À la recherche de la Bosnie-Herzégovine
|Deuxième partie. Dayton à l’épreuve de la Bosnie (décembre 1995 - été 1997)
Chapitre 6. Un constat d’échec ?
Texte intégral
1Une nouvelle période s’ouvre ainsi à l’été 1996 lorsque, la date des élections fixée, le scrutin devient l’obsession principale des acteurs de la mise en œuvre. Celui-ci retient toutes les attentions, en raison certes de l’importante quantité de travail à investir dans les préparatifs politiques et techniques nécessaires à sa tenue et à son bon déroulement, mais surtout du fait de la valeur intrinsèque qu’il a peu à peu acquise au fil des semaines. En effet, les élections sont devenues l’« étalon » de la mise en œuvre, l’événement en fonction duquel le premier véritable bilan de l’année pourra être établi et les décisions subséquentes prises pour le suivi de la mise en œuvre. En vérité, au vu des résultats très médiocres, sinon nuls, obtenus jusqu’alors dans la réalisation des objectifs spécifiés dans les différentes annexes « civiles » de l’accord, les élections constituent aussi l’ultime essai que la « communauté internationale » se doit de transformer pour que son action ne soit pas taxée d’échec au terme de cette première année.
I. 1996 : le revers électoral de l’OSCE
- 1 Pour la caractérisation du scrutin, cf. Ambassador Frowick, Statement to the Peace Implementation C (...)
2L’importance ainsi accordée à ce scrutin, dont R. Frowick avait lui-même dit qu’il s’agissait « des élections les plus compliquées jamais organisées », était cependant dangereuse, à la fois pour l’OS-CE, chargée d’une lourde responsabilité, et pour la démocratie, qui risquait d’être sacrifiée sur l’autel du succès à tout prix1. A l’inverse cependant, le scrutin pouvait bénéficier de cette attention démesurée, ne serait-ce qu’en raison des moyens financiers et matériels déployés. Les optimistes pouvaient aussi espérer qu’aux fins d’assurer la réussite de l’opération, les organismes en charge adopteraient une position plus ferme à l’égard des parties locales et imposeraient la réalisation de conditions minimales, comme semblait l’annoncer le coup de force de R. Frowick à l’égard de Radovan Karadžić. De l’intransigeance de la communauté internationale (et surtout de la Mission de l’OSCE) et de son aptitude à ne pas laisser dicter sa conduite par des intérêts politiques « occidentaux » allait dépendre le verdict final – et surtout l’avenir politique de la Bosnie.
1. De la « certification » des élections au report des municipales
- 2 DOC.MC/1/95, Decisions of the Budapest Ministerial Council, Decision no 1, « OSCE Action for Peace, (...)
3Selon le mandat de la Mission de l’OSCE adopté à Budapest en décembre 1995, il revenait au Président en exercice de l’OSCE de se prononcer sur l’opportunité de maintenir les élections dans les délais prévus par Dayton et de fixer la date exacte du scrutin2. Cette opération, désignée par le terme « certification », devait ainsi fournir l’occasion d’une évaluation de la situation sur le terrain et permettre de juger si les conditions techniques et politiques d’une consultation « libre et équitable » étaient réunies. Mais lorsqu’en juin 1996 arriva le moment critique pour Flavio Cotti, la situation était loin d’être limpide et l’opération de certification s’avéra beaucoup plus compliquée que ne l’avaient prévu les rédacteurs de l’accord. Un véritable bras de fer s’engagea alors entre défenseurs du maintien du scrutin et partisans de son report.
a. Les affres de la certification
- 3 REF.SEC/328/96, 12 June 1996, Progress Report on OSCE Democratization Strategy.
- 4 Cf. supra, chapitre 5, section II, § 2.
4Le 12 juin 1996, la Mission de l’OSCE publie un rapport évaluant les progrès dans la réalisation des douze objectifs établis par la PEC pour la tenue des élections3. Les cinq premiers critères énoncés réfèrent aux conditions politiques minimales requises pour l’organisation d’un scrutin libre : « environnement politiquement neutre », secret du vote et absence d’intimidation des électeurs, libertés d’expression (et accès équitable aux médias), d’association et de mouvement (cette dernière prenant une valeur particulière dans le cas de la Bosnie pour permettre aux électeurs déplacés de voter en personne dans leur circonscription d’origine)4. Malgré leur apparent désir de caractériser l’évolution de positive, les rédacteurs du rapport sont contraints de reconnaître que de sérieux obstacles subsistent pour l’ensemble de ces aspects : contrôle des institutions civiles par les partis au pouvoir, pratiques discriminatoires et intimidation à l’égard des opposants (ou parfois même seulement des non-sympathisants), contrôle étatique des médias, diffusion d’informations partielles et souvent diffamatoires dans la presse écrite comme électronique, absence de liberté de mouvement intra- et inter-entitaire constituent autant de « problèmes persistants », cités dans l’analyse.
- 5 Il s’agit essentiellement de principes établis par le code électoral (et inspirés par le document d (...)
5Les sept autres critères, de nature plus « technique », relèvent du règlement de la PEC ce qui rend, au moins a priori, leur réalisation plus facile5. Ils ont effectivement été inscrits dans le code électoral provisoire, ce qui permet aux rapporteurs de constater des progrès dans ces domaines-là, sans avoir à noter l’existence de « problèmes persistants ».
- 6 En réalité, il fut démontré plus tard que de nombreuses personnes déplacées avaient subi des pressi (...)
6Toutefois, cette satisfaction mérite d’être quelque peu relativisée : les progrès limités dans la réalisation des critères politiques ne peuvent en effet que peser sur celle des aspects dits « techniques ». Ainsi de la possibilité des individus ou groupes de constituer librement un parti politique : le rapport reprend les conditions matérielles établies par la PEC (en omettant cependant de mentionner la déclaration d’adhésion à l’accord de paix) mais s’abstient de souligner le lien direct entre l’émergence de nouveaux partis politiques et l’intimidation exercée par les membres des partis dominants, pourtant dénoncée auparavant. De la même manière, le suffrage universel et égalitaire implique que tous les citoyens exercent leur droit de vote dans les mêmes conditions. Or, à l’époque de la rédaction du rapport, l’enregistrement des électeurs n’était pas achevé et rien ne permettait d’affirmer que tous bénéficieraient du même « droit de vote »6. Le rapport de l’OSCE est en conséquence doublement préoccupant : non seulement il contient des éléments établissant clairement qu’un certain nombre de conditions – et non des moindres – ne sont pas réalisées, mais les progrès mentionnés dans les domaines techniques sont en outre sujets à caution. Et du reste, les auteurs s’abstiennent de conclure sur l’opportunité de la certification, se contentant d’établir des faits et laissant au Chef de la Mission et au Président en exercice le soin de juger par eux-mêmes.
- 7 C’est notamment le cas d’E. Rehn, rapporteur spécial de la Commission des droits de l’homme de l’ON (...)
- 8 Office of the Coordinator for International Monitoring (CIM) of the Elections in Bosnia and Herzego (...)
- 9 OHR, Special Report, Implementation of the Human Rights Provisions of the Peace Agreement, Mid-term (...)
- 10 A l’été 1996, une plaisanterie circulait au sein de la Mission de l’OSCE en Bosnie : l’acronyme de (...)
- 11 Rapports du Haut représentant, S/1996/190, 14 mars 1996, para. 99-100 et S/1996/542, 10 juillet 199 (...)
- 12 Dans son discours lors de la conférence de Florence, R. Frowick apparaît clairement suivre la ligne (...)
7De fait, les conditions pour la tenue d’un scrutin « libre et équitable » n’existent pas en juin 1996 et ne seront vraisemblablement pas mieux remplies au 14 septembre. C’est là le sentiment d’un certain nombre d’observateurs du processus, dont la plupart des organisations actives dans le domaine des droits de l’homme7. Le Chef de la mission d’observation lui-même, E. Van Thijn, souligne dans ses comptes rendus hebdomadaires la persistance de nombreux « engorgements » sur le chemin d’élections pluralistes8. Le Haut représentant dresse pour sa part, lors de la réunion d’examen de mi-parcours de Florence le 14 juin 1996, un tableau préoccupant de la situation des droits de l’homme9. Si ces rapports expriment ainsi de sérieuses inquiétudes par rapport à une situation qui ne peut être jugée positivement, sauf à faire preuve de mauvaise foi, E. Van Thijn comme Carl Bildt se gardent cependant de recommander un report des élections. En vérité, un consensus se dessine dans le même temps au sein des gouvernements occidentaux et des institutions participant à la mise en œuvre de l’accord pour que les élections aient lieu, en dépit de ces piètres conditions. Plusieurs raisons peuvent expliquer cette obstination. Au premier chef figure la volonté d’organiser le scrutin pendant que l’IFOR opère à pleine capacité. Au printemps 1996, rien n’indique que la présence des soldats de la Force multinationale pourrait être prolongée au-delà du mois de décembre. Le retrait progressif de cette dernière doit au contraire être amorcé à l’automne, ce qui ajoute encore aux préoccupations des organismes civils qui savent combien ils sont dépendants des militaires, à la fois pour assurer la sécurité lors des élections et pour leur apporter un soutien logistique. Le report des élections aurait alors des conséquences dépassant largement les objectifs civils des acteurs concernés ; or, aucun gouvernement n’est officiellement prêt, en juin 1996, à engager des troupes au-delà de l’échéance prévue. Parmi les plus virulents à ce sujet comptent les représentants américains, dont le gouvernement fournit le contingent national le plus important – et seconde en outre le Chef de la Mission de l’OSCE. L’obsession électorale de Washington se nourrit de surcroît de motivations de politique intérieure : Bill Clinton est candidat pour un second mandat présidentiel et souhaite à cette fin se prévaloir d’un succès civil en Bosnie, lequel passe en apparence par la tenue d’élections10. Revenir sur sa promesse de retirer les troupes américaines pour Noël ne s’avérerait en outre pas véritablement porteur électoralement. D’autres acteurs tiennent aussi, pour des raisons différentes, au maintien du scrutin : pour Carl Bildt notamment, il est nécessaire d’établir le plus rapidement possible les institutions communes prévues par l’accord afin d’œuvrer enfin à la reconstruction de l’Etat11. Quant à l’OSCE, le report des élections constituerait un aveu d’impuissance pour son premier « test électoral ». Et surtout, Robert Frowick est américain…12.
- 13 Flavio Cotti, Address to the Council of Ministers of the North Atlantic Alliance Cooperation Counci (...)
- 14 Cf. entre autres, European Action for Peace in the Balkans, Information Note : Elections in Bosnia (...)
- 15 Pour R. Frowick, les circonstances exceptionnelles prévalant en Bosnie nécessitent l’emploi d’une « (...)
- 16 E. Van Thijn, Report on Certification of the Election in Bosnia and Herzegovina, op. cit., p. 3. Il (...)
- 17 S/1996/446, 18 juin 1996, Conclusions de la conférence du Conseil de mise en œuvre de la paix, Flor (...)
- 18 « After carefully weighing all factors, I have come to the conclusion that there are no convincing (...)
- 19 Cf. Office of the CIM, E. Van Thijn, Preliminary Statement of the Coordinator for International Mon (...)
8Flavio Cotti se trouve en conséquence face à un dilemme dont il ne se cache pas : il exprime à plusieurs reprises ses préoccupations devant la difficulté de la tâche qui lui échoit13. D’un côté, de nombreuses voix s’élèvent parmi les observateurs indépendants pour exiger un report des élections14. De l’autre, les trois personnes principales mandatées pour le conseiller (le Haut représentant, le Chef de la Mission de l’OSCE et le Coordinateur principal de la mission d’observation) se sont toutes ralliées à l’idée que les élections, si imparfaites soient-elles, doivent être tenues dans les délais fixés par l’accord de Dayton. Elles soulignent notamment que des critères d’évaluation « raisonnables » doivent être établis, prenant en compte les circonstances particulières caractérisant le pays15. E. Van Thijn insiste en outre sur le fait qu’un éventuel report du scrutin pourrait comporter des risques plus importants que son maintien16. Enfin, lors de la Conférence d’examen de mise en œuvre de l’accord, tenue à Florence les 13 et 14 juin, le PIC souligne l’importance qu’il attache « à la tenue des élections conformément au calendrier contenu dans l’accord de paix » et « recommande au Président en exercice [de l’OSCE], Mr Flavio Cotti, que les élections aient lieu le 14 septembre »17. Pressé de toutes parts, F. Cotti annonce finalement le 25 juin 1996, sans enthousiasme, la certification des élections et leur tenue pour le 14 septembre suivant18. Il n’est cependant plus désormais véritablement question d’un scrutin « libre, équitable et démocratique », chacun reconnaissant que ces qualificatifs doivent être revus à l’aune du contexte prévalant en Bosnie19.
b. Le test de Mostar
- 20 Accord sur la Fédération (para. I, 2) et annexe (para. 10). Il fut un temps question de reporter la (...)
- 21 Cette règle figurait dans l’annexe à l’accord de Dayton sur la Fédération conclu le 10 novembre 199 (...)
- 22 ICG, Mostar Elections Political Analysis, op. cit., p. 3. Le même rapport souligne en outre que ce (...)
- 23 Les partis musulmans et serbes arguaient que la règle allait priver de leur droit de vote toutes le (...)
- 24 Les 97 bureaux de vote furent protégés par 3000 internationaux (soldats de l’IFOR et officiers de p (...)
- 25 ICG, Mostar Elections Political Analysis, op. cit., p. 3.
- 26 Sur un électorat (serbe) estimé à 17 000 personnes, seules 150 se déplacèrent. La participation glo (...)
9Quelques jours après la certification, le 30 juin, se déroule à Mostar un premier « test électoral » sous la forme d’un scrutin municipal organisé par l’Union européenne20. Ces élections, prévues dans le cadre de l’accord sur la Fédération du 10 novembre 1995 et non dans celui de l’accord de Dayton, n’étaient pas régies par le règlement établi par la PEC pour la consultation générale de septembre. Une différence fondamentale résidait notamment dans la règle concernant le lieu de vote des électeurs : pour Mostar, ceux-ci devaient voter en personne dans leur circonscription de 1991, qu’ils y résident encore ou qu’ils soient déplacés à l’intérieur de la municipalité de Mostar, ailleurs dans le pays, voire à l’étranger21. Corollaire de ce principe, les personnes réinstallées à Mostar après le début du conflit ne pouvaient pas voter22. Objet de multiples critiques au printemps 1996, notamment de la part des partis musulmans et serbes, cette règle reflétait le refus d’entériner les résultats du nettoyage ethnique23. Elle impliquait cependant qu’une totale liberté de mouvement soit assurée, afin de permettre aux très nombreuses personnes déplacées (à Mostar ou ailleurs) de se rendre dans leur ancien quartier. Afin d’assurer la sécurité de tous le jour des élections, un important dispositif fut mis en place, associant l’IFOR, l’IPTF et les forces de police locales24. Grâce à ce déploiement, les élections se déroulèrent sans violence et permirent à de nombreux électeurs de franchir la rivière Neretva pour la première fois depuis leur départ forcé25. La liberté de mouvement pour un jour retrouvée ne bénéficia cependant pas aux anciens résidents serbes qui, découragés par avance, furent très peu nombreux à effectuer le déplacement depuis la RFY ou la RS26.
- 27 Cf. déclarations de M. Steiner, Haut représentant adjoint, et de Major Haselok, porte-parole de l’I (...)
- 28 Dans les bureaux de vote où ils étaient présents, les observateurs de l’ICG estimèrent à 2,8 % en m (...)
- 29 Ainsi, à Bonn, 9,3 % des électeurs présents ne purent participer : 421 électeurs furent rejetés alo (...)
- 30 ICG, Mostar Elections Political Analysis, op. cit., pp. 2 et 5. Cf. aussi Faruk Kajtaz & Mirsad Beh (...)
- 31 Le HDZ recueillit 45,769 % des voix et la coalition emmenée par le SDA 48,89 %. Le parti d’oppositi (...)
- 32 II faut préciser que le HDZ avait fait un meilleur score que la coalition du SDA à Mostar même (25 (...)
- 33 OMRI Special Reports, vol. 1, no 29 (23 July 1996), no 30 (30 July 1996), no 32 (13 August 1996) et (...)
10En dépit de cette absence, le scrutin de Mostar fut salué par les représentants de la communauté internationale, qui virent là une confirmation de leur décision de certifier les élections nationales27. Pourtant, au-delà de l’absence de pugilat dans les bureaux de vote, les problèmes furent nombreux. En premier lieu, les listes électorales basées sur le recensement de 1991 présentaient de nombreuses omissions, en conséquence desquelles un nombre non négligeable d’électeurs fut privé du droit de vote28. Ce chiffre fut particulièrement important dans les centres installés à l’étranger, où les registres étaient parvenus trop tard pour permettre l’organisation d’une période de vérification29. En second lieu, si une relative liberté de mouvement avait pu être assurée grâce au dispositif international, il en fut tout autrement pour les libertés d’association ou d’expression avant les élections ; en général, le climat politique, loin d’être serein, fut au contraire marqué par la peur30. La conséquence en fut une victoire massive des deux partis nationalistes, la coalition dominée par le SDA d’une part et le HDZ d’autre part31. Battu de justesse, le HDZ contesta par la suite les résultats en arguant d’irrégularités dans le bureau de vote de Bonn et demanda l’annulation des élections32. Devant le refus de l’Union européenne de remettre en cause les résultats (alors que la commission électorale de Mostar s’était prononcée pour une annulation du scrutin de Bonn), les élus du HDZ s’employèrent à bloquer la mise en place des institutions communes pendant plus d’un mois. Après maintes pressions, ils acceptèrent en août de conclure un accord de participation, mais inaugurèrent alors, malgré la nomination d’un maire croate, une politique d’obstruction systématique33. Ces multiples difficultés techniques et politiques, qui confirmaient les partisans du report dans leur opinion que la tenue d’élections générales risquait de légitimer le pouvoir des dirigeants nationalistes et de compromettre le fonctionnement des institutions communes, auraient dû servir de mise en garde pour les organisateurs du scrutin national. Il semble pourtant que l’OSCE ne fut pas désireuse de tirer les leçons de l’expérience de l’Union européenne à Mostar.
c. L’enregistrement
- 34 Deux types de formulaires étaient remplis lors de l’enregistrement : I pour les personnes désirant (...)
- 35 ICG, Elections in Bosnia and Herzegovina, 13 August 1996, p. 7.
- 36 PEG, Bilten, Broj 2, August 1996, EASC Judgement, Case no 96-9B, 13 August 1996, pp. 7-9.
- 37 REF.SEC/622/96, 21 October 1996, Refugee Elections Steering Group, Final Report on Bosnia and Herze (...)
- 38 Lors d’une conférence de presse le 9 août, E. Van Thijn parle de violations des règles et de manipu (...)
- 39 Ambassador Frowick, Statement on Postponement of Municipal Elections, Sarajevo, 27 August 1996.
11Pourtant les problèmes, techniques notamment, s’amoncelèrent au cours de la période d’enregistrement des électeurs, qui débuta au mois de juin. Le but de l’exercice était à l’origine de permettre aux citoyens de vérifier leur inscription sur la liste provisoire et de signaler certaines modifications (mariage, décès, changement de nom…). C’est aussi lors de cette période que pouvaient être faites les demandes de « dérogation » quant au lieu de vote, soit l’inscription dans une municipalité différente de celle de 199134. Or, ainsi que l’avaient craint ceux qui, dès son adoption, s’étaient opposés à cette disposition, l’exception devint la règle dans de nombreux cas. Certaines autorités – celles de la Republika Srpska en particulier, mais aussi en Herzégovine occidentale – exercèrent en outre des pressions pour s’assurer que les personnes déplacées voteraient toutes dans l’entité où les avait conduites le nettoyage ethnique – et si possible dans des municipalités « stratégiques », comme la ville de Brčko dont le sort devait être décidé à la fin de l’année35. A Doboj (RS) par exemple, ne pouvaient bénéficier de l’aide humanitaire que ceux qui présentaient un formulaire II, attestant ainsi de leur intention de voter en Republika Srpska36. De tels procédés furent aussi constatés lors de l’enregistrement des réfugiés en dehors de Bosnie, en RFY essentiellement37. Ces pratiques firent d’ailleurs l’objet de condamnations de la Sous-commission d’appel et suscitèrent de nombreuses critiques, y compris de la part du Président en exercice de l’OSCE et de l’équipe d’observation dirigée par E. Van Thijn38. Déplorant des « violations répétées » des règles électorales, le Chef de Mission fut contraint le 27 août 1996 d’annoncer le report des élections municipales, arguant que les manipulations entachaient essentiellement ce niveau de scrutin39. Or, s’il est vrai que le lieu du vote pesait par définition principalement sur l’élection des assemblées locales, il n’était cependant pas sans impact sur les scrutins nationaux : rappelons que le représentant serbe de la présidence tricéphale était élu sur le territoire de la RS, quand ses homologues croate et musulman étaient désignés par les électeurs inscrits dans des circonscriptions de la Fédération ; de même, le président de la Republika Srpska ne recevait mandat que des personnes relevant électoralement de cette entité. La décision de reporter les municipales, nécessaire pour éviter un total discrédit du scrutin à venir, apparaît en conséquence comme une demi-mesure, insuffisante au regard des problèmes surgissant à l’approche des élections.
d. La campagne
- 40 Les données présentées ci-après sont issues en grande partie d’un « guide » publié par l’Institute (...)
- 41 L’inculpation d’Arkan par le TPI le 30 septembre 1997 resta secrète jusqu’en avril 1999, date à laq (...)
12De fait, le climat politique ne s’était pas amélioré au cours de la campagne électorale, qui couvrit les mois de juillet et août. Les trois principaux partis nationalistes, le SDS, le HDZ et le SDA en restèrent les principaux acteurs, mais ils n’étaient pas les seuls en lice, ni toujours les plus extrémistes40. En Republika Srpska, deux autres formations s’avérèrent particulièrement actives : le Parti Radical, à la droite du SDS, aussi violent qu’agressif, et une coalition de partis de centre-gauche baptisée « Union de la Paix et du Progrès », à la tête de laquelle se trouvait le puissant Parti Socialiste (SPRS), proche de celui de S. Milošević en RFY. Une branche du « Parti de l’unité serbe » (SSJ), fondé en RFY par Arkan (qui devait être plus tard inculpé par le TPI) avait aussi son siège à Bijeljina, au nord-est de la Bosnie41. Quasiment tous les candidats prônaient l’indépendance de l’entité ou son rattachement à la Serbie et récusaient l’accord de Dayton, à l’exception cependant de la coalition menée par le SPRS, qui englobait aussi certains petits partis modérés de Banja Luka, dont celui de Milorad Dodik, alors peu connu. En Fédération, les plus importants partis d’opposition étaient l’Union des sociaux-démocrates de Bosnie-Herzégovine (UBSD), des rangs duquel était issue l’équipe municipale au pouvoir à Tuzla tout au long du conflit, réputée pour son ouverture d’esprit, ainsi que le Parti social démocratique (SDP). Tous deux avaient formé une coalition (la « Liste unie pour la Bosnie »), à laquelle s’associèrent le Parti pour la Bosnie-Herzégovine fondé par Haris Silajdžić, ancien Premier ministre et dissident du SDA, le Parti Républicain de Stjepan Kljuić (président du HDZ jusqu’en 1992) et le Parti Paysan Croate. Cette coalition défendait l’idée d’une Bosnie démocratique et tolérante.
- 42 La campagne du SDS fut considérée par l’EASC comme une violation de l’accord de Dayton, en raison n (...)
- 43 IWPR, « The Choice : A Guide to the Bosnian Elections », op. cit., p. 4.
- 44 Senad Pecanin, « The Party for Muslim Action », War Report, no 44, August 1996, p. 29 ; cf. aussi E (...)
- 45 S/1996/814, 1er octobre 1996, Rapport du Haut représentant, para. 42.
- 46 Pour l’empêcher d’émettre sur leur territoire, les autorités de Republika Srpska arguèrent du fait (...)
- 47 S/1996/696, 27 août 1996, Neuvième rapport sur les opérations de l’IFOR, annexe et para. 5 ; Office (...)
- 48 Cette stratégie fut adoptée par l’OSCE au début du mois de juillet 1996, en anticipation d’une « po (...)
- 49 Office of the CIM, Preliminary Statement of the Coordinator for International Monitoring, 17 Septem (...)
- 50 PEC, Bilten, Broj 2, op. cit., EASC Advisory Opinion no 3, 27 August 1996, pp. 67-68. Un autre avis (...)
- 51 PEC, Bilten, Broj 3, op. cit., EASC Judgements, cases no 96-20 B, 3 September 1996, pp. 63-66 et no(...)
13Malgré l’apparition d’une opposition des deux côtés de l’IEBL – qui ne parvint cependant pas à tisser des liens inter-entitaires – la campagne électorale resta dominée par la pensée nationaliste et les clivages issus de la guerre. La plupart des orateurs s’employèrent à attiser le sentiment xénophobe de leurs concitoyens, brandissant une nouvelle fois le spectre de la soi-disant menace incarnée par les autres groupes nationaux pour se présenter comme les seuls garants de la sécurité. En Republika Srpska, le SDS répéta à longueur de meetings que l’entité n’appartenait pas à la Bosnie-Herzégovine et que son premier but était de l’en séparer officiellement42. Le même argument fut repris, avec peut-être encore plus de virulence, par le SRS et le SSJ. De leur côté, les membres du HDZ ne furent pas en reste, qui se dirent investis de la « mission sacrée de défendre les intérêts et les droits du peuple croate en Bosnie-Herzégovine »43. Le SDA, quant à lui, se laissa aussi aller à une dérive autoritaire et s’engagea sur la voie dangereuse de l’extrémisme qu’il était jusqu’à présent le seul des trois grands partis à ne pas trop avoir explorée44. La propagande battit donc son plein, d’autant que les informations ne circulaient pas d’une entité à l’autre et que l’indépendance des médias resta un leurre. La chaîne de télévision « neutre » établie par le Bureau du Haut représentant dans le but de pallier cette subjectivité, n’émit qu’à partir du 7 septembre 1996, ayant en conséquence peu d’impact45. Le lancement de la radio FERN (Free Election Radio Network) avec le soutien de l’OSCE et du gouvernement suisse n’eut lieu que le 15 juillet 1996 : si les retards furent moindres que dans le cas de la télévision, les moyens limités de la station, notamment en termes de diffusion, ne lui permirent guère de contrebalancer le quasi-monopole médiatique des grands partis46. Les obstructions à la liberté de mouvement connurent aussi une progression sensible au cours de l’été 199647. Enfin, les actes d’intimidation et les violations du code de bonne conduite des partis politiques devinrent plus fréquents, malgré l’adoption par la Mission de l’OSCE d’une stratégie visant à réduire la violence électorale48. Des actes de discrimination à l’emploi furent signalés, des meetings politiques perturbés, bien souvent par des manifestations organisées, et des candidats parfois physiquement agressés49. Saisie à plusieurs reprises, l’EASC publia le 27 août un avis consultatif dans lequel ses membres rappelaient que les actes de violence et d’intimidation constituaient des violations de l’accord de Dayton et des règles de la PEC (sic !), demandaient aux partis politiques de condamner ces pratiques et menaçaient de prendre des sanctions si ses injonctions n’étaient pas suivies d’effet50. Cependant, le nombre limité de jugements rendus (en matière de violences, seul le SDA fut condamné à deux reprises), corollaire du faible nombre de plaintes déposées, atteste du succès de ces manœuvres d’intimidation51. Il souligne aussi les limites de l’action d’une telle commission dans un environnement caractérisé par l’absence de liberté et où l’Etat de droit est inexistant.
- 52 Dans un avis consultatif, l’EASC rappela que toute tentative d’organiser des élections municipales (...)
- 53 OMRI Special Report, vol. 1, no 35, 3 September 1996.
- 54 OMRI Special Report, vol. 1, no 36, 10 September 1996.
- 55 Cf. supra, chapitre 4, section III, § 2.
- 56 OMRI Special Report, vol. 1, no 35, 3 September 1996.
14A quelques jours de la tenue des élections, les tensions augmentèrent encore. L’annonce du report des municipales avait provoqué l’ire des autorités de la Republika Srpska, qui menacèrent de passer outre la décision de la PEC et d’organiser des élections locales « sauvages »52. Le HDZ s’insurgea également, accusant l’OSCE de partialité en faveur des Bosniaques53. Le SDA, quant à lui, menaçait à l’inverse de boycotter les élections générales si l’Etat parallèle d’« Herceg-Bosna » n’était pas enfin dissous54. A Zvornik, en Republika Srpska orientale, éclatèrent le 29 août de sérieux incidents mettant aux prises les policiers locaux avec des personnes déplacées tentant de rentrer dans leur village au sein de la municipalité55. L’arrestation de 65 de ces policiers par l’LFOR déclencha alors la colère de la foule qui, soutenue par la police locale, prit en otage des membres de l’IPTF. Les manifestants ne cédèrent que lorsque l’IFOR relâcha les policiers serbes56…
- 57 A Zvornik, ils arrivèrent au beau milieu de la crise décrite précédemment et furent immédiatement c (...)
15Au même moment, et malgré cette dégradation des conditions, les préparatifs de l’OSCE pour l’organisation du scrutin s’accéléraient. Entre le 28 et le 30 août, 1200 superviseurs furent déployés sur l’ensemble du territoire, avec le soutien logistique de l’IFOR57. Leur arrivée marqua l’entrée dans l’ultime phase électorale, celle du scrutin.
2. Un scrutin bâclé
a. Une extrême complexité
- 58 Le même risque provenait de la possibilité pour un réfugié de voter in abstentia depuis l’étranger (...)
- 59 Cf. supra, chapitre 5, section II, § 3. La formation dispensée fut en outre, quoique inégale selon (...)
- 60 Expérience personnelle. A titre comparatif, les questionnaires remplis par les observateurs interna (...)
- 61 II n’est en conséquence pas étonnant que l’EASC ait recommandé dans son rapport final une supervisi (...)
- 62 Le montant des dépenses pour les superviseurs (concernant le Fonds de contributions volontaires seu (...)
16Le déroulement des élections fut à l’image de leur préparation, c’est-à-dire complexe. Il fallait organiser quatre scrutins en un, assurer le secret du vote, éviter la fraude (notamment le vote multiple) et permettre aux réfugiés de participer. Les consultations n’étaient pas les mêmes en Fédération et en Republika Srpska (ainsi, il n’y avait pas d’élection présidentielle en Fédération, mais un scrutin cantonal devait y être tenu, lequel n’existait pas en RS), ce qui impliquait des difficultés d’ordre technique. A partir du recensement de 1991 et des informations recueillies lors de l’enregistrement, une liste électorale définitive avait été établie pour chaque municipalité. Les électeurs avaient la possibilité de voter dans chacun des bureaux de vote situés dans la municipalité où ils étaient inscrits – certaines en comptaient jusqu’à 110 ! Dans ces conditions, il était important de prévenir toute possibilité pour un électeur de voter plusieurs fois dans des bureaux différents58. Pour éviter une telle fraude, tous auraient donc le doigt badigeonné d’encre invisible avant de déposer leurs bulletins dans l’urne ; à l’entrée de chaque bureau un contrôleur serait chargé de vérifier à l’aide d’une lampe à ultraviolets que la personne qui se présentait n’avait pas déjà voté. Le secret du vote était assuré par le dispositif habituel d’isoloirs et la désignation d’un comité de bureau de vote « neutre », formé de huit membres de différentes obédiences politiques (en théorie) et contrôlé par des observateurs, locaux et internationaux. La présence de superviseurs pendant une période de trois semaines autour du 14 septembre pour former et assister les comités, établir une relation de confiance et collaborer avec les commissions électorales locales est aussi à noter. Leur rôle n’était cependant pas clairement défini et leur efficacité sujette à caution, pour deux raisons principales : ils n’étaient pas présents en continu dans les bureaux de vote et ne détenaient pas le dernier mot en cas de conflit avec le Président du comité59. Le rapport (de type questionnaire) qu’ils eurent à remplir à la fin du processus était en outre particulièrement vague et ne semblait guère avoir été conçu pour fournir à ceux qui allaient le certifier des informations sur le scrutin60. Le bilan de la supervision en 1996 est en conséquence en demi-teinte : si dans certains cas, la coopération entre superviseurs et personnel électoral local fut positive et bénéfique pour le déroulement du scrutin, il n’en reste pas moins que le système ainsi conçu ne permit pas un contrôle total du processus et que de nombreux abus pouvaient se produire sans que les superviseurs ne s’en rendent compte61. Des sommes importantes furent ainsi engagées dans un processus à bien des égards imparfait62.
- 63 En tout, 13 formulaires devaient être remplis, dont trois pour chaque niveau d’élections.
- 64 Elle sera à la source d’un certain nombre de cafouillages. Les bureaux de vote fermant tous au même (...)
17Aux complications liées à la nature et au contexte du scrutin s’ajoutait en outre une complexité administrative, due entre autres à la volonté de la PEC d’éviter toute fraude – et notamment celles de type « bourrage des urnes ». En conséquence, les comités de bureaux de vote devaient remplir une multitude de formulaires (de réception du matériel, de transport, de réconciliation des chiffres, de mouvement…), dont certains étaient dupliqués pour chacun des scrutins63. Pour simplifier le tout, ces formulaires étaient rédigés en trois langues (les trois « langues » officielles du pays), mais non en anglais (ce qui compliquait la tâche des superviseurs et des observateurs internationaux). Cette contrainte administrative constitua un véritable cauchemar pour des comités qui n’avaient pas été suffisamment formés et qui n’étaient pas familiers avec de telles procédures64. Dernière difficulté non véritablement anticipée par l’OSCE, le transport des urnes après les élections incombait au Président du comité local (à l’exception des zones particulièrement difficiles d’accès, où l’IFOR fut mise à contribution). Or, en 1996 en Bosnie, tous ne disposaient pas d’une voiture, encore moins d’un véhicule suffisamment grand pour contenir quatre gigantesques urnes (au minimum). L’essence constituant en outre une préoccupation majeure, certains présidents se montrèrent réticents à effectuer eux-mêmes le transport, occasionnant des palabres supplémentaires.
18Cependant, plus que ces difficultés techniques, une source d’inquiétude d’une tout autre nature prévalait au sein de la Mission de l’OSCE. Le climat de violence et l’accroissement des tensions à la veille des élections avaient en effet élevé la sécurité au rang de préoccupation majeure. Un dispositif imposant fut en conséquence mis en place, en étroite collaboration avec l’IFOR et l’IPTF.
b. Le dispositif de sécurité
- 65 Sur le rôle de l’IFOR, cf. supra, chapitre 4, section II, § 3.
- 66 En RS, quasiment tous les électeurs s’étaient enregistrés pour voter « par dérogation » dans la mun (...)
- 67 S/1996/820, Rapport du Secrétaire général de l’ONU, 1er octobre 1996, para. 5 et 6. Un appel au cal (...)
- 68 Devant le tollé que soulevaient ces arrangements, il fut décidé, deux jours avant les élections, qu (...)
- 69 PEC, Bilten, Broj 3, op. cit., EASC Judgement, case no 96-103, 96-130, 96-152, 96-160, « Impediment (...)
- 70 E. Van Thijn, Preliminary Statement of the Coordinator for International Monitoring, op. cit., p. 3
- 71 Quatre raisons principales sont avancées pour justifier ce jugement : 1) inadéquation du système de (...)
- 72 S/1996/820, 1er octobre 1996, Rapport du Secrétaire général de l’ONU, para. 6.
19L’IPTF fut principalement chargée d’assurer une sécurité de proximité, conjointement avec les forces de police locales. Pour ce faire, les policiers onusiens effectuèrent des patrouilles dans les 4400 bureaux de vote, alors que l’IFOR était déployée en des points stratégiques mais plus à l’écart, pour ne pas perturber le processus65. Le grand souci des organisateurs concernait les éventuels passages de la ligne de démarcation inter-entités (IEBL) : si peu d’électeurs de Republika Srpska avaient l’intention (ou la liberté) d’aller voter dans la Fédération, l’inverse n’était pas vrai66. Afin de limiter les risques potentiels d’affrontement entre les personnes déplacées retournant voter en Republika Srpska et les Serbes y résidant à la date des élections, un système de passage organisé de l’IEBL fut mis en place par l’IFOR, l’IPTF et l’OSCE quelques jours avant le scrutin67. Des routes spéciales bénéficiant d’une protection particulière furent établies, des bureaux de vote spécifiques attribués aux électeurs déplacés et des bus mis en place pour le convoyage. Mais l’impératif de sécurité s’avérait une fois de plus difficilement compatible avec les exigences de liberté : ce dispositif fut en conséquence critiqué pour les limites qu’il imposait au libre déplacement des personnes et au principe de l’égalité des électeurs68. En Republika Srpska, certains des comités s’insurgèrent par ailleurs de la transformation de leurs bureaux de vote en espaces « exclusivement réservés aux Musulmans » et il fallut de longues et laborieuses négociations pour les convaincre de coopérer. Quant aux premiers concernés, les électeurs qui avaient fait le choix de retourner voter dans leur ancien village (où bien souvent ils n’étaient jamais revenus depuis le conflit), une déception de taille les attendait dans la plupart des cas. Les bureaux de vote spécialement préparés à leur attention étaient le plus souvent établis dans des lieux éloignés des villages qu’ils espéraient revoir, dans des bâtiments parfois insalubres, quand ils n’étaient pas situés à proximité de sites de sinistre mémoire, telles des fosses communes69. Surtout, ces arrangements eurent des conséquences politiques, en ce qu’ils découragèrent ou empêchèrent nombre d’électeurs musulmans de franchir la ligne de démarcation70. La Sous-commission d’appel de l’OSCE conclut que ce dispositif avait en définitive constitué une entrave à l’exercice du droit de vote pour un nombre de déplacés compris entre 6000 et 30 00071. Cette réalité ne semble pourtant pas avoir frappé le Secrétaire général des Nations Unies, qui dans son rapport sur les élections se félicitait des arrangements prévus et notait que « la liberté de circulation a[vait] donc été assurée le jour du scrutin »72.
c. Des listes électorales incomplètes
- 73 Ce problème ne concernait en effet pas les personnes ayant rempli les formulaires I ou II, puisque (...)
- 74 Cf. supra, chapitre 5, section II, § 3.
- 75 L’EASC, saisie de la question, déplora qu’un certain nombre de personnes aient ainsi été privées de (...)
20Un autre problème d’envergure provint de la liste électorale définitive, imparfaite et incomplète, car préparée dans des délais trop courts. Ainsi, des personnes ayant toujours vécu dans la même municipalité ne figuraient pas sur les registres et étaient par là même privées de leur droit de vote73. Informée de la situation quelques jours avant les élections, l’OSCE avait prévu une procédure de recours : les personnes concernées – et elles furent nombreuses – devaient se rendre auprès de la LEC (or celle-ci pouvait être relativement éloignée des bureaux de vote) où était déposé un exemplaire de la liste provisoire ayant servi pour l’enregistrement, vérifier que leurs noms s’y trouvaient bien, remplir un formulaire spécial le stipulant et retourner voter dans le bureau d’où elles étaient parties. Cette solution a le mérite d’avoir été prévue, mais c’est bien le seul : en réalité de nombreuses personnes furent découragées par la distance à parcourir et la complexité de la tâche ; d’autres n’avaient tout simplement pas le temps de se débattre ainsi pour voter ; beaucoup furent enfin mortifiées de se voir refuser le droit de voter alors qu’elles résidaient depuis toujours dans la même municipalité. Ce recours fonctionnait par ailleurs uniquement si les électeurs figuraient bien sur la liste provisoire, établie à partir du recensement de 1991 : or, celui-ci présentant de nombreuses lacunes, un certain nombre d’entre eux n’y étaient tout simplement pas mentionnés74. Enfin, le problème s’avéra particulièrement gênant dans les cas où les personnes concernées avaient traversé l’IEBL et ne pouvaient se rendre à la LEC sans sortir des routes préétablies : où le diable se mord la queue75.
- 76 REF.SEC/622/96, 21 October 1996, RESG Final Report on Bosnia and Herzegovina National and Cantonal (...)
21Déjà fort complexe et générateur de nombreuses difficultés à l’intérieur même du territoire, le scrutin avait aussi des ramifications à l’étranger. En effet, le nombre important de réfugiés à l’extérieur de la Bosnie avait rendu nécessaire la mise en place d’un dispositif permettant à ceux-ci de voter malgré tout. La tâche était éminemment complexe, en raison du nombre de pays concernés (56) et de l’absence de statistiques fiables sur les électeurs potentiels. L’enjeu était pourtant de taille puisque plus de 630 000 personnes furent finalement enregistrées, représentant entre 19,4 et 21,7 % du corps électoral total76.
d. Le vote des réfugiés à l’étranger
- 77 RESG Final Report, op. cit., p. 3. Ce groupe fut cependant mis en place tardivement (31 mai 1996) e (...)
- 78 La Croatie et la RFY accueillaient en effet les plus grandes communautés de réfugiés, RESG Final Re (...)
- 79 RESG Final Report, op. cit., annexe G, Observer Report, p. 1 ; ICG, Elections in Bosnia and Herzego (...)
- 80 RESG Final Report, op. cit., p. 15. Le rapporteur note que si les superviseurs ont été d’une certai (...)
- 81 RFSG Final Report, op. cit., annexe F, Supervision Report, p. 1.
- 82 RFSG Final Report, op. cit., annexe G, Observer Report, p. 1.
22Afin de mener à bien cette opération, un groupe spécial fut constitué, baptisé Refugee Election Steering Group (RESG) et composé de membres de l’OIM (Organisation Internationale pour les Migrations), de l’ICMPD (International Centre for Migration Policy Development) et de l’OSCE77. La tâche du RESG était double : enregistrer les électeurs et organiser leur vote, soit par courrier, soit en personne dans des bureaux spécialement établis pour l’occasion. Dans la plupart des pays concernés, l’enregistrement fut moins problématique qu’en Bosnie même pour la simple raison que le choix des réfugiés était limité : ceux-ci pouvaient voter soit in abstentia pour leur municipalité de 1991, soit pour une « future municipalité », mais ils devaient alors s’y rendre en personne pour déposer leurs bulletins le jour des élections. L’éloignement inhérent à leur statut rendait cette dernière solution difficile à mettre en œuvre et permettait ainsi d’éviter les problèmes liés aux formulaires II. Deux exceptions à cette règle se produisirent cependant, dans les deux Etats les plus proches géographiquement et les plus « inspirés » politiquement par la situation en Bosnie, la RFY et la Croatie. Dans ces deux pays, un nombre important de formulaires II furent remplis (61,25 % du total en RFY et 10,6 % en Croatie), représentant 24 % du total des enregistrements à l’étranger78. Or, de sérieux doutes furent exprimés par les observateurs quant au déroulement de l’enregistrement en RFY, les autorités serbes ayant exercé dans certains cas de fortes pressions pour contraindre les réfugiés à s’inscrire pour voter dans des futures municipalités « stratégiques », telles Brčko, Zvornik ou Srebrenica79. Le report des municipales fut dans ce cas aussi considéré comme une mesure suffisante pour remédier à ces irrégularités. Néanmoins, à la suite de ces problèmes, la Mission de Sarajevo décida d’affecter des superviseurs aux bureaux de vote situés en RFY et en Croatie puis, ultérieurement, dans 21 autres pays80. Après plusieurs modifications de date par la PEC, les élections proprement dites se tinrent entre le 28 août et le 3 septembre suivant les pays (à l’exception de la Turquie et de la Hongrie qui maintinrent la date du 25 août pour débuter le scrutin)81. Ce déroulement anticipé devait ensuite permettre de trier et d’acheminer les bulletins de vote des réfugiés en Bosnie afin de les mêler aux autres pour le dépouillement. Si cet arrangement avait ainsi pour but de ne pas créer de discrimination entre les différents électeurs et surtout de ne pas fournir aux autorités locales un prétexte pour contester les résultats (en arguant que le décompte à l’étranger n’avait pas été contrôlé), il fut cependant à la source de nombreux problèmes, techniques et politiques. Sur le plan technique, une certaine confusion fut générée par l’annulation à la toute dernière minute du scrutin municipal (le vote des réfugiés débutant le lendemain de l’annonce du report), sans que les électeurs aient partout été informés, ni que les organisateurs aient reçu des instructions précises à ce sujet82.
- 83 Idem, pp. 3-4.
- 84 L’EASC reconnut ce fait, tout en précisant que la plainte reçue à ce sujet était de caractère génér (...)
23D’autres difficultés surgirent, liées à la mauvaise préparation du matériel (réception de bulletins inappropriés dans certains cas), à l’alphabet utilisé sur les bulletins ou encore à l’absence de clarification du rôle respectif des observateurs et des superviseurs83. En outre, aucune disposition n’avait été prise pour éviter que des personnes ayant voté dans leur pays d’asile ne se rendent ensuite en Bosnie le jour des élections pour glisser à nouveau un bulletin dans l’urne. Or, dans certains cas (concernant à nouveau les électeurs venant de REY ou de Croatie) cette possibilité était tout à fait ouverte84. Elle impliquait cependant que les électeurs concernés se rendent dans leur ancienne municipalité de 1991, ce qui pouvait constituer un facteur dissuasif en soi. Les plus graves problèmes, de nature politique, devaient cependant apparaître au moment du décompte, quand les autorités de Pale bloquèrent le processus en Republika Srpska en refusant de dépouiller les bulletins venus de l’étranger.
3. Des résultats controversés mais validés
- 85 Les bulletins du vote in abstentia (remplis en Bosnie même par les personnes déplacées) ne furent p (...)
24Seule étape du processus placée sous la responsabilité première de l’OSCE, le dépouillement des voix allait engendrer les problèmes les plus sérieux. L’opération devait commencer dès le lendemain des élections, après le rassemblement des bulletins dans des centres de tri établis dans chaque municipalité, protégés par l’IFOR et 1’IPTF. Les soldats de la Force multinationale avaient en outre acheminé dans chaque circonscription les bulletins de vote des réfugiés85. Ceux-ci allaient être à la source d’une première contestation en Republika Srpska, où les autorités refusèrent de procéder au décompte, arguant du fait que la provenance n’était pas mentionnée sur les sacs les contenant (et pour cause, ces bulletins ayant été triés par destination, ils provenaient de plusieurs pays). L’obstruction, qui dura plus de 24 heures (36 à Bijeljina), révélait les craintes des partis nationalistes (et notamment du SDS) quant aux conséquences politiques induites par les voix des réfugiés votant pour leurs municipalités de 1991 situées en RS : l’écrasante majorité de ces électeurs en avait été expulsée au cours du conflit et représentait en conséquence une menace directe pour les autorités responsables du nettoyage ethnique (leur vote étant pour l’essentiel destiné aux partis musulmans ou croates). Si, grâce aux manipulations lors de l’enregistrement, les autorités serbes avaient réussi à faire pression sur les personnes déplacées et les réfugiés de leur propre communauté pour qu’ils votent majoritairement en RS et confirment politiquement la partition du territoire, elles n’avaient pu empêcher que les membres des autres nationalités participent au scrutin dans leur entité d’origine et remettent en cause la politique sécessionniste menée depuis 1991. Et les énormes sacs contenant ces bulletins en provenance des pays d’asile matérialisaient toutes leurs craintes, au moment critique du calcul des résultats. D’où cette ultime tentative de perturbation du processus. La situation fut finalement débloquée par la PEC qui dépêcha deux de ses membres « internationaux » à Pale pour contraindre les autorités à respecter les règles électorales.
- 86 E. Van Thijn, Second Statement of the Coordinator for International Monitoring, 14 September 1996, (...)
- 87 Les chiffres sont issus du jugement intérimaire de l’EASC, PEC Bilten, Broj 3, October 1996, op. ci (...)
- 88 OMRI Special Report, vol. 1, no 38, p. 1. L’année suivante, l’ICG estima cependant le corps élector (...)
- 89 PEC, Bilten, Broj 3, op. cit., EASC Interim Judgement, Case 96-195 ; 96-193 ; 96-183, 25 September (...)
- 90 PEC, Bilten, Broj 3, op. cit., EASC Interim Judgement, Case 96-195 ; 96-193 ; 96-183, op. cit. Touj (...)
- 91 PEC, Bilten, Broj 3, op. cit., EASC Interim Judgement, Case 96-195 ; 96-193 ; 96-183, op. cit. Ce f (...)
25Le décompte, effectué ensuite sans interruption pendant près de trois jours, fut lui aussi complexe en raison des nombreux niveaux d’élection et de difficultés logistiques, comme l’absence de liens téléphoniques réguliers entre les deux entités. Des irrégularités furent en outre constatées dans un certain nombre de centres, où des bulletins pour les partis d’opposition furent intentionnellement invalidés86. Surtout, les premiers résultats donnèrent immédiatement naissance à une polémique sur la fiabilité des élections et, au-delà, sur leur régularité. Le nombre de suffrages exprimés apparut particulièrement élevé en comparaison de l’estimation préalable de la population électorale. 2 463 481 personnes auraient ainsi pris part au scrutin présidentiel, pour un corps électoral initialement estimé à 2 940 200, soit une participation de plus de 83,7 %87. L’International Crisis Group accrut alors la confusion en soutenant que le corps électoral, basé sur une réévaluation de la population à partir du recensement de 1991, avait été surestimé et ne pouvait dépasser les 2,3 millions de personnes, ce qui donnait une participation supérieure à… 100 %88. Le SDA se joignit à l’ICG pour faire appel auprès de la Sous-commission électorale89. L’EASC, après s’être livrée à de savants calculs, établit dans son jugement intérimaire que le corps électoral pouvait en réalité être estimé à un maximum de 3 204 590 électeurs, un chiffre que s’empressa de reprendre, en le gonflant encore quelque peu, la Mission de l’OSCE90. Cependant, l’EASC conclut au cours de cette même délibération que la participation, même ainsi ramenée à 77 %, devait être considérée comme suspecte, étant donné les problèmes particuliers survenus au cours de ces élections et notamment le fait que de nombreux électeurs aient été empêchés de voter soit en raison des omissions sur la liste électorale, soit du fait des entraves au déplacement. En conséquence, l’EASC recommanda (à l’unanimité de ses membres) qu’un nouveau décompte complet soit organisé91. Ce jugement est certainement l’un des plus importants prononcés par la Sous-commission, en ce qu’il remettait en cause la régularité des élections (et au-delà, témoignait de l’indépendance de l’EASC à l’égard de la Mission de l’OSCE).
- 92 Cité dans le jugement final de l’EASC, PEC, Bilten, Broj 3, op. cit., case number 96-195, 28 Septem (...)
- 93 PEC, Bilten, Broj 3, op. cit., case number 96-195, 28 September 1996, p. 235, op. cit.
- 94 OSCE Press Release, no 61/96, op. cit.
- 95 OMRI Special Reports, vol. 1, no 38 et 39 (24 September and 1st October 1996) ; Christopher Bennett(...)
26Les limites de cette indépendance allaient cependant très vite apparaître : le 27 septembre, la PEC réunie à Sarajevo décida que la requête de l’EASC était impossible à suivre et que l’« organisation d’un recompte ne constituait une réponse ni réalisable, ni nécessaire aux problèmes soulevés »92. Elle exigea en outre que l’EASC se dessaisisse de l’affaire, ce qui fut fait le lendemain93. Dans un communiqué de presse, Robert Frowick justifia cette décision à grand renfort de chiffres et de statistique94. Il ne convainquit cependant guère et l’ensemble de l’affaire fit hurler au scandale, affectant fortement le crédit de l’organisation, qui avait déjà été sérieusement critiquée aux diverses étapes du processus95. Plusieurs questions brûlent en effet les lèvres : comment l’OSCE a-t-elle pu organiser des élections sans disposer d’évaluation valable du corps électoral ? Pourquoi les calculs de réévaluation du nombre d’électeurs potentiels n’ont-ils pas été effectués plus tôt ? L’OSCE a-t-elle vraiment péché par omission, voire par négligence, en ne vérifiant pas les estimations des Nations Unies, ou avait-elle délibérément choisi le chiffre le plus bas, craignant une trop faible participation et pensant ainsi échapper aux critiques ? Pourquoi surtout, ne pas avoir organisé un recompte et éventuellement annulé les élections ? La réponse à cette dernière question ne fait cependant guère de doute : il avait été maintes fois proclamé au cours du printemps et de l’été que des élections imparfaites étaient préférables à l’absence d’élections ; l’issue de cette opération confirme ainsi que l’important pour les Etats chargés de la mise en œuvre était d’organiser ce scrutin, non de faire en sorte qu’il soit libre et/ou équitable, ni même acceptable.
- 96 Cf. annexe VI pour le détail des résultats.
27Enfin, ainsi que l’avaient depuis longtemps prévu la plupart des observateurs, les résultats officiels traduisirent une incontestable victoire des partis nationalistes, qui remportèrent (dans leur entité respective) la majorité des sièges à tous les niveaux électoraux96. Plus peut-être que des manipulations électorales, cette victoire révèle l’ampleur de l’endoctrinement des populations, qui recherchèrent paradoxalement la sécurité auprès de ceux qui les avaient menées à la guerre. Ces résultats doivent aussi être vus comme la conséquence d’un scrutin organisé beaucoup trop tôt pour traduire des préoccupations autres que celles dérivant d’un conflit encore trop ancré dans les esprits. Enfin, le système électoral, basé sur la souveraineté « ethno-territoriale », ne permettait guère de renverser ces tendances. Les plus optimistes noteront cependant qu’une lecture attentive des résultats révélait une (faible) percée des partis d’opposition, et ce malgré un contexte électoral qui leur était particulièrement défavorable. Ainsi, le SDS perdit sa position toute-puissante au sein de l’Assemblée nationale de la Republika Srpska, où il ne détenait plus que 45 sièges sur 83 (au lieu de 76 auparavant), se voyant privé de la majorité qualifiée nécessaire à l’annulation d’une décision de la Présidence tricéphale. En Fédération, la « Liste unie pour la Bosnie-Herzégovine » recueillit près de 8 % des voix. Haris Silajdžić fut quant à lui gratifié de plus de 13 % des suffrages au scrutin présidentiel. Enfin, en Republika Srpska, le SDA parvint en deuxième position derrière le SDS, grâce au vote des réfugiés et des déplacés.
- 97 Ambassador Frowick, Statement on the Certification of the 14 September 1996 Elections, 29 September (...)
- 98 Flavio Cotti, Chairman-in-Office of the OSCE, Statement on the certification of the Elections in Bo (...)
- 99 Résolution 1074 du Conseil de sécurité, du 1er octobre 1996. Les sanctions n’avaient été que suspen (...)
- 100 Le 13 septembre 1996, la PEC avait en effet décidé de limiter les mandats des élus de toutes les in (...)
28Ces résultats furent validés par la PEC le 29 septembre 1996, sans qu’allusion fût faite aux problèmes de décompte97. Flavio Cotti, quant à lui, évoqua la question dans sa déclaration sur la certification des élections, sans pour autant remettre en cause cette validation98. S’appuyant sur ces décisions, le Conseil de sécurité de l’ONU annonça alors la levée définitive des sanctions à l’égard de la RFY et de la Republika Srpskd99. Une première page électorale était ainsi tournée et les deux principaux défis à relever restaient désormais la mise en œuvre des résultats pour former les institutions censées gérer le pays au cours des deux prochaines années et l’organisation du scrutin municipal précédemment reporté100. Surtout, l’heure du bilan de cette première année approchait, ainsi que celle des décisions politiques relatives au futur de l’action internationale en Bosnie.
II. Bosnia for Ever ?
- 101 Ni le Secrétaire général des Nations Unies, ni le Haut représentant ne soulignent dans leurs rappor (...)
29Si la période électorale avait été caractérisée par une certaine cohésion internationale – la plupart des acteurs ayant mis sous le boisseau leurs divergences pour faire bloc face aux détracteurs du processus et reconnaître la validité de celui-ci – l’automne 1996 vit au contraire un accroissement des tensions entre les différentes agences actives dans le pays. L’épisode de la validation des résultats avait déjà généré quelques dissensions entre la PEC et l’EASC, instances mises en place par l’OSCE, sans cependant que les membres des autres organisations ne s’expriment sur le sujet101. Les questions de la mise en œuvre des résultats et surtout de la tenue des élections municipales allaient rapidement entamer ce consensus et générer un certain nombre de psychodrames, dont les sources sont peut-être aussi à rechercher dans les conceptions divergentes de la mise en œuvre développées par les différents protagonistes. En effet, au-delà des conflits de personnes, les heurts de l’automne 1996 révèlent les enjeux liés à l’avenir de la présence internationale en Bosnie qui se décide au même moment.
1. Lacunes et déficiences de l’an 1 a-d (après Dayton)
- 102 Bildt, op. cit., p. 280 ; cf. aussi ОМRI Report, vol. 1, no 39, 24 September 1996.
- 103 S/1996/1024, 9 décembre 1996, Rapport du Haut représentant, para. 27.
- 104 En effet, la résolution 1074 ne comportait plus la possibilité pour le Haut représentant ou le comm (...)
30Le premier problème de l’automne 1996, essentiellement laissé à la charge du Bureau du Haut représentant, portait sur la mise en place des institutions à l’issue des élections. En effet, comme ce fut le cas à Mostar, et ainsi que l’on pouvait s’y attendre, les élus nationalistes se montrèrent très peu enclins à œuvrer de concert afin d’établir et d’assurer le fonctionnement des institutions communes (présidence tricéphale, gouvernement de Bosnie-Herzégovine, assemblée parlementaire). Ainsi, la simple désignation du lieu de réunion de la présidence revêtit un caractère ubuesque, augurant des difficultés à venir quand les choix seraient d’ordre politique. Momčilo Krajišnik, le représentant de la RS à la présidence tricéphale, s’opposait à ce que les réunions se tiennent à Sarajevo et proposait plutôt de les organiser à… Pale. Devant le refus sans appel de ses collègues, il suggéra de trouver un bâtiment situé sur l’IÊBL et doté de trois entrées différentes (pour chacun des présidents)102… Une solution fut finalement arrêtée après de longues négociations, permettant la tenue le 30 septembre 1996 de la première réunion de la présidence, dite « préliminaire », dans un hôtel situé à la périphérie de Sarajevo, sur la route de Pale103. La formation d’un gouvernement national requit quant à elle près de trois mois – ce dernier n’étant approuvé que début janvier 1997. Si le principal fauteur de troubles était le SDS, les tensions au sein de la Fédération ne facilitaient pas non plus le dialogue entre les deux autres partis. Il devint alors évident que la « communauté internationale » serait sollicitée pour contraindre les acteurs locaux à mettre fin à leur obstruction systématique et que les élections n’avaient en cela rien changé à la situation prévalant auparavant – sinon en privant le Haut représentant, avec la levée définitive des sanctions, du seul moyen de pression efficace dont il avait disposé jusqu’alors104.
- 105 REF.PC/630/96, 4 October 1996, Ambassador Frowick, Statement to the Press, 4 October 1996.
- 106 E. Van Thijn, Second Statement of the Coordinator for International Monitoring, op cit., p. 5.
- 107 OMRI Special Reports, vol. 1, no 41, 15 October 1996.
- 108 Ces conditions portaient sur trois points : 1) l’établissement et le respect de critères plus sévèr (...)
- 109 S/1996/1024, 9 décembre 1996, Rapport du Haut représentant, para. 35.
- 110 REF.PC/630/96, 4 October 1996, Ambassador Frowick, Statement to the Press, op. cit. : « I made a ch (...)
- 111 R. Frowick fut peut-être aussi ébranlé par la menace de boycott du SDS, qui s’insurgeait contre une (...)
- 112 NATO Transcript, Joint Press Briefing, Sarajevo, 23 October 1996 ; cf. aussi S/1996/1024, 9 décembr (...)
31Premier argument en faveur du maintien d’un dispositif international important – y compris militaire – ce constat valait en outre aussi pour l’organisation des élections municipales. La question de l’opportunité de la tenue de ce scrutin au cours de l’automne 1996 fut au centre de la principale polémique post-électorale. De nombreuses voix s’élevaient en effet contre le choix d’une date trop précoce, qui ne permettrait pas de prendre en compte les leçons du scrutin précédant. Il paraissait notamment difficile de résoudre en quelques semaines les problèmes liés à l’enregistrement, à la source du report décidé au mois d’août. Robert Frowick tenait cependant à organiser rapidement ces élections, arguant à nouveau de la nécessité de profiter de la présence des troupes de l’IFOR105. Il se heurtait en cela à la plupart des autres acteurs internationaux. Un de ses plus virulents opposants fut E. Van Thijn, qui avait souligné dans ses rapports sur le scrutin précédent l’impossibilité d’apporter dans l’année en cours les améliorations nécessaires à l’organisation des élections municipales106. Il précisa même qu’il ne participerait pas si celles-ci avaient lieu avant la fin de l’année107. C. Bildt quant à lui entra en conflit avec le Chef de la Mission de l’OSCE. Dans un échange de lettres pour le moins acide avec Flavio Cotti, toujours Président en exercice de l’organisation pan-européenne, il exigea que certaines conditions minimales soient assurées pour ce nouveau scrutin108. La question de l’application des résultats figurait notamment parmi ses préoccupations principales : le scrutin ayant précisément été reporté en raison d’une sensibilité politique particulière, il ne faisait guère de doute que l’installation des élus locaux à leur poste poserait des problèmes que la communauté internationale devrait régler. Or, le Bureau du Haut représentant n’apparaissait pas doté de moyens suffisants pour mener à bien une telle mission dans chaque municipalité de Bosnie-Herzégovine : Carl Bildt exigeait donc que l’OSCE en fût rendue responsable. Débouté de sa demande, il exprima son opposition par un vote négatif lors de la décision de la date du scrutin par la PEC109. En dépit de cette fronde, R. Frowick maintint dans un premier temps sa position et imposa à la PEC de procéder aux élections les 22 et 23 novembre 1996110. Sa politique de « cavalier seul » souleva un nouveau tollé : rendu à l’évidence des arguments de ses détracteurs, il dut finalement renoncer à son projet111. Le 22 octobre, la PEC annonçait un nouveau report des élections municipales, sans fixer de date précise112. Dépassant le seul cadre électoral, cet épisode cristallisa la tension existant à l’automne 1996 entre les partisans d’un retrait rapide de Bosnie et ceux qui souhaitaient à l’inverse obtenir un engagement international plus ferme et à plus long terme. L’insistance du Haut représentant pour que l’OSCE soit impliquée dans la mise en œuvre des résultats peut être ainsi comprise comme la volonté de souligner que la démocratisation par les élections ne se limite pas à l’organisation d’un scrutin, mais nécessite également un suivi de l’évolution politique subséquente. Et pour cela l’OSCE aussi devait rester en Bosnie au-delà de décembre 1996 – et se donner le temps d’organiser des élections municipales dans des conditions plus satisfaisantes que celles du mois de septembre.
- 113 NATO Transcript, Joint Press Briefing, Sarajevo, 19 September 1999 ; UNHCR Information Notes, no 8- (...)
- 114 UNHCR Information Notes, no 8-9/96, op. cit., p. vi.
- 115 S/1996/970, Douzième rapport sur les opérations de l’IFOR, 22 novembre 1996, para. 8-9.
- 116 Idem ; sur la procédure de contrôle des retours dans la zone de séparation, cf. supra, chapitre 4, (...)
- 117 OMRI Special Reports, vol. 1, no 41 (15 October 1996) et no 48 (3 December 1996).
32L’automne 1996 fut de surcroît marqué par de nouvelles difficultés dans le domaine des réfugiés. En effet, le gouvernement allemand, qui avait annoncé dès le 1er septembre sa volonté de renvoyer chez eux les ressortissants de Bosnie à partir du 1er octobre, confirma le 19 septembre la levée du régime de protection temporaire et son intention d’autoriser le rapatriement forcé, dont le déclenchement revenait aux Länder113. Or, ainsi que le souligna le HCR, les conditions étaient encore loin d’être réunies en Bosnie pour permettre des retours minoritaires114. Pour preuve, des incidents violents éclatèrent à nouveau en novembre lorsque des personnes déplacées (bosniaques) tentèrent une fois de plus de rentrer en Republika Srpska contre la volonté des autorités de l’entité115. Les troubles qui suivirent nécessitèrent l’intervention de l’IFOR et provoquèrent la suspension de la procédure mise en place le mois précédent pour les retours dans la zone de séparation116. Outre les questions de sécurité, la saison hivernale ne se prêtait pas à une vague de retours, impliquant nécessairement des activités de reconstruction. Malgré tout, les premiers réfugiés rapatriés quittèrent les Länder de Berlin et de Bavière en octobre et novembre 1996117. Ces retours, si limités fussent-ils dans un premier temps, ajoutaient cependant à la pression pour un prolongement des mandats des principales organisations internationales – et notamment de celles chargées d’assurer un « environnement de sécurité ».
33Ces trois problèmes de l’automne 1996 ne constituaient en réalité que la partie visible de l’iceberg : le bilan général de l’action internationale en Bosnie pour cette première année s’avère en effet très négatif. Un survol de l’état d’avancement des objectifs fixés pour chacune des différentes annexes de l’accord de paix montre qu’aucune d’entre elle n’a été complètement mise en œuvre, tant s’en faut.
- 118 Les livraisons d’armes et de matériel à la Fédération au moment même où les armées du pays étaient (...)
34– Annexe 1-A : si les clauses militaires ont été à peu près remplies, la persistance de tensions et le maintien d’importantes forces armées dans chaque entité ne permettent pas à la Force multinationale de se retirer sans risque de reprise du conflit. Et ce d’autant que le réarmement et l’entraînement de l’armée de la Fédération dans le cadre du plan « Equip and Train », parrainé par les Etats-Unis et progressivement initié dans la seconde partie de l’année, contribue paradoxalement à aggraver les tensions118.
35– Annexe 1-B : les réalisations en matière de stabilisation militaire restent très partielles, concernant notamment les réductions d’armement – il n’avait cependant jamais été imaginé que tous les accords puissent être conclus en une année.
- 119 OMRI Special Report, vol. 1, no 49, 10 December 1996.
36– Annexe 2 : le 9 décembre 1996, l’annonce du report de l’arbitrage concernant la ville de Brčko annihile les espoirs de respecter les délais prévus119.
37– Annexe 3 : il semble peu utile de revenir sur les conditions et les résultats du scrutin. Les élections municipales doivent en outre encore être tenues en 1997.
38– Annexe 4 : la plupart des clauses de la Constitution demeurent lettre morte à la fin de 1996 : les institutions communes ne fonctionnent pas, les droits de l’homme ne sont pas respectés, de nombreuses lois contrevenant à la Constitution restent en vigueur (et notamment celles ayant un impact sur le retour des réfugiés et des déplacés), il n’existe enfin ni passeport, ni drapeau, ni hymne national.
- 120 En raison de cette absence de consensus, le troisième arbitre (Robert Owen) fut nommé par le présid (...)
39– Annexe 5 : la seule tentative entreprise en 1996 en matière d’arbitrage (relative à Brčko) n’a pas abouti et a au contraire mis en évidence la mauvaise volonté des parties ; celles-ci ne sont pas même parvenues à un accord concernant le juge qu’elles devaient nommer en commun120.
- 121 REF.SEC/654/96, 31 October 1996, Human Rights Ombudsperson for BiH, Report on the Development of th (...)
40– Annexe 6 : les droits de l’homme ne sont pas respectés et les mécanismes de protection qui devaient être mis en place commencent tout juste à fonctionner121.
- 122 HCR, Analysis of Compliance/Non-Compliance of Chapter 1 of Annex 7 of the Peace Agreement (Covering (...)
- 123 S/1996/1024, 9 décembre 1996, Rapport du Haut Représentant, para. 23.
41– Annexe 7 : les réfugiés et les déplacés ne bénéficient pas du droit de retour dans leur foyer d’origine ; au contraire, les entraves à ce sujet se sont multipliées122. La Commission pour les réfugiés et personnes déplacées n’a commencé à enregistrer les plaintes qu’au début du mois de novembre et n’a rendu aucune décision123.
- 124 Idem, para. 24.
- 125 REF.SEC/229/97, 15 April 1997, Institution of the Ombudsman of the Federation of BiH, Annual Report (...)
42– Annexe 8 : la Commission de préservation des monuments nationaux n’a pas commencé ses travaux et son financement n’est pas prévu dans les budgets des entités124. Des monuments ont en outre continué d’être détruits au cours de l’année 1996125.
43– Annexe 9 : la Commission des entreprises publiques n’a permis aucune création d’entreprise, ni dans le domaine des transports, ni dans celui de l’énergie ou des communications.
- 126 Cf. supra, chapitre 5, section I.
44– Annexe 10 : le Haut représentant n’a pu remplir son mandat, notamment en raison de l’absence de coopération des parties, pourtant requise à l’article IV126.
- 127 Cf. supra, chapitre 4, section III.
45– Annexe 11 : l’IPTF n’a pas pu assurer que les forces de police locales s’acquittent de leurs obligations dans le domaine du maintien de l’ordre en respectant les normes internationales127.
- 128 S/1996/542, 10 juillet 1996, Rapport du Haut représentant, para. 86.
46Ce bilan ne constitue pas une surprise : depuis le début de l’été 1996, le Haut représentant insiste sur la nécessité de prévoir un prolongement des mandats au-delà du mois de décembre128. Mais les trois ultimes difficultés qui surgissent dans la foulée des élections cristallisent les aspects négatifs du constat, au moment même où les options concernant le futur de l’action internationale en Bosnie sont étudiées dans les chancelleries. Dès lors, le retrait pur et simple de l’IFOR ne paraît plus envisageable, en ce qu’il compromettrait aussi le maintien d’une présence civile substantielle, pourtant indispensable au règlement de toutes les questions non résolues au cours de la première année – c’est-à-dire l’essentiel de l’accord de Dayton.
2. Prorogation des mandats, report des problèmes
a. « New Force, Old Clothes »129
- 129 L’expression est d’Ozren Kebo qui en fit le titre d’un article (« New Force, Old Clothes », War Rep (...)
- 130 Nouvelles Atlantiques, no 2832, 5 juillet 1996 et 2835, 16 juillet 1996.
- 131 Le SACEUR avait en effet indiqué que les résultats des élections détermineraient la composition d’u (...)
- 132 Nouvelles Atlantiques, no 2854, 9 octobre 1996.
- 133 Cette position était résumée par le slogan « in together, out together » et motivée par les doulour (...)
- 134 La question n’était toutefois pas devenue un enjeu électoral, le candidat républicain Dole ayant lu (...)
- 135 Nouvelles Atlantiques, no 2866, 20 novembre 1996.
- 136 Nouvelles Atlantiques, no 2870, 29 novembre 1996 (Décision du Conseil permanent de l’OTAN, 27 novem (...)
- 137 Résolution 1088 du Conseil de sécurité, 12 décembre 1996.
- 138 La référence à « l’environnement de sécurité » est de William Perry, Secrétaire d’Etat américain à (...)
- 139 Nouvelles Atlantiques, no 2878, 19 décembre 1996.
- 140 Communiqué Final du Conseil de l’Atlantique Nord, réuni en session des Ministres de la défense, Bru (...)
- 141 Cf. ]ane Sharp, « Recommitting to Dayton », War Report, no 47, November-December 1996, p. 8, et ide (...)
47Les stratèges de l’OTAN avaient eux-mêmes anticipé les événements et commencé dès l’été 1996 à élaborer des plans pour une nouvelle Force, poussés dans cette voie par les retards de la mise en œuvre des aspects civils, l’absence totale de progrès en matière de réconciliation et la persistance des tensions130. L’examen officiel des différentes possibilités ne débuta cependant véritablement qu’à l’automne 1996, après les élections, ainsi que l’avait annoncé le général Joulwan131. Le retrait pur et simple des soldats de l’OTAN ou, inversement, leur maintien sans modification de mandat, furent deux options vite écartées. Restait alors l’alternative entre une Force de dissuasion, éventuellement basée à l’extérieur de la Bosnie mais disposant de moyens d’intervention rapide, et une Force de stabilisation, version réduite de l’IFOR132. De longue date, l’un des principaux points de contentieux portait sur la composition de ce déploiement, les Etats-Unis ayant à maintes reprises fait part de leur volonté de ne pas s’éterniser en Bosnie, tandis que leurs alliés, et notamment la France et la Grande-Bretagne, posaient au contraire comme condition à leur participation le maintien des troupes américaines133. Dans le courant de l’automne, au fur et à mesure que les plans se précisaient, il apparut cependant que les Etats-Unis participeraient probablement à une Force de suivi de « stabilisation », bien que Bill Clinton s’abstînt de s’engager officiellement en ce sens avant sa réélection en novembre 1996134. Le 18 novembre 1996, le Conseil permanent de l’OTAN décidait finalement de maintenir une Force multinationale baptisée SFOR (« Stabilization Force »), forte de quelque 31 000 hommes, dont 8500 soldats américains135. Après que le Conseil en eut soigneusement préparé les détails, et notamment le calendrier d’application, le « mandat » de la Force fut officiellement adopté par les Ministres de la défense le 17 décembre 1996136. Au cours des dix-huit mois de son déploiement, les effectifs seraient progressivement réduits, selon les résultats d’« examens de situation » intervenant tous les six mois, pour aboutir à une Force de dissuasion (DFOR, Deterrence Force). Autorisée par une résolution du Conseil de sécurité – auquel les autorités de l’OTAN devaient toujours faire rapport – la SFOR était en vérité simplement chargée de poursuivre l’œuvre de l’IFOR137. Elle devait donc assurer le respect des engagements pris au titre de l’annexe 1-A afin de maintenir un « environnement de sécurité » et prêter son concours, au cas par cas, aux institutions civiles, notamment à l’OSCE pour l’organisation des élections municipales138. Le SACEUR, le général Joulwan, se hâta cependant de préciser dans une conférence de presse que les membres de la Force seraient toujours « très limités dans ce qu’[ils] pourraient faire pour les agences civiles »139. Ils ne devaient notamment pas entreprendre l’arrestation des individus recherchés par le TPI, ni assurer de tâches de police. Deux nouveautés méritent tout de même d’être soulignées : la SFOR apporterait son soutien à l’OSCE pour la mise en œuvre des accords de maîtrise des armements (en lui transmettant des informations) et à l’IPTF pour la promotion d’un « climat favorable à l’ordre public »140. En dépit de ces (relatives) innovations, le mandat de la nouvelle Force différait en final fort peu de celui de l’ancienne, surtout en matière de coopération avec les institutions civiles. Il décevait en cela les espoirs de ceux qui plaidaient pour une approche plus musclée – notamment concernant les criminels de guerre141.
b. L’hypothétique « consolidation »
- 142 S/1996/968, 22 novembre 1996, Conclusions du Comité directeur ministériel et de la Présidence de Bo (...)
- 143 S/1996/968, 22 novembre 1996, idem, para. 4. Dans ces divers domaines, quasiment aucun résultat ne (...)
- 144 Idem, para. 2 et 5.
- 145 Idem, para. 5.
- 146 Idem, para. 6.
48Dans le même temps, les préparatifs pour le prolongement des mandats des agences civiles s’intensifiaient aussi. Au cours d’une première conférence, réunissant à Paris le 14 novembre 1996 les membres du Comité directeur du PIC et la Présidence de Bosnie nouvellement élue, un « plan de consolidation du processus civil de paix » fut présenté et accepté142. Le principe en était de définir les priorités dans le domaine de la mise en œuvre civile pour les deux années à venir. La périodisation ainsi choisie reflétait la volonté persistante des gouvernements mandataires de ne pas s’engager indéfiniment en Bosnie, tout en témoignant enfin de leur prise de conscience de l’impossibilité de rétablir la paix en quelques mois seulement. Si le délai ainsi accordé aux agences civiles reflétait une vision plus conforme à la réalité que le calendrier prévu à Dayton un an auparavant, il paraissait encore bref au regard des innombrables tâches à accomplir. Et ce, d’autant que les objectifs de la communauté internationale pour « consolider le processus de paix » ne différaient en vérité guère de ceux établis l’année précédente : tout – ou presque – restait à faire. Treize domaines d’action prioritaire furent ainsi relevés par les participants à la réunion de Paris, correspondant à une très large conception du peace-building : stabilisation régionale, sécurité, droits de l’homme, démocratisation, élections, liberté de mouvement, retour des réfugiés et des personnes déplacées, coopération avec le TPI, reconstruction économique, transition vers une économie de marché, réconciliation nationale, éducation et enfin déminage143. Etant donné les maigres progrès accomplis dans ces domaines au cours de l’année écoulée, il ne faisait guère de doute que la réalisation de ces objectifs allait nécessiter une implication internationale importante et ce, bien que les parties présentes aient à nouveau pris soin de souligner à deux reprises que la responsabilité finale de la mise en œuvre revenait aux autorités locales144. Afin d’exercer une pression sur les acteurs locaux, il fut cependant aussi rappelé que le niveau de l’aide financière internationale dépendrait du degré de respect de leurs obligations145. Enfin, les participants à cette réunion reconnurent l’importance du rôle du Haut représentant et la nécessité de renforcer sa mission. Pour autant, ils ne précisèrent pas comment et s’abstinrent de proposer de lui accorder plus de pouvoir146.
- 147 S/1996/1012, 6 December 1996, London Peace Implementation Conference 1996, Making Peace Work, 4-5 D (...)
- 148 S/1996/1012, 6 December 1996, op. cit., para. 21-26 (droits de l’homme), 51-55 (élections), 11-20 ( (...)
- 149 S/1996/1012, 6 December 1996, op. cit., para. 59-71.
- 150 S/1996/1012, 6 December 1996, op. cit., para. 5. Cette nouvelle prérogative sera officiellement acc (...)
- 151 S/1996/1012, 6 December 1996, op. cit., para. 99-103.
- 152 S/1996/1012, 6 December 1996, op. cit., para. 78-84.
49Les principes énoncés à Paris furent repris par le PIC au cours de la seconde conférence de mise en œuvre, tenue à Londres les 4 et 5 décembre 1996147. Cinq axes d’action furent ajoutés à ceux définis à Paris : le maintien de l’ordre par la police, l’établissement d’une banque centrale, le développement de médias indépendants (cette question, « oubliée » dans l’accord de Dayton, s’était révélée fondamentale dans l’année 1996 et fit l’objet d’un chapitre entier dans les conclusions de la conférence), l’arbitrage concernant la zone de Brčko et l’adoption d’une législation douanière. Le texte final compte quelque 43 pages et confirme la volonté d’accorder la priorité à la mise en œuvre civile au cours des deux années de « consolidation », tout en reconnaissant l’importance du maintien d’une Force de stabilisation militaire afin de garantir un contexte de sécurité pour la réalisation de ces objectifs. Le rôle des diverses organisations internationales mandatées par l’accord de Dayton est à nouveau confirmé, sans grande modification : la Mission de l’OSCE, dont le Conseil permanent vient de proroger le mandat, doit se charger de superviser la préparation et la conduite des élections municipales (qui sont prévues au plus tard pour l’été 1997), continuer à surveiller la situation des droits de l’homme et poursuivre ses activités en matière de stabilisation militaire148. Le HCR est confirmé clans ses fonctions d’agence principale pour les retours ; il doit présenter, le 16 décembre 1996, un plan pour les deux années à venir au Groupe de travail sur les questions humanitaires149. L’IPTF est la seule organisation dont les attributions sont substantivement modifiées : le groupe de police international reçoit l’autorisation d’effectuer des enquêtes sur les violations des droits de l’homme commises par les forces de police locales elles-mêmes150. En revanche, aucun pouvoir n’est attribué au Haut représentant, bien que l’importance de son rôle de coordonnateur principal soit soulignée151. En matière économique enfin, la Banque mondiale, le FMI et la Commission européenne sont reconnus comme les principaux agents d’un programme de redressement dans lequel les activités de reconstruction d’urgence doivent peu à peu diminuer au profit de réformes structurelles et de programmes ancrés dans le long terme152. Le texte mentionne de surcroît la nécessité de suivre une politique économique visant à accélérer l’intégration du pays et le renforcement des liens entre les différentes entités. En outre, comme il l’avait été énoncé à Paris, l’aide économique doit aussi servir de « carotte » pour inciter les parties à se montrer coopératives et à respecter leurs engagements « daytoniens » et « londoniens ». Si ces clauses reflètent une volonté croissante de la part de la communauté internationale d’appliquer le principe de conditionnalité, elles n’en restent pas moins vagues et générales, aucune précision n’étant apportée quant aux autorités visées par la conditionnalité (municipalités, cantons, entités ?) ni aux modalités d’application du principe. Or, le niveau de coopération des parties locales en 1996 avait été si faible qu’une clarification aurait été nécessaire pour rendre crédible la « menace » : en désignant des domaines de mise en œuvre particulièrement sensibles, en soulignant que les autorités à tous les niveaux de pouvoir étaient concernées (afin de « personnaliser » les mises en garde), la carotte serait devenue bâton potentiel et aurait peut-être pu contraindre les acteurs à plus de modération. Au niveau local notamment, la perspective des élections municipales aidant, les responsables politiques auraient pu se montrer plus sensibles à ces pressions s’ils en avaient été la cible directe.
50Le flou et le vague constituent du reste la caractéristique principale du programme élaboré à Londres : si les activités recensées sont nombreuses et si leur description semble au premier abord minutieuse, une lecture plus attentive révèle les lacunes du texte et notamment l’absence de directives concrètes pour surmonter les difficultés rencontrées dans la mise en œuvre (en particulier concernant la coopération des parties). Fixant des objectifs sans accorder aux acteurs les moyens de les atteindre, ce programme s’apparente plus à une compilation de déclarations d’intention qu’à une réelle stratégie à but opérationnel. En cela, la consolidation annoncée apparaît bien hypothétique.
51Pourtant, cette première année qui s’achève a mis en évidence plusieurs défauts du système de mise en œuvre de l’accord. Parmi eux, figurent un objectif final mal défini (ni partition, ni réunification de l’Etat), une trop stricte séparation entre les deux sphères d’action de la communauté internationale (militaire et civile), y compris concernant les buts respectivement poursuivis (différents, voire parfois incompatibles) et des organisations internationales civiles dépourvues de prérogatives. Une telle hétérogénéité conceptuelle et exécutive ne pouvait aboutir qu’à une impasse. C’est ainsi que le succès tant salué de l’IFOR doit être relativisé au regard de l’insuffisance des réalisations civiles, dont la responsabilité ne peut être uniquement rejetée sur les seules organisations « officiellement » en charge. D’une part, les réalisations de l’IFOR ont dans un premier temps essentiellement contribué à creuser le fossé entre les deux entités formant la Bosnie-Herzégovine – ou, pour reprendre la distinction introduite plus haut, à renforcer les aspects « partitionnistes » de l’accord de paix. Or, dans le même temps, les autres agences s’employaient à mettre en œuvre d’autres dispositions de l’accord, dont certaines tendaient à faire de la Bosnie un Etat unitaire, bien que décentralisé. Il apparaît évident que les secondes se trouvaient face à une tâche beaucoup plus difficile à réaliser que la première, alors que leur pouvoir d’imposition était beaucoup plus réduit que celui des militaires. D’autre part, lorsque vint le moment pour l’IFOR, une fois ses objectifs strictement militaires remplis, d’apporter son soutien aux agences civiles, la contribution de la Force fut réduite au minimum en raison d’une interprétation restrictive de son mandat. C’est ainsi que la volonté des militaires de se tenir à l’écart du processus aggrava les difficultés rencontrées par les agences civiles, lesquelles entraînèrent à leur tour de tels retards que la prolongation du déploiement des troupes devint inévitable. Il y a du reste là un paradoxe troublant : la volonté obtuse de respecter une date prédéterminée pour le retrait des troupes conduisit ainsi en quelque sorte à la prorogation de leur mission.
52En dépit de ce constat, les Conférences de Paris et Londres, ainsi que le mandat de la nouvelle SFOR, n’apportèrent guère de modifications à cette situation : la distinction entre les missions militaire et civile consumait toujours la pierre angulaire du dispositif et le soutien que la Force multinationale devait apporter aux acteurs civils restait limité, à la fois quantitativement et qualitativement. Aucun embryon de solution ne fut apporté aux problèmes de fond apparus au cours de l’année 1996, et notamment à ceux liés à la non-coopération des parties et à l’absence de pouvoir des agences civiles. Bien que nécessaire, l’extension du calendrier de mise en œuvre, seule véritable mesure prise, ne pouvait à elle seule constituer une réponse adéquate. La conséquence de cette situation allait être l’absence totale d’amélioration, voire la dégradation du contexte au cours de l’hiver 1996-97, conduisant au développement d’un sentiment général d’impuissance et même de lassitude quant aux bienfaits et à la raison d’être du peace-building en Bosnie-Herzégovine.
3. Le blues des peace-builders
- 153 Cf. OMRI Special Reports, vol. 1, no 47-50 et vol. 2, no 1-7.
- 154 S. Milošević adressa le 4 février 1997 une note au premier ministre, priant le gouvernement de prép (...)
- 155 OMRI Special Reports, vol. 1, no 46, 19 November 1996.
- 156 OMRI Special Reports, vol. 1, no 42, 22 October 1996.
53Les problèmes ne s’amenuisèrent en effet pas, bien au contraire, au cours des premiers mois de 1997. Un vent d’espoir avait pourtant soufflé sur la région en décembre et janvier, entretenu par les manifestations contre le régime de Slobodan Milošević en RFY suite à l’annulation de la victoire des partis d’opposition lors des élections municipales de novembre 1996153. Mais les illusions se fanèrent rapidement au cours des mois qui suivirent. Après avoir dans un premier temps été contraint de reconnaître les résultats des élections, le leader serbe ne poursuivit pas sur la voie des réformes revendiquées par les manifestants (liberté des médias, démocratisation de la vie politique)154. Dans le même temps, l’opposition commençait de se diviser. La coalition Zajedno éclata formellement en juin 1997, annihilant la plupart des espoirs d’alternance dans un futur proche. Parallèlement, la fin de l’année 1996 était aussi apparue porteuse d’évolutions en Croatie : Franjo Tudjman, gravement malade, semblait sur le point de quitter la scène politique, ce qui pouvait affecter l’unité, et donc la prépondérance, du HDZ155 Mais comme en Serbie, les changements attendus ne se produisirent pas : le président croate, soigné aux Etats-Unis, se remit et annonça au mois de février sa candidature aux élections présidentielles prévues pour juin 1997. L’admission de la Croatie au sein du Conseil de l’Europe en novembre 1996 avait du reste déjà entamé les chances de réformes, en contribuant à légitimer sur le plan international le régime de F. Tudjman156.
- 157 OMRI Special Reports, vol. 1, no 45, 12 November 1996 ; cf. aussi E/CN.4/1997/56, 25 January 1997, (...)
- 158 A/52/375-S/1997/729, 18 septembre 1997, Quatrième rapport du TPI, para. 185. La présidente réitéra (...)
- 159 OMRI Special Reports, vol. 2, no 2, 14 January 1997.
- 160 Agreement on Special Parallel Relations between the Federal Republic of Yugoslavia and the Republik (...)
- 161 Accord de Dayton, annexe 4, Constitution de Bosnie-Herzégovine, article III, alinéa 2.
- 162 Les domaines d’action énumérés à l’article 6 étaient nombreux : parmi les plus discutables figuraie (...)
- 163 S/1997/310, 14 avril 1997, Rapport du Haut représentant, para. 65.
- 164 Cf. S/1997/310, 14 avril 1997, Rapport du Haut représentant, para. 66.
- 165 OHR Bulletin, no 41, 20 March 1997.
- 166 Sur les retards de la RFY, cf. S/1997/542, 11 juillet 1997, Rapport du Haut représentant, para. 53. (...)
- 167 Le dernier rapport faisant étal de l’absence de progrès en la matière date du 9 avril 1998 (S/1998/ (...)
54En Bosnie, les développements n’offrirent pas même de lueur d’espoir. Le limogeage du général Mladić en novembre 1996 par la nouvelle présidente Biljana Plavšić aurait pu en constituer une, laissant espérer que les personnes inculpées par le TPI allaient enfin comparaître devant leurs juges. Mais B. Plavšić prit soin de très vite rassurer son opinion publique sur ce thème, en remerciant publiquement le général pour ses services pendant la guerre et en soulignant que la Constitution de la Republika Srpska ne prévoyait pas l’extradition157. Le 2 janvier 1997, elle écrivit même à Kofi Annan, nouveau Secrétaire général de l’ONU, pour lui signifier que la RS ne livrerait au TPI ni Radovan Karadžić, ni Ratko Mladić158. Dans le même temps, les atteintes à la souveraineté et à l’intégrité de la Bosnie se multipliaient, à l’initiative la plupart du temps des autorités de la Republika Srpska. Ainsi, l’Assemblée nationale de RS annonça le 28 décembre 1996 la création d’une armée professionnelle, chargée de « défendre l’intégrité territoriale et l’ordre constitutionnel de la Republika Srpska »159. Une clause de cette loi précisait en outre que cette armée était ouverte à toute personne désireuse de s’engager en cas de conflit, même si elle ne détenait pas la citoyenneté de l’entité. Cet article ne visait bien entendu pas les autres citoyens de Bosnie-Herzégovine, mais plutôt les Serbes vivant dans les Etats de la région et notamment en RFY. Dans la même veine fut signé le 28 février 1997 l’accord établissant des relations spéciales entre la République Fédérale de Yougoslavie et la Republika Srpska160. La possibilité pour les entités de conclure de tels accords avec les Etats voisins était inscrite dans la Constitution, pour autant que les engagements pris à cette occasion ne constituent pas une atteinte à la souveraineté et n’empiètent donc pas sur les domaines de compétence de l’Etat de Bosnie-Herzégovine161. Or, l’article 6 de l’accord spécial mentionnait parmi les domaines de coopération entre les signataires un certain nombre de points relevant, non de la compétence de la Republika Srpska, mais bien de celle de la Bosnie-Herzégovine162. Cet accord suscita en conséquence des critiques, notamment de la part du Bureau du Haut représentant, qui constata que celui-ci « présentait des carences du point de vue constitutionnel »163. En outre, la procédure légale n’avait pas été respectée puisque l’accord était signé par Momčilo Krajišnik, membre de la Présidence tricéphale, et non par la Présidente de l’entité (Biljana Plavšić), ainsi que le prévoyait la Constitution de la Republika Srpska164. De même, alors que l’article 14 de l’accord spécifiait que sa ratification devait être décidée par l’Assemblée fédérale de la RFY et l’Assemblée parlementaire de Bosnie-Herzégovine, celui-ci fut ratifié le 15 mars suivant par l’Assemblée nationale de la Republika Srpska165. Alors que les parties tentaient de mettre en œuvre cet accord en dépit de ces vices de forme et de fond, des négociations furent entreprises sous les auspices de l’OHR pour l’amender de manière à le rendre compatible avec la Constitution de Bosnie-Herzégovine. Initialement pénalisé par la lenteur de la RFY à nommer ses représentants, le groupe constitué à cette fin ne parvint pas à obtenir de résultat166. A la fin de 1999, aucune solution encore n’avait été apportée à cette question, qui semblait plutôt avoir perdu de son actualité avec l’évolution politique en Republika Srpska, puis en RFY : après avril 1998, les rapports du Haut représentant n’en firent même plus mention167.
- 168 S/1997/310, Rapport du Haut représentant, 14 avril 1997, para. 20.
- 169 Il fallut en réalité attendre le 30 septembre 1997 pour qu’une décision soit prise (et encore celle (...)
- 170 S/1997/310, 14 avril 1997, Rapport du Haut representant, para. 24.
- 171 Idem, para. 30 ; les juges bosniaques furent nommés le 24 janvier, les serbes le 16 mars et les cro (...)
- 172 Rapports du Haut représentant S/1997/804, 16 octobre 1997, para. 24-25 et S/1998/314, 9 avril 1998, (...)
- 173 Cf. Rapports du Haut représentant, S/1997/310, 14 avril 1997, para. 31 et S/1997/542, 11 juillet 19 (...)
- 174 Brčko Arbitral Tribunal for Dispute over the Inter-Entity Boundary in Brčko Area, Award, Rome, 14 F (...)
- 175 Après avoir initialement été annoncée pour les 12 et 13 juillet 1997, la date des élections fut fin (...)
55Outre ces atteintes directes à la souveraineté de l’Etat, d’autres facteurs contribuèrent à nourrir un sentiment d’échec en Bosnie. Le fonctionnement des institutions, finalement mises en place au début du mois de janvier, restait sujet à caution : la Présidence tricéphale, qui se réunit sept fois seulement entre le début du mois de décembre 1996 et la fin du mois de mars 1997, prit principalement des décisions d’ordre technique168. En revanche, elle s’avéra incapable d’adopter des mesures plus politiques, telles la désignation de nouveaux ambassadeurs. Les participants à la Conférence de Londres avaient pourtant demandé que ces nominations diplomatiques interviennent avant la fin mars 1997 ; une fois de plus, le délai échut sans résultat169. Le Conseil des ministres, quant à lui, se réunit pour la première fois le 3 janvier, mais aucune décision ne fut prise lors de cette session, ni au cours des suivantes. La simple adoption du règlement intérieur provisoire constitua un point de contentieux et n’intervint pas avant le 20 février 1997170. Les deux chambres législatives (celle des représentants et celle des peuples) ne se réunirent qu’une seule fois au cours de l’hiver 1997, le 3 janvier. Les juges de la Cour constitutionnelle ne furent finalement tous nommés que le 18 mars 1997171. Le Comité permanent pour les questions militaires ne fut pas véritablement formé avant septembre 1997 et il fallut encore attendre février 1998 pour que son secrétariat ne soit plus présidé par un représentant de l’OHR, mais par un coordinateur national désigné par les parties locales172. Seule la Banque centrale, dirigée par un Gouverneur international, parvint à se mettre rapidement au travail et à préparer un projet de loi soumis au parlement et approuvé le 20 juin 1997173. Il restait cependant à l’appliquer, ce qui devait prendre presque une année. L’origine de ces dysfonctionnements institutionnels ne fait guère de doute : elle se trouve dans l’attitude obstructionniste des élus nationalistes, qui n’hésitèrent pas à utiliser leur nouvelle légitimité « démocratique » pour empêcher la mise en œuvre d’un accord qu’ils réprouvaient et, au-delà, pour remettre en cause l’unité de l’Etat. Les élections ne servirent ainsi qu’à légitimer le pouvoir des fauteurs de guerre, dont certains n’avaient jamais renoncé à la partition de l’Etat. Dans cette optique, les représentants de la communauté internationale apparurent de plus en plus démunis face à des acteurs locaux qu’ils ne pouvaient toujours pas contraindre à respecter les engagements pris à Dayton un an auparavant. L’annonce du report de la décision du Tribunal arbitral concernant le statut de la ville de Brčko en février 1997 fournit une illustration supplémentaire de cette impuissance174. Dans un tel contexte, la situation économique ne pouvait guère s’améliorer et la question du retour des personnes réfugiées et déplacées ne semblait pas près d’être résolue. Les préparatifs pour les élections municipales se heurtaient quant à eux à une certaine indécision concernant la date du scrutin et l’organisation du processus général d’enregistrement175.
- 176 OMRI Special Report, vol. 2, no 3, 21 January 1997 ; cf. aussi S/1997/193, 5 mars 1997, Deuxième ra (...)
- 177 OMRI Special Report, op. cit., 21 January 1997.
- 178 En effet, dans une lettre laissée à ses côtés, N. Koljević (présent à Dayton) expliquait ce geste p (...)
- 179 Pour un résumé détaillé des événements, cf. S/1997/204, 7 March 1997, Letter dated 7 March 1997 fro (...)
- 180 L’IPTF avait obtenu lors de la conférence de Londres la capacité de mener des enquêtes en cas de vi (...)
- 181 S/1997/201, 7 March 1997, Letter dated 7 March 1997 from the Principal Deputy High Representative f (...)
56Enfin, la violence, loin de disparaître, connut un certain regain au début de l’année 1997. En Republika Srpska, un pont fut miné (et explosa) dans le but de décourager les éventuels retours « minoritaires » dans la région de Koraj, qui avait déjà été la scène d’affrontements à l’automne 1996176. Des attaques à l’arme automatique furent lancées depuis le territoire de la même entité contre la ville de Slavonski Brod, située en Slavonie, donc en territoire croate177. Enfin, le suicide en janvier de Nikola Koljević, ex-vice-président de RS, témoigna également d’une montée de la violence politique au sein du SDS178. Les événements les plus graves survinrent cependant en Fédération, à Mostar plus exactement. Le 10 février 1997, un groupe de plusieurs centaines de Musulmans fut empêché par des policiers de pénétrer dans un cimetière situé dans la partie croate de la ville. La scène tourna au drame lorsque deux policiers ouvrirent le feu, tuant une personne et en blessant une vingtaine d’autres179. La réaction de la communauté internationale fut, dans un premier temps, rapide et en apparence efficace. Dès le lendemain, l’IPTF formait une équipe d’enquête indépendante afin de clarifier les responsabilités et de désigner les coupables180. Le 12 février, le Commissaire Wassermann à la tête de l’IPTF, le Haut représentant adjoint Michael Steiner et le Général Crouch pour la SFOR réunissaient à Sarajevo les autorités de la Fédération181. Ils exigèrent la coopération des parties locales (tant pour faciliter les investigations de la police onusienne que pour punir les coupables identifiés), rappelèrent que le port d’armes de gros calibre n’était pas autorisé et réaffirmèrent la nécessité absolue de constituer une force de police unifiée à Mostar afin notamment de faire respecter la liberté de mouvement. Au cours de cette même réunion, les parties décidèrent de surcroît que le Ministre de l’intérieur du canton nommerait deux officiers de liaison auprès de l’IPTF, chargés de transmettre aux médias locaux des informations fiables sur la sécurité à Mostar dans le but de faire cesser les campagnes de désinformation et de diffamation en ce domaine. Enfin, Michael Steiner fit savoir qu’il se baserait sur le rapport d’enquête de l’IPTF pour transmettre à l’Union européenne et au Comité Directeur du PIC les noms des personnes présumées coupables, dont les déplacements à l’étranger pourraient en conséquence être suspendus.
- 182 S/1997/204, 7 March 1997, op. cit., Annex II, Key Findings of the Report prepared by the IPTF pursu (...)
- 183 Idem, Annex III, Police integrity and ethics.
- 184 S/1997/201, 7 March 1997, op. cit., appendix II. La police de Mostar-est était aussi visée car l’en (...)
- 185 S/PRST/1997/12, 11 March 1997.
- 186 S/1997/256, 26 March 1997, Letter dated 23 March 1997 from the Principal Deputy High Representative (...)
- 187 S/1997/351, 5 mai 1997, Lettre datée du 5 mai 1997 adressée au Président du Conseil de sécurité par (...)
57L’ensemble de ces mesures offrait une opportunité exceptionnelle pour les agences internationales – principalement pour l’IPTF – de faire enfin appliquer les principes démocratiques dans le maintien de l’ordre à Mostar et d’aller de l’avant dans la restructuration de la police dans le canton. L’enquête menée par les contrôleurs de l’ONU aboutit précisément à la mise en cause de la police de Mostar-ouest182. Deux policiers furent reconnus coupables d’avoir tiré sur la foule, l’ensemble de ceux présents fut accusé d’avoir usé de la force contre des civils qu’ils auraient dû protéger, la police et les autorités politiques de Mostar-ouest furent désignées comme responsables de la confrontation et la présence dans le groupe de forces de la police spéciale, qui auraient dû être démantelées depuis plusieurs mois, fut attestée. De plus, l’obstruction systématique au cours de l’enquête et les tentatives de « couvrir » les responsables furent stigmatisées. Enfin, le rapport d’enquête mettait spécialement en cause l’éthique et les pratiques de la police de Mostar-ouest183. En conséquence, dans une lettre adressée le 25 février suivant à Krešimir Zubak et à Alija Izetbegović, respectivement membres croate et bosniaque de la présidence tricéphale, Michael Steiner demanda la révocation et l’inculpation de trois policiers, la suspension et le déclenchement d’une enquête criminelle pour deux autres, la suspension de tous les policiers dont il serait prouvé après enquête qu’ils étaient impliqués dans les violences du 10 février, la révocation du chef de la police de Mostar-ouest pour non-coopération avec l’IPTF et, plus largement, le remplacement des autorités à la tête des polices de Mostar-ouest et de Mostar-est184. Malgré cette effervescence internationale, aucune de ces requêtes ne fut suivie d’effet. Le 11 mars suivant, le Président du Conseil de sécurité des Nations Unies déplorait toujours l’obstruction des autorités et leur refus de se soumettre à ces injonctions185. Le 20 mars, les cinq policiers mis en cause nominalement furent jugés, au cours de ce que Michael Steiner décrivit comme un « procès n’ayant rien en commun avec la justice », à l’issue duquel ils furent condamnés à des peines légères, avec sursis, leur permettant de quitter le tribunal en toute liberté186. Le 5 mai, le Secrétaire général informait le Conseil de sécurité qu’aucune autre mesure n’avait été prise par les autorités pour punir les responsables187.
- 188 Au cours de l’hiver 1997, les articles se succèdent pour déplorer l’absence de progrès en Bosnie et (...)
58Ces péripéties pesèrent fortement sur la crédibilité de la communauté internationale. En premier lieu, elles illustraient l’incapacité de la police onusienne à empêcher, d’une façon générale, l’éclatement de graves troubles de l’ordre public. Cette impuissance n’était du reste pas une nouveauté, en ce qu’elle découlait directement du mandat de la force qui ne prévoyait pas l’exercice direct d’activités de maintien de l’ordre, mais seulement la fourniture d’une assistance aux polices locales. En second lieu, les événements de février 1997 mirent au grand jour les limites des nouvelles prérogatives de la police onusienne en matière de contrôle de forces de l’ordre. Le pouvoir d’enquête attribué à l’IPTF était ainsi vidé en partie de son sens si les conclusions des enquêteurs, aussi graves fussent-elles, étaient tout simplement ignorées. Et là, le discrédit s’étendait aussi à l’OHR et même à la SFOR, impliqués dans l’affaire : quelle autorité restait-il à la communauté internationale si les actions de ses représentants n’apparaissaient en final que comme des gesticulations alors que les coupables désignés continuaient d’exercer leurs fonctions en toute impunité ? L’absence de pouvoir de contrainte, qui caractérisait tous les acteurs de la mise en œuvre civile, apparaissait une fois de plus dans toute sa perversité. Rien n’avait changé en Bosnie 18 mois après la signature de l’accord de Dayton ; l’heure était au désenchantement188.
III. Le tournant de 1997
- 189 Cf. Secretary Albright, « Finding the Path to Lasting Peace in Bosnia », Address at Annual Fleet We (...)
- 190 Richard Holbrooke constate ainsi : « In naming Clark, they [Bill Clinton and William Cohen] had, in (...)
- 191 Cf. Sharp, Anglo-American Relations and Crisis in Yugoslavia (FRY), op. cit., pp. 53-54. Cf. aussi (...)
- 192 La nomination de Carlos Westendorp fut proposée lors de la réunion du Comité directeur du Conseil d (...)
- 193 NATO Transcript, Joint Press Conference, Pale, 2 July 1997.
59En dépit des apparences, une évolution se prépare imperceptiblement au cours de cet hiver, qui porte en lui les prémisses d’un « printemps bosnien ». Tout d’abord, des changements, qui auront un impact direct sur la stratégie de la « communauté internationale », interviennent au sein du personnel politique de certains pays membres du PIC – et non des moindres. Ainsi, aux Etats-Unis, la nomination au poste de Secrétaire d’Etat de Madeleine Albright, chantre d’une politique ferme (voire interventionniste) en Europe, est annonciatrice d’une stratégie américaine plus dynamique en Bosnie189. Quelques mois plus tard, en juillet 1997, le général Wesley Clark, compagnon de Richard Holbrooke lors des négociations de paix, est nommé SACEUR à l’OTAN et devient par là donc l’autorité principale de la SFOR190. Les Américains ne sont pas les seuls à évoluer : à la fin de l’hiver Tony Blair, fraîchement nommé premier ministre, désigne au Foreign Office britannique Robin Cook, lui aussi prêt à se montrer plus actif en Bosnie191. En outre, le 18 juin, Carlos Westendorp succède à Carl Bildt au poste de Haut représentant ; sa pratique se révélera beaucoup plus offensive que celle de son prédécesseur192. Il est rejoint par le dynamique Jacques Klein, qui quitte le poste d’administrateur de l’ATNUSO en Slavonie orientale pour devenir Haut représentant adjoint193.
60Ces nominations, et l’évolution parallèle de la conception des gouvernements occidentaux concernant la stratégie à suivre en Bosnie, vont modifier substantiellement l’approche des agences internationales et leurs rapports avec les acteurs locaux. Le printemps de 1997 constitue ainsi une véritable charnière dans le processus de mise en œuvre de la paix. La crise politique qui éclate au même moment en Republika Srpska offre par ailleurs une nouvelle marge de manœuvre politique aux représentants internationaux, qui vont mettre à profit le bras de fer engagé par Biljana Plavšić contre les « radicaux » du SDS pour accroître leur influence – politique notamment – dans l’entité. Et ce, d’autant que l’octroi de pouvoirs plus importants au Haut représentant lors de la Conférence de Sintra et l’appui apporté par la SFOR à l’IPTF et à l’OHR vont offrir à ces derniers les instruments de contrainte qui leur firent tant défaut dans les premiers mois de la mise en œuvre.
1. Le cercle vertueux engagé à Sintra
- 194 S/1997/434, 5 juin 1997, Conclusions de la Réunion ministérielle du Comité directeur du Conseil de (...)
- 195 Des délais furent notamment fixés concernant la nomination des ambassadeurs, la décision d’un drape (...)
- 196 Le texte n’est cependant pas très précis sur le type de sanctions qui pourraient être appliquées : (...)
- 197 S/1997/434, 5 juin 1997, para. 36.
- 198 Idem, para. 70.
- 199 Idem, para. 5.
- 200 Le déclenchement de la crise au lendemain de la réunion de Sintra n’est certainement pas fortuit. A (...)
61La fermeté nouvelle de la communauté internationale apparaît tout d’abord lors de la réunion d’examen de la Conférence de mise en œuvre de la paix, tenue à Sintra le 30 mai 1997. Le Comité directeur du PIC, adoptant un langage moins diplomatique que lors des réunions précédentes, exige des représentants de Bosnie-Herzégovine qu’ils « accélèrent les activités de mise en œuvre de la paix » et « cessent de se rejeter mutuellement la responsabilité ou d’incriminer la communauté internationale face aux problèmes qu’ils rencontrent »194. Pour la première fois, le Comité fixe des délais, dans lesquels des progrès tangibles doivent être réalisés195. Le non-respect des dates-butoirs entraînera des sanctions, sur recommandation du Haut représentant196. Concernant les criminels de guerre, le Comité directeur appuie la proposition faite par Carl Bildt de priver d’assistance économique les municipalités qui permettraient à des personnes inculpées par le TPI de prendre part à la vie publique197. Cette « décentralisation » de la conditionnalité qui, malgré sa pertinence évidente, n’avait pas été envisagée à Londres, arrive à point nommé dans la perspective des élections municipales. Mais le fait le plus marquant de la réunion de Sintra reste l’ébauche qui apparaît alors d’un « nouveau » Haut représentant, doté de certains pouvoirs – encore réduits, il faut en convenir. Le successeur de Carl Bildt – ce dernier quitte la scène au moment où ses fonctions sont enfin dynamisées – sera ainsi chargé de faire respecter les délais fixés par le Comité et éventuellement de suggérer des mesures à prendre contre les autorités obstructionnistes. Surtout, dans le domaine des médias, il pourra de sa propre initiative « réduire ou même suspendre les activités de tout organisme ou programme dont la production constitue une violation systématique et flagrante de l’esprit ou de la lettre de l’accord de paix »198. La Conférence de Sintra constitue en cela une étape fondamentale : non seulement les acteurs locaux sont mis en cause pour leur obstruction, mais ils risquent véritablement d’en subir les conséquences économiques, voire politiques. Le texte offre ainsi aux institutions internationales la possibilité de sortir de leur dépendance viscérale à l’égard des parties. Pour la première fois, le sempiternel refrain de toutes les conclusions des conférences de mise en œuvre précédentes sur la responsabilité première et finale des parties dans le processus de paix est substantiellement modifié. A Sintra, le Comité directeur rappelle que si l’avenir du pays dépend effectivement de l’attitude des représentants élus, l’aide internationale dépendra, elle aussi, du respect de l’accord de paix. Mais pour cela, la parole des autorités ne suffit plus et les Etats membres exigent des autorités locales des résultats tangibles, notant que ces dernières « n’honoraient pas, dans leur ensemble, pleinement leurs obligations contractuelles et que ce manquement était inacceptable »199. La menace est directe et témoigne du changement de ton de la « communauté internationale » qui, enfin, ne se place plus seulement sur un plan moral face aux autorités du pays mais sur un plan matériel, pariant aussi sur les aspirations de la population du pays à retrouver un niveau de vie décent. Or, la crise politique qui éclate quelques jours à peine après la conférence de Sintra en Republika Srpska tend à confirmer le bien-fondé de ce pari200. Opposant Biljana Plavšić, la présidente en titre de l’entité, à Momčilo Krajišnik, le représentant serbe à la présidence tricéphale, cette lutte entre deux courants du SDS trouve en partie son origine dans la situation économique déplorable qui affecte l’entité. Cet épisode va non seulement bouleverser le paysage politique en RS, mais aussi les relations de l’entité avec le reste du pays, comme avec les représentants de la communauté internationale.
2. La dame de fer de Republika Srpska
- 201 Biljana Plavšić, biologiste, membre de la présidence de Bosnie à l’issue des élections de 1990, pui (...)
- 202 Bildt, op. cit., p. 360 et Holbrooke, op. cit., p. 354.
- 203 Bildt, op. cit., pp. 363-367. Il semblerait que ce « succès » final soit au moins autant dû aux div (...)
- 204 Sur le déroulement de la crise politique, cf. Igor Gajic, « Mutual Dismissal », War Report, no 53, (...)
- 205 Cette arrestation ne fut jamais officiellement confirmée (cf. NATO Transcripts, Joint Press Confere (...)
- 206 Le 2 juillet, Alex Ivanko, porte-parole de la MINUBH, annonce que la Mission des Nations Unies « so (...)
- 207 S/1997/804, 16 octobre 1997, Rapport du Haut représentant, para. 54.
62En juin 1997, Biljana Plavšić, tardivement et opportunément ralliée à la cause de Dayton, entame un combat contre les nationalistes « durs » de Pale, fidèles de Radovan Karadžić et partisans résolus de la partition201. Consciente que l’aide internationale n’atteindra pas la Republika Srpska tant que ses dirigeants s’obstineront dans la voie de l’obstruction systématique, et que ce petit jeu risque de lui coûter le pouvoir, la présidente se rend à Pale le 4 juin, où elle s’entretient pour la dernière fois avec Radovan Karadžić et tente de le convaincre de se conformer à l’accord de paix202. Sa démarche n’aboutit pas ; la situation se détériore au contraire dès la semaine suivante, lorsque Momčilo Krajišnik tente de bloquer l’adoption d’un ensemble de lois économiques (« Quick Start Package », comprenant entre autres les lois sur la banque centrale et les tarifs douaniers), attirant à nouveau sur l’entité les foudres de la communauté internationale. Une nouvelle fois menacés d’être exclus de la prochaine conférence de donateurs, initialement prévue pour le 24 juin 1997, et soumis à diverses pressions internationales (dont certaines venant de Belgrade), les délégués serbes acceptent finalement de ne pas s’opposer à l’adoption des lois, qui sont en conséquence votées le 20 juin203. Mais cet épisode cristallise les divisions au sein du SDS et élargit le fossé opposant Biljana Plavšić, progressivement soutenue par les partis modérés de Banja Luka, au clan de Pale, dirigé en sous-main par l’ancien président des Serbes de Bosnie. Le 27 juin, la « dame de fer » franchit une nouvelle étape en tentant de congédier le Ministre de l’intérieur, Dragan Kijač, qu’elle accuse d’être impliqué dans un trafic commercial avec la Fédération, dont les profits seraient directement reversés à Pale204. Mais le gouvernement, refusant cette destitution, maintient D. Kijač dans ses fonctions tandis que la direction du SDS demande la destitution de B. Plavšić. Le 29 juin, cette dernière affirme avoir été arrêtée à l’aéroport de Belgrade et renvoyée sous escorte à Banja Luka205. Décidée alors à en finir avec ses rivaux, devenus ennemis, la présidente accuse en public Radovan Karadžić de fomenter depuis Pale un coup d’Etat et dénonce la corruption et les détournements de fonds grâce auxquels les « durs » du SDS s’enrichiraient au détriment de la population serbe. Le 3 juillet, elle dissout l’Assemblée nationale de Republika Srpska et convoque de nouvelles élections. Le gouvernement déclare cette initiative inconstitutionnelle et lors d’une session extraordinaire de l’Assemblée (dissoute) à Pale, les députés fidèles à la ligne dure du SDS invalident toutes les décisions de B. Plavšić, jugées allant à l’encontre des intérêts serbes. S’ensuit un véritable schisme politico-territorial, qui oppose l’est à l’ouest de la Republika Srpska, Pale à Banja Luka, les ultra-nationalistes aux modérés. Les premiers ont de leur côté la police et les médias d’Etat émettant à partir de Pale ; les seconds, auxquels les forces de police spéciales de Banja Luka restent fidèles, reçoivent en outre le soutien de la communauté internationale206. Le 10 juillet, la Commission de Venise, un groupe d’experts internationaux chargés de l’examen des questions de constitutionnalité dans le cadre du Conseil de l’Europe, confirme que la présidente a agi en toute légalité en dissolvant l’Assemblée. En dépit de cet avis juridique, la Cour constitutionnelle de Republika Srpska maintient le 15 août que l’acte de Biljana Plavšić était illégal ; cette décision est cependant entachée d’irrégularités, résultant de pressions politiques et même d’une attaque physique à l’encontre de l’un des juges207. Dès lors, les deux parties campent sur leurs positions. La crise constitutionnelle va ainsi brouiller le paysage politique en Republika Srpska durant tout l’été et l’automne, contribuant en outre à une dégradation de la sécurité civile et même militaire. Mais elle sert aussi de catalyseur à l’action de la communauté internationale et accélère brutalement l’évolution entamée à Sintra, pour aboutir à une approche de la mise en œuvre de l’accord de paix beaucoup plus dynamique, associant plus étroitement la SFOR, l’IPTF et l’OHR.
3. La nouvelle dynamique SFOR/IPTF/OHR
- 208 A Brčko, le « superviseur » Robert Farrand, adjoint au Haut représentant, fut nommé en avril 1997 ( (...)
- 209 S/1997/468, 16 juin 1997, Rapport du Secrétaire général de l’ONU, para. 5-6 et S/1997/602, 31 July (...)
- 210 S/1997/966, 10 décembre 1997, Rapport du Secrétaire général de l’ONU, para. 10-11.
63Une évolution dans la conception du rôle de la Force de l’OTAN s’était en réalité déjà fait sentir au printemps 1997, lorsque la SFOR accrut enfin son soutien aux agences civiles. Cette implication inattendue, liée au renouvellement du personnel politique susmentionné, témoignait aussi de la – tardive – prise de conscience par les pays contributeurs que l’absence de progrès en matière civile affectait aussi le crédit de la Force de stabilisation. Les premiers signes de changement apparurent dans la coopération avec l’IPTF. Ainsi, à Mostar et à Brčko, deux zones « sensibles », la SFOR accepta d’accorder une aide plus tangible aux policiers de l’ONU208. Plus généralement, c’est dans le domaine de la liberté de mouvement que les progrès les plus spectaculaires eurent lieu. En mai 1997, l’IPTF lança sa « New Checkpoint Policy » dont le but était de démanteler définitivement les barrages illégaux et obtint, pour les cas où une intervention physique serait nécessaire, le soutien de la SFOR209. Les deux groupes entreprirent des patrouilles communes, qui agirent également pour confisquer des armes détenues illégalement par les polices locales. Ces efforts conjoints aboutirent rapidement : le nombre de checkpoints passa de plus de 300 par jour à une dizaine tolérés au 1er décembre 1997. Sur 119 démantèlements, 34 furent effectués avec la participation de la SFOR210.
- 211 John Hefferman, « Smoke Gets in Your Eyes », War Report, no 48, January-February 1997 ; OMRI Report(...)
- 212 Située en Slavonie orientale, Vukovar ne se trouvait en effet pas sur l’aire de déploiement de la S (...)
- 213 S/1997/636, 13 August 1997, 7th Monthly Report on SFOR Operations, para. 4. Cf. aussi Rémy Ourdan, (...)
- 214 Les soldats de la SFOR ne furent en effet pas mis en danger, bien que l’opération de Prijedor ait v (...)
- 215 Nouvelles Atlantiques, no 2935, 16 juillet 1997.
- 216 Christian Lecomte, « Dix Croates inculpés de crimes de guerre se rendent au Tribunal de La Haye », (...)
- 217 Fin 1997, 16 personnes étaient détenues à La Haye. Pour le nombre de détenus à la fin de 1999, cf. (...)
64Des changements apparurent aussi dans la politique occidentale à l’égard des personnes inculpées par le TPI. En janvier 1997, des rumeurs commencèrent de circuler sur la création d’une force spéciale chargée de procéder à des arrestations, voire sur l’implication plus franche de la SFOR en ce domaine211. Rien ne vint cependant confirmer ces spéculations avant juillet 1997, quand l’interpellation à Vukovar de l’ancien maire de la ville, présumé responsable de la campagne de nettoyage ethnique de 1991 et figurant sur une liste d’inculpations maintenue secrète par le TPI, sembla annoncer un tournant. L’OTAN n’était néanmoins pas officiellement impliquée dans cette opération, menée en Croatie par un commando de soldats occidentaux cagoulés212. Quelques jours plus tard, des hommes de la SFOR procédaient cependant à leur tour à une opération similaire à Prijedor (Republika Srpska), visant deux autres personnes secrètement inculpées par le TPI. L’un d’entre eux, Simo Drljača, fut abattu et le second, Milan Kovačević, arrêté213. La Force multinationale faisait ainsi la démonstration de ses capacités à mener à bien des arrestations, contrairement aux assertions précédentes214. Afin cependant de ne pas trop susciter d’espoirs et de maintenir un semblant de logique dans les agissements des forces de mise en œuvre, le Secrétaire général de l’OTAN prit immédiatement soin de préciser qu’il ne fallait pas voir un changement d’orientation avec cette opération, qui entrait au contraire dans le cadre du mandat traditionnel de la SFOR, rappelant le vieil adage de l’OTAN en Bosnie : « arrêter les personnes recherchées si l’IFOR se trouve à leur contact dans l’exercice de sa mission »215. En dépit de ces précautions verbales, l’opération de Prijedor marqua véritablement l’entrée dans une nouvelle phase de la politique de la SFOR à l’égard des personnes inculpées par le TPI. La période fut du reste judicieusement choisie : la crise politique en Republika Srpska affaiblissait les autorités et les tensions attendues furent en conséquence relativement limitées. A l’automne suivant, la reddition de 10 Croates inculpés par le TPI, bien que n’ayant (officiellement) aucun rapport avec l’action des soldats britanniques, laissa supposer que la démonstration musclée avait donné à réfléchir à plus d’un216. D’autres arrestations et redditions « spontanées » allaient bientôt suivre et les geôles du TPI commencer de se remplir217.
- 218 Sur la séquence de ces événements un peu compliqués, cf. NATO Transcripts, Joint Press Briefings, 1 (...)
- 219 La demande de Momčilo Krajišnik était parfaitement légale et intervenait dans le contexte de la lut (...)
- 220 Cf. S/1997/718, 18 septembre 1997, 8e Rapport mensuel sur les opérations de la SFOR, para. 5. Envir (...)
- 221 S/1997/794, 14 octobre 1997, 9e Rapport mensuel sur les opérations de la SFOR, para. 7. Il semblera (...)
- 222 S/1997/794,14 octobre 1997, 9e Rapport mensuel sur les opérations de la SFOR, para. 7.
65La coopération accrue avec l’IPTF et l’arrestation des premiers individus soupçonnés de crimes de guerre, aussi importantes soient-elles, ne devaient pas constituer les seules innovations de l’été 1997 concernant la SFOR. La crise politique en Republika Srpska entraîna également l’intervention des soldats de la Force multinationale dans le contexte de l’opposition entre la présidente contestataire – et donc contestée, parfois même menacée – et les « durs » du SDS. C’est ainsi que le 17 août, la SFOR fut déployée dans le bureau principal de la police de Banja Luka (contrôlé par les fidèles à Pale), au motif officiel de permettre à l’IPTF d’enquêter sur les allégations de violations des droits de l’homme (notamment sur le passage à tabac des juges de la Cour constitutionnelle) commises par ces mêmes forces de l’ordre218. Le « hasard » fit que cette opération eut lieu alors que des forces de la police spéciale dévouée à la présidente avaient pris le contrôle de la station le matin même, afin d’enquêter sur la mise sur écoute de Biljana Plavšić. L’intervention de la SFOR eut ainsi pour conséquence de prévenir l’expulsion par la force des membres de cette police spéciale, expulsion dont Momčilo Krajišnik avait fait la demande219. Quelques jours plus tard, le 20 août, la SFOR intervint à nouveau dans tous les commissariats de Banja Luka, officiellement toujours pour permettre à l’IPTF de poursuivre son enquête sur les activités criminelles de la police. Au cours de cette nouvelle opération, les forces de l’ordre venues d’autres villes que Banja Luka (et donc susceptibles de s’opposer à la présidente) furent expulsées et un nombre considérable d’armes et de munitions illégalement détenues fut confisqué220. Si l’hypothèse ne fut jamais publiquement admise par la communauté internationale, il semble que le but de ces opérations n’ait pas seulement été d’assister l’IPTF dans ses enquêtes mais bien de déjouer un éventuel coup d’Etat fomenté par la police contre la présidente de l’entité. Cette hypothèse fut encore confortée lorsque, le 8 septembre suivant, la SFOR autorisa les forces de police fidèles à B. Plavšić à ériger des barrages routiers pour empêcher les partisans de Momčilo Krajišnik de se rendre à un meeting électoral du SDS prévu à Banja Luka mais interdit, pour des motifs de sécurité, par la présidente de l’entité (soutenue en cela par Jacques Paul Klein, le Haut représentant adjoint). Pour l’occasion, la SFOR alla même jusqu’à prêter main-forte aux forces de police locales afin de fouiller (à la recherche d’armes) et de renvoyer des dizaines de bus et des centaines de voitures221. Privés de ses partisans, M. Krajišnik se retrouva pris au piège dans son hôtel, encerclé par une foule hostile et ne put quitter les lieux qu’escorté par la police locale, l’IPTF et la SFOR (qui en profitèrent pour le conduire auprès d’enquêteurs du TPI pour un interrogatoire…)222. Après cet épisode houleux et la déconvenue enregistrée par le leader du SDS, le calme revint à Banja Luka, où les élections se déroulèrent sans autres péripéties. Ces différents événements sont cependant fondamentaux, à la fois pour la Republika Srpska, mais aussi concernant le rôle joué par la SFOR : l’implication de la Force aux côtés de la présidente de l’entité, si elle reste respectueuse du cadre fixé par l’annexe 1-A (la Force multinationale est censée empêcher toute forme de recours à la violence), témoigne d’une évolution radicale des stratèges de l’OTAN dans leur conception du rôle de la Force dans le processus de paix.
- 223 S/1997/893, 14 November 1997, Tenth Monthly Report on SFOR Operations, para. 4-5.
- 224 En RS, la SRT émettait à partir de deux postes, situés l’un à Pale, l’autre à Banja Luka ; la crise (...)
- 225 S/1997/794, 14 October 1997, Ninth Monthly Report on SFOR Operations, para. 4-6.
- 226 Nouvelles Atlantiques, no 2944, 3 septembre 1997.
- 227 S/1997/893,14 November 1997, Tenth Monthly Report on SFOR Operations, para. 4.
- 228 Notons au passage que la suspension des émissions de la SRT-Pale profitait à la SRT-Banja Luka, à q (...)
66Un nouveau pas fut franchi quelques semaines plus tard lorsque les soldats de l’OTAN prirent le contrôle de plusieurs relais de télévision en Republika Srpska orientale223. Une crise médiatique s’était en effet développée en parallèle du conflit politique, mettant principalement aux prises la SRT de Pale et le Haut représentant, qui disposait depuis la conférence de Sintra de pouvoirs importants en ce domaine précis224. Une campagne de propagande fut notamment orchestrée contre les soldats de l’OTAN au cours du mois d’août, ayant pour conséquence une mini-émeute dirigée contre la SFOR à Brčko le 28 août 1997225. A la demande du Haut représentant, la Force fut autorisée le 30 août par le Conseil de l’Atlantique Nord à soutenir l’OHR dans son combat contre les médias ne respectant pas l’accord de Dayton226. Dès le lendemain, des soldats furent déployés autour d’un émetteur situé en RS orientale, dont ils contrôlèrent l’accès jusqu’au 5 septembre. Bien qu’ainsi mise en garde, la SRT commit une ultime provocation le 28 septembre en manipulant la retransmission d’une conférence de presse du procureur du TPI Louise Arbour. A nouveau à la demande de Carlos Westendorp, la totalité des émetteurs servant à la diffusion de la SRT-Pale fut confisquée le surlendemain et placée sous la garde continue des soldats de l’OTAN, empêchant la chaîne de diffuser227. Pour la première fois, la gestion d’une crise associait ainsi dans leur tentative d’y remédier la Force multinationale, le Bureau du Haut représentant (et, dans une moindre mesure, l’OSCE qui gérait alors la Commission d’experts pour les médias). Les soldats de l’OTAN accordèrent à ces deux organisations un soutien ferme, quand bien même le combat engagé était avant tout politique228.
Conclusion
67L’été et le printemps 1997 constituent ainsi une « période-charnière » d’importance fondamentale dans le processus de mise en œuvre de la paix engagé en Bosnie dix-huit mois auparavant. A partir de cette date, l’action des organismes chargés d’appliquer l’accord de Dayton commença véritablement à s’inscrire dans une logique dynamique, associant étroitement les acteurs militaires aux civils. La partie n’était certes pas encore gagnée et les difficultés principales n’avaient pas disparu pour autant, même si une conjonction de facteurs semblait devoir influer positivement sur le contexte prévalant en Bosnie. Mais les erreurs principales commises au cours de la première période de mise en œuvre, et notamment la trop stricte séparation des sphères militaire et civile, semblaient enfin avoir été reconnues et dépassées. C’est ainsi que la véritable mise en œuvre de l’accord de Dayton put commencer, à partir de cette époque seulement. Si ce dernier constat peut paraître exagérément négatif, il n’en reste pas moins que l’adaptation (et même le renversement) de la pratique internationale au cours de cette année critique permit certainement d’échapper à un désastre complet : il restait encore dix-huit mois de la période dite de « consolidation » définie à Londres pour obtenir des résultats positifs. Ceux-ci ne pourraient cependant guère constituer plus que le début d’une entreprise de reconstruction, dont il était de plus en plus certain qu’elle nécessiterait de nombreuses années.
Notes
1 Pour la caractérisation du scrutin, cf. Ambassador Frowick, Statement to the Peace Implementation Council, Mid-term Assessment Meeting, Florence, 14 June 1996.
2 DOC.MC/1/95, Decisions of the Budapest Ministerial Council, Decision no 1, « OSCE Action for Peace, Democracy and Stability in Bosnia and Herzegovina », 7-8 December 1995, para. 13. L’accord de paix ne mentionnait en effet pas de date précise pour les élections, fixant seulement un « délai » compris entre six et neuf mois après son entrée en vigueur, cf. Accord de Dayton, annexe 3, article II, alinéa 4.
3 REF.SEC/328/96, 12 June 1996, Progress Report on OSCE Democratization Strategy.
4 Cf. supra, chapitre 5, section II, § 2.
5 Il s’agit essentiellement de principes établis par le code électoral (et inspirés par le document de Copenhague de 1990 sur la dimension humaine de l’OSCE) : volonté du peuple comme fondement des autorités publiques, pourvoi de tous les sièges dans au moins une des chambres législatives dans le cadre d’un vote populaire librement exprimé, suffrage universel et égalitaire, droit pour tout citoyen de présenter sa candidature sans discrimination, droit des individus et des groupes de se constituer en parti politique, entrée en fonction de tout candidat ayant reçu le nombre de voix requis et présence d’observateurs lors des élections.
6 En réalité, il fut démontré plus tard que de nombreuses personnes déplacées avaient subi des pressions pour voter dans leur lieu de résidence de 1996 et non dans leur municipalité de 1991, cf. infra, sous-paragraphes c et d la présente section.
7 C’est notamment le cas d’E. Rehn, rapporteur spécial de la Commission des droits de l’homme de l’ONU, qui effectue du 26 au 28 juin une mission en Bosnie, dont les résultats sont publiés sous la forme d’un rapport spécial (E/CN.4/1997/5, 17 juillet 1996, Situation des droits de l’homme en ex-Yougoslavie, « Les droits de l’homme et les élections qui doivent avoir lieu prochainement en Bosnie-Herzégovine »). La conclusion est sans appel : « les conditions qui existent en Bosnie-Herzégovine ne sont pas actuellement propices au déroulement démocratique du processus électoral », para. 33. Mais cette mission débute le lendemain de la certification des élections et ses conclusions ne sont en conséquence d’aucun effet sur la décision de l’OSCE… En revanche, d’autres rapports émanant d’ONG et dressant un tableau similaire furent publiés en mai et juin, notamment : European Action for Peace in the Balkans, Information Note : Elections in Bosnia and Herzegovina, 29 May 1996 ; International Helsinki Federation for Human Rights, Conditions Do Not Exist for Free and Fair Elections in Bosnia and Herzegovina, Vienna, 23 May 1996 ; ICG, Conditions for Democratic Elections in Bosnia and Herzegovina, 22 May 1996 et Dayton : Make or Break, Summary of Findings and Recommendations Based on an Independent Six-Month Review of the Dayton Peace Accords, 13 June 1996.
8 Office of the Coordinator for International Monitoring (CIM) of the Elections in Bosnia and Herzegovina, Weekly Reports, no 1, 8 May 1996 (REF.SEC/251/96, 10 May 1996) ; no 2, 18 May 1996 (REF.SEC/280/96, 22 May 1996) ; no 3, 29 May 1996 (REF.SEC/312/96, 4 June 1996) ; no 4, 8 June 1996 (REF.SEC/326/96, 11 June 1996) ; no 5, 22 June 1996 (REF.SEC/362/96, 25 June 1996).
9 OHR, Special Report, Implementation of the Human Rights Provisions of the Peace Agreement, Mid-term Review Conference, 13 June 1996, 22 p.
10 A l’été 1996, une plaisanterie circulait au sein de la Mission de l’OSCE en Bosnie : l’acronyme de l’organisation était finalement censé signifier : « Organization to Secure Clinton’s Election »…
11 Rapports du Haut représentant, S/1996/190, 14 mars 1996, para. 99-100 et S/1996/542, 10 juillet 1996, para. 81-82 et OHR, Report by the High Representative to the Florence Mid-term Review Conference, 13 June 1996, p. 8.
12 Dans son discours lors de la conférence de Florence, R. Frowick apparaît clairement suivre la ligne de Washington : il se prononce très nettement en faveur des élections, reprenant les différentes raisons exposées ci-dessus ; cf. Ambassador Frowick, Statement to the PIC Mid-Term Assessment Meeting, op. cit.
13 Flavio Cotti, Address to the Council of Ministers of the North Atlantic Alliance Cooperation Council, Berlin, 4 June 1996 et Allocution lors de la Conférence ministérielle de mise en œuvre de l’accord de paix pour la Bosnie-Herzégovine, Florence, 14 juin 1996.
14 Cf. entre autres, European Action for Peace in the Balkans, Information Note : Elections in Bosnia and Herzegvina, op. cit. ; International Helsinki Federation for Human Rights, Conditions Do Not Exist for Free and Fair Elections in Bosnia and Herzegovina, op. cit. L’ICG défend une position plus modérée, mais suggère que tant que les conditions minimales pour un scrutin « libre et équitable » ne sont pas réunies (et notamment la résolution de la question des criminels de guerre, l’amélioration de la liberté de mouvement, d’expression et de la presse et la réalisation de progrès dans le domaine du retour des réfugiés), l’OSCE ne devrait pas annoncer la certification, ICG, Statement on Elections in Bosnia, 4 June 1996, 1 p.
15 Pour R. Frowick, les circonstances exceptionnelles prévalant en Bosnie nécessitent l’emploi d’une « règle de raison » dans l’évaluation des conditions pour le scrutin ; selon lui, il s’agit d’organiser des élections « raisonnablement efficaces » (Statement to the PIC Mid-Term Assessment Meeting, op. cit.) ; plus tard, il soutiendra que les critères habituels de « liberté et d’équité des élections » ne pouvaient être appliqués à la Bosnie (Robert Frowick, Statement on the Certification of the 14 September 1996 Elections, 29 September 1996). E. Van Thijn défend une opinion moins tranchée et établit une liste des arguments « pour » et « contre » la tenue du scrutin ; parmi les seconds, il mentionne : « imperfect elections are better than no elections at all » et « aiming for “reasonably effective” elections is preferred to demanding free and fair elections or no elections at all » (REF.SEC/356/96, 21 juin 1996, Office of the CIM, Report on Certification of the Election in Bosnia and Herzegovina, p. 2).
16 E. Van Thijn, Report on Certification of the Election in Bosnia and Herzegovina, op. cit., p. 3. Il note en particulier que le report des élections pourrait établir un précédent de non-application de certaines dispositions de l’accord et mettre en péril le processus global de mise en œuvre.
17 S/1996/446, 18 juin 1996, Conclusions de la conférence du Conseil de mise en œuvre de la paix, Florence, 13-14 juin 1996, section « élections », pp. 3-4.
18 « After carefully weighing all factors, I have come to the conclusion that there are no convincing alternatives on the holding of elections. This being the case, the position of the “Peace Implementation Council” in Florence on 14 June takes on decisive significance. Its attitude is unanimous and unequivocal in the desire that the elections take place on 14 September 1996, the deadline foreseen in the Peace agreement. And so it shall be », REF.CIO/35/96, 25 June 1996, Flavio Cotti, « Certification of the Elections in Bosnia and Herzegovina », Declaration of the Chairman-in-Office at the Permanent Council of the OSCE, 25 June 1996.
19 Cf. Office of the CIM, E. Van Thijn, Preliminary Statement of the Coordinator for International Monitoring, 14 September 1996, p. 2.
20 Accord sur la Fédération (para. I, 2) et annexe (para. 10). Il fut un temps question de reporter la date de ce scrutin afin qu’il se déroule au même moment que les autres. Cette suggestion fut cependant rejetée, pour différentes raisons, bien qu’un (léger) report ait effectivement été décidé (les élections qui devaient se tenir au plus tard le 31 mai furent finalement organisées le 30 juin). Selon l’ICG, le maintien d’un scrutin séparé à Mostar constituait une aberration à la fois technique et politique qui aurait pu – et dû – être évitée, cf. ICG, Statement on the Elections in Mostar, 28 May 1996, 2 p.
21 Cette règle figurait dans l’annexe à l’accord de Dayton sur la Fédération conclu le 10 novembre 1995 (op. cit., para. 12). Les réfugiés à l’étranger pouvaient cependant voter dans quatre bureaux de vote installés à Berne, Bonn, Oslo et Stockholm, cf. ICG, Mostar Elections Political Analysis, 13 July 1996, p. 1.
22 ICG, Mostar Elections Political Analysis, op. cit., p. 3. Le même rapport souligne en outre que ce fut d’ailleurs l’un des sujets de mécontentement du HDZ qui aurait reçu un nombre de voix plus important si ces personnes avaient pu s’exprimer.
23 Les partis musulmans et serbes arguaient que la règle allait priver de leur droit de vote toutes les personnes déplacées hors de Mostar, qui ne pourraient y revenir lors des élections, cf. OMRI Special Reports, vol. 1, no 19, 14 May 1996 et vol. 1, no 20, 21 May 1996.
24 Les 97 bureaux de vote furent protégés par 3000 internationaux (soldats de l’IFOR et officiers de police de l’UEO) et 2000 policiers locaux (croates et musulmans), cf. ICG, Mostar Elections Political Analysis, op. cit., p. 1.
25 ICG, Mostar Elections Political Analysis, op. cit., p. 3.
26 Sur un électorat (serbe) estimé à 17 000 personnes, seules 150 se déplacèrent. La participation globale fut évaluée à 54,7 % (58 301 bulletins déposés pour un corps électoral de 106 568 électeurs), cf. ICG, Mostar Elections Political Analysis, op. cit., p. 1.
27 Cf. déclarations de M. Steiner, Haut représentant adjoint, et de Major Haselok, porte-parole de l’IFOR, le 1er juillet 1996, NATO Transcript, Joint Press Briefing, 1 July 1996, Sarajevo ; S/1996/814, 1er octobre 1996, Rapport du Haut représentant, para. 21 ; cf. aussi Déclaration de la Présidence du Conseil de l’Union européenne au nom de l’Union européenne sur les élections à Mostar, 2 juillet 1996.
28 Dans les bureaux de vote où ils étaient présents, les observateurs de l’ICG estimèrent à 2,8 % en moyenne le nombre d’électeurs rejetés, ICG, Mostar Elections Technical Analysis, 13 July 1996, p. 6.
29 Ainsi, à Bonn, 9,3 % des électeurs présents ne purent participer : 421 électeurs furent rejetés alors que 4085 purent voter, ICG, Mostar Elections Technical Analysis, op. cit., p. 6.
30 ICG, Mostar Elections Political Analysis, op. cit., pp. 2 et 5. Cf. aussi Faruk Kajtaz & Mirsad Behram, « An Electoral Experiment in Mostar », War Report, no 43, July 1996, pp. 6-7 et Goran Vezic, « Half-Thruths and Half-Votes », War Report, no 46, October 1996, p. 9. Dans ce dernier article, la formule « In Mostar, they say elections are “free and fair” if no one got killed » résume la situation ambiante.
31 Le HDZ recueillit 45,769 % des voix et la coalition emmenée par le SDA 48,89 %. Le parti d’opposition qui obtint le score le plus élevé reçut… 3,32 % des suffrages exprimés ; ICG, Mostar Elections Technical Analysis, op. cit., p. 5.
32 II faut préciser que le HDZ avait fait un meilleur score que la coalition du SDA à Mostar même (25 936 voix contre 22 377). La victoire de cette dernière était due aux votes des réfugiés, qui lui apportèrent 6128 voix pour seulement 744 au HDZ (cf. OMRI Special Report, vol. 1, no 27, 9 July 1996). Or, des irrégularités avaient été constatées à Bonn, où vingt-six bulletins supplémentaires furent découverts dans l’urne au moment du décompte (ICG, Mostar Elections Political Analysis, op. cit., pp. 1-2 ; OMRI Special Report, op. cit., 9 July 1996).
33 OMRI Special Reports, vol. 1, no 29 (23 July 1996), no 30 (30 July 1996), no 32 (13 August 1996) et no 33 (20 August 1996).
34 Deux types de formulaires étaient remplis lors de l’enregistrement : I pour les personnes désirant être ajoutées sur la liste, apporter une modification d’état civil ou voter in abstentia dans leur municipalité d’origine (ou dans celle de résidence entre 1991 et 1992) ; et II pour les électeurs désirant voter dans une municipalité différente de celle de 1991 (soit où ils résidaient en 1996, soit dans une « municipalité future »). Le vote devait dans ce cas se faire exclusivement en personne.
35 ICG, Elections in Bosnia and Herzegovina, 13 August 1996, p. 7.
36 PEG, Bilten, Broj 2, August 1996, EASC Judgement, Case no 96-9B, 13 August 1996, pp. 7-9.
37 REF.SEC/622/96, 21 October 1996, Refugee Elections Steering Group, Final Report on Bosnia and Herzegovina National and Cantonal Elections Abroad, annex G (ODIHR, OCV Observation Mission, Report, 11 September 1996).
38 Lors d’une conférence de presse le 9 août, E. Van Thijn parle de violations des règles et de manipulation du processus d’enregistrement (CIM Press Conference, Ed. Van Thijn (co-ordinator), Alessandro Rosati (spokesman/media relations), cf. NATO Transcript, Joint Press Briefing, Sarajevo, 9 August 1996). Cette dénonciation sera par ailleurs critiquée par le Directeur général des élections le 14 août, illustrant la nature des relations, parfois tendues, entre le Bureau du Coordinateur et le reste de la Mission (REF.SEC/461/96, 20 August 1996, Statement of the OSCE Director General of Elections, Jeff Fischer, in Response to Comments on Voter Registration by Election Monitoring Group on 8 August 1996 (sic). Plus modéré, mais non moins préoccupé, Flavio Cotti mentionne aussi les manipulations et intimidations dont les autorités locales sont à l’origine et sollicite une action de la PEC (OSCE Press Releases, no 41/96, 14 August 1996 et no 46/96, 23 August 1996). L’EASC avait dès le 19 juillet rendu un avis déplorant certaines irrégularités (PEC, Bilten, Broj 1, July 1996, Advisory Opinion no 1, 19 July 1996). L’ICG, enfin, publie un rapport le 13 août 1996 analysant la situation en Bosnie et concluant à la dégradation des conditions depuis la certification ; sa conclusion est sans appel : les élections doivent être reportées (ICG, Elections in Bosnia and Herzegovina, 13 August 1996, 17 p.) Pour les condamnations de l’EASC, cf. PEC, Bilten, Broj 2, August 1996, EASC Judgements, cases number 96-9B, op. cit. ; 96-11C, 15 August 1996 (pp. 27-30) ; 96-11D, 9 August 1996 (pp. 43-44) et Broj 3, October 1996, 96-18D, 30 August 1996 (pp. 47-50)
39 Ambassador Frowick, Statement on Postponement of Municipal Elections, Sarajevo, 27 August 1996.
40 Les données présentées ci-après sont issues en grande partie d’un « guide » publié par l’Institute for War and Peace Reporting (IWPR) à l’occasion des élections de 1996, « The Choice : A Guide to the Bosnian Elections », addendum to War Report, no 44, August 1996.
41 L’inculpation d’Arkan par le TPI le 30 septembre 1997 resta secrète jusqu’en avril 1999, date à laquelle elle fut rendue publique pour des raisons liées au Kosovo, cf. Le Monde, 2 avril 1999.
42 La campagne du SDS fut considérée par l’EASC comme une violation de l’accord de Dayton, en raison notamment des discours sécessionnistes tenus lors de meetings politiques : deux jugements furent en conséquence rendus, condamnant le parti à une amende et à diffuser un discours d’excuses de Biljana Plavšić la veille des élections (PEC, Bilten, Broj 3, op. cit., EASC judgement, case number 96-24 B, 10 September 1996, pp. 119-120 et case number 96-34 B, 13 September 1996, pp. 147-148).
43 IWPR, « The Choice : A Guide to the Bosnian Elections », op. cit., p. 4.
44 Senad Pecanin, « The Party for Muslim Action », War Report, no 44, August 1996, p. 29 ; cf. aussi Eric Biégal, « Bosnie : la tentation du parti unique », Le Point, 7 septembre 1996, pp. 50-53.
45 S/1996/814, 1er octobre 1996, Rapport du Haut représentant, para. 42.
46 Pour l’empêcher d’émettre sur leur territoire, les autorités de Republika Srpska arguèrent du fait que la radio n’avait pas sollicité leur autorisation. Le lancement de la station ne fut en outre précédé d’aucune campagne publicitaire, réduisant ses chances d’atteindre une vaste audience en l’espace de deux mois (cf. ICG, Elections in Bosnia and Herzegovina, 13 August 1996, p. 6 et Media in Bosnia and Herzegovina : How international support can be more effective, Sarajevo, 18 March 1997, p. 12).
47 S/1996/696, 27 août 1996, Neuvième rapport sur les opérations de l’IFOR, annexe et para. 5 ; Office of the CIM, Weekly report no 7, 3 September 1996, REF.SEC/495/96, p. 3.
48 Cette stratégie fut adoptée par l’OSCE au début du mois de juillet 1996, en anticipation d’une « politisation » des actes de violence. Elle visait essentiellement à prévenir et, si nécessaire, à condamner rapidement via l’EASC les débordements électoraux, cf. OSCE Strategy for Dealing with Pre-Election Violence and Discrimination against Political Parties and Supporters (Draft), 2 July 1996, pp. 2-3.
49 Office of the CIM, Preliminary Statement of the Coordinator for International Monitoring, 17 September 1996, p. 4. L’agression la plus médiatisée – et peut-être la plus révélatrice – fut celle perpétuée par des partisans du SDA à l’encontre de H. Silajdžić le 15 juin 1996 à Cazin, et pour laquelle le SDA fut condamné (cf. PEC, Bilten, Broj 1, July 1996, Case no 96-1B, p. 5).
50 PEC, Bilten, Broj 2, op. cit., EASC Advisory Opinion no 3, 27 August 1996, pp. 67-68. Un autre avis avait été émis concernant les discriminations à l’emploi, Advisory opinion no 2, 23 August 1996, pp. 59-60.
51 PEC, Bilten, Broj 3, op. cit., EASC Judgements, cases no 96-20 B, 3 September 1996, pp. 63-66 et no 96-13 D/96-15 D, 3 September 1996, pp. 87-90.
52 Dans un avis consultatif, l’EASC rappela que toute tentative d’organiser des élections municipales serait passible de sanctions, PEC, Bilten, Broj 3, op. cit., EASC Advisory opinion no 6, 6 September 1996, p. 115.
53 OMRI Special Report, vol. 1, no 35, 3 September 1996.
54 OMRI Special Report, vol. 1, no 36, 10 September 1996.
55 Cf. supra, chapitre 4, section III, § 2.
56 OMRI Special Report, vol. 1, no 35, 3 September 1996.
57 A Zvornik, ils arrivèrent au beau milieu de la crise décrite précédemment et furent immédiatement cloîtrés dans un hôtel protégé par l’IFOR.
58 Le même risque provenait de la possibilité pour un réfugié de voter in abstentia depuis l’étranger et éventuellement de se présenter le jour des élections dans sa municipalité d’origine pour déposer une seconde série de bulletins. Cette dernière éventualité ne fut pas prise en compte, pour la simple raison qu’il était quasiment impossible de l’empêcher.
59 Cf. supra, chapitre 5, section II, § 3. La formation dispensée fut en outre, quoique inégale selon les Field offices, bien légère et relativement incomplète (expérience personnelle). L’absence pure et simple de formateurs en est peut-être la cause (à laquelle il fut remédié dès l’année suivante).
60 Expérience personnelle. A titre comparatif, les questionnaires remplis par les observateurs internationaux le jour même des élections étaient beaucoup plus complets. Le questionnaire des superviseurs fut en outre rempli à la fin de leur mission, soit autour du 18 septembre, le jour même où Robert Frowick annonçait les résultats de l’élection présidentielle (cf. NATO Transcript, Joint Press Briefïng, Sarajevo, 19 September 1996).
61 II n’est en conséquence pas étonnant que l’EASC ait recommandé dans son rapport final une supervision totale pour le scrutin municipal (PEC, Bilten, Broj 3, op. cit., EASC, Report to Head of Mission, 4 October 1996, p. 19).
62 Le montant des dépenses pour les superviseurs (concernant le Fonds de contributions volontaires seul) s’élevait à 74,410 millions de schillings autrichiens (REF.SEC/685/96, 11 November 1996, OSCE Secretariat, Interim Financial Statement for OSCE Operations in Bosnia and Herzegovina).
63 En tout, 13 formulaires devaient être remplis, dont trois pour chaque niveau d’élections.
64 Elle sera à la source d’un certain nombre de cafouillages. Les bureaux de vote fermant tous au même moment, les superviseurs (eux-mêmes souvent mal à l’aise avec cette procédure) ne pouvaient assister tous les comités, dont certains, pressés d’en finir à l’issue d’une longue journée, bâclèrent la tâche et occasionnèrent de nouvelles complications au centre de stockage des urnes (expérience personnelle).
65 Sur le rôle de l’IFOR, cf. supra, chapitre 4, section II, § 3.
66 En RS, quasiment tous les électeurs s’étaient enregistrés pour voter « par dérogation » dans la municipalité où les avait conduits le nettoyage ethnique. Au contraire, en Fédération, un pourcentage non négligeable de personnes déplacées choisirent plutôt de voter en personne ou in abstentia dans leur municipalité de 1991, cf. Form 1 and 2 Summary Report, 26 August 1996, 8 p. La perspective de la venue de ces électeurs en Republika Srpska, habilement exploitée par la propagande des candidats nationalistes, généra une certaine tension en RS, laissant craindre d’éventuels affrontements le jour des élections.
67 S/1996/820, Rapport du Secrétaire général de l’ONU, 1er octobre 1996, para. 5 et 6. Un appel au calme avait en outre été lancé par l’EASC, cf. PEC, Bilten, Broj 3, op. cit., EASC Advisory Opinion no 7, « Election Day Environment », p. 143.
68 Devant le tollé que soulevaient ces arrangements, il fut décidé, deux jours avant les élections, que le système de bus serait finalement maintenu à titre volontaire : ceux qui choisiraient de venir par leurs propres moyens n’étaient pas astreints de suivre ces consignes, mais ils ne bénéficieraient pas de protection spéciale. Cette information, reprise par la radio serbe le 12 septembre, ne fut cependant pas confirmée auprès de tous les superviseurs de l’OSCE (et ne semble pas avoir été retenue par la presse internationale).
69 PEC, Bilten, Broj 3, op. cit., EASC Judgement, case no 96-103, 96-130, 96-152, 96-160, « Impediments to Voting in the Republika Srpska by Displaced Persons from the Federation », 20 September 1996, p. 170. Cf. aussi le numéro de septembre de la revue War Report ou OMRI Special Reports, vol. 1, nos 37 (17 September 1996) et 38 (24 September 1996).
70 E. Van Thijn, Preliminary Statement of the Coordinator for International Monitoring, op. cit., p. 3.
71 Quatre raisons principales sont avancées pour justifier ce jugement : 1) inadéquation du système de convoyage par bus (avec notamment un nombre de bus insuffisant), 2) absence de procédure pour les électeurs ne se trouvant pas sur les registres électoraux, bureaux de vote spéciaux 3) mal placés et 4) mal organisés, cf. PEC, Bilten, Broj 3, op. cit., EASC Judgement, cases no 96-103, 96-130, 96-152, 96-160, op. cit., pp. 167-172.
72 S/1996/820, 1er octobre 1996, Rapport du Secrétaire général de l’ONU, para. 6.
73 Ce problème ne concernait en effet pas les personnes ayant rempli les formulaires I ou II, puisque la simple présentation du reçu donnait le droit de vote. Rappelons aussi que la même situation avait été rencontrée lors des élections de Mostar, sans que les leçons n’en soient tirées.
74 Cf. supra, chapitre 5, section II, § 3.
75 L’EASC, saisie de la question, déplora qu’un certain nombre de personnes aient ainsi été privées de leur droit de vote, tout en rejetant les « exagérations » apparues dans les médias à ce sujet et en spécifiant qu’il était difficile d’évaluer le nombre de personnes concernées, PEC, Bilten, Broj 3, op. cit., EASC Judgement, case no 96-123, 18 September 1996, p. 159. Sur les problèmes spécifiques aux électeurs déplacés, cf. jugement 96-103, op. cit., p. 169
76 REF.SEC/622/96, 21 October 1996, RESG Final Report on Bosnia and Herzegovina National and Cantonal Elections Abroad, Vienna, 11 October 1996, Electoral Statistics, pp. 20-22. Les chiffres sont cependant quelque peu sujets à caution : le 29 août 1996, le RESG publiait ses statistiques finales pour l’enregistrement et annonçait 642 262 électeurs enregistrés (REF.SEC/484/96, 3 September 1996, Final Statistics on BiH Electoral Registration Abroad, 29 August 1996). Dans le rapport final, ce chiffre est ramené à 630 490, sans que l’on sache où sont passés les 11 772 électeurs ayant disparu entre le 29 août et les élections – qui se déroulent à l’étranger entre le 28 août et le 3 septembre ! Les chiffres ne semblent pas être le fort de l’OSCE puisque le corps électoral général fit l’objet d’une vaste controverse : initialement estimé à 2,9 millions de personnes, il fut réévalué ensuite à 3,25 millions (cf. OSCE Press Release, no 61/96, 27 September 1996, INF/174/96, 30 September 1996). Sur la controverse, cf. infra, paragraphe suivant.
77 RESG Final Report, op. cit., p. 3. Ce groupe fut cependant mis en place tardivement (31 mai 1996) et entretint parfois des relations tendues avec la Mission de Sarajevo (informations et équipement reçus tardivement, inadaptation du matériel aux conditions spécifiques du vote OCV).
78 La Croatie et la RFY accueillaient en effet les plus grandes communautés de réfugiés, RESG Final Report, op. cit., p. 23.
79 RESG Final Report, op. cit., annexe G, Observer Report, p. 1 ; ICG, Elections in Bosnia and Herzegovina, op. cit., p. 7.
80 RESG Final Report, op. cit., p. 15. Le rapporteur note que si les superviseurs ont été d’une certaine utilité en RFY, Croatie, Turquie et Macédoine (malgré une formation inadéquate), la plupart de ceux déployés dans les autres pays, où le vote se faisait principalement par courrier, furent plutôt désœuvrés.
81 RFSG Final Report, op. cit., annexe F, Supervision Report, p. 1.
82 RFSG Final Report, op. cit., annexe G, Observer Report, p. 1.
83 Idem, pp. 3-4.
84 L’EASC reconnut ce fait, tout en précisant que la plainte reçue à ce sujet était de caractère général et que rien ne prouvait que de telles situations se soient produites. PEC, Bilten, EASC Judgement, case no 96-137, 20 September 1996, pp. 191-192.
85 Les bulletins du vote in abstentia (remplis en Bosnie même par les personnes déplacées) ne furent pas mêlés aux autres (le processus aurait été trop long), mais furent regroupés et dépouillés à Sarajevo.
86 E. Van Thijn, Second Statement of the Coordinator for International Monitoring, 14 September 1996, p. 3. PEC, Bilten, Broj 3, October 1996, op. cit., EASC Judgements, Cases 96-196, 96-216, 96-229, 28 September 1996, pp. 239-240 ; 96-214, 28 September 1996, p. 251.
87 Les chiffres sont issus du jugement intérimaire de l’EASC, PEC Bilten, Broj 3, October 1996, op. cit., EASC Interim Judgement, Case 96-195 ; 96-193 ; 96-183, 25 September 1996, p. 223. D’autres statistiques publiées par l’OSCE le 24 septembre font état de 2 395 952 électeurs pour le scrutin parlementaire (OSCE Press Release no 58/96, OSCE Mission Comments on Election Results, 25 September 1996). R. Frowick choisit quant à lui d’utiliser le chiffre médian de 2,4 millions d’électeurs tous niveaux d’élection confondus (OSCE Press Release no 61/96, Head of OSCE Mission to BiH Issues Statement on Clarification of Vote Count, 27 septembre 1996). L’estimation de 2,9 millions de personnes pour le corps électoral était basée sur une évaluation des Nations Unies.
88 OMRI Special Report, vol. 1, no 38, p. 1. L’année suivante, l’ICG estima cependant le corps électoral à 3,2 millions, reprenant en cela les estimations de l’EASC (cf. ICG, Beyond Ballot Boxes, Municipal Elections in Bosnia and Herzegovina, 10 September 1997, p. 10).
89 PEC, Bilten, Broj 3, op. cit., EASC Interim Judgement, Case 96-195 ; 96-193 ; 96-183, 25 September 1996, p. 223.
90 PEC, Bilten, Broj 3, op. cit., EASC Interim Judgement, Case 96-195 ; 96-193 ; 96-183, op. cit. Toujours dans le même communiqué de presse du 27 septembre, Robert Frowick annonce en effet que le corps électoral doit être estimé à 3 250 000 électeurs (OSCE Press Release, no 61/96, op. cit.).
91 PEC, Bilten, Broj 3, op. cit., EASC Interim Judgement, Case 96-195 ; 96-193 ; 96-183, op. cit. Ce faisant l’EASC renvoyait à ses jugements précédents, établissant les faits évoqués (cases 96-123 ; 96-137 ; 96-103 ; 96-164).
92 Cité dans le jugement final de l’EASC, PEC, Bilten, Broj 3, op. cit., case number 96-195, 28 September 1996, p. 235 (notre traduction). Cf. aussi REF.SEC/555/96, 30 September 1996, OSCE Sarajevo Daily Update, 28 September 1996.
93 PEC, Bilten, Broj 3, op. cit., case number 96-195, 28 September 1996, p. 235, op. cit.
94 OSCE Press Release, no 61/96, op. cit.
95 OMRI Special Reports, vol. 1, no 38 et 39 (24 September and 1st October 1996) ; Christopher Bennett, « Certifying a Sham », War Report, no 45, September 1996, pp. 2-3 ; cf. aussi le numéro 46 d’octobre 1996 de la revue War Report. A titre comparatif et indicatif, le scrutin présidentiel de 1998, organisé par l’OSCE toujours, vit la participation de quelque 1 866 946 électeur (contre 2 463 481 en 1996). Il est bien sûr toujours possible d’arguer que plus de 500 000 électeurs ont décidé entre-temps de ne plus voter, peut-être désabusés par la pratique démocratique de l’OSCE…
96 Cf. annexe VI pour le détail des résultats.
97 Ambassador Frowick, Statement on the Certification of the 14 September 1996 Elections, 29 September 1996.
98 Flavio Cotti, Chairman-in-Office of the OSCE, Statement on the certification of the Elections in Bosnia and Herzegovina, Vienna, 29 September 1996 (in Helsinki Monitor, December 1996, vol. 7, no 4).
99 Résolution 1074 du Conseil de sécurité, du 1er octobre 1996. Les sanctions n’avaient été que suspendues par la résolution 1022 du 22 novembre 1995.
100 Le 13 septembre 1996, la PEC avait en effet décidé de limiter les mandats des élus de toutes les institutions à deux années (S/1996/814, Deuxième rapport du Haut représentant, 1er octobre 1996, para. 25).
101 Ni le Secrétaire général des Nations Unies, ni le Haut représentant ne soulignent dans leurs rapports sur les élections les incidents liés au décompte ; le premier se contente d’annoncer les résultats sans plus s’étendre sur les problèmes rencontrés par la Mission de l’OSCE (S/1996/820, 1er octobre 1996, para. 2). Le Haut représentant va même jusqu’à préciser que les élections furent validées « après que la Sous-commission d’appel en matière électorale a examiné avec soin un grand nombre d’appels, dont aucun ne lui a paru de nature à remettre en question la validité des élections » (S/1996/814, 1er octobre 1996, para. 24). Les délégués du HCR mentionnent quant à eux dans leurs Information Notes de septembre 1996 la survenance d’un certain nombre de problèmes électoraux, sans pour autant remettre en cause la décision de valider les élections (UNHCR Information Notes, no 8/9 1996, August/ Septembre 1996, p. i).
102 Bildt, op. cit., p. 280 ; cf. aussi ОМRI Report, vol. 1, no 39, 24 September 1996.
103 S/1996/1024, 9 décembre 1996, Rapport du Haut représentant, para. 27.
104 En effet, la résolution 1074 ne comportait plus la possibilité pour le Haut représentant ou le commandant de l’IFOR de demander au Conseil de sécurité une réimposition des sanctions. Seul un paragraphe évoquait la possibilité pour le Conseil d’imposer des mesures si l’une quelconque des parties manqu[ait] notablement aux obligations qui lui incomb[aient] en vertu de l’accord de paix », mais le Haut représentant n’était pas impliqué dans ce processus (résolution 1074 du Conseil de sécurité, op. cit.).
105 REF.PC/630/96, 4 October 1996, Ambassador Frowick, Statement to the Press, 4 October 1996.
106 E. Van Thijn, Second Statement of the Coordinator for International Monitoring, op cit., p. 5.
107 OMRI Special Reports, vol. 1, no 41, 15 October 1996.
108 Ces conditions portaient sur trois points : 1) l’établissement et le respect de critères plus sévères que pour le scrutin de septembre ; 2) la présence de superviseurs dans tous les bureaux de vote et tout au long du processus de décompte ; 3) que l’OSCE dispose des structures nécessaires pour assumer d’éventuelles répétitions du vote et pour l’installation en poste des élus, cf. REF.CIO/43/96, 16 October 1996, Swiss Chairmanship, Exchange of Letters between the High Representative and the Chairman-in-Office.
109 S/1996/1024, 9 décembre 1996, Rapport du Haut représentant, para. 35.
110 REF.PC/630/96, 4 October 1996, Ambassador Frowick, Statement to the Press, op. cit. : « I made a chairman’s décision to proceed with these elections ». Il semblerait que l’obsession de R. Frowick ait en réalité été celle de Washington, toujours tenue par la question du retour des troupes et par la perspective de l’élection présidentielle de novembre 1996 (Bildt, op. cit., pp. 285-286 ; OMRI Special Report, vol. 1, no 42, 22 October 1996).
111 R. Frowick fut peut-être aussi ébranlé par la menace de boycott du SDS, qui s’insurgeait contre une nouvelle règle électorale, imposant le vote dans la municipalité où vivaient les électeurs soit en 1991, soit au moins depuis la fin de 1995 (OMRI Special Report, vol. 1, no 42, 22 October 1996).
112 NATO Transcript, Joint Press Briefing, Sarajevo, 23 October 1996 ; cf. aussi S/1996/1024, 9 décembre 1996, Rapport du Haut représentant, para. 36.
113 NATO Transcript, Joint Press Briefing, Sarajevo, 19 September 1999 ; UNHCR Information Notes, no 8-9/96, op. cit., p. vi ; OMRI Special Reports, vol. 1, no 35 (3 September 1996) et no 38 (24 September 1996).
114 UNHCR Information Notes, no 8-9/96, op. cit., p. vi.
115 S/1996/970, Douzième rapport sur les opérations de l’IFOR, 22 novembre 1996, para. 8-9.
116 Idem ; sur la procédure de contrôle des retours dans la zone de séparation, cf. supra, chapitre 4, section II, § 3.
117 OMRI Special Reports, vol. 1, no 41 (15 October 1996) et no 48 (3 December 1996).
118 Les livraisons d’armes et de matériel à la Fédération au moment même où les armées du pays étaient critiquées pour leur lenteur à détruire leurs surplus ainsi que prévu dans l’accord de Florence (cf. supra) suscitèrent notamment quelques tensions : ainsi, la SFOR confisqua le 2 janvier 1997 du matériel livré dans le cadre du programme qui n’avait pas été correctement déclaré (cf. OMRI Special Report, vol. 2, no 3, 7 January 1997 ou Enis Dzanic & Norman Erik, « Retraining the Federation Forces in Post-Dayton Bosnia », Jane’s Intelligence Review, vol. 10, no 1, January 1998, p. 7). Cf. infra, chapitre 8, section I, § 3.
119 OMRI Special Report, vol. 1, no 49, 10 December 1996.
120 En raison de cette absence de consensus, le troisième arbitre (Robert Owen) fut nommé par le président de la Cour internationale de justice, S/1996/814, Rapport du Haut représentant, 1er octobre 1996, para. 38.
121 REF.SEC/654/96, 31 October 1996, Human Rights Ombudsperson for BiH, Report on the Development of the Office of the Human Rights Ombudsperson for Bosnia and Herzegovina, 4 September 1996, 10 p. et S/1996/814, 1er octobre 1996, Rapport du Haut représentant, para. 17.
122 HCR, Analysis of Compliance/Non-Compliance of Chapter 1 of Annex 7 of the Peace Agreement (Covering Period 14 December 1995-14 September 1996) et HIWG/96/6, 11 December 1996, Implementation of Durable Solutions in BiH, Croatia and the FRY during the Peace Consolidation Period.
123 S/1996/1024, 9 décembre 1996, Rapport du Haut Représentant, para. 23.
124 Idem, para. 24.
125 REF.SEC/229/97, 15 April 1997, Institution of the Ombudsman of the Federation of BiH, Annual Report on the Situation of Human Rights for 1996, Sarajevo, March 1997, p. 23. Cf. aussi REF.SEC/643/96, 28 October 1996, OSCE Mission to BiH, Democratisation and Human Rights Report, 12-24 October 1996.
126 Cf. supra, chapitre 5, section I.
127 Cf. supra, chapitre 4, section III.
128 S/1996/542, 10 juillet 1996, Rapport du Haut représentant, para. 86.
129 L’expression est d’Ozren Kebo qui en fit le titre d’un article (« New Force, Old Clothes », War Report, no 39, February-March 1997, p. 11).
130 Nouvelles Atlantiques, no 2832, 5 juillet 1996 et 2835, 16 juillet 1996.
131 Le SACEUR avait en effet indiqué que les résultats des élections détermineraient la composition d’une éventuelle Force de suivi, si la décision était prise de maintenir des troupes au-delà de décembre 1996, Nouvelles Atlantiques, no 2832, 5 juillet 1996.
132 Nouvelles Atlantiques, no 2854, 9 octobre 1996.
133 Cette position était résumée par le slogan « in together, out together » et motivée par les douloureux souvenirs de la période de la FORPRONU lorsque ces deux Etats, disposant de troupes au sol, s’opposaient à Washington. Cf. Jane Sharp, « Coming Soon : IFOR-Lite ? », War Report, no 42, June 1996, pp. 8-9 et du même auteur, Anglo-American Relations and Crisis in Yugoslavia (FRY), IFRI, Série Transatlantique, no 9, décembre 1998, p. 50.
134 La question n’était toutefois pas devenue un enjeu électoral, le candidat républicain Dole ayant lui-même reconnu la nécessité de prolonger la présence militaire en Bosnie, cf. Holbrooke, op. cit., p. 345.
135 Nouvelles Atlantiques, no 2866, 20 novembre 1996.
136 Nouvelles Atlantiques, no 2870, 29 novembre 1996 (Décision du Conseil permanent de l’OTAN, 27 novembre 1996) et Communiqué Final du Conseil de l’Atlantique Nord, réuni en session des Ministres de la défense, Bruxelles, 17-18 décembre 1996, in Nouvelles Atlantiques, no 2879 (annexe), 20 décembre 1996. La durée du mandat n’alla pas sans soulever quelques problèmes : la plupart des Etats participants ayant initialement prévu un déploiement de douze mois, ils furent pris de court par la proposition de Bill Clinton de l’étendre à dix-huit mois. C’est finalement cette dernière option qui fut choisie (cf. Nouvelles Atlantiques, no 2870, op. cit.).
137 Résolution 1088 du Conseil de sécurité, 12 décembre 1996.
138 La référence à « l’environnement de sécurité » est de William Perry, Secrétaire d’Etat américain à la défense, cité dans Nouvelles Atlantiques, no 2870, op. cit.
139 Nouvelles Atlantiques, no 2878, 19 décembre 1996.
140 Communiqué Final du Conseil de l’Atlantique Nord, réuni en session des Ministres de la défense, Bruxelles, 17-18 décembre 1996, in Nouvelles Atlantiques, no 2879 (annexe), op. cit., para. 9.
141 Cf. ]ane Sharp, « Recommitting to Dayton », War Report, no 47, November-December 1996, p. 8, et idem, « Doing Better on Bosnia : Enforce the Law, Protect Rights », The World Today, vol. 53, no 2, February 1997, p. 38 ; Janusz Bugajski, « Stabilizing Partition with SFOR », Transition, vol. 3, no 3, 21 February 1997, p. 42. Il faut dire que l’automne 1996 avait été marqué par des révélations sur les contacts entre les soldats de l’IFOR ou les policiers de l’IPTF et de présumés criminels de guerre (cf. supra, chapitre 4, section III, § 3).
142 S/1996/968, 22 novembre 1996, Conclusions du Comité directeur ministériel et de la Présidence de Bosnie-Herzégovine, Paris, 14 novembre 1996.
143 S/1996/968, 22 novembre 1996, idem, para. 4. Dans ces divers domaines, quasiment aucun résultat ne fut obtenu en 1996 : en conséquence, la notion de « consolidation » apparaît relever de l’euphémisme et son application n’en semble que plus hypothétique (comment en effet consolider quelque chose qui n’existe pas encore ?). NB : Le terme « consolidation » utilisé en anglais comme en français, dans le titre du programme, ne doit pas être confondu avec la traduction française de l’expression « peace-building » : il apparaît clairement dans le programme qu’il s’agit d’étayer la paix, et non pas de la construire.
144 Idem, para. 2 et 5.
145 Idem, para. 5.
146 Idem, para. 6.
147 S/1996/1012, 6 December 1996, London Peace Implementation Conference 1996, Making Peace Work, 4-5 December 1996.
148 S/1996/1012, 6 December 1996, op. cit., para. 21-26 (droits de l’homme), 51-55 (élections), 11-20 (stabilisation régionale). Pour la prorogation du mandat de la Mission, cf. OSCE, Conseil permanent, Décision no 145, 21 novembre 1996. Il est en outre mentionné dans cette décision que l’OSCE développera ses activités de démocratisation. En revanche, rien n’est précisé quant à son rôle dans la mise en œuvre des résultats des élections municipales, pomme de discorde entre la Mission et le Bureau du Haut représentant. Les participants à la Conférence de Londres « prièrent instamment » l’OSCE de coordonner son action avec les autres instances internationales pour la gestion de la période post-électorale (S/1996/1012, 6 December 1996, op. cit., para. 52).
149 S/1996/1012, 6 December 1996, op. cit., para. 59-71.
150 S/1996/1012, 6 December 1996, op. cit., para. 5. Cette nouvelle prérogative sera officiellement accordée à l’IPTF par la résolution 1088 du Conseil de sécurité du 12 décembre 1996 (para. 27), sur recommandation du Secrétaire général (S/1996/1017, 9 décembre 1996, Rapport du Secrétaire général de l’ONU, para. 56).
151 S/1996/1012, 6 December 1996, op. cit., para. 99-103.
152 S/1996/1012, 6 December 1996, op. cit., para. 78-84.
153 Cf. OMRI Special Reports, vol. 1, no 47-50 et vol. 2, no 1-7.
154 S. Milošević adressa le 4 février 1997 une note au premier ministre, priant le gouvernement de préparer un décret reconnaissant la victoire de l’opposition (OMRI Special Report, vol. 2, no 6, 11 February 1997).
155 OMRI Special Reports, vol. 1, no 46, 19 November 1996.
156 OMRI Special Reports, vol. 1, no 42, 22 October 1996.
157 OMRI Special Reports, vol. 1, no 45, 12 November 1996 ; cf. aussi E/CN.4/1997/56, 25 January 1997, para. 41.
158 A/52/375-S/1997/729, 18 septembre 1997, Quatrième rapport du TPI, para. 185. La présidente réitéra ces déclarations en mai 1997, lors de la Conférence de Sintra, arguant que la Constitution de la RS n’autorisait pas l’extradition (idem, para. 186).
159 OMRI Special Reports, vol. 2, no 2, 14 January 1997.
160 Agreement on Special Parallel Relations between the Federal Republic of Yugoslavia and the Republika Srpska, Belgrade, 28 February 1997 (in Review of International Affairs, Belgrade, vol. XLVIII, February-March 1997).
161 Accord de Dayton, annexe 4, Constitution de Bosnie-Herzégovine, article III, alinéa 2.
162 Les domaines d’action énumérés à l’article 6 étaient nombreux : parmi les plus discutables figuraient le renforcement progressif des liens commerciaux et financiers dans le but de créer un marché commun, l’harmonisation des politiques étrangères et des relations avec les pays tiers et les organisations internationales, ainsi que les questions liées aux migrations et au droit d’asile. Pour les compétences respectives des entités et de la République de Bosnie-Herzégovine, cf. Accord de Dayton, annexe 4, article III, alinéa 1 et 2.
163 S/1997/310, 14 avril 1997, Rapport du Haut représentant, para. 65.
164 Cf. S/1997/310, 14 avril 1997, Rapport du Haut représentant, para. 66.
165 OHR Bulletin, no 41, 20 March 1997.
166 Sur les retards de la RFY, cf. S/1997/542, 11 juillet 1997, Rapport du Haut représentant, para. 53. Sur les difficultés de travail du groupe, cf. Rapports du Haut représentant, S/1998/40, 16 January 1998, para. 29-30 et S/1998/314, 9 avril 1998, para. 33.
167 Le dernier rapport faisant étal de l’absence de progrès en la matière date du 9 avril 1998 (S/1998/314, para. 33). Le Bureau du Haut représentant, interrogé en décembre 1999, a confirmé que la question avait été laissée en suspens. La signature d’un accord similaire entre la Croatie et la Fédération en novembre 1998 sous les auspices de l’OHR a pendant un temps suscité l’espoir que la RFY et la RS pourraient en prendre exemple, mais ces attentes furent anéanties par les bouleversements de l’hiver 1999 en RS (révocation du Président) et en RFY (guerre du Kosovo).
168 S/1997/310, Rapport du Haut représentant, 14 avril 1997, para. 20.
169 Il fallut en réalité attendre le 30 septembre 1997 pour qu’une décision soit prise (et encore celle-ci fut partielle, trois postes n’ayant pu être attribués), à la suite de nombreuses pressions internationales, dont la suspension des relations entre les membres du Comité directeur du PIC et les ambassadeurs en poste à l’été 1997 ; cf. S/1997/804, 16 octobre 1997, Rapport du Haut représentant, para. 17.
170 S/1997/310, 14 avril 1997, Rapport du Haut representant, para. 24.
171 Idem, para. 30 ; les juges bosniaques furent nommés le 24 janvier, les serbes le 16 mars et les croates le 18 mars 1997.
172 Rapports du Haut représentant S/1997/804, 16 octobre 1997, para. 24-25 et S/1998/314, 9 avril 1998, para. 28.
173 Cf. Rapports du Haut représentant, S/1997/310, 14 avril 1997, para. 31 et S/1997/542, 11 juillet 1997, para. 28.
174 Brčko Arbitral Tribunal for Dispute over the Inter-Entity Boundary in Brčko Area, Award, Rome, 14 February 1997. En réalité, la sentence contenait un certain nombre de mesures visant à modifier le climat prévalant dans la ville : ainsi un « superviseur », doté de pouvoirs particulièrement étendus, devait être nommé. Il pouvait notamment promulguer des règles à caractère obligatoire pour contraindre les parties à mettre en œuvre les principes de Dayton dans la région (para. 104, I). Mais l’aspect novateur de cette décision n’apparaîtrait que plus tard : dans un premier temps, la sentence fut accueillie avec scepticisme et le sentiment que la « communauté internationale avait encore esquivé la prise d’une difficile décision » (OMRI Report, vol. 2, no 7, 18 February 1997, notre traduction).
175 Après avoir initialement été annoncée pour les 12 et 13 juillet 1997, la date des élections fut finalement fixée aux 12 et 13 septembre (Ambassador Frowick, Statement to the OSCE Permanent Council, 6 March 1997). Si l’idée d’organiser une opération d’inscription des électeurs avait été assez vite acquise, le degré de supervision internationale de ce processus fit en revanche lui aussi l’objet de modifications : une première tentative de limiter les coûts en déployant seulement 210 superviseurs dans 420 centres d’enregistrement fut en fin de compte abandonnée pour laisser la place à une couverture de 100 % (420 superviseurs en Bosnie même et 60 en Croatie et RFY où autant de centres d’enregistrements seraient établis), cf. REF.SEC/54/97, 4 February 1997, Election Plan for Municipal Elections in BiH, et REF.SEC/113/97, 21 February 1997, Election supervision briefing paper. Cf. aussi 1997 PEC Rules and Regulations, article 5, alinéa 1-e.
176 OMRI Special Report, vol. 2, no 3, 21 January 1997 ; cf. aussi S/1997/193, 5 mars 1997, Deuxième rapport sur les opérations de la SFOR, para. 6.
177 OMRI Special Report, op. cit., 21 January 1997.
178 En effet, dans une lettre laissée à ses côtés, N. Koljević (présent à Dayton) expliquait ce geste par sa mise à l’écart après les élections de 1996, cf. OMRI Special Report, vol. 2, no 4, 28 January 1997.
179 Pour un résumé détaillé des événements, cf. S/1997/204, 7 March 1997, Letter dated 7 March 1997 from the Secretary General addressed to the President of the Security Council, annex I.
180 L’IPTF avait obtenu lors de la conférence de Londres la capacité de mener des enquêtes en cas de violations commises par les forces de l’ordre : le Groupe de police se vit ainsi très rapidement placé devant ses nouvelles responsabilités dans le cadre de l’affaire de Mostar.
181 S/1997/201, 7 March 1997, Letter dated 7 March 1997 from the Principal Deputy High Representative for the Implementation of the Peace Agreement on Bosnia and Herzegovina addressed to the Secretary-General, appendix I, Decisions on Mostar, 12 February 1997.
182 S/1997/204, 7 March 1997, op. cit., Annex II, Key Findings of the Report prepared by the IPTF pursuant to the Decisions on Mostar.
183 Idem, Annex III, Police integrity and ethics.
184 S/1997/201, 7 March 1997, op. cit., appendix II. La police de Mostar-est était aussi visée car l’enquête avait fait état de violences dirigées contre des civils croates postérieurement aux événements ; plus généralement, le rapport de l’IPTF dénonçait l’attitude des deux polices et reprochait « the serious absence of professional leadership throughout the area » (S/1997/204, 7 March 1997, op. cit., Annex I).
185 S/PRST/1997/12, 11 March 1997.
186 S/1997/256, 26 March 1997, Letter dated 23 March 1997 from the Principal Deputy High Representative for the Implementation of the Peace Agreement on Bosnia and Herzegovina addressed to the Secretary-General, para. 1, alinéa c.
187 S/1997/351, 5 mai 1997, Lettre datée du 5 mai 1997 adressée au Président du Conseil de sécurité par le Secrétaire général.
188 Au cours de l’hiver 1997, les articles se succèdent pour déplorer l’absence de progrès en Bosnie et recommander une nouvelle approche de la mise en œuvre ; cf notamment Z. Dizdarevic, « The Dayton Failure », War Report, no 47, November-December 1996, p. 7 ; J. Eyal, « “Ten Commandments” to Cleanse the Guilt in Bosnia », The World Today, December 1996, pp. 300-301 ; J. Sharp, « Doing better on Bosnia : enforce the law, protect rights », The World Today, vol. 53, no 2, February 1997, pp. 37-39 ; P. Moore, « United on Paper but not in Deed in Bosnia and Herzegovina », Transition, vol. 3, no 22, 7 February 1997, pp. 38-40 ; S. Woodward, « Bosnia after Dayton : Year Two », Current History, March 1997, vol. 96, no 608, pp. 97-103. Carl Bildt intitule quant à lui cette période « Bosnia Fatigue » dans son ouvrage, op. cit., pp. 332-340.
189 Cf. Secretary Albright, « Finding the Path to Lasting Peace in Bosnia », Address at Annual Fleet Week Gala, New York City, 22 May 1997, in US Department of State Dispatch, May 1997, pp. 1-6.
190 Richard Holbrooke constate ainsi : « In naming Clark, they [Bill Clinton and William Cohen] had, in effect, sent Dayton to NATO, an important signal of determination », in To End a War, op. cit., p. 349.
191 Cf. Sharp, Anglo-American Relations and Crisis in Yugoslavia (FRY), op. cit., pp. 53-54. Cf. aussi Robin Cook, Press Conference, 29 July 1997, Sarajevo. Notons en outre que la première arrestation effectuée par des troupes de la SFOR en juillet 1997 fut menée par des soldats britanniques.
192 La nomination de Carlos Westendorp fut proposée lors de la réunion du Comité directeur du Conseil de mise en œuvre de la paix à Sintra le 30 mai 1997 (S/1997/434, 5 juin 1997, para. 90) et entérinée par la résolution 1112 du Conseil de sécurité du 12 juin 1997.
193 NATO Transcript, Joint Press Conference, Pale, 2 July 1997.
194 S/1997/434, 5 juin 1997, Conclusions de la Réunion ministérielle du Comité directeur du Conseil de mise en œuvre de la paix, Sintra, 30 mai 1997, para. 6 et 7.
195 Des délais furent notamment fixés concernant la nomination des ambassadeurs, la décision d’un drapeau commun et la soumission de propositions de lois sur la citoyenneté et les passeports (idem, para. 27, 29 et 31).
196 Le texte n’est cependant pas très précis sur le type de sanctions qui pourraient être appliquées : la plupart du temps, le Haut représentant est chargé de recommander des mesures à prendre au Comité directeur.
197 S/1997/434, 5 juin 1997, para. 36.
198 Idem, para. 70.
199 Idem, para. 5.
200 Le déclenchement de la crise au lendemain de la réunion de Sintra n’est certainement pas fortuit. A l’issue de la conférence, Madeleine Albright se rendit pour la première fois en Bosnie et fit étape à Banja Luka, où elle rencontra Biljana Plavšić. Il semblerait que cette visite ait joué un rôle important pour la présidente serbe, qui fut assurée alors d’un soutien occidental en cas de rupture avec Pale (cf. Bildt, op. cit., p. 360 ; Holbrooke, op. cit., p. 349 – les deux auteurs ne s’entendent cependant pas sur un point : l’origine de cette visite. Pour le premier, c’est sur sa propre suggestion que M. Albright fit étape à Banja Luka, pour le second, c’est Jamie Rubin, assistant du Secrétaire d’Etat, qui conseilla cette rencontre).
201 Biljana Plavšić, biologiste, membre de la présidence de Bosnie à l’issue des élections de 1990, puis vice-présidente de la Republika Srpska sécessionniste, comptait jusqu’alors parmi les nationalistes durs. Fidèle de Radovan Karadžić au cours du conflit, elle se rendit célèbre en décrétant que le nettoyage ethnique était « un phénomène naturel » (Denis Hautin-Guiraut, Le Monde, 4 juillet 1997), ou encore « They [the Muslims] like to live on top of one another. It’s their culture. We Serbs need space » (Silber & Little, op. cit., p. 233). Ce fut par ailleurs la première à rompre avec S. Milošević, lorsque celui-ci « lâcha » les Serbes de Bosnie lors des négociations concernant le plan Vance-Owen.
202 Bildt, op. cit., p. 360 et Holbrooke, op. cit., p. 354.
203 Bildt, op. cit., pp. 363-367. Il semblerait que ce « succès » final soit au moins autant dû aux divisions internes en RS qu’aux pressions internationales, qui une fois de plus auraient été affaiblies par des divergences euro-américaines. Cf. Colin Soloway, « Not so Quick Start », War Report, no 52, June-July 1997, p. 7.
204 Sur le déroulement de la crise politique, cf. Igor Gajic, « Mutual Dismissal », War Report, no 53, August 1997, pp. 5-7 ; Le Monde, 4 juillet 1997 ; Rapports du Haut représentant, S/1997/542, 11 juillet 1997, para. 55-56 et S/1997/804, 16 octobre 1997, para. 53.
205 Cette arrestation ne fut jamais officiellement confirmée (cf. NATO Transcripts, Joint Press Conferences, 1st, 2nd, and 3rd July 1997).
206 Le 2 juillet, Alex Ivanko, porte-parole de la MINUBH, annonce que la Mission des Nations Unies « soutient » Biljana Plavšić (NATO Transcript, Joint Press Conference, Pale, 2 July 1997). Le surlendemain, les représentants de l’OSCE, de l’OHR et de la MINUBH déclarent tous reconnaître que la présidente a agi dans le respect de la Constitution (NATO Transcript, Joint Press Conference, Sarajevo, 4 July 1997). Dans une déclaration le 2 juillet 1997, le Groupe de contact soutient implicitement Biljana Plavšić en se prononçant en faveur des institutions légitimes de l’entité et en insistant sur l’illégitimité de Radovan Karadžić.
207 S/1997/804, 16 octobre 1997, Rapport du Haut représentant, para. 54.
208 A Brčko, le « superviseur » Robert Farrand, adjoint au Haut représentant, fut nommé en avril 1997 (S/1997/542, 11 juillet 1997, Rapport du Haut représentant, para. 6). En parallèle, l’IPTF augmenta ses effectifs de 186 moniteurs dans la municipalité (Résolution 1103 du 31 mars 1997 du Conseil de sécurité). Sur le resserrement des liens entre IPTF et SFOR, cf. S/1997/224, 14 mars 1997, Rapport du Secrétaire général de l’ONU, et Add. l, 19 mars 1997, S/1997/369, 14 mai 1997, 4ème Rapport mensuel sur les opérations de la SFOR, para. 9 et 12 et S/1997/468, 16 June 1997, Rapport du Secrétaire général de l’ONU, para. 46.
209 S/1997/468, 16 juin 1997, Rapport du Secrétaire général de l’ONU, para. 5-6 et S/1997/602, 31 July 1997, 6th Monthly Report on SFOR Operations, para. 10.
210 S/1997/966, 10 décembre 1997, Rapport du Secrétaire général de l’ONU, para. 10-11.
211 John Hefferman, « Smoke Gets in Your Eyes », War Report, no 48, January-February 1997 ; OMRI Report, vol. 2, no 7, 18 February 1997.
212 Située en Slavonie orientale, Vukovar ne se trouvait en effet pas sur l’aire de déploiement de la SFOR, mais de l’ATNUSO (Autorité Transitoire des Nations Unies en Slavonie orientale). Quant à la pratique des inculpations secrètes, elle fut inaugurée par Louise Arbour, Procureur du TPI en fonction depuis le 1er octobre 1996 (Résolution 1047 du Conseil de sécurité du 29 février 1996). Cette méthode, ultérieurement très critiquée par les autorités de la Republika Srpska, allait s’avérer extrêmement efficace quant à l’arrestation et la reddition de nombreux inculpés, cf. infra, chapitre 8, sections I, § 1 et III, § 3.
213 S/1997/636, 13 August 1997, 7th Monthly Report on SFOR Operations, para. 4. Cf. aussi Rémy Ourdan, « Une action conduite par des commandos britanniques avec un soutien logistique américain », Le Monde, 12 juillet 1997.
214 Les soldats de la SFOR ne furent en effet pas mis en danger, bien que l’opération de Prijedor ait visé des personnes notoirement connues : Simo Drljača n’était rien moins que l’ancien chef de la police de la ville. Sa mort constitue d’ailleurs un relatif échec de l’opération, puisque son témoignage, très attendu, ne pourra dès lors servir le TPI. Quant à Milan Kovačević, il était le chef de l’exécutif de Prijedor pendant la guerre et en dirigeait encore l’hôpital au moment de son arrestation.
215 Nouvelles Atlantiques, no 2935, 16 juillet 1997.
216 Christian Lecomte, « Dix Croates inculpés de crimes de guerre se rendent au Tribunal de La Haye », Le Monde, 8 octobre 1997.
217 Fin 1997, 16 personnes étaient détenues à La Haye. Pour le nombre de détenus à la fin de 1999, cf. infra, chapitre 8, section III et pour des données régulièrement mises à jour, cf. site Internet du TPI, www.un.org/icty.
218 Sur la séquence de ces événements un peu compliqués, cf. NATO Transcripts, Joint Press Briefings, 18, 19, 20 et 21 August 1997, Sarajevo ; S/1997/694, 8 septembre 1997, Rapport du Secrétaire général de l’ONU, para. 10 ; S/1997/718, 18 septembre 1997, 8e Rapport mensuel sur les opérations de la SFOR, para. 5 ; S/1997/804, 16 October 1997, Rapport du Haut Représentant, para. 53-57.
219 La demande de Momčilo Krajišnik était parfaitement légale et intervenait dans le contexte de la lutte de l’IPTF et de la SFOR contre la prédominance des forces de police spéciale (cf. infra, chapitre 8). Mais les forces spéciales fidèles à B. Plavšić, qui avaient pénétré dans la station à l’aube, ne furent pas expulsées avant minuit : l’action de la SFOR joua ainsi clairement en leur faveur (cf. NATO Transcripts, Joint Press Briefing, op. cit., 18 August 1997 : le malaise des porte-parole internationaux à ce sujet devant les questions des journalistes confirme cette hypothèse).
220 Cf. S/1997/718, 18 septembre 1997, 8e Rapport mensuel sur les opérations de la SFOR, para. 5. Environ 12 tonnes d’équipements furent confisquées, comprenant entre autres des lance-roquettes, des armes automatiques, des grenades et des mines.
221 S/1997/794, 14 octobre 1997, 9e Rapport mensuel sur les opérations de la SFOR, para. 7. Il semblerait en fait que le meeting de M. Krajišnik n’ait été qu’un prétexte pour renverser la présidente de l’entité, et que S. Milošević ait trempé dans la préparation du « coup d’Etat », cf. Robert Thomas, The Politics of Serbia in the 1990’s, Columbia University Press, New York, 1999, pp. 365-367.
222 S/1997/794,14 octobre 1997, 9e Rapport mensuel sur les opérations de la SFOR, para. 7.
223 S/1997/893, 14 November 1997, Tenth Monthly Report on SFOR Operations, para. 4-5.
224 En RS, la SRT émettait à partir de deux postes, situés l’un à Pale, l’autre à Banja Luka ; la crise politique eut ainsi pour conséquence une rivalité médiatique entre les deux branches de la chaîne, la première conservant une ligne éditoriale favorable aux « durs » du SDS, alors la seconde passait dans le camp Plavšić. Ce faisant, la SRT-Banja Luka se montra moins encline à recourir à la propagande, alors que sa consœur de Pale persistait au contraire sur cette voie, s’attirant en conséquence les foudres de l’OHR et de la MEC (Media Expert Commission, chargée de réguler ces questions et placée sous la responsabilité de l’OSCE). Sur les pouvoirs du Haut représentant, cf. S/1997/434, 5 juin 1997, op. cit., para. 70.
225 S/1997/794, 14 October 1997, Ninth Monthly Report on SFOR Operations, para. 4-6.
226 Nouvelles Atlantiques, no 2944, 3 septembre 1997.
227 S/1997/893,14 November 1997, Tenth Monthly Report on SFOR Operations, para. 4.
228 Notons au passage que la suspension des émissions de la SRT-Pale profitait à la SRT-Banja Luka, à quelques semaines des élections à l’Assemblée nationale de RS. Mais la première avait refusé la restructuration suggérée par l’OHR et la MEC, alors que la seconde avait procédé aux réformes nécessaires. Les émetteurs furent d’ailleurs seulement restitués après que la SRT-Pale eut accepté une restructuration complète, consécutivement à la nomination d’un nouveau premier ministre modéré en Republika Srpska en janvier 1998 ; les soldats n’entamèrent leur retrait qu’au printemps 1998 (cf. S/1998/501, 11 juin 1998, Dix-septième rapport mensuel sur les opérations de la SFOR, para. 3).
© Graduate Institute Publications, 2004