nuit du 24 au 25 mars, l’OTAN entamait une campagne de bombardements contre les forces yougoslaves au Kosovo.

  • 196 NATO Transcript, Joint Press Conference, Sarajevo, 26 March 1999.
  • 197 Cf. entre autres NATO Transcripts, Joint Press Conferences, Sarajevo, 25 March 1999 and 1st April 1 (...)
  • 198 Cf. S/1999/798, 19 juillet 1999, Rapport du Haut représentant, para. 22 ; Ambassador Barry, Speech (...)

80L’effet fut immédiat en Republika Srpska, où la plus grande partie de la population, solidaire des habitants de Serbie et du Monténégro, manifesta son opposition aux frappes, parfois violemment. Les locaux de l’IPTF à Bosanska Gradiška et du HCR à Banja Luka furent la cible d’une attaque, ainsi que les bureaux régionaux des ambassades des Etats-Unis, d’Allemagne et du Royaume-Uni196. Une grande partie du personnel international fut évacuée, de Republika Srpska orientale notamment197. Le climat demeura tendu durant toute la durée de la campagne aérienne (jusqu’en juin 1999), mais les appels au calme lancés par la « communauté internationale » et surtout par le gouvernement et la police de Republika Srpska furent, semble-t-il, entendus : en dépit de quelques actes de violence initiaux (et isolés), les fréquentes manifestations restèrent dans l’ensemble pacifiques. Surtout, la Republika Srpska ne bascula pas dans le conflit à son tour. Le rôle des autorités de l’entité et particulièrement du gouvernement de Milorad Dodik, rétabli dans ses fonctions intérimaires, ainsi que la « maturité » de la population bosno-serbe, furent salués par la plupart des acteurs internationaux198. C’est peut-être en cela que la « stratégie » de Carlos Westendorp (et au-delà, du Comité directeur du PIC, qui lui transmet ses directives) peut être appréciée, sur un plan politique au moins : une telle modération des autorités n’était en rien acquise au départ, et en particulier si Nikola Poplasen était resté président de l’entité.

  • 199 S/1999/798, 19 juillet 1999, Rapport du Haut représentant, para. 62.
  • 200 Le 15 juin 1999, selon le HCR, il y avait en Bosnie 21 700 réfugiés en provenance du Kosovo, 22 500 (...)

81Si la déstabilisation de la Republika Srpska fut évitée, l’affaire eut cependant des conséquences politiques importantes, puisque le travail des élus fut sérieusement entravé par ces événements. L’entité fut aussi très affectée sur les plans économique (la plus grande partie de ses échanges commerciaux s’effectuant avec la RFY) et social (en juillet 1999, le gouvernement estimait que près de 30 000 emplois avaient été mis en danger par la chute des exportations)199. La crise politique ne fut pas non plus résolue, puisque à la fin de la campagne de frappes, l’entité n’avait toujours pas de président et fonctionnait encore avec un gouvernement intérimaire. Enfin, de nombreux réfugiés, en provenance du Kosovo, mais aussi du Sandjak ou de Serbie affluèrent en Republika Srpska (ainsi, du reste, qu’en Fédération)200.

  • 201 L’attentat eut lieu le 16 mars 1999 et Jozo Leutar succomba à ses blessures deux semaines plus tard (...)
  • 202 Cf. NATO Transcripts, Joint Press Conferences, Sarajevo, 18, 23, 25 et 30 March 1999.

82Au niveau national, les troubles affectant la région en général et la Republika Srpska en particulier eurent aussi des répercussions, notamment sur le fonctionnement des institutions communes. Et ce, d’autant que la participation des représentants croates avait aussi été suspendue en mars 1999, à la suite d’un attentat à la bombe ayant entraîné le décès du ministre de l’intérieur adjoint de la Fédération, Jozo Leutar201. Le climat au sein de la Fédération se dégrada rapidement, les deux parties – croate et musulmane – saisissant le prétexte de l’attentat pour se livrer à des attaques et des calomnies mutuelles202. Outre ces conséquences politiques et la signification d’un tel acte pour le climat de sécurité, la mort de Jozo Leutar eut aussi pour corollaire de freiner considérablement la lutte contre la corruption que le vice-ministre avait récemment entreprise.

Conclusion

  • 203 Dans certains de ces domaines, des progrès purent cependant être obtenus à partir de l’automne 1999 (...)
  • 204 II fut rejeté au cours de l’année suivante par la Chambre des représentants, ne permettant pas à l’ (...)
  • 205 Ambassador Barry, Speech to the OSCE Permanent Council, 10 June 1999.
  • 206 Ces décisions contraignantes (au nombre de dix) portaient sur les médias (restructuration du servic (...)
  • 207 OHR Press Release, Appointments Annulled, Sarajevo, 20 September 1999 et Decisions by the High Repr (...)

83Les blocages, la rareté des décisions politiques et l’incessant ajournement des réformes devaient du reste constituer la tendance générale de l’année 1999, dénotant ainsi une régression par rapport aux mois précédents. La plupart des mesures annoncées par le Conseil de mise en œuvre à Madrid ne purent en conséquence être concrétisées dans les six premiers mois de l’année, que ce soit dans le domaine de la réforme judiciaire, de la restructuration de la police, des retours de réfugiés et personnes déplacées ou de la transition vers une économie de marché203. Le conflit du Kosovo ou la mort de J. Leutar eurent aussi pour conséquence une résurgence de la propagande médiatique. Enfin, l’adoption de la loi électorale permanente fut pénalisée par les trois crises : le premier projet de loi achevé en juillet ne fut pas présenté à l’Assemblée nationale avant le mois de décembre204. Dans un domaine proche, l’OSCE annonçait en juillet le report des élections municipales, initialement prévues pour octobre 1999. Cette décision se fondait sur les recommandations, formulées par le Chef de la Mission devant le Conseil permanent de l’OSCE le 10 juin 1999, de ne pas tenir un scrutin dans les conditions politiques prévalant alors en Bosnie205. Constatant l’absence totale de progrès dans la réalisation des recommandations de Madrid, Carlos Westendorp imposa le 30 juillet une série de mesures radicales avant de quitter la Bosnie et de céder la place à Wolfgang Petritsch206. Ce dernier, poursuivant la voie ouverte par son prédécesseur, allait aussi recourir au cours de l’automne aux pouvoirs conférés au Haut représentant par le PIC de Bonn, pour refuser des nominations irrégulières (pour vice de procédure) au sein du gouvernement de la Fédération et surtout pour révoquer, conjointement avec Robert Barry, vingt-deux personnalités élues ou désignées ayant une influence négative sur le processus de paix207. Une telle succession de décisions imposées par les représentants internationaux témoignait ainsi de la persistance d’une impasse politique en Bosnie-Herzégovine et des très faibles progrès réalisés dans ce domaine au cours de l’année 1999.

Notes

1 OSCE, Conseil Permanent, Décision no 145, Extension du mandat de la mission de l’OSCE en Bosnie-Herzégovine, 21 novembre 1996.

2 Une telle recommandation figurait dans le rapport final du coordinateur E. Van Thijn, ainsi que dans celui de l’EASC, quoique sous une forme plus nuancée ; cf. The Elections in Bosnia and Herzegovina, Second Statement of the Coordinator for International Monitoring, 14 September 1996, p. 5 et PEC Bilten, Broj 3, October 1996, EASC Report to Head of Mission, p. 19.

3 Ambassador Frowick, Statements to the OSCE Permanent Council, Vienna, 6 March 1997 (pour la date des élections) et 8 April 1997 (pour la date de l’enregistrement). La date finale des élections fut inscrite à l’article 3 du règlement électoral le 8 avril 1997. Pour le règlement électoral, basé pour l’essentiel sur celui de 1996, cf. 1997 PEC Rules and Regulations, Official Gazette of Bosnia and Herzegovina, no 10, June 1997 et no 15, 7 August 1997.

4 A l’exception de Brčko, où après la suspension de l’enregistrement entre le 10 et le 18 juin par la PEC en raison de fraudes, une période de « ré-enregistrement » fut décidée entre le 18 juin et le 12 juillet (cf. PEC Bilten, Broj 4, November 1997, EASC Judgement, Case no ME-113, 21 July 1997, p. 191).

5 L’enregistrement y avait cependant lieu par courrier, à l’exception de la Croatie et de la RFY, où soixante VRC furent établis, cf. CIO.FR/1/97, 29 August 1997, Out-of-Country Voting (OCV), Mid-Term Report, pp. 5-6.

6 De la même manière que pour les comités de bureaux de vote, les membres des VRC devaient remplir certaines conditions d’éligibilité (cf. 1997 PEC Rules and Regulations, art. 5.1, d).

7 1997 PEC Rules and Regulations, articles 5.1 et 5.2. Le matériel dit « sensible » consistait en un ordinateur (contenant le recensement de 1991) et un tampon-encreur servant à authentifier les formulaires d’enregistrement : il était en conséquence théoriquement impossible pour une équipe de VRC de procéder à l’enregistrement en l’absence du superviseur.

8 A la différence de 1996, quand tout électeur pouvait exercer son droit de vote dans n’importe quel bureau de sa municipalité (cf. supra, chapitre 6, section I, § 1). Le but en 1997 était de réduire les risques de double vote et aussi de simplifier les registres.

9 1997 PEC Rules and Regulations, articles 7, 10 et 505.

10 Toute personne désireuse de voter selon cette option devait d’abord s’inscrire dans un centre d’enregistrement à l’étranger (par courrier ou en personne) et obtenir un reçu. Munie de ce document, elle devait ensuite se présenter, entre le 26 mai et le 14 juin, dans un centre d’enregistrement de sa « future municipalité » et démontrer, preuves à l’appui, sa légitimité à s’installer dans cette municipalité. Afin de vérifier cette légitimité et la validité des documents présentés, l’OSCE procéda au recrutement d’« adjudicateurs » internationaux et mit en place une « Sous-commission pour les futures municipalités » (1997 PEC Rules and Regulations, article 505).

11 Ainsi, alors qu’en 1996, 151 777 réfugiés s’étaient enregistrés en RFY et Croatie pour voter dans une « future municipalité », seuls 5597 tentèrent la même opération en 1997, ce qui représente une baisse de plus de 96 % (et encore, ces chiffres étant issus de statistiques fournies par le Bureau du coordinateur OCV, il est possible que le total de 1997 n’inclue que les demandes d’enregistrement effectuées à l’étranger, lesquelles n’étaient pas automatiquement acceptées lors de la seconde phase de l’opération en Bosnie même), cf. CIO.FR/1/97, 29 August 1997, Out-of-Country Voting (OCV), Office of the Coordinator, Mid-Term Report, p. 8.

12 La règle de la primordialité de la municipalité de 1991 fut, l’année suivante, complètement vidée de son sens pour les personnes déplacées, la PEC ayant décidé de porter au 1er mars 1998 la date limite d’installation dans une autre municipalité (cf. PEC, Rules and Regulations – Elections 12-13 September 1998, disponibles sur le site www.oscebih.org (ci-après 1998 PEC Rules and Regulations), article 2.10-2). Dans le projet de loi électorale permanente présenté en 1999, un électeur peut choisir de voter dans une municipalité autre que celle de 1991 s’il prouve y résider depuis au moins six mois avant la date de l’élection (cf. Draft Permanent Election Law, Chapter 3, article 3.4, disponible sur le site www.oscebih.org, section « Essential documents »).

13 Cf. PEC Bilten, Broj 4, op. cit., EASC Report to Head of Mission, 27 October 1997, appendix A, « Summary of 1997 EASC Décisions ». Au total, l’EASC rendit dix-sept jugements concernant l’enregistrement en 1997 (contre six en 1996, cf. PEC Bilten, Broj 1, 2, 3 et 4, op. cit.).

14 En 1996, seuls neuf candidats avaient été rayés des listes de deux partis, le SDA et le HDZ (et sur ce nombre, huit se présentaient pour les élections municipales qui n’eurent pas lieu) (cf. PEC Bilten, Broj 3, October 1996, EASC Report to Head of Mission, 4 October 1996, pp. 12-13). En 1997, pas moins de cinquante-trois candidats, appartenant aux trois principaux partis, furent rayés des listes (dont la liste entière du SDS pour la municipalité de Srpski Drvar), cf. PEC Bilten, Broj 4, op. cit., EASC Report to Head of Mission, 27 October 1997, p. 7.

15 Ce constat entraîna notamment l’organisation d’une journée de formation exceptionnelle le 2 juin 1997 pour tous les Comités et les superviseurs afin de remédier au problème.

16 REF.OD/54/97, 31 July 1997, ODIHR, Election Observation Mission, BiH Municipal Elections 1997, Report on the Registration Phase, 8 May to 11 July 1997, pp. 14-15 et expérience personnelle à Bileća (Republika Srpska).

17 1997 PEC Rules and Regulations, article 10, b). Il est important de noter que ces documents devaient avoir été délivrés avant le 31 juillet (et non simplement fournir la preuve de la résidence à cette date, tout en ayant été produits plus tard). Ainsi, une carte de déplacé perdue ou déchirée et remplacée par une autre après le 31 juillet 1996 ne pouvait plus être considérée comme une preuve.

18 Cf. supra, chapitre 4, sections I et III.

19 L’EASC fut saisie d’un certain nombre de plaintes portant sur de telles fraudes et rendit en conséquence maints jugements à ce sujet, cf. PEC Bilten, Broj 4, op. cit., EASC Judgements, Cases ME-049, 26 May 1997, p. 93 ; ME-83, 23 June 1997, p. 129 ; ME-073/ME-058, 25 June 1997, p. 137 ; ME-087/ME-0103, 17 July 1997, p. 149 ; ME-075/ME-108, 17 July 1997, p. 175 ; ME-109, 17 July 1997, p. 183 and ME-113, 21 July 1997, p. 191.

20 OSCE Mission to BiH, Directive no 16, Documentation Supporting Claims of Eligibility to Register to Vote, 16 May 1997. 120 « adjudicateurs », initialement recrutés pour évaluer la recevabilité des demandes de vote dans les futures municipalités, furent mis à contribution pour effectuer ces contrôles concernant les documents (citoyenneté et résidence) délivrés par les municipalités.

21 Expérience personnelle à Bileća, en Republika Srpska orientale. Celle-ci n’étant cependant pas unique, le Chef de la Mission dut écrire aux Ministres de l’intérieur de Fédération et de RS pour obtenir l’assurance de leur coopération – et de celle de leurs agents – le 28 mai1997 (alors que la directive 16 avait été émise quinze jours auparavant, le 16 mai). De nombreuses difficultés persistèrent toutefois au niveau local. Sur ce thème, cf. ODIHR, Observation Report on the Registration Phase, op. cit., pp. 14-16.

22 PEC Bilten, Broj 4, op. cit., EASC Judgement, Cases ME-073, ME-058, 25 June 1997, p. 137.

23 Cet aspect fut souligné par les membres de l’EASC dans leur rapport au Chef de la Mission de l’OSCE, PEC Bilten, Broj 4, op. cit., EASC Report to the Head of Mission, op. cit., p. 9 et EASC Judgements, Case ME-083, 23 June 1997, p. 129 et Case ME-129, 5 August 1997, p. 213.

24 PEC Bilten, Broj 4, op. cit., EASC Report to the Head of Mission, op. cit., p. 9 (sur les jugements rendus par l’EASC, cf. note 19 ci-dessus).

25 1997 PEC Rules and Regulations, article 17.

26 Sur les imperfections du recensement, cf. supra, chapitre 5, section II, § 3.

27 Il fallut attendre le 16 mai pour que la directive 16 apporte des clarifications quant aux documents pouvant être acceptés par les VRC ; mais celle-ci, mal comprise, ne fut pas véritablement appliquée avant le 2 juin, date à laquelle une journée exceptionnelle de formation pour le personnel des VRC fut organisée pour tenter de résoudre ces problèmes, cf. OSCE Mission to BiH, Directive no 16, Documentation Supporting Claims of Eligibility to Register to Vote, 16 May 1997.

28 Ce fut notamment le cas à Stolac, où de faux certificats furent délivrés à des citoyens croates, cf. PEC Bilten, Broj 4, op. cit., EASC Judgement, Case number ME-074/ME-101, 17 July 1997, p. 165.

29 1997 PEC Rules and Regulations, article 17.1.

30 PEC Bilten, Broj 4, op. cit., EASC Report to the Head of Mission, op. cit., p. 10. A Bileća, en RS, un très faible pourcentage de réponses aux demandes de clarification fut reçu, et encore celles-ci parvinrent dans les tout derniers jours de l’enregistrement (expérience personnelle).

31 On l’aura compris, « Srpski » signifie « serbe » : en fait, ces villages appartenaient auparavant à des municipalités plus vastes, mais relevant depuis 1996 de la Fédération. La création de ces « pseudo-municipalités » permettait ainsi aux autorités locales de contourner la règle de la municipalité de 1991, en autorisant des personnes déplacées en Republika Srpska à voter selon cette règle sur le territoire de… la Republika Srpska (en effet, une personne originaire de Mostar mais déplacée en RS pouvait prétendre s’inscrire dans sa municipalité de 1991 en votant à Srpski Mostar, hameau situé quant à lui en RS).

32 1997 PEC Rules and Regulations, articles 36 et 37. Selon le règlement électoral, des commissions devaient être créées par les gouvernements de RS et de Fédération a) lorsque la présence d’une population suffisante était avérée et b) si les gouvernements avaient décidé de ne pas rattacher la portion de territoire à une autre commune (art. 36).

33 Les élections municipales furent organisées en 1998 (et non en 1997) dans les municipalités suivantes : Domaljevać-Žamac, Doboj East, Doboj South, Teočak, Dobretici, Sapna, Pale (Canton 5), Foča (Canton 5), Ravno, Usora, Kostajnica, Bosanski Novi/Novi Grad (1998 PEC Rules and Regulations, art. 1.10).

34 En fait, l’OSCE réalisa au mois d’avril 1997 l’ampleur du problème et tenta d’y remédier : elle demanda alors à des « conseillers techniques » (représentant les trois communautés principales) de certifier les limites inter-entités dans ces municipalités et de préciser où se situaient les villages ; pour des raisons non spécifiées, les « conseillers » ne purent mener cette tâche à bien ; en outre, les autorités de RS et de Fédération devaient effectuer le même travail, mais ne le firent pas. L’OSCE tenta alors d’obtenir des cartes détaillées, mais leur coût et leurs délais de production apparurent beaucoup trop importants. L’OSCE n’ayant pas eu les moyens politiques et financiers de régler le problème, la PEC et l’EASC décidèrent alors que toute plainte déposée pour des problèmes de cet ordre serait rejetée, cf. PEC Bilten, Broj 4, op. cit., EASC Report to Head of Mission, 27 October 1997, p. 8 et Judgement, Cases No ME-278, 279, 280 and 281, 7 October 1997, p. 353.

35 Ces « erreurs » furent particulièrement nombreuses à l’étranger où le manque de cartes (notamment pour la région de Mostar) et surtout les pressions exercées par les comités (particulièrement en RFY) aboutirent à l’inscription délibérée d’électeurs du « mauvais côté » de l’IEBL, parfois même contre la volonté des personnes concernées. L’équipe d’observation cite ainsi dans son rapport l’exemple, particulièrement complexe, de Drvar : cette ville située à l’ouest de la Bosnie, peuplée à 97 % de Serbes en 1991, fut vidée de sa population à la fin du conflit lors de l’offensive croato-musulmane. Pour différentes raisons, les habitants de Drvar furent très actifs dès 1996 pour organiser leur retour, bien que la ville soit située en Fédération : la plupart d’entre eux choisirent donc de s’enregistrer à Drvar – leur municipalité de 1991 (fait relativement rare concernant les déplacés et les réfugiés serbes). Mais celle-ci comptait précisément parmi les « municipalités divisées » et avait été doublée d’une « Srpski Drvar » (population avant le conflit : moins de 50 personnes selon l’EASC). Lors de leurs visites, les observateurs notèrent que lorsqu’un électeur venait s’inscrire sur les listes de Drvar, on lui demandait s’il habitait « Srpski Drvar » : pour la plupart des anciens habitants, il ne faisait aucun doute que l’ensemble de la municipalité pouvait être ainsi qualifiée ; ils répondaient donc par l’affirmative. C’est ainsi qu’au 11 juillet, 657 personnes avaient été enregistrées, pour certaines contre leur volonté, à « Srpski Drvar », en Republika Srpska (dont 556 depuis l’étranger…). Cf. ODIHR, Observation Report on the Registration Phase, op. cit., p. 26 et PEC Bilten, Broj 4, op. cit., EASC Judgement, Case number ME-049, p. 94.

36 Cf. REF.PC/507/97, 4 June 1997, Concept Paper 1997, OSCE Municipal strategy : Intervention visits, in OSCE Mission to BiH, Sensitive Areas in the Election Process.

37 Problèmes liés à la division de la municipalité, aux certificats de citoyenneté, aux certificats de résidence, aux pressions sur les électeurs, à la non-coopération des autorités municipales… Cf. PEC Bilten, Broj 4, op. cit., EASC Report to the Head of Mission, op. cit., pp. 7 et 10-11 ; EASC Judgements, Cases ME-113, 21 July 1997, p. 191 et ME-113-A, 15 August 1997, p. 257.

38 Idem. 3277 personnes n’obtinrent pas le droit de voter dans cette municipalité en raison de l’absence de documents valides justifiant leur résidence ; 181 reçurent le droit de s’inscrire et 237 furent référées à la Sous-commission de vérification de la citoyenneté.

39 Cf. supra, chapitre 6, section III, § 2 et 3. Pour ajouter aux tensions, Brčko se trouvait à la frontière exacte entre la RS orientale et la RS occidentale.

40 Cf. PEC Bilten, Broj 4, op. cit., EASC Report to the Head of Mission, op. cit., p. 11 et ICG, Brčko : What Bosnia Could Be, Sarajevo, 10 February 1998, p. 7) ; des entretiens personnels effectués en septembre 1997 à Bijeljina tendent à confirmer la version de l’EASC, mais ne permettent pas de véritablement trancher cette question.

41 Au total, l’EASC raya 19 candidats des listes du HDZ, 11 de celles du SDS (ainsi, qu’une liste entière pour la municipalité de Srpski Drvar, soit 18 personnes) et 2 de celles du SDA pour des violations du règlement survenues pendant l’enregistrement. En outre des membres des VRC ou des LEC furent aussi pénalisés (la plupart de temps démis de leurs fonctions) ; cf. PEC Billen, Broj 4, op. cit., Appendix A, Summary of 1997 EASC Decisions, 20 October 1997, pp. A-l-8.

42 ODIHR, Observation Report on the Registration Phase, op.cit, p. 3 (notre traduction).

43 Cf. 1997 PEC Rules and Regulations, Article 15 modifié, Officiai Gazette of Bosnia and Herzegovina, no 15, 7 August 1997, p. 138. Cette modification fut imposée par le Chef de la Mission de l’OSCE, qui fit usage à cette fin de ses prérogatives en tant que Président de la PEC (cf. REF.SEC/402/97, 8 July 1997, OSCE Mission to BiH, Weekly Report, 24 June-1 July 1997, p. 3).

44 A l’exception de Brčko, où elle eut lieu entre le 4 et le 15 août.

45 Au cours du printemps et de l’été 1997, un nombre relativement important de retours se produisit, en raison notamment de la politique de retrait de la protection temporaire suivie par certains Etats hôtes. Ces retours, quand ils avaient lieu après que les personnes eurent été enregistrées à l’étranger, posaient quelques problèmes logistiques à l’OSCE, qui dut alors prévoir une procédure pour modifier les registres en conséquence.

46 ODIHR.GAL/22/97, 13 November 1997, ODIHR, Report on Bosnia and Herzegovina Municipal Elections 13-14 September 1997, p. 13. 90 superviseurs furent déployés pour 136 municipalités en Bosnie même et 30 centres établis en RFY et Croatie (cf. OSCE Mission Weekly Reports, REF.SEC/421/97, 18 July 1997, 9-15 July 1997, p. 4 et REF.SEC/433/97, 25 July 1997, 16-22 July 1997, p. 4).

47 ODIHR, Report on Bosnia and Herzegovina Municipal Elections, op. cit., p. 13 (notre traduction).

48 ODIHR, Report on Bosnia and Herzegovina Municipal Elections, op. cit., p. 9 et ICG, Beyond Ballot Boxes : Municipal Elections in Bosnia and Herzegovina, Sarajevo, 10 September 1997, p. 10.

49 REF.SEC/70/97, 7 February 1997, OSCE Mission to BiH, Democratization Program, Strategies and Activities for 1997, January 1997, pp. 6-11.

50 Cf. SEC.FR/70/97, 26 November 1997, OSCE Mission to BiH, Democratization Achievement Paper 1997.

51 OSCE Mission to BiH, Democratization Program, Strategies and Activities for 1997, op. cit., p. 4.

52 Parmi les partenaires spécialisés de l’OSCE se trouvaient notamment le National Democratic Institute (NDI), la Konrad Adenauer Foundation, l’International Institute for Democracy et la Friedrich Ebert Foundation, cf. REF.SEC/463/97, 14 August 1997, OSCE Democratization Branch, Semi-Annual Report, p. 10.

53 Cf. SEC.FR/70/97, 26 November 1997, Democratization Achievement Paper 1997, p. 1. Les « réunions publiques » (Town meetings) permettaient aux candidats de débattre en direct avec un large public et d’aborder des questions d’intérêt local, alors que les « tables rondes » étaient plutôt destinées à favoriser les échanges et à générer le débat entre les partis politiques eux-mêmes.

54 A noter que ces quatre villes sont toutes situées au nord-ouest de la Bosnie et dépendaient des deux mêmes centres régionaux de l’OSCE, Banja Luka et Bihać. De la même manière, les tables rondes ne furent guère plus « multiethniques » : des partis de la Fédération participèrent à celles de Pale et Sokolac, des partis « bosniaques-musulmans » à celles de Čapljina et Busovača (en Herzégovine occidentale et Bosnie centrale) et des partis « croates » à Travnik et Bugojno (en Bosnie centrale).

55 ODIHR, Report on Bosnia and Herzegovina Municipal Elections, op. cit., p. 15.

56 Un séminaire fut organisé en coopération avec le Conseil de l’Europe en juillet pour former 100 candidats aux élections municipales (au total, 19 584 candidats devaient officiellement participer aux élections, cf. REF.SEC/455/97, 8 August 1997, Mission Weekly Report, 30 July-5 August 1997, p. 4) ; un autre séminaire fut organisé à Berlin en mai pour huit maires et responsables politiques. En août 1997, trois séries de conférences avaient été tenues à Bihać et Livno ; cf. REF.SEC/463/97, 14 August 1997, OSCE Democratization Branch, Semi-Annual Report, annex A and B.

57 REF.SEC/153/97, 6 March 1997, OSCE Mission to BiH, Democratization Achievements after One Year of Practical Operations, 26 February 1997, p. 6.

58 ODIHR, Report on Bosnia and Herzegovina Municipal Elections, op. cit., p. 15. Trois événements violents marquèrent la période préélectorale, à Drvar (PEG Bilten, Broj 4, op. cit., EASC Judgement, Case ME-050, 26 May 1997, p. 85), à Doboj (PEC Bilten, Broj 4, op. cit., EASC Report to the Head of Mission, op. cit., p. 12) et à Banja Luka (ODIHR, Report on Bosnia and Herzegovina Municipal Elections 13-14 September 1997, op. cit., p. 15). Si l’EASC reçut de nombreuses plaintes concernant des actes de violence et d’intimidation, la plupart d’entre elles furent déboutées car les faits jugés sans impact négatif sur le climat général. Le nombre élevé de plainte est aussi révélateur d’une meilleure connaissance du processus d’appel et peut paradoxalement illustrer une amélioration relative du climat. Cf. aussi ICG, Beyond Ballot Boxes : Municipal Elections in Bosnia and Herzegovina, op. cit., p. 16.

59 ODIHR, Report on Bosnia and Herzegovina Municipal Elections, idem. Bien que non souligné par les membres de la mission de l’ODIHR, un autre facteur a pu jouer : l’enregistrement, marqué par de nombreuses tensions, avait peut-être constitué l’un des enjeux principaux de ces élections, le but étant plus de s’assurer le vote des électeurs de la bonne « citoyenneté » que leur adhésion politique.

60 Amélioration de la liberté de mouvement et du sentiment de sécurité, cf. supra, chapitre 6, section III, § 3.

61 1997 PEC Rules and Regulations, articles 125-136 (pour les droits et les obligations des médias et journalistes) et 145-159 (pour la MEC). De telles dispositions existaient déjà en 1996, mais elles furent amendées et développées en 1997 dans la perspective d’améliorer la diffusion médiatique lors des élections. Les compétences et le pouvoir de sanction de la MEC furent notamment sensiblement élargis.

62 1997 PEC Rules and Regulations, articles 128-136 et 145-150 (Media Experts Commission).

63 PEC Bilten, Broj 4, op. cit., EASC Judgement, Case ME-127, 15 August 1997, p. 241. Le jugement datant du 15 août seulement, cette évolution ne se produisit cependant qu’au cours du mois précédant les élections.

64 Cf. supra, chapitre 6, section III, § 3.

65 A la suite de l’action de la SFOR pour prendre le contrôle de l’émetteur d’Ugljevik le 1er septembre, un accord avait été conclu (le 2 septembre 1997) entre la SFOR, la SRT-Pale et le Ministre de l’intérieur, prévoyant notamment que la chaîne accorderait une heure d’antenne aux partis d’opposition. Il n’en fut rien, et le 8 septembre, les responsables de la SRT rejetèrent l’accord en raison d’« interférences » que celui-ci entraînait dans la programmation (cf. ICG, Beyond Ballot Boxes : Municipal Elections in Bosnia and Herzegovina, op. cit., p. 17).

66 Cf. supra, chapitre 6, section III, § 2.

67 ICG, Beyond Ballot Boxes : Municipal Elections in Bosnia and Herzegovina, op. cit., p. 17 ; les rapporteurs de l’ICG notent là les remarques de l’Institute for War and Peace Reporting.

68 Cf. OSCE Mission to BiH, The Media Experts Commission 1998 Final Report, November 30, 1998, p. 10.

69 Idem, p. 10.

70 Cf. ICG, Media in Bosnia and Herzegovina : How international support can be more effective, Sarajevo, 18 March 1997, pp. 12-13 et Beyond Ballot Boxes : Municipal Elections in Bosnia and Herzegovina, op. cit., p. 17.

71 Idem.

72 Cf. supra, même chapitre, § 1.

73 PEC Bilten, Broj 4, op. cit., EASC Report to the Head of Mission, op. cit., p. 11.

74 C’est ainsi qu’un candidat du HDZ et deux du SDS furent réintégrés ; cf. PEC Bilten, Broj 4, op. cit., EASC Report to the Head of Mission, op. cit., pp. 16-17 et SEC.FR/15/97, 12 September 1997, OSCE Mission Weekly Report, 3-9 September 1997, p. 2-3. Cf. aussi Ambassador Frowick, Statement to the OSCE Permanent Council, Vienna, 18 September 1997.

75 Ce projet visait à satisfaire les exigences du HDZ qui réclamait de longue date l’abolition de trois sièges représentant les électeurs du centre-ville de Mostar, pour désigner seulement des conseillers dans chacun des six arrondissements alentours. Le but de l’opération était, ainsi que le reconnut R. Frowick dans sa déclaration au Conseil permanent, de limiter la représentation des partis musulmans dans la zone centrale, où vivaient très peu de Croates. En échange, les membres du HDZ devaient accepter l’adoption d’un amendement au statut de la ville, requis des Bosniaques, qui renforcerait le caractère multiethnique de la cité. En outre, les Croates devaient s’engager à cesser de demander l’unification des trois municipalités de Mostar-Ouest et à accepter les principes directeurs du HCR pour le retour des réfugiés. Cf. Ambassador Frowick, Statement to the OSCE Permanent Council, 18 September 1997, op. cit., et ODIHR, Report on Bosnia and Herzegovina Municipal Elections, op. cit., p. 5.

76 Dans quelques municipalités, le boycott fut maintenu, sans pour autant avoir de sérieuses répercussions sur l’ensemble du processus (cf. SEC.FR/26/97, 25 September 1997, OSCE Mission Weekly Report, 17-23 September 1997, p. 2).

77 PEC Bilten, Broj 4, op. cit., EASC Judgement, Case ME-156, 15 September 1997, p. 261.

78 Ambassador Frowick, Statement to the OSCE Permanent Council, 18 September 1997, op. cit., p. 3. Les superviseurs déployés en RS orientale furent d’ailleurs immédiatement – et prématurément – rapatriés en Croatie afin d’éviter tout débordement.

79 PEC Bilten, Broj 4, op. cit., EASC Report to the Head of Mission, op. cit., p. 17 (notre traduction). Dans le rapport des observateurs de l’ODIHR, la question des rapports entre le Président de la PEC (Chef de la Mission) et l’EASC est aussi soulevée, à propos des mêmes problèmes. Se refusant de prendre parti, les observateurs notent cependant qu’une clarification des rapports entre la PEC et l’EASC par les Rules and Regulations serait nécessaire afin d’éviter que de telles situations ne se reproduisent, cf. ODIHR, Report on Bosnia and Herzegovina Municipal Elections, op. cit., pp. 6-7.

80 Sur la complexité dans les bureaux de vote in absentia, cf. ODIHR, Report on Bosnia and Herzegovina Municipal Elections, op. cit., p. 19.

81 ODIHR, Report on Bosnia and Herzegovina Municipal Elections, op. cit., p. 16 et expérience personnelle à Bijeljina et Lopare.

82 La PEC ne donna ainsi son approbation finale pour la conduite des élections dans toutes les municipalités que le 2 avril et apporta encore de substantielles modifications aux règles électorales au cours du même mois (alors que l’enregistrement des électeurs devait débuter en mai et que celui des partis et candidats avait déjà commencé), cf. OSCE Mission Weekly Reports, 1-8 April 1997, p. 2 (REF.SEC/224/97, 10 April 1997), 9-15 April 1997, p. 2 (REF.SEC/237/97, 17 April 1997), 15-21 April 1997, p. 2 (REF.SEC/259/97, 28 April 1997), 15-21 April 1997, p. 2 (REF.SEC/259/97, 28 April 1997) et 22-29 April 1997, p. 3 (REF.SEC/264/97, 30 April 1997).

83 Un Election officer, un International trainer chargé de l’assister et d’assurer la formation des superviseurs et un Core supervisor pour les aspects logistiques.

84 C’est ainsi que des postes clés à Sarajevo, tels qu’assistant du Chef de la Mission pour les élections, responsable général des élections, ou directeur des services électoraux ne furent pourvus qu’à la fin du mois de février ; cf. REF.SEC/166/97, 10 March 1997, OSCE Mission Weekly Reports, 25 February-3 March, p. 2.

85 ODIHR, Report on Bosnia and Herzegovina Municipal Elections, op. cit., pp. 17 et 19-20. Pourtant, le bulletin étant glissé dans une seconde enveloppe, la confidentialité pouvait tout à fait être respectée.

86 PEC Bilten, Broj 4, op. cit., EASC Judgement, 7 October 1997, Cases ME-263 et al., p. 389, ME-267, p. 393, ME-282 et al., p. 361, ME-258, p. 385, ME-270, p. 401, ME-276, ME-272, p. 405, ME-277, p. 417. Seules deux plaintes concernant la prise en compte illégitime de bulletins déchirés furent jugées recevables (Cases ME-256, 25 September 1997, p. 281 et ME-268 et al., 7 October 1997, p. 397).

87 ODIHR, Report on Bosnia and Herzegovina Municipal Elections, op. cit., p. 2.

88 1997 Municipal Elections Final Results, Banja Luka Municipality (disponibles sur le site Internet de l’OSCE, www.oscebih.org).

89 Cf. SEC.FR/39/97, 20 October 1997, OSCE Mission to BiH, Weekly Report, 8-14 October 1997, p. 2 et Ambassador Frowick, Statement to the OSCE Permanent Council, Vienna, 16 October 1997 (pour les résultats complets, cf. site Internet de l’OSCE, www.oscebih.org, section « élections »).

90 Cf. supra, chapitre 6, section II, § 1.

91 S/1996/1012, 6 December 1996, London Peace Implementation Conference 1996, Making Peace Work, 4-5 December 1996, para. 52. Il est cependant intéressant de noter que le Conseil permanent de l’OSCE s’abstint quant à lui de mentionner ce point dans sa décision prolongeant le mandat de la Mission, cf. Conseil Permanent, Décision no 145, 21 novembre 1996, op. cit.

92 REF.SEC/321/97 Rev. l, 2 June 1997, Election Implementation Plan for the 1997 Bosnia and Herzegovina Municipal Elections : A Framework for Action, 30 May 1997. Pour le reglement électoral, cf. 1997 PEC Rules and Regulations, addendum, Official Gazette of Bosnia and Herzegovina, no 15, 7 August 1997, Chapter XI, « Certification and Implementation », pp. 141-143.

93 Il s’agissait plus précisément d’élire le président, le vice-président, le maire et ses adjoints, de nommer le secrétaire et de désigner les diverses commissions municipales, cf. 1997 PEC Rules and Regulations, addendum, article 235.5, § a).

94 Parmi ces actes répréhensibles figuraient entre autres (mais la liste n’était pas exhaustive) : l’interdiction aux élus de l’accès à la municipalité ou aux bâtiments municipaux, l’usage de la menace ou la perpétration d’actes de violence à l’encontre de conseillers, l’opposition à ce que des élus résident dans la commune, la non-représentation proportionnelle des partis minoritaires au sein des organes exécutifs ou des commissions municipales ou encore le prêt de serments de nature religieuse, l’exhibition de symboles communautaires ou religieux ou la diffusion de chants patriotiques lors des séances des Conseils, 1997 PEC Rules and Regulations, article 235.3, § b).

95 1997 PEC Rules and Regulations, article 235.8.

96 1997 PEC Rules and Regulations, article 235.7.

97 Election Implementation Plan for the 1997 Bosnia and Herzegovina Municipal Elections : A Framework for Action, op. cit., pp. 7-8 (notre traduction). Parmi les sanctions évoquées dans le plan de mise en œuvre figuraient la suspension de l’aide économique, la disqualification de candidats obstructionnistes, le refus de délivrer des visas aux personnes concernées, l’intervention de l’IPTF en cas de problèmes impliquant la police et de la SFOR en cas d’interférence militaire ou encore la diligence d’enquêtes par les autorités locales et les organes chargés du respect des droits de l’homme (idem, chapter VIII, « sanctions »).

98 OSCE, Municipalities Where Final Certification Has Been Approved by the OSCE Chief of Mission In His Capacity As Chairman Of the Provisional Election Commission, March 1998, www.oscebih.org/impltab.ht.

99 PIC de Bonn, titre VI (élections), para. 1. Comme au cours de la même Conférence, le Haut représentant obtenait l’autorisation de démettre de leurs fonctions des responsables obstructionnistes, la menace devenait particulièrement concrète.

100 L’EASC fut saisie à différentes reprises au cours du processus : dans la plupart des cas, concernant des violations de l’article 235-5, elle révoqua une dizaine de conseillers (cf. cases IMP-52, 3 February 1998, IMP-39, 26 February 1998, IMP-45, 17 April 1998, IMP-48, 17 April 1998, IMP-24, 30 April 1998 et IMP-57, 20 July 1998, disponibles sur le site Internet de la Mission, www.oscebih.org). Dans une lettre datée du 20 janvier 1998 portant sur un cas impliquant des élus ayant changé de parti politique après leur élection, le juge principal de la Sous-commission précisa que les mandats appartenaient aux élus et non aux partis (cf. EASC Statement, case IMP-35, 3 February 1998).

101 Les quatre premières municipalités à faire l’objet d’une sentence furent Žepče, Krešovo, Novi Travnik et Gornji Vakuf – toutes en Fédération (cf. NATO Transcript, Joint Press Conference, Sarajevo, 4 March 1998). Quatre autres les rejoignirent la semaine suivante : Prozor-Rama (Fédération) et en RS : Bosanski Brod, Srebrenica et Foča (SEC.FR/105/98, 24 March 1998, OSCE Mission Weekly Report, 8-15 March 1998). Enfin, la municipalité de Stolac (Fédération) fut la dernière à recevoir une sentence, après que le maire fut démis de ses fonctions le 5 mars 1998 (cf. NATO Transcript, Joint Press Conference, Sarajevo, 19 March 1998).

102 OHR/OSCE, Supplementary Arbitration Award of the Implementation of the Municipal Election Results in Srebrenica, 5 April 1998. Cf. aussi OHR Press Release, 16 April 1998 et NATO Transcript, Joint Press Conference, Sarajevo, 6 and 16 April 1998.

103 Framework Agreement on Municipal Governement in Srebrenica (www.oscebih.org/docu-ments/srebrenica-eng.ht) ; cf. aussi SEC.FR/182/99, 8 March 1999, OSCE Mission to BiH, Spot Report, Signature of Framework Agreement on Local Government in Srebrenica.

104 NATO Transcript, joint Press Conference, Sarajevo, 8 July 1999. Srebrenica fut ainsi, en conséquence de ces retards, la seule municipalité où les élections locales ne furent pas prévues pour avril 2000, mais pour octobre de la même année (cf. OSCE Mission to BiH, Public Information Unit, Press Kit for the 2000 Municipal Elections, www.oscebih.org).

105 Le cas de Gornji Vakuf fut renvoyé devant l’EASC, qui révoqua certains élus et imposa l’établissement d’un nouveau Conseil mixte (EASC Decision, case IMP-57, 20 July 1998, www.oscebih.org/easc/eng/easc1998). Les quatre autres municipalités (hormis Drvar) furent re-certifiées en juin et novembre 1999. A Drvar, la sentence arbitrale émise par le Haut représentant et le Chef de la Mission prescrivit le remplacement d’un certain nombre d’élus, dont le maire et le Président du Conseil municipal, cf. Arbitration Award on the Implementation of the Municipal Election Results in Drvar, Sarajevo, 14 September 1999, www.ohr.int/docu/d990914a.ht.

106 Le SNS (Union nationale serbe, Srpski Narodni Savez – Republike Srpske) avait été constitué par Biljana Plavšić le 15 août 1997 comme parti dissident du SDS.

107 Agreement on Elections for the National Assembly of the Republika Srpska, 5 August 1997, in CIO.GAL/25/97, 20 October 1997, OSCE Department for Conference Services, Exchange of Letters Between the Chairman-in-Office Niels Helveg Petersen and the High Representative Mr Carlos Westendorp with regard to the Republika Srpska National Assembly Elections.

108 Un accord fut conclu le 13 octobre à Belgrade entre les deux ténors de chaque camps, B. Plavšić et M. Krajišnik, pour fixer la date des élections au 23 novembre. Il fallut cependant encore attendre le 20 octobre pour que M. Krajišnik renonce définitivement à la tenue de présidentielles en décembre (cf. SEC.FR/45/97, 29 October 1997, OSCE Mission Weekly Report, 15-21 October 1997, p. 1).

109 Conseil Permanent de l’OSCE, Décision no 186, 18 septembre 1997.

110 Ainsi le Haut représentant écrivait-il le 15 octobre 1997 au Président en exercice de l’OSCE, Niels Helveg Petersen : « you know my position, which is shared by the OSCE Head of Mission and the Contact Group, that not least for technical reasons presidential elections in the Republika Srpska cannot effectively be organised before next spring », in CIO.GAL25/9, 10 October 1997, op. cit. Il apparaît ainsi que la communauté internationale en Bosnie, qui soutenait plutôt B. Plavšić, défendait de fait les mêmes positions que cette dernière.

111 Conseil Permanent de l’OSCE, Décision no 190, 26 septembre 1997 et Décision no 192, 30 octobre 1997. Pour la décision de la PEC sur la date du scrutin, cf. SEC.FR/52/97, 5 November 1997, OSCE Mission Weekly Report, 22-28 October 1997, p. 4. Quelques jours plus tard, une ultime modification fut apportée étendant le scrutin sur deux jours, les 22 et 23 novembre (SEC.FR/54/97, 10 November 1997, OSCE Mission Weekly Report, 29 October-4 November 1997, p. 2).

112 Ces trois derniers « éléments » étaient d’ailleurs requis en nombre inférieur par rapport au mois de septembre, puisque ce scrutin ne concernait que les électeurs de Republika Srpska (en Fédération, seuls les bureaux de vote réservés aux « absentee voters » seraient utilisés). Au total, 1300 bureaux de vote furent ouverts, dont 147 à l’extérieur du pays (Croatie, RFY) (cf. ODIHR.GAL/6/98, 13 March 1998, Report on Republika Srpska National Assembly Elections, 22-23 November 1997, p. 8).

113 Cf. PEC Bilten, Broj 5, February 1998, EASC Judgement, Case No RS-01 et al., 11 November 1997, p. 53.

114 SEC.FR/54/97, 10 November 1997, OSCE Mission Weekly Report, 29 October-4 November 1997, p. 2.

115 ODIHR, Report on RS National Assembly Elections, op. cit., p. 10. Pour l’évaluation du corps électoral, cf. SEC.FR/93/97, 22 December 1997, OSCE Mission to BiH, A Political Assessment of the Election Results of the RS National Assembly Elections, p. 3.

116 Les tendered ballots avaient été créés lors des municipales pour les cas de personnes ne figurant pas sur les registres : il s’agissait de leur permettre de voter en glissant leur bulletin dans une enveloppe sur laquelle figuraient des informations concernant l’électeur afin de permettre une vérification ultérieure de son droit de vote (cf. supra, même chapitre, section I, § 3).

117 Les explications de l’OSCE et la liste des municipalités figurent sur un document distribué au personnel de l’OSCE dans la nuit du 22 au 23 novembre (OSCE Mission to BiH, Solutions to Voters not Found on FVRs, 23 November 1997). Le caractère sensible des municipalités concernées est en outre illustré par le fait que le seul incident grave de la campagne électorale avait eu lieu à Bijeljina (attaque à l’arme automatique contre le quartier général du SNS), cf. PEC Bilten, Broj 5, op. cit., EASC Judgement, number RS-21, 21 November 1997, p. 97.

118 Pour les chiffres, cf. ODIHR, Report on Republika Srpska National Assembly Elections, op. cit., p. 20.

119 ODIHR, Report on Republika Srpska National Assembly Elections, op. cit., p. 19 (pour le décompte des tendered ballots). La nécessité d’organiser un nouvel enregistrement figurait parmi les observations finales des observateurs (idem, p. 21) et dans les recommandations de l’EASC concluant le rapport au Chef de la Mission (PEC Bilten, Broj 5, op. cit., EASC Report to the Head of Mission, 3 February 1998, p. 20).

120 De nouvelles tensions surgirent cependant entre l’EASC et le SDS à propos des posters représentant Radovan Karadžić, qui se soldèrent par la suppression de trois candidats des listes de ce parti (les trois seuls à être rayés pour l’ensemble de ces élections) ; cf. PEC Bilten, Broj 5, op. cit., EASC Judgement, Case number RS-38, 21 November, p. 85.

121 A la suite d’une condamnation de la MEC, le rédacteur en chef de la HTV-Mostar démissionna et la chaîne s’abstint de couvrir la campagne et les élections en RS (cf. ODIHR, Report on Republika Srpska National Assembly Elections, op. cit., p. 8).

122 Idem, pp. 13-17.

123 SEC.FR/93/97, 22 December 1997, A Political Assessment of the Election Results of the RS National Asssembly Elections et REF.SEC/583/96, 8 October 1996, Elections in Bosnia and Herzegovina : Final Officiai Results. Cf. aussi les schémas joints à l’annexe VI.

124 Fondé par V. Šešelj en 1991, le SRS de RFY est un parti ultra-nationaliste, militant pour une grande Serbie. Son leader s’est d’ailleurs illustré dans la guerre en Bosnie en dirigeant le groupe paramilitaire des « aigles blancs », parfois aussi appelés « Tchetniks » en référence aux activistes monarchistes de la Seconde Guerre mondiale (cf. supra, chapitre 2, section I, § 2).

125 Les détails de cette nomination sont extraits de différents rapports de l’OSCE, notamment : OSCE Mission to BiH, Weekly Reports, 4-10 January 1998, SEC.FR/17/98, 20 January 1998 et 11-17 January 1998, SEC.FR/24/98, 23 January 1998 et SEC.FR/20/98, 21 January 1998, Report on the Second Meeting of the National Assembly of the Republika Srpska on the 17th of January, 1998, in Bijeljina, with Election of a New Governement.

126 Le quorum ne put en fait être atteint qu’après que l’unique député de la coalition qui avait quitté l’Assemblée fut intercepté sur la route de Zagreb et ramené à Bijeljina (où se tenait la session) pour le vote final.

127 Pour un portrait de Milorad Dodik, cf. ICG, Statement : Appointment of a New Bosnian Serb Prime Minister, 21 January 1998, 2 p.

128 Massimo Calabresi, « Hope on the Rise », Time, 6 April 1998, pp. 24-25.

129 Parmi les réalisations importantes du gouvernement entre janvier et juillet 1998 figurent l’annulation des lois adoptées illégalement par l’Assemblée précédente, le déplacement du siège du gouvernement de Pale à Banja Luka, un contrôle de la police et de l’armée accru, l’apaisement des tensions sociales par le paiement d’une partie des arriérés de salaires, l’arrestation de membres de l’administration douanière et d’hommes d’affaires corrompus, la nomination d’un Bosniaque au poste de vice-président de l’Assemble nationale et la signature de l’accord pour la restructuration de la SRT, cf. Rapports du Haut représentant, S/1998/314, 9 avril 1998, para. 53-59 et S/1998/643, 14 juillet 1998, para. 56-59.

130 S/1998/491, 10 juin 1998, Rapport du Secrétaire général de l’ONU, para. 9-11.

131 S/1998/947, 14 octobre 1998, Rapport du Haut représentant, para. 44-46.

132 Sur les regrets du Haut représentant, cf. S/1998/643, 14 juillet 1998, para. 59 (« j’aimerais toutefois que le Premier Ministre et le Président de la Republika Srpska tiennent leurs engagements […]. Mais le Gouvernement n’a pas tenu l’engagement politique qu’il avait pris touchant l’adoption de ce qu’il est convenu d’appeler la législation sur la propriété, condition fondamentale du rapatriement des réfugiés, ainsi que la restructuration des forces de police ») et S/1998/947, 14 octobre 1998, para. 44 (« Regrettably, progress on peace implementation in Republika Srpska slowed between July and September »).

133 1998 PEC Rules and Regulations, article 1.15 et accord de Dayton, annexe 4 (Constitution), article V.

134 1998 PEC Rules and Regulations, Chapter 7, articles 7.20-7.40.

135 Entre 300 000 et 500 000 copies de quatre « journaux » portant chacun sur un des quatre grands thèmes abordés dans les programmes furent distribuées en Bosnie-Herzégovine (128 000 copies additionnelles de l’édition portant sur les retours furent en outre distribuées auprès des réfugiés à l’étranger) et près de 600 rencontres organisées entre les électeurs et les candidats, cf. OSCE Democratization Department Special Report, Election Activities of the OSCE Democratization Department, 10 September 1998, p. 1 et OSCE Mission to BiH, Democratization Department Semi-Annual Report, July-December 1998, p. 11 (documents disponibles sur le site Internet de la Mission, www.oscebih.org).

136 1998 PEC Rules and Regulations, Chapter 7, article 7.37.

137 1998 PEC Rules and Regulations, Chapter 7, article 7.140. En tout 750 000 $ furent utilisés pour l’assistance générale et 750 000 $ pour l’assistance supplémentaire bénéficiant à 22 partis et candidats indépendants répartis sur les deux entités (cf. OSCE Mission to BiH, Democratization Department Semi-Annual Report, July-December 1998, p. 11).

138 A l’été 1999, une lutte contre la corruption fut engagée par les organisations internationales actives en Bosnie, à l’initiative notamment de Jacques Klein (Haut représentant adjoint), qui se fit le chantre de la dénonciation de la corruption régnant dans le pays (cf. Principal Deputy High Representative Klein, Speech, Royal Institute of International Affairs, London, 21 April 1999 et idem, « Corruption in BiH », published in Dnevni Avaz, 16 June 1999, disponible sur le site Internet de l’OHR, www.ohr.int/articles/a990616a.ht). Le débat fut ensuite étendu après la publication le 17 août 1999 d’un article du New York Times sur le détournement de l’aide internationale.

139 1998 PEC Rules and Regulations, article 7.50, para. f et g.

140 ODIHR, Election Observation Mission, Report on Bosnia and Herzegovina Elections 1998, 12-13 September 1998, p. 9.

141 Pour les chiffres, cf. OSCE Mission to BiH, Democratization Department Semi-Annual Report, July-December 1998, p. 14.

142 Les observateurs de l’ODIHR notent ainsi : « whilst the promotion of women in politics is to be encouraged […] it is not clear that such a gender requirement should be part of the formal legal structure in view of its complex implementation in BiH », ODIHR, Report on Bosnia and Herzegovina Elections 1998, op. cit., p. 9.

143 De telles conditions figurent cependant toujours dans le projet de loi électorale permanente préparé en 1999 sous la direction de l’OHR et l’OSCE, cf. Draft Permanent Election Law, op. cit., article 4.19.

144 Dans le concept développé par la branche « démocratisation » pour 1998, il était ainsi noté : « In 1998, the Democratization Department will augment its strategy with initiatives to imbue higher authorities in Bosnia and Herzegovina with democratic principles and practices, white streamlining initiatives at the local and grass-roots level » (OSCE Mission to BiH, Democratization Department, Semi-annual Report, January-June 1998, 21 p., appendix : 1998 Concept Paper, p. 1, disponible sur le site Internet de la Mission, www.oscebih.org).

145 OSCE Democratization Department Special Report, Election Activities of the OSCE Democratization Department, op.cit., 4 p.

146 Gérés par un personnel local et placés sous la responsabilité globale du département « démocratisation » de l’OSCE, les centres servaient aussi de points d’information pour les électeurs (tenant par exemple à la disposition du public les déclarations de patrimoine des candidats), cf. OSCE Mission to BiH, Democratization Department Semi-Annual Report, July-December 1998, pp. 10-11.

147 Idem, p. 8.

148 Cette évolution transparaît aussi dans le règlement électoral : pour la première fois en 1998, une série d’articles traite expressément de l’accréditation des observateurs locaux indépendants (non affiliés à des candidats), 1998 PEC Rules and Regulations, chapter 8, articles 8.45-8.65.

149 En 1998 furent ainsi déployés en Bosnie même plus de 2300 superviseurs et 250 observateurs à court terme. Il convient cependant de porter au crédit de l’OSCE un effort certain pour intégrer à son personnel d’encadrement électoral (formateurs, election officers, core Supervisors, etc.) un nombre beaucoup plus important de Bosniens que les années précédentes (et probablement que les autres organisations travaillant sur place, qui bien souvent ne recrutaient alors des employés locaux que pour des postes subalternes : chauffeurs ou interprètes…).

150 ODIHR, Report on Bosnia and Herzegovina Elections 1998, op. cit., p. 4 (notre traduction).

151 Cf. The Media Experts Commission, 1998 Final Report, 30 November 1998, 46 p.

152 EASC Judgement, Case no 98-GE-105, 4 September 1998, www.oscebih.org/easc/eng/easc1998.htm.

153 EASC Judgement, Case no 98-GE-184, 21 September 1998, www.oscebih.org/easc/eng/easc1998.htm.

154 Pour d’autres exemples, dont celui de la Radio St John dirigée par la fille de R. Karadžić, cf. The Media Experts Commission, 1998 Final Report, op. cit., pp. 15-17.

155 Cf. ODIHR, Report on Bosnia and Herzegovina Elections 1998, op. cit., p. 22.

156 1998 PEC Rules and Regulations, article 2.10.

157 Il n’est en conséquence guère étonnant qu’aucune plainte relative au lieu de résidence n’ait été déposée auprès de l’EASC en 1998, contrairement à l’année précédente, cf. EASC, Report to Head of Mission, 4 November 1998, 29 p. (disponible sur le site Internet de l’OSCE, www.oscebih.org).

158 EASC Judgement, Case no 98-GE-32, 4 September 1998, www.oscebih.org /easc/eng/easc1998.htm. Pour les documents, le règlement de la PEC ne reconnaissait comme valable qu’une attestation officielle (consignée sur un formulaire spécial de l’OSCE) que la personne était bien désignée comme citoyenne dans un registre municipal (1998 PEC Rules and Regulations, article 2.5).

159 EASC, Report to Head of Mission, op. cit., p. 27.

160 Le projet de loi électorale permanente, soumis au parlement de Bosnie-Herzégovine en décembre 1999, ne propose d’ailleurs pas de solution, laissant à la Commission électorale permanente la responsabilité de préciser les modalités de l’adjonction aux registres électoraux des personnes ne figurant pas dans le recensement de 1991 (cf. Draft Permanent Election Law, op. cit., article 3.12).

161 ODIHR, Report on Bosnia and Herzegovina Elections 1998, op. cit., p. 15.

162 Le règlement électoral prévoyait que les électeurs votant depuis l’étranger joignent leur reçu d’enregistrement à leur bulletin (1998 PEC Rules and Regulations, article 13.50) : le 8 septembre, la PEC décida d’accepter d’autres preuves de l’enregistrement que le reçu.

163 EASC Judgement, Case no 98-GE-252, 30 September 1998, www.oscebih.org /easc/eng/easc1998.htm.

164 Tendance notée par les membres de la mission d’observation de l’ODIHR déplorant ce qu’ils nomment la « just-in-time policy » de la Mission, cf. ODIHR, Report on Bosnia and Herzegovina Elections 1998, op. cit., p. 16.

165 SEC.FR/417/98, 17 September 1998, OSCE Mission to BiH, Election Special Report : as at 15 September 1998 ; les mêmes chiffres furent cités par le Chef de la Mission lors de son allocution devant le Conseil permanent de l’OSCE le 1er octobre suivant (OSCE Permanent Council, Address of Ambassador Robert Barry, lst October 1998).

166 ODIHR, Report on Bosnia and Herzegovina Elections 1998, op. cit., p. 28. Les observateurs notent que les estimations fournies le jour même étaient plus proches de 9-10 % (chiffres qui semblent aussi beaucoup plus plausibles lorsque l’on a été témoin de la situation).

167 Les observateurs de l’ODIHR ne se privèrent d’ailleurs pas d’exprimer leur exaspération quant à ce qu’ils qualifièrent de « situation inacceptable », ayant selon eux provoqué, outre l’humiliation des électeurs et du personnel des bureaux de vote, une perte de confiance notable dans le processus électoral dans son ensemble (ODIHR, Report on Bosnia and Herzegovina Elections 1998, op. cit., pp. 15 et 28).

168 C’est ainsi que le SRS (parti radical) publia des « résultats » annonçant sa victoire avant que le décompte ne soit achevé. Les responsables de l’OSCE eurent beau jeu de dénoncer cette attitude, redoutant notamment que le parti en question ne récuse ensuite les résultats finaux si ses pronostics n’étaient pas vérifiés (cf. OSCE Mission to BiH, Election Special Report as at 15 September 1998, op. cit., p. 2).

169 II s’agit de la faillite de la « Dubrovačka banka » en avril 1998 qui révéla des pratiques financières douteuses dans lesquelles étaient impliqués des membres des HDZ de Croatie et de Bosnie. Ce scandale eut aussi des conséquences politiques en Croatie, contribuant notamment à affaiblir le HDZ de Zagreb. Les origines de la défaite du parti nationaliste aux élections de janvier 2000 sont en partie à rechercher dans cette affaire. En Bosnie, K. Zubak et une poignée d’hommes d’affaires décidèrent à la suite de ce scandale de créer une nouvelle banque censée servir les Croates de Bosnie dans l’ensemble du pays : ils réactivaient en cela la vieille opposition au sein du HDZ (Bosnie) entre partisans du regroupement des Croates en Herzégovine occidentale dans une zone « ethniquement pure » et défenseurs d’une cohabitation entre Croates, Serbes et Musulmans sur l’ensemble du territoire. Sur ces questions, cf. ICG, Changing Courses ? Implications of the Divide in Bosnian Croat Politics, Sarajevo, 13 August 1998, 15 p. et Change in the Offing : The Shifting Political Scene in Croatia, Zagreb-Sarajevo, 14 December 1998, 22 p.

170 L’ICG avait pourtant mis en garde contre un trop grand optimiste quant aux résultats d’un scrutin faussé au départ par un système électoral favorable aux partis nationalistes, cf. ICG, Doing Bosnia a Disservice : 1998 Elections in Bosnia and Herzegovina, Sarajevo, 9 September 1998, 16 p.

171 Pour le qualificatif d’« anomalie », cf. Address of Ambassador Barry to the Permanent Council of the OSCE, 1 October 1998. Dans ce discours, R. Barry dénonçait comme une anomalie la défaite de Biljana Plavšić – et non la victoire de Nikola Poplasen – ce qui revenait en fait au même, mais en langage diplomatique. Pour les résultats aux élections présidentielles de RS et de Bosnie-Herzégovine, cf. annexe VI.

172 Cf. infra, § 4.

173 Sur les limites de la Constitution adoptée à Dayton et le principe de « souveraineté ethno-territoriale », cf. supra, chapitre 3, section II, § 2 et chapitre 5, section II, § 3 (concernant le règlement électoral).

174 Membres bosniaque et croate de la Présidence tricéphale élus en Fédération, membre serbe en RS ; délégués bosniaques et croates à la Chambre des peuples de Bosnie-Herzégovine désignés par leurs homologues de la Chambre des peuples de la Fédération et délégués serbes par les députés de l’Assemblée nationale de RS, cf. supra, chapitre 3, section II, § 2 et annexe IV sur les institutions.

175 Ce postulat sera établi d’abord par l’ICG dans un rapport de 1998 sur le système électoral, Changing the Logics of Bosnian Politics : ICG Discussion Paper on Electoral Reform, Sarajevo, 10 March 1998, 22 p. (Deux autres rapports sur le même thème suivront : Doing Bosnia a Disservice : 1998 Elections in Bosnia and Herzegovina, op. cit., et Breaking the Mould : Electoral Reform in Bosnia and Herzegovina, 4 March 1999, 20 p.). Le PIC le reprit ensuite lors de sa réunion de Madrid (PIC de Madrid, Section V « démocratisation », para. 2-6).

176 Cf. supra, § 2 (les conditions d’enregistrement pour le scrutin de 1998). Le projet de loi électorale permanente présentée en 1999 au Parlement précise que les personnes déplacées réfugiées peuvent voter dans leur lieu de résidence au moment du scrutin, pour autant qu’elles apportent la preuve d’y résider depuis au moins six mois avant la date des élections (Draft Election Permanent Law, op. cit., article 1.5).

177 Un système similaire fut déjà utilisé en 1990 pour les élections qui amenèrent le SDA, le SDS et le HDZ au pouvoir. Mais ceux-ci avaient pour l’occasion constitué une coalition. La reconstitution d’une alliance entre les trois partis nationalistes est évidemment hautement improbable dans le contexte de l’après-guerre. Il serait par ailleurs souhaitable qu’une modification du système intègre la création de sièges représentant les « autres » citoyens de Bosnie, mentionnés dans la Constitution, mais exclus du système actuel (en 1990, alors que Croates, Serbes et Musulmans disposaient de deux sièges chacun, les « Yougoslaves » avaient aussi un siège). Les membres de l’ICG, qui proposent un système proche (« vote multiple ») dans leurs rapports susmentionnés, notent cependant qu’afin d’éviter de donner un poids trop important à l’électorat bosniaque, numériquement supérieur aux autres, un système de pondération des votes des différentes communautés devrait être mis au point.

178 Sur le rejet de toute modification de l’accord de paix, cf. NATO Transcript, Joint Press Conference, 1 June 1999, Sarajevo (pour la position du Haut représentant Carlos Westendorp) et Ambassador Barry, Testimony before the Commission for Security and Cooperation in Europe, « Bosnia’s Future Under the Dayton Agreement », Washington DC, 13 June 1999, www.oscebih.org.

179 ICG, Changing the Logics of Bosnian Politics, op. cit., pp. 10-14. La dernière formule est assez proche de la proposition faite plus haut et la première, reprise par la loi électorale permanente, est exposée ci-après.

180 PIC de Madrid, Section V « démocratisation », para. 2-6.

181 Cf. Draft Election Permanent Law, op. cit. et SEC.FR/673/99, 16 August 1999, OSCE Mission to BiH, Spot Report, Draft Election Law, 12 August 1999.

182 Les membres de l’ICG dénommaient quant à eux ce système « vote alternatif » (cf. ICG, Changing the Logics of Bosnian Politics, p. 10).

183 Ainsi, ce système ne produirait pas le même effet dans le cas de l’élection des représentants croate et bosniaque à la présidence tricéphale, puisqu’ils sont élus sur un même territoire et que la règle sous-tendant leur élection est tout simplement que les Croates élisent leur représentant et les Bosniaques le leur. En revanche, l’élection du candidat serbe en Republika Srpska pourrait fonctionner sur cette base.

184 OSCE Mission to BiH, Spot Report, Draft Election Law, pp. 3-4.

185 Le système fut appliqué lors des élections nationales de novembre 2000, mais seulement pour l’élection à la présidence de la RS (les mandats pour des membres de la Présidence tricéphale élus en 1998 ayant été portés à quatre ans), cf. PEC Rules and Regulations for the 2000 national élections, art. 902 (disponible sur le site Internet de l’OSCE, www.oscebih.org). La complexité du système ne fut pas démontrée, puisque le candidat élu ayant obtenu (de justesse) plus de 50 % des « premières préférences », les secondes ne furent finalement pas prises en compte. En revanche, le président élu appartenant au SDS (le plus nationaliste des partis en lice en raison de l’exclusion du SRS par la PEC), l’effet modérateur du procédé ne fut pas non plus attesté.

186 En fait, le projet achevé à l’été 1999 ne fut examiné (et par deux fois rejeté) par l’Assemblée qu’au début de l’année 2000 (cf. Rapports du Haut représentant, S/1999/1115, 1er novembre 1999, para. 46 et S/2000/376, 4 mai 2000, para. 3) ; en conséquence de ce rejet, l’OSCE dut finalement superviser une nouvelle fois les élections générales en 2000 (cf. Conseil Permanent de l’OSCE, Décisions no 350 du 18 mai2000 et 351 du 25 mai2000).

187 Sur les mesures imposées par le Haut représentant en 1998, cf. supra, introduction à la partie III.

188 S/1999/139, 12 février 1999, Rapport présenté du Haut Représentant, para. 14-15 et S/1999/524, 7 mai 1999, idem, para. 12.

189 Sur les « pouvoirs de Bonn », cf. supra, introduction à la partie III.

190 S/1999/254, 7 mai1999, Rapport du Haut représentant, para. 36 (notre traduction).

191 Arbitral Tribunal for dispute over Inter-entity Boundary in Brčko Area, Final Award, 5 March 1999, www.ohr.int/docu/d990305c.ht (ci-apres Brčko Final Award).

192 Brčko Final Award, idem, titre II, para. 6-7.

193 NATO Transcript, Joint Press Conference, Sarajevo, 5 March 1999, déclaration de Carlos Westendorp (notre traduction).

194 RS President Nikola Poplasen, « Dayton and Democracy », interview by Senad Pecanin, in Transition, vol. 5, no 11, November 1998, pp. 114-115 (initialement publiée en septembre 1998, dans le magazine Dani de Sarajevo), notre traduction.

195 Pour les détails sur les deux crises, cf. ICG, Republika Srpska – Poplasen, Brčko and Kosovo : Three Crises and Out ?, 6 April 1999, 22 p.

196 NATO Transcript, Joint Press Conference, Sarajevo, 26 March 1999.

197 Cf. entre autres NATO Transcripts, Joint Press Conferences, Sarajevo, 25 March 1999 and 1st April 1999.

198 Cf. S/1999/798, 19 juillet 1999, Rapport du Haut représentant, para. 22 ; Ambassador Barry, Speech to the OSCE Permanent Council, 10 June 1999, ou encore NATO Secretary General Javier Solana, Press Conference, NATO Transcript, Sarajevo, 2 July 1999.

199 S/1999/798, 19 juillet 1999, Rapport du Haut représentant, para. 62.

200 Le 15 juin 1999, selon le HCR, il y avait en Bosnie 21 700 réfugiés en provenance du Kosovo, 22 500 venant du Sandjak et 30 900 de RFY (la plupart de ces derniers se trouvaient en Republika Srpska), NATO Transcript, Joint Press Conference, Sarajevo, 15 June 1999.

201 L’attentat eut lieu le 16 mars 1999 et Jozo Leutar succomba à ses blessures deux semaines plus tard, le 28 mars.

202 Cf. NATO Transcripts, Joint Press Conferences, Sarajevo, 18, 23, 25 et 30 March 1999.

203 Dans certains de ces domaines, des progrès purent cependant être obtenus à partir de l’automne 1999, cf. infra, chapitres 8 et 9.

204 II fut rejeté au cours de l’année suivante par la Chambre des représentants, ne permettant pas à l’OSCE de passer le relais aux institutions nationales pour l’organisation du scrutin de novembre 2000. Certaines modifications issues de ce projet furent cependant reprises par les règlements électoraux de la PEC : ainsi le système de listes ouvertes fut-il mis en place dès les élections municipales d’avril 2000 et maintenu pour celles de novembre. De même, le découpage en circonscriptions et le système de vote préférentiel (uniquement pour les élections présidentielles en RS, puisque le mandat des trois présidents communs n’arrivait pas à son terme à cette date) furent introduits dans le règlement pour les élections générales de novembre 2000 (cf. 2000 PEC Rules and Regulations, www.oscebih.org). La non-adoption de la loi électorale constituait malgré tout une source importante de blocages politiques (et comptait parmi les obstacles à l’adhésion de la Bosnie au Conseil de l’Europe).

205 Ambassador Barry, Speech to the OSCE Permanent Council, 10 June 1999.

206 Ces décisions contraignantes (au nombre de dix) portaient sur les médias (restructuration du service public de diffusion audiovisuelle, développement de la liberté d’information et dépénalisation des crimes de « calomnie ou de diffamation »), la justice de la Fédération (création d’un département de première instance au sein de la Cour suprême de la Fédération, renforcement des pouvoirs du procureur et protection des témoins), l’unification de la Bosnie (reconnaissance et délivrance de cartes d’identité nationales, obligation de n’afficher que les symboles et les insignes de Bosnie-Herzégovine dans les bâtiments publics, notamment en Fédération, rétablissement des abonnements téléphoniques en vigueur avant le conflit) et la perception des taxes administratives pour le financement des institutions communes. Une dernière décision concernait la levée des interdictions qui avaient été imposées pour cause d’attitude obstructionniste en octobre 1998 au président de l’Assemblée nationale de Republika Srpska, Dragan Cavić ; cf. Decisions by the High Representative, 30 July 1999, www.ohr.int (ou Press Releases, Decisions Furthering the Implementation of the Dayton Peace Agreement in Bosnia and Herzegovina, Sarajevo, 31 July 1999 et Additional Decisions Furthering the Implementation of the Dayton Peace Agreement in Bosnia and Herzegovina, Sarajevo, 3 August 1999). Sur la nomination de Wolfgang Petritsch au poste de Haut représentant, cf. Résolution 1256 (1999) du Conseil de sécurité du 3 août 1999.

207 OHR Press Release, Appointments Annulled, Sarajevo, 20 September 1999 et Decisions by the High Representative, 29 novembre 1999, www.ohr.int (ou OSCE Press Release, Removal of 22 anti-Dayton Officiais, Sarajevo, 29 November 1999).

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Titre Tableau 1. Composition de l’Assemblée nationale de RS à l’issue des élections de 1996 et 1997
Légende * En 1996, le SPRS et le SNSD faisaient tous deux partie d’une coalition (Alliance pour la Paix et le Progrès).
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Titre Chambre des représentants de Bosnie-Herzégovine
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Titre Assemblée nationale de RS
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