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À la recherche de la Bosnie-Herzégovine

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Marianne Ducasse-Rogier

Deuxième partie. Dayton à l’épreuve de la Bosnie (décembre 1995 - été 1997)

Chapitre 5. Le chantier civil

Texte intégral

1Les trois grandes organisations concernées par la mise en œuvre des aspects civils de l’accord – l’ONU, l’OSCE et le Bureau du Haut représentant – devaient dès leur déploiement se heurter à des difficultés à la fois institutionnelles et politiques, qui freinèrent considérablement leurs réalisations au cours de l’hiver 1996. Sur le plan institutionnel, les lourdeurs bureaucratiques propres à chaque organisation – mais différentes pour chacune d’entre elles – entravèrent l’installation de leurs représentants dans une proportion plus ou moins importante. Le « record » en ce domaine fut sans nul doute établi par la MINUBH, dont le déploiement nécessita plus de six mois, alors que l’ONU était l’organisation disposant à la fois de l’expérience la plus ancienne en matière de consolidation de la paix et d’une présence antérieure substantielle en Bosnie-Herzégovine. Sur le plan politique, l’absence de coopération des parties et le manque de fermeté des « tuteurs internationaux » de l’accord vinrent encore ajouter à la difficulté inhérente aux tâches qui incombaient aux organisations civiles. Très vite, la probabilité de mettre rapidement en œuvre les aspects non-militaires de l’accord apparut en conséquence éminemment réduite.

2L’hiver et le printemps 1996 constituèrent sans doute l’étape la plus difficile pour les organismes civils – et notamment pour le Bureau du Haut représentant (OHR, Office of the High Representative), qui devait s’inventer de toutes pièces tout en faisant face à d’immenses défis politiques. Cette période ne fut cependant pas vierge de toutes réalisations, loin de là, mais celles-ci restèrent très insuffisantes au regard des tensions caractérisant le pays, de l’ampleur de la tâche, des délais prévus et des « succès » obtenus en parallèle par l’IFOR.

I. Le haut représentant à l’étroit dans son mandat

  • 1 Carl Bildt reconnaît lui-même ce manque de clarté : « My role in the reconstruction process was far (...)

3La nouveauté et la complexité – voire le relatif manque de clarté – du mandat du Haut représentant requéraient un temps de réflexion, afin de clarifier le rôle du coordonnateur civil et de mettre en place une stratégie d’action1. Une certaine période d’adaptation était d’autre part inévitable pour recruter le personnel et réunir les fonds requis pour le bon fonctionnement de son Bureau. Or, l’urgence des tâches à remplir et les délais à respecter ne laissèrent pas à Carl Bildt le temps de s’installer dans son nouveau rôle. Il en résulta une improvisation quasi permanente pour la plupart des actions menées par l’OHR au cours des premiers temps de sa présence en Bosnie, entraînant une perte d’efficacité et d’énergie, malgré toute la bonne volonté affichée par Carl Bildt et ses collaborateurs. A ceci s’ajoutèrent des difficultés politiques pesant tout particulièrement sur les réalisations du Bureau du Haut représentant, ainsi que des complications liées à l’attitude relativement conciliante adoptée par Carl Bildt à l’égard des autorités locales obstructionnistes. L’ensemble de ces problèmes devait engendrer des résultats finalement très limités en 1996.

1. Des débuts tâtonnants

  • 2 Bildt, op. cit., pp. 173-175.
  • 3 S/1996/190, Rapport du Haut représentant, 13 mars 1996, para. 8. Carl Bildt ne put entamer ses acti (...)

4Les conditions matérielles de travail de l’OHR dans les premiers mois de l’année reflétèrent de manière presque caricaturale le caractère improvisé de ce poste nouvellement créé et le relatif manque d’intérêt des gouvernements qui en assumaient pourtant la paternité. A son arrivée à Sarajevo, Carl Bildt, qui transportait lui-même les premiers fonds destinés à sa mission, dut installer son bureau dans des locaux délabrés, ne disposant ni d’eau, ni d’électricité, ni de téléphone, dont les fenêtres brisées au cours du conflit avaient été remplacées par des plastiques et où subsistaient des traces d’impact de balles2. Le personnel de l’OHR, mis à disposition par les Etats, était réduit au minimum, de même que son budget. Les principaux Etats du Comité directeur du Conseil de mise en œuvre de la paix attendaient en effet pour verser leurs contributions promises à la Conférence de Londres qu’une clé de répartition soit trouvée : à la mi-mars 1996, ils n’étaient toujours pas parvenus à un accord et le Bureau du Haut représentant manquait cruellement de moyens financiers3.

  • 4 Bildt, op. cit., pp. 174-175.

5De telles conditions de départ devaient inévitablement influer sur le travail du Haut représentant et affecter sa crédibilité aux yeux des autorités locales : quelle importance accorder à une poignée d’hommes grelottant dans des bureaux vétustes et tributaires du téléphone d’un hôtel voisin, dont il paraissait évident que le monde occidental se désintéressait ? Les autorités de l’IFOR contribuèrent en outre aux difficultés de l’OHR en se gardant bien de lui prêter une quelconque assistance. Elles se refusèrent par exemple à transporter dans leurs avions le matériel de bureau attendu par l’OHR, mais soulignèrent publiquement les lenteurs du démarrage de la mise en œuvre civile. La comparaison était de fait flatteuse pour les militaires, et peut-être aussi pour l’administration américaine, qui pouvait par là mettre en exergue les lenteurs européennes4.

  • 5 Accord de Dayton, annexe 10, article II.
  • 6 Ces deux commissions avaient pour but de permettre aux acteurs impliqués de débattre des aspects pr (...)

6La première des tâches du Haut représentant devait consister à établir rapidement des contacts avec les parties, afin de les « encourager […] à appliquer strictement les aspects civils de l’accord de paix et à coopérer activement entre elles » et de « faciliter le règlement de tout problème lié à l’application [de ces aspects] »5. L’accord de paix n’ayant cependant pas prévu la création d’institutions politiques de transition communes aux deux entités dans l’attente des élections, les contacts officiels entre les parties et avec le Haut représentant ne pouvaient se faire qu’au sein de deux commissions, la « Commission mixte intérimaire » et « Commission civile mixte », prévues aux annexes IV et X6. Carl Bildt et ses collègues s’attachèrent en conséquence à la formation de ces deux organes principaux, ainsi que des divers autres comités prévus par l’accord, afin de disposer de cadres dans lesquels effectuer leur travail.

  • 7 S/1996/190, 14 mars 1996, Rapport du Haut représentant, para. 19.
  • 8 Bildt, op. cit., pp. 201-202.
  • 9 H. Silajdžić, H. Muratović et R. Kasagić ne comptaient de fait pas parmi les éléments les plus durs (...)
  • 10 Les thèmes abordés sont précisés par Carl Bildt dans son ouvrage, op. cit., pp. 201-202.
  • 11 S/1996/542, 10 juillet 1996, Rapport du Haut représentant, para. 14.

7La Commission mixte intérimaire fut créée en janvier 1996 et comprenait en théorie des délégations dirigées par les premiers ministres de Bosnie-Herzégovine, de Republika Srpska et de la Fédération7. En réalité, les tensions toujours vives entre les représentants des trois communautés ne permirent pas de tous les réunir au même moment : les rencontres organisées sous les auspices du Haut représentant furent essentiellement bilatérales, entre Rajko Kasagić (premier ministre de RS) d’une part et H. Silajdžić, puis H. Muratović (successivement premiers ministres du « gouvernement de Bosnie-Herzégovine ») d’autre part8. Ces réunions ne devaient du reste constituer guère plus qu’un leurre, une faveur accordée au Haut représentant par des premiers ministres relativement modérés, prêts à évoquer les problèmes, mais peu décidés à agir réellement9. Ainsi, les questions abordées au cours de la première réunion, dans une atmosphère « détendue et constructive » selon les termes de Carl Bildt, furent toutes par la suite à l’origine de difficultés majeures bloquant le processus : adoption de lois d’amnistie et amendement des Constitutions dans les deux entités, libération des prisonniers de guerre, recherche des personnes disparues, coopération économique et reprise des liaisons téléphoniques10. Aucun de ces problèmes ne fut réglé par les parties ; tous furent au contraire l’objet de pressions intenses de la communauté internationale et pour la plupart seulement résolus par l’imposition de décisions par le Haut représentant en 1998-99, soit deux à trois ans après cette réunion dite « constructive »… En outre, après une période initiale de relative coopération où la Commission put être réunie, le durcissement du contexte politique entraîna une suspension des réunions entre le 30 mars et le 6 juin 1996 et le boycott par les autorités serbes de deux sur quatre des rencontres suivantes11. Aucune décision ne fut jamais prise au sein de la Commission mixte intérimaire, qui ne constituait en réalité qu’un artifice dont les parties pouvaient aisément se passer sans que leur capacité d’action au sein de leurs entités respectives ne soit atteinte. Pis encore, ces dernières pouvaient même utiliser la Commission pour effectuer des « chantages à la mise en œuvre », ainsi que tentèrent de le faire les Serbes de Bosnie lors de leurs boycotts.

  • 12 Les rapports du Haut représentant font état des nombreuses questions abordées par la Commission, sa (...)
  • 13 S/1996/190, 14 mars 1996, Rapport du Haut représentant, para. 20 et 22.

8L’OHR s’employa par ailleurs à réunir la « Commission civile mixte », associant quant à elle les représentants des gouvernements et ceux des organisations internationales. Très peu de résultats concrets semblent avoir été obtenus par cette Commission12. Des commissions subsidiaires régionales furent aussi instaurées, l’une d’entre elles ayant notamment pour but de faciliter la réunification de Sarajevo13. La formation de cette dernière ne permit cependant ni de constituer une administration pluricommunautaire de la ville, ni d’éviter l’exode des Serbes lors du transfert de pouvoir.

9Le problème principal concernant les commissions prévues par l’accord de paix provient de ce que celles-ci ne furent pas initialement conçues comme de véritables organes de transition où seraient prises des décisions concernant le processus de paix et l’administration du pays. Au contraire, elles ne constituaient que des forums de discussions et d’échange de points de vue, quand les véritables centres de prise de décisions restaient les gouvernements des entités, aux mains des partis nationalistes. Toute la période comprise entre la conclusion de l’accord et la tenue d’élections allait donc être caractérisée par l’absence d’institutions communes, permettant aux parties locales de s’affranchir de la tutelle internationale et d’ignorer la Bosnie-Herzégovine en tant qu’Etat sans, pour autant, que leur capacité à gérer leurs propres entités ne soit remise en cause. Deux effets pervers découlent d’une telle situation : l’absence de système de « partage du pouvoir » au niveau national – ou plutôt la répartition du pouvoir en adéquation avec des territoires « ethniquement purs » – offrait la possibilité aux parties de maintenir la partition de facto de l’Etat et de poursuivre ainsi leurs buts de guerre ; d’autre part, la marge d’action du Haut représentant était particulièrement réduite, voire inexistante, puisqu’il ne disposait pas même d’un cadre contraignant les parties à travailler ensemble.

  • 14 Accord de Dayton, annexe 10, article II, alinéa 1, c.

10Outre la mise en contact des parties entre elles, l’objet des commissions « civiles mixtes » était aussi de fournir un lieu de rencontre pour l’ensemble des acteurs du processus de paix, nationaux et internationaux. Un autre point du mandat du Haut représentant était là abordé, concernant la coordination des actions menées par les divers organismes civils à l’œuvre en Bosnie14. Les questions de coordination constituent couramment un point d’achoppement dans les opérations internationales, pour lesquelles différents types d’action sont souvent planifiés (élections, retour des réfugiés, démocratisation, police, aspects militaires etc.). Le cas de la Bosnie est dans ce domaine bien particulier, à la fois parce que l’éventail des actions civiles prévues est vaste et que les organisations mandatées sont multiples. Or, dans la période trouble des premiers mois de la mise en œuvre, chaque organisme cherchait à accomplir le plus possible dans des conditions matérielles et politiques particulièrement difficiles et selon des délais excessivement brefs. En conséquence, chacun ne disposait que de peu de temps – et ne montrait guère plus de volonté – à consacrer aux autres organisations pour élaborer une stratégie efficace de coordination. La tâche du Haut représentant s’en trouva compliquée, d’autant que celui-ci ne disposait, là encore, d’aucune autorité lui permettant d’influer un minimum sur les actions des organisations impliquées. La faiblesse initiale de l’OHR ne permettait en outre guère de compenser l’absence de pouvoir de jure par une forte influence politique : le Haut représentant dut, une nouvelle fois, se contenter de constituer des commissions et sous-commissions variées, nombreuses mais d’une efficacité limitée.

11Ainsi confronté à des difficultés matérielles et institutionnelles, le Haut représentant n’échappa pas non plus aux contraintes liées au contexte politique particulièrement tendu et à la non-coopération des parties. Au contraire, sa position particulière de « coordinateur » le mit au cœur de toutes les crises survenant régulièrement à partir de janvier 1996, l’obligeant en permanence à délaisser les tâches « quotidiennes » de l’OHR pour parer au plus pressé, sans pour autant disposer de moyens politiques lui permettant de surmonter rapidement les blocages initiés par les parties.

2. Sarajevo, Pale et Mostar : crises en série

  • 15 Sur le rôle des parties locales, cf. supra, chapitre 4, section II, § 2.
  • 16 Bildt, op. cit., p. 180.
  • 17 Idem, p. 179.
  • 18 Selon le HCR, 62 000 personnes, soit 90 % de la population serbe de Sarajevo, quittèrent la ville a (...)

12Le premier, et non le moindre, des défis politiques qui attendaient le Haut représentant touchait à la réunification de la ville de Sarajevo et au transfert de pouvoirs dans les cinq faubourgs rétrocédés par la Republika Srpska à la Fédération. La situation, on l’a vu pour le moins délicate, était encore aggravée par les délais excessivement brefs prévus pour ce transfert : l’opération devait être achevée le 19 mars 1996. La tâche du Haut représentant en ce domaine consistait à convaincre la population serbe de continuer de vivre à Sarajevo en suscitant notamment, avec l’aide de l’IPTF, sa confiance en la nouvelle administration. Remplir une telle mission en moins de trois mois relevait de la gageure au regard d’une part, du climat psychologique prévalant en Bosnie et d’autre part, des actions concrètes à entreprendre pour que la « confiance » repose sur des bases solides. Parmi celles-ci, la création d’une force de police mixte chargée d’assurer la sécurité de tous les habitants de manière impartiale constituait la première priorité, suivie de près par la nécessité d’associer les Serbes – et les Croates – à la gestion de la ville. Là encore, la tâche du Haut représentant était tout simplement irréalisable au regard de ses pouvoirs, de ses moyens matériels et du temps dont il disposait. Là aussi, les parties locales se montrèrent particulièrement réfractaires et contribuèrent à aggraver la situation15. Là enfin, l’OHR fut pénalisé par l’absence de coopération de l’TFOR, qui s’en tint à son propre calendrier (retrait des forces militaires à partir du 3 février 1996) sans même participer à la recherche d’une solution pour tenter d’harmoniser les délais militaires et civils (la mise en place de l’administration civile et de la police devait être achevée le 19 mars)16. Concernant Sarajevo comme de nombreux autres points de l’accord, l’incompatibilité entre les objectifs militaires des responsables de la Force multinationale (notamment la volonté de fixer une date de sortie pour les troupes de l’IFOR) et ceux de réconciliation civile, qui nécessitaient des délais beaucoup plus importants, compliqua sérieusement la résolution du problème. A cet égard, il est intéressant de noter que Momčilo Krajišnik, président de l’Assemblée nationale de Republika Srpska et proche de Radovan Karadžić, avait proposé au Haut représentant d’échelonner dans le temps le transfert des pouvoirs, soit jusqu’au 15 décembre 1996, soit au moins jusqu’en septembre 199617. Si les motivations de M. Krajišnik étaient sans nul doute politiques et probablement inspirées par la volonté de gagner du temps plutôt que le souci de préserver les intérêts de la population serbe de Sarajevo, cette suggestion ne manquait pas pour autant de pertinence. Neuf mois n’auraient certainement pas été superflus pour tenter de mettre en place un système de gestion pluricommunautaire de la capitale, associant Musulmans, Serbes et Croates. Un tel report n’aurait pas nécessairement remis en cause la démilitarisation de la ville, à condition que l’IFOR accepte de se substituer aux différentes armées et d’assurer la sécurité à Sarajevo dans l’attente de la constitution d’une force de police mixte. La commission civile mixte de Sarajevo, constituée par l’OHR, aurait pu servir de cadre pour préparer l’administration future de la ville. Un tel scénario aurait cependant nécessité un soutien total des membres du Conseil de mise en œuvre de la paix, éventuellement le renforcement des pouvoirs du Haut représentant, ainsi que la coopération des autorités de l’IFOR. Sans doute aucun de ces acteurs n’était prêt à se lancer dans une telle opération, si peu de temps après le début de la mise en œuvre. Peut-être Carl Bildt manqua-t-il aussi d’audace en ne tentant pas de mettre à profit la proposition de M. Krajišnik. Quoi qu’il en soit, la question ne fut pas même posée et le transfert fut au contraire avancé dans certains faubourgs. Et les Serbes quittèrent Sarajevo18.

  • 19 S/1996/542, 10 juillet 1996, Rapport du Haut représentant, para. 42. Cf. aussi supra, chapitre 4, s (...)
  • 20 Idem, para. 43.

13Dans le même temps la question de la libération des prisonniers de guerre, prévue par l’accord pour le 15 janvier 1996, impliquait aussi l’OHR, mais avec des résultats plus convaincants. Après maintes péripéties et plusieurs semaines de négociation et de pression, en collaboration avec le Comité International de la Croix Rouge (CICR), Carl Bildt obtint en effet la libération des prisonniers recensés en menaçant de différer la Conférence des donateurs prévue en avril 199619. Ce succès ne fut cependant que partiel, tous les prisonniers n’ayant pas été enregistrés par le CICR20. Il démontre cependant que des résultats peuvent être obtenus lorsque le Haut représentant dispose d’un instrument de pression concret (différer la Conférence de donateurs) et du soutien des gouvernements concernés par le processus (prêts à mettre en œuvre la menace) pour réaliser des objectifs précis, dans des délais appropriés.

  • 21 Une antenne du Bureau de l’OHR fut ouverte à Banja Luka (S/1996/542, 10 juillet 1996, Rapport du Ha (...)
  • 22 OMRI Report, vol. l, no 13, 2 April 1996.
  • 23 Carl Bildt tenta cependant le 27 mars d’attirer l’attention de S. Milošević sur le cas de R. Karadž (...)
  • 24 Sur les atermoiements de l’IFOR quant à l’arrestation des criminels de guerre présumés, cf. supra, (...)
  • 25 OMRI Report, vol. 1, no 20, 21 May 1996.
  • 26 L’annexe 4 de l’accord de Dayton (Constitution de la Bosnie-Herzégovine) précise que toute personne (...)
  • 27 Les sanctions appliquées au cours du conflit à l’encontre de la Yougoslavie et de la RS avaient été (...)
  • 28 « Nous exigeons que M. Karadžić renonce immédiatement et définitivement à toute fonction publique e (...)
  • 29 Le Monde, 2 juillet 1996 ; OMRI Report, vol. 1, no 26, 2 July 1996.
  • 30 Le porte-parole de l’OHR reconnut au cours de la conférence de presse du 1er juillet 1996 que le te (...)
  • 31 La réélection de R. Karadžić à la tête de son parti eut lieu au cours du Congrès du SDS tenu le 29  (...)
  • 32 OMRI Report, vol. 1, no 26, 2 July 1996. Cf. aussi la conférence de presse du 4 juillet 1996, NATO (...)
  • 33 Parmi eux figuraient notamment Michael Steiner, Haut représentant adjoint (cf. NATO Transcript, Joi (...)
  • 34 Dans son rapport au Secrétaire général daté de juillet, il écrit : « Mr Karadžić s’est démis de tou (...)

14Aucun de ces éléments ne fut en revanche réuni dans le bras de fer opposant Radovan Karadžić et le Haut représentant. Suivant la politique instiguée par l’équipe de négociateurs de l’accord de paix, l’ensemble des acteurs internationaux ignorèrent initialement l’ex-« président » de la Republika Srpska, lequel se fit discret dans les premières semaines de la mise en œuvre. Carl Bildt notamment s’employa à développer sur le plan politique le pôle de Banja Luka, principale ville de l’entité, afin d’isoler Radovan Karadžić, lui-même basé dans le petit village de Pale, siège de l’Assemblée nationale de RS et proclamé « capitale » de Republika Srpska au cours du conflit21. A la fin du mois de mars 1996, le président inculpé mit cependant un terme à sa discrète retraite et fit une première apparition publique lors d’une cérémonie de remise de médailles aux anciens combattants ; le lendemain, il exposait aux parlementaires de Pale ses objectifs politiques, contraires à l’accord de Dayton, de rattachement de la RS à la RFY22. Quelques jours plus tard enfin, il était désigné par le parlement de Pale comme le chef d’une délégation chargée de représenter la Republika Srpska lors de rencontres internationales. Cette résurgence de R. Karadžić sur la scène publique ne suscita pas de véritables remous parmi les représentants internationaux présents en Bosnie, qui se gardèrent bien d’adresser de quelconques signes précurseurs d’une éventuelle arrestation23. Au contraire, au fil des semaines, la réticence des troupes de l’IFOR et des gouvernements des Etats participants à la Force à mener une telle opération se confirmait24. Comme rassuré par son « test », R. Karadžić poursuivit alors son offensive avec un peu plus de virulence. En mai 1996, il imposa, avec le soutien du parlement de Pale, la révocation de R. Kasagić, premier ministre relativement modéré de RS, pour obtenir la nomination à sa place d’un nationaliste « dur », Gojko Klicković25. Dans la foulée, il annonça sa candidature aux élections de septembre, en flagrante violation de l’accord de paix26. Le Haut représentant, tentant de désamorcer la crise, somma alors Slobodan Milošević d’intervenir, en sa qualité de garant de l’accord de paix. Suivirent plusieurs semaines de négociations, au terme desquelles C. Bildt menaça même de réimposer les sanctions à rencontre de la RS et de la RFY27. Le 29 juin, les Etats membres du G7, réunis à Lyon, publièrent une déclaration dans laquelle ils exigeaient le départ de R. Karadžić et évoquaient à leur tour la possibilité de recourir aux sanctions28. Le 30 juin, Radovan Karadžić annonçait finalement qu’il « déléguait temporairement ses fonctions de président de Republika Srpska » à sa vice-présidente, Biljana Plavsić29. Cette déclaration allait soulever un tollé. Tout d’abord parce que la « dauphine » désignée, tout aussi nationaliste que son mentor, s’empressa de déclarer que celui-ci restait président en titre. Or, elle n’entrait en cela pas en contradiction avec le texte de la déclaration, par ailleurs préparé par le Bureau du Haut représentant, qui ne comportait de fait pas le terme « démission » concernant le président30. Ensuite, rien n’indiquait que R. Karadžić, qui était au même moment réélu à la tête du SDS, retirait sa candidature pour les élections de septembre31. Il s’agissait en conséquence d’une victoire bien imparfaite pour la « communauté internationale », laquelle proclamait depuis plusieurs mois déjà que R. Karadžić, inculpé par le TPI, ne pouvait prétendre exercer de fonctions politiques tant qu’il n’avait pas été jugé et éventuellement relaxé. Bien que cette déclaration fût manifestement insatisfaisante, Carl Bildt l’accepta et la salua même comme « un pas dans la bonne direction »32. En ceci, le Haut représentant commit certainement une erreur. Ses difficultés à obtenir la démission de R. Karadzic ne pouvaient certes suffire à le condamner, en ce qu’il n’avait probablement pas bénéficié du soutien – notamment de la part de l’IFOR – dont il aurait eu besoin au cours de ses négociations à Belgrade et Pale. En revanche, Carl Bildt aurait pu réagir plus fermement à la mascarade du 30 juin, et surtout à la réélection de R. Karadžić à la tête du SDS. Une véritable confusion s’ensuivit à Sarajevo, où les acteurs internationaux adoptèrent des positions différentes, voire antagonistes sur le sujet. Une partie d’entre eux reconnut que le maintien de R. Karadžić à la tête du SDS équivalait à une fonction publique et donc constituait une violation de l’accord de paix33. Carl Bildt, lui, fit par l’intermédiaire de son porte-parole plusieurs déclarations contradictoires, pour finir par insinuer que la présidence du SDS n’était pas une « charge publique »34.

  • 35 R. Karadžić ne figurait cependant pas sur la liste des candidats du SDS soumise le 4 juillet 1996 ((...)
  • 36 Le Monde, 20 juillet 1996 et OMRI Report, vol. 1, no 29, 23 July 1996.
  • 37 REF. SEC/425/96, 31 July 1996, Robert Frowick, Start of the Election Campaign in Wake of the Resign (...)

15Devant l’incapacité du Haut représentant à gérer la crise, Robert Frowick, Chef de la Mission de l’OSCE en Bosnie, prit alors la tête du mouvement anti-Karadžić et revint sur la décision de l’OSCE d’enregistrer la candidature du SDS tant que le leader inculpé dirigerait ce parti35. Il reçut le soutien de Richard Holbrooke, lequel retrouva le chemin de Belgrade. Le 18 juillet, veille du début officiel de la campagne électorale et date-butoir fixée par R. Frowick pour le retrait de R. Karadžić, R. Holbrooke obtint la signature d’une déclaration par laquelle le leader serbe confirmait son retrait du poste de président de la RS et surtout renonçait « immédiatement et de façon permanente » à toute activité politique – et particulièrement à la présidence du SDS36. Le succès n’était que partiel, rien n’ayant été décidé concernant un éventuel jugement de R. Karadžić, mais le minimum avait été obtenu et R. Frowick put admettre le SDS dans la campagne électorale37.

  • 38 Cf. notamment Jan Urban, « The Karadžić Imbroglio », OMRI Report, vol. 1, no 26, 2 July 1996 et Yvo (...)
  • 39 Peut-être Carl Bildt subit-il aussi le sort d’un bouc-émissaire, les dirigeants politiques occident (...)
  • 40 L’amertume de Carl Bildt à l’égard de Robert Frowick, de Richard Holbrooke et des Américains en gén (...)

16L’affaire Karadžić contribua ainsi à isoler Carl Bildt au sein de la « communauté internationale » et à lui faire perdre une partie de son crédit politique38. Son image personnelle, déjà ternie par les lenteurs de la mise en œuvre civile, fut durablement entachée par ces événements39. Son Bureau ne récolta finalement pas les lauriers du départ du leader des Serbes de Bosnie, alors que le temps et l’énergie consacrés à la question y furent probablement plus importants que partout ailleurs. La coopération entre les organismes de mise en œuvre fut en outre certainement mise à mal par les tensions alors apparues au grand jour, entre l’OHR et l’OSCE notamment40.

  • 41 La kuna, la monnaie de la République de Croatie, circule dans les zones contrôlées par les Croates (...)

17La Republika Srpska et ses dirigeants ne furent pas les seules sources de problèmes politiques au cours de cette période, même si le cas Karadžić retint l’essentiel de l’attention internationale et médiatique du moment. D’autres difficultés survinrent notamment au sein de la Fédération. Construction fragile dès sa naissance en 1994, la plus grande des entités de Bosnie restait d’une cohésion incertaine dans la nouvelle ère inaugurée par l’accord de Dayton. En 1996, Croates et Musulmans vivaient le plus souvent dans des cantons « mono-communautaires » ou dans des poches isolées les unes des autres, utilisant des monnaies différentes et des systèmes téléphoniques incompatibles et dans lesquelles, les forces de police, comme les autorités politiques, représentaient exclusivement le groupe majoritaire41.

  • 42 Ce qui explique peut-être qu’elles ne sont quasiment pas abordées par C. Bildt dans son ouvrage.
  • 43 Accord dit de Sarajevo, relatif à la Fédération de Bosnie-Herzégovine du 30 mars 1996 (S/1996/244, (...)
  • 44 Sur l’obligation de dissolution, cf. Dayton Agreement on Implementing the Federation of Bosnia and (...)
  • 45 Cf. Rapport annuel de l’Union européenne, cité dans Robert J. Donia, « A Test Case for the Muslim-C (...)
  • 46 L’absence de progrès en la matière apparaît dans les conclusions du Conseil de mise en œuvre de la (...)

18Cette situation n’était pas sans impact sur la mission de l’OHR, qui devait en quelque sorte procéder à une « réunification dans la réunification », afin d’assurer la viabilité de l’entité, notamment sur le plan institutionnel. Pour cela, Michael Steiner, Haut représentant adjoint, fut tout particulièrement chargé de ces questions42. En sus des conférences de Rome et de Genève, trois autres réunions furent encore convoquées entre mars et juin 1996 – et trois accords signés – pour régler les problèmes internes de la Fédération43. Très peu de dispositions contenues dans ces textes ne furent cependant mises en œuvre, ce qui explique précisément le grand nombre de déclarations et accords. Les principaux blocages provenaient une fois de plus des partis nationalistes (HDZ et SDA), prééminents au sein des institutions de la Fédération. A cela il faut ajouter le cas bien particulier des cantons croates d’Herzégovine occidentale, formant la communauté d’« Herceg-Bosna ». Officiellement dissoutes par l’accord sur la Fédération conclu à Dayton en marge des négociations pour l’accord général de paix, les structures de cet Etat auto-proclamé ne furent en réalité pas démantelées et une administration parallèle fut illégalement maintenue tout au long de l’année, avec ses propres institutions, sa justice, ses forces de police, son armée, sa monnaie et bien sûr son économie44. Les autorités à la tête de l’« Herceg-Bosna » comptaient de surcroît parmi les plus extrémistes du HDZ et la région ainsi administrée constituait un repaire pour mafieux et criminels de guerre de tout genre45. Le Haut représentant n’était pas le seul des acteurs internationaux concernés par cette situation plus que préoccupante, mais son rôle de facilitateur politique en faisait certainement la personne la plus exposée pour traiter le problème, de concert avec les représentants de l’Union Européenne en charge de Mostar, « capitale » officieuse de l’« Herceg-Bosna ». Aucun des résultats obtenus dans ce domaine en 1996 ne peut être considéré comme satisfaisant et la persistance des tensions et problèmes au sein de la Fédération constitue ainsi une pierre de plus dans le jardin de Carl Bildt46.

  • 47 Carl Bildt le reconnaît lui-même dans son ouvrage, comme il admet avoir été encore moins disposé à (...)
  • 48 Entretiens en 1996 et 1997 avec des policiers de l’IPTF, des soldats de l’IFOR et des membres de la (...)

19Il apparaît en final que la mission initialement dévolue au Haut représentant était, sinon vouée à l’échec, tout au moins impossible à accomplir dans son intégralité. L’absence de pouvoirs réels, un budget insuffisant et trop tardivement mis à disposition, des délais irréalistes, un contexte politique excessivement tendu, un soutien minimum de la part de l’IFOR mais aussi, sur le plan politique, des gouvernements passifs, constituent autant de facteurs ayant entravé l’action de l’OHR en 1996. D’autres éléments politiques vinrent en outre compliquer cette tâche déjà ingrate, tenant pour la plupart à la rivalité euro-américaine : le Bureau du Haut représentant était en effet considéré comme « européen » et ne bénéficia en cela pas toujours du soutien américain qui aurait pu lui être bénéfique. Ainsi, dans l’affaire Karadžić, il est frappant de constater que l’intervention de R. Holbrooke auprès de S. Milošević n’advint qu’en appui de l’initiative de son concitoyen Robert Frowick, alors que C. Bildt venait de passer près de deux mois à négocier sans soutien. S’il ne s’agit que d’une coïncidence, celle-ci est troublante. Enfin, l’attitude du Haut représentant pesa peut-être aussi sur les réalisations de l’OHR : Carl Bildt ne fit ainsi pas usage de tous les moyens de pression à sa disposition, négligeant notamment de recourir à la « conditionnalité économique », qui s’était pourtant révélée efficace une première fois lors de la libération des prisonniers de guerre. Malgré cette preuve de la validité du concept, celui-ci ne fut pas systématiquement utilisé par la suite, entre autres parce que l’aide économique ne parvenait de toute façon pas à l’entité la plus obstructionniste, la Republika Srpska, dont les autorités avaient refusé de participer à la conférence de donateurs d’avril 1996. La nature même de l’aide économique au cours de 1996, essentiellement humanitaire, rendait par ailleurs complexe le recours à la conditionnalité, et le Haut représentant s’avéra peu enclin à prendre la décision assez peu populaire de priver de l’assistance internationale des populations dans le besoin en raison de l’intransigeance de leurs dirigeants47. Si l’argument est séduisant, il révèle cependant une vision à court terme et/ou une sous-estimation du pouvoir de résistance des autorités locales : les laisser bloquer le processus pouvait aussi, à moyen terme, avoir des résultats négatifs pour les populations sous leur contrôle. De plus, le fait que la RS soit de toute façon exclue de l’aide économique vient amenuiser le caractère humaniste de la position de Carl Bildt, puisqu’une partie de la population était effectivement privée de cette aide. Enfin, sur le plan de la communication, le résultat fut exactement l’inverse de celui recherché, car l’absence de campagne d’information efficace à l’intention des habitants de Republika Srpska contribua à laisser se propager la rumeur selon laquelle leur entité était bel et bien privée d’aide économique du fait de l’application de la conditionnalité, rumeur qui courut aussi parmi certains membres de la communauté internationale, lesquels s’en firent parfois même les vecteurs les plus efficaces48. Si au final Carl Bildt semble avoir privilégié (sans toujours y parvenir) la conciliation à l’affrontement dans ses relations avec les autorités locales, ses rapports avec les autres acteurs internationaux furent à l’inverse marqués par des tensions, parfois proches de l’affrontement. C’est notamment le cas de ceux entretenus par le Haut représentant avec le Chef de la Mission de l’OSCE, pourtant partenaire incontournable de la mise en œuvre civile de l’accord de paix.

II. La dynamique entrée en scène de l’OSCE

  • 49 Formation de la Commission électorale provisoire (PEC) dès janvier 1996 et présentation de la premi (...)
  • 50 Sur le déroulement des élections, cf. infra, chapitre 6, section 1.

20En 1996, l’OSCE est l’une des organisations phares en Bosnie, au centre de toutes les attentions, pour différentes raisons. D’abord, c’est à elle que revient la tâche considérée comme primordiale de supervision des élections. Elle est en outre investie d’un certain nombre de fonctions dans des domaines très « médiatiques », tels les droits de l’homme ou la démocratisation. Ensuite, l’organisation pan-atlantique bénéficie d’un relatif crédit par rapport au Bureau du Haut représentant (innovation trop récente) et à l’ONU (discréditée par la gestion du conflit). Enfin, la Mission offre au cours des premières semaines une image positive qui vient conforter les préjugés favorables à son encontre : l’OSCE ne s’illustre ni par des retards de déploiement, ni par des difficultés financières anormales et parvient même à présenter des réalisations concrètes dès avril 199649. Ce succès apparent est à la source d’une certaine confusion quant au rôle de l’organisation, laquelle fut souvent présentée comme l’alter ego civil de l’OTAN et à qui fut parfois généreusement attribué, à tort, l’ensemble de la mise en œuvre civile. L’action de cette dernière dans les premiers mois de 1996 fut au contraire centrée sur trois domaines définis : les droits de l’homme, la stabilisation militaire et la préparation « administrative » du scrutin (règlement électoral)50.

1. L’établissement de la Mission

  • 51 Cf. SC(3/95), 27 October 1995, 3rd Meeting of the Senior Council, Prague, 26-27 October, Annex 2 : (...)
  • 52 Cf. OSCE Newsletter, vol. 2, no 11, November 1995, pp. 1 et 3.
  • 53 Cf. OSCE Newsletter, vol. 3, no 1, January 1996, p. 3.
  • 54 Cf. DOC.MC/1/95, 8 December 1995, Decisions of the Budapest Ministerial Council, Decision n1, « O (...)
  • 55 Cette opération sera par la suite désignée par le terme de « certification ». Elle ne doit pas être (...)

21Dès octobre 1995, l’OSCE avait été pressentie pour jouer un rôle important dans le processus de paix51. Quelques jours après la conclusion des négociations de Dayton, le Président en exercice de l’OSCE (le Hongrois Laszlo Kovacs) dépêcha à Belgrade, Zagreb et Sarajevo le Président du Conseil permanent et le Secrétaire général de l’OSCE, accompagnés de représentants des Etats membres, afin de préparer le déploiement de la Mission52. En décembre, une équipe d’évaluation électorale effectua aussi un voyage en Bosnie pour identifier les problèmes pratiques susceptibles de survenir53. Le mandat de la Mission fut adopté au cours de la réunion du Conseil ministériel de Budapest les 7 et 8 décembre 199554. Le texte reprend les tâches attribuées à l’OSCE par l’accord de Dayton et clarifie les rôles respectifs du Président en exercice (à partir de 1996, le Suisse Flavio Cotti) et du Chef de Mission. Le premier nomme le second, se prononce sur l’opportunité de la tenue des élections dans les délais prévus et arrête la date du scrutin55. Il nomme aussi le Médiateur pour les droits de l’homme et les représentants spéciaux chargés de mener les négociations sur la stabilisation militaire. Le Chef de la Mission, sous l’autorité du Président en exercice, est globalement responsable de l’exécution des tâches confiées à l’OSCE ; il préside en outre la Commission électorale provisoire (PEC – Provisional Election Commission) et conseille le Président pour la certification des élections. La nécessité de coopérer avec les autres organismes, notamment avec le Haut représentant, est soulignée à plusieurs reprises, ce dernier étant aussi invité à donner son opinion sur la certification. Enfin, le mandat précise que l’ancienne mission de Sarajevo sera réintégrée dans la nouvelle.

  • 56 Cf. OSCE Fact Sheet, The OSCE Mission to Bosnia and Herzegovina, 6 February 1996. De nationalité am (...)
  • 57 Créé le 11 janvier 1996 et alimenté par les Etats participants (cf. PC.DEC/101, Décision no 101 du (...)

22L’ambassadeur Robert Frowick fut nommé Chef de la Mission le 18 décembre 199556. Dès son installation à Sarajevo le 29 décembre, il s’employa à mettre en place les différents éléments de la vaste mission dont il avait la charge. Vaste, la Mission l’était en effet par son personnel (233 membres, sans compter les employés locaux et les 1000 observateurs et 1200 superviseurs prévus pour les élections), son implantation géographique (au bureau de Sarajevo s’ajoutaient cinq centres régionaux et vingt-cinq bureaux locaux disséminés dans les villes principales) et son budget. Cette opération étant la plus importante de celles jusqu’alors entreprises par l’OSCE, elle nécessita du reste un budget spécial, lui-même complété par un Fonds de contributions volontaires57. La Mission fut articulée en plusieurs composantes, correspondant aux différents aspects de son mandat – élections, droits de l’homme, stabilisation militaire –, les deux premiers étant liés par leur nature et leur objectif final, l’instauration d’un Etat de droit.

  • 58 Ces « hommes en blanc » furent déployés par l’Union européenne dès 1991 en Slovénie puis en Croatie (...)
  • 59 REF.PC/789/95, 19 December 1995, Memorandum of Understanding on ECMM Participation in the OSCE Miss (...)

23Moins soumise aux aléas financiers que le Bureau du Haut représentant, la Mission de l’OSCE bénéficia en outre du soutien des membres de la Mission de contrôle établie par la Communauté européenne en juillet 1991 (European Community Monitoring Mission –ECMM). Les observateurs européens, répartis sur le territoire de l’ex-Yougoslavie au cours du conflit afin d’effectuer des missions de renseignement et de médiation, avaient développé une connaissance de la région qui ne pouvait que servir l’OSCE58. Il fut donc prévu que les « ECMM » seraient redéployés en coordination avec le Chef de la Mission de l’OSCE et accorderaient la priorité aux objectifs de l’organisation pan-européenne59.

2. Droits de l’homme, démocratisation et… élections

  • 60 Accord de Dayton, annexe 6, Titre III, article XIII.
  • 61 Idem, Titre II, Section C, articles VII et IX.
  • 62 Idem, article IX.
  • 63 A la fin de l’année, le Centre fut restructuré et doté d’un Comité directeur, mais il fallut encore (...)
  • 64 La complexité du système fut qualifiée d’« inhabituelle » par la Commission de Venise dans son avis (...)

24Si l’accord de paix accorde une place de choix aux droits de l’homme, mentionnés à divers titres, il reste particulièrement confus concernant les moyens à déployer pour assurer leur respect et les organismes chargés de cette tâche. Pas moins de trois acteurs sont nommément désignés pour « surveiller la situation des droits de l’homme » (l’OSCE, la Commission et le Haut commissaire des Nations Unies pour les droits de l’homme) auxquels s’ajoutent encore « les autres missions intergouvernementales ou régionales » et les ONG60). Le Conseil de l’Europe est en outre impliqué, notamment pour nommer huit (sur quatorze) des membres de la Chambre des droits de l’homme, dont il reçoit par ailleurs les rapports61. Enfin, le Haut représentant est lui aussi associé aux travaux de la Chambre, qui lui adresse également ses rapports62. Aucune répartition précise des activités n’étant par ailleurs spécifiée, un tel luxe d’organisations comportait le risque d’entretenir une certaine confusion. Afin de clarifier quelque peu cette situation pour le moins embrouillée, un Centre de coordination des droits de l’homme (Human Rights Coordination Center, HRCC), regroupant les différentes organisations concernées, fut établi par le Bureau du Haut représentant en 1996. Dans ce cadre, un Groupe de travail (Human Rights Task Force) devait œuvrer pour améliorer la situation et rapporter régulièrement les évolutions. Son rôle fut cependant très limité en 1996, réduit essentiellement à des activités de surveillance63. Outre ces problèmes liés à la multiplicité des acteurs, le mécanisme de protection prévu par l’annexe 6 était à la fois complexe et mal adapté à la situation volatile prévalant en 1996. La Commission des droits de l’homme, composée du Bureau du Médiateur et d’une Chambre des droits de l’homme était une structure institutionnelle lourde, dont la mise en fonctionnement pouvait nécessiter de longs mois et requérait surtout une certaine pratique des droits de l’homme, qui n’existait alors pas en Bosnie-Herzégovine64. La mise en place de cette structure relevait donc d’un travail à long terme. De plus, la protection « élémentaire » des droits de l’homme au quotidien aurait nécessité une réforme du système judiciaire, non prévue par l’accord.

25L’OSCE était impliquée à plusieurs titres dans cette situation pour le moins embrouillée. Elle devait tout d’abord nommer le Médiateur pour les Droits de l’homme et donc logiquement soutenir le travail de son Bureau. Celui-ci étant cependant totalement indépendant, il n’agissait pas sous l’autorité de la Mission. L’organisation était ensuite chargée de surveiller la situation des droits de l’homme, activité qui revint donc à la composante du même nom au sein de la Mission. Enfin, les activités électorales de l’OSCE intégraient des aspects politiques (création d’un « environnement politiquement neutre » favorable à la tenue d’élections « libres et équitables » dans un contexte démocratique), lesquels n’étaient pas sans rapport avec les tâches de surveillance des droits de l’homme. L’interaction entre les composantes « droits de l’homme » et « élections » devait en conséquence s’avérer importante, et chaque centre régional et bureau local fut doté de deux responsables, respectivement en charge de ces aspects complémentaires et œuvrant le plus souvent de concert. Cette association des deux composantes, plus tard encore accentuée par la définition d’une stratégie dite de « démocratisation » située exactement à la croisée des deux mandats, ne constituait pas nécessairement un avantage pour la Mission, tout au moins dans le laps de temps réduit dont elle disposait pour mener à bien ses multiples obligations. De fait, les activités liées aux droits de l’homme allaient au fil du temps céder peu à peu du terrain à celles touchant à la préparation des élections, au détriment parfois même de l’indépendance de la composante « droits de l’homme » et de la neutralité de la Mission.

a. La composante « Droits de l’homme » prise au piège des élections

  • 65 Entretiens avec des responsables des droits de l’homme de l’OSCE en 1996 et 1997.
  • 66 Lors d’une table ronde réunie en mars 1996 à Vienne, un des groupes de travail avait pourtant insis (...)
  • 67 Une polémique survint ainsi à l’été 1996, lorsqu’il apparut que R. Frowick avait demandé à ses délé (...)
  • 68 DOC.SEC/3/96, 30 November 1996, Annual Report 1996 on OSCE Activities, Vienna, p. 9.
  • 69 Sur la situation des droits de l’homme en Bosnie au début de 1996, cf. les rapports périodiques d’E (...)

26La rédaction de rapports hebdomadaires à l’intention du Chef de Mission constitua l’une des activités principales des délégués des droits de l’homme en 1996. Il s’agissait ce faisant de participer à la surveillance des droits de l’homme et de dresser un tableau du climat général prévalant en Bosnie, afin d’éclairer la décision du Président en exercice de certifier ou non les élections dans les délais prévus. Une certaine frustration ne tarda cependant pas à apparaître devant l’ampleur des violations constatées, alors que rien ne pouvait être entrepris pour y remédier65. En vérité, les délégués de l’OSCE se heurtaient là au problème récurrent de la mise en œuvre : leur rôle se limitait à constater, sans qu’ils n’aient de réels moyens d’action pour contraindre les parties à respecter leurs engagements66. De plus, leurs activités en la matière ne faisaient que s’ajouter à celles menées par d’autres organisations, notamment l’ONU, dont le Rapporteur spécial sur la situation des droits de l’homme en ex-Yougoslavie poursuivait ses enquêtes et publiait régulièrement des rapports fouillés sur la question. Enfin, la pression liée à la nécessité d’organiser les élections coûte que coûte dans les délais prévus par l’accord accentua encore les difficultés des délégués67. La priorité fut alors donnée à des activités « visibles », dont les résultats se voulaient immédiats, mais dont l’effet à long terme était relatif, voire inexistant. Ainsi, l’essentiel des initiatives de la branche « droits de l’homme » fut l’organisation de rencontres et l’établissement de contacts entre des journalistes, des femmes, des jeunes ou des intellectuels, ainsi que des responsables religieux, des deux entités68. Si elles constituent un premier pas sur la voie de la réconciliation, ces entrevues ne peuvent être considérées comme fondamentales dans un Etat où les droits les plus élémentaires tels la liberté d’expression, de mouvement et d’association étaient quotidiennement violés, dans un pays où la détention arbitraire était toujours de mise, où les citoyens pouvaient être dépossédés de leurs biens ou expulsés de leurs logements sous le seul prétexte qu’ils n’appartenaient pas à la communauté « majoritaire » et où la discrimination à l’emploi était une pratique courante69. Inadaptées, ces activités restèrent en outre limitées, pour des raisons tant psychologiques (refus de franchir le pas ou appréhension de la part des personnes concernées) que pratiques (absence de réelle liberté de mouvement, manque d’infrastructures de transport, moyens déficients…).

  • 70 REF.SEC/328/96, 12 June 1996, Progress Report on OSCE Democratization Strategy.
  • 71 Cf. entre autres : OSCE Democratization Strategy, Progress Report, op. cit. ; E.CN.4/1996/63, 14 ma (...)
  • 72 R. Frowick lui-même le reconnaît dans sa déclaration lors de la Réunion d’examen conviée à Florence (...)

27Robert Frowick et ses collaborateurs avaient pourtant élaboré une véritable stratégie de démocratisation en douze points, distinguant sept critères administratifs et cinq politiques qui, s’ils étaient remplis, devaient conduire à un scrutin libre et équitable70. Parmi les cinq derniers figuraient des tâches concernant spécifiquement la branche « droits de l’homme » : création d’un environnement « politiquement neutre », exercice du droit de vote dans le secret, sans crainte ni intimidation et respect des libertés de mouvement, d’expression et d’association. Au prime abord, l’expression « environnement politiquement neutre » peut paraître absurde dans le contexte d’un scrutin électoral. Rares sont en effet les pays dans lesquels des élections ne suscitent pas l’éclosion de passions politiques… Dans le cas de la Bosnie, il s’agissait en fait de limiter le contrôle exercé par les partis au pouvoir sur tous les aspects de la vie civile, influence préjudiciable par nature au bon déroulement d’un scrutin où l’ensemble des partis en lice devrait en théorie disposer de chances similaires. Ainsi comprise, l’expression apparaît cependant redondante avec les autres critères concernant le respect du secret du vote, l’absence d’intimidation ainsi que les libertés d’expression et d’association, qui vont en général de pair avec le développement du multipartisme. La constitution d’un tel environnement n’en constituait pas moins une véritable gageure dans un pays où les dirigeants n’étaient autres que les protagonistes de la veille, prêts à tout pour conserver le pouvoir et viscéralement opposés à toute forme de contestation. Tous les rapporteurs, qu’ils œuvrent pour le compte de l’OSCE, de l’ONU ou des ONG notèrent à l’approche des élections la persistance, voire la recrudescence, des pratiques discriminatoires à l’encontre des opposants politiques et des personnes appartenant à des minorités, « communautaires » ou politiques, ainsi que des restrictions à la liberté d’association et d’expression71. La liberté de mouvement, quant à elle, relevait essentiellement de l’IFOR et de l’IPTF, l’OSCE ne pouvant faire guère mieux en ce domaine que de mettre ses privilèges d’organisation internationale à la disposition de certains groupes particuliers – réfugiés, femmes, journalistes. Aucun progrès réel ne fut donc accompli dans ces domaines précis qui, à eux seuls, résumaient quasiment l’ensemble des défis de la reconstruction civile de la Bosnie72.

  • 73 Dès septembre 1996, une réflexion en ce sens fut menée afin de renforcer les activités de démocrati (...)
  • 74 Argument notamment développé en 1999 par Ian Martin, alors adjoint au Haut représentant, lors d’un (...)

28Il apparaît ainsi que les réalisations de l’OSCE furent bien en deçà des attentes exprimées par Robert Frowick. L’organisation pâtit en réalité d’une association trop étroite des différentes branches de la Mission établie en Bosnie-Herzégovine : en cette année essentiellement électorale pour l’OSCE, les droits de l’homme furent mis au service de la préparation du scrutin, alors que le problème revêtait une telle ampleur qu’il méritait un traitement spécifique et indépendant d’un calendrier électoral trop lié à des objectifs strictement politiques. La création d’une branche « démocratisation » dès 1996 (en sus des deux autres) aurait peut-être permis de dissocier les deux types d’activités73. D’autre part, réduire les délégués de la composante droits de l’homme à un simple rang d’observateurs constituait une perte de temps et de moyens. Il aurait peut-être été intéressant que l’OSCE, via son Bureau des Institutions Démocratiques et des Droits de l’Homme (BIDDH), s’engage dans une véritable campagne de protection des droits de l’homme et, entreprise indissociable dans le cas de la Bosnie, de « renforcement » – voire de construction – des institutions démocratiques. La consolidation de la paix, lorsqu’elle implique une opération aussi ambitieuse que celle prévue par l’accord de Dayton, ne peut faire l’économie de la mise en place d’institutions fonctionnant selon des principes démocratiques reconnus. Et ce pourrait là être un rôle pour l’OSCE, plus adapté et plus efficace que la simple surveillance de la situation74.

b. Le Bureau du médiateur

  • 75 De nationalité suisse, Gret Haller fut nommée par le Président en exercice le 21 décembre 1995. Sur (...)
  • 76 Pour plus de détails sur les pratiques, les lois et le rôle des autorités dans ce domaine, cf. le r (...)
  • 77 Cf. infra, même chapitre, section III, § 2 et chapitre 9, section I, § 2.
  • 78 L’« échelle de temps » dans laquelle s’inscrit cette institution est de cinq ans, durée prévue pour (...)

29Pour des raisons techniques et financières, le Bureau de Gret Haller, médiateur pour les droits de l’homme, ne fut mis en place que tardivement et ne fonctionna à pleine capacité qu’à partir de juillet 199675. Parmi les premières réalisations de Gret Haller et de ses collègues figura notamment la conduite d’une campagne destinée à informer les citoyens de Bosnie-Herzégovine de l’existence de leur Bureau, ainsi que des buts et modalités de fonctionnement de celui-ci. Le principal défi résidait cependant dans la nature même des plaintes déposées devant le Médiateur qui, pour la plupart, portaient essentiellement sur des questions relatives à la spoliation des réfugiés et des personnes déplacées. Nombre de ceux ayant fui avaient en effet été dépossédés de leurs biens mobiliers et immobiliers par des lois adoptées au cours du conflit. D’autres avaient signé, parfois sous la contrainte, des « contrats d’échange » avec des déplacés effectuant le chemin inverse ; ces contrats ne furent cependant pas reconnus de manière identique dans les deux entités. La responsabilité des autorités dans ces abus décourageant les retours était avérée, qu’elle fût active (promulgation de lois, encouragement des actes de spoliation, implication de la police) ou passive (absence de pénalisation des personnes commettant des violations)76. Ce très vaste problème ne relevait cependant pas uniquement de la compétence du Médiateur, puisque sa résolution impliquait aussi une réforme du système légal en vigueur dans les entités. En outre, un autre organe avait été spécifiquement instauré par l’accord de paix pour traiter de ces problèmes (la Commission des réfugiés et personnes déplacées) – dont la mise en place traînait cependant elle aussi en longueur77. Enfin, ultime gageure, la procédure légale (dépôt de plainte, enquête, saisine éventuelle de la Chambre des Droits de l’homme, publication des résultats) était elle-même longue et compliquée. En conséquence de cette situation pour le moins complexe, l’action du médiateur ne peut être évaluée à court terme ; elle s’inscrit au contraire dans un processus global qui dépassait largement le cadre temporel de l’année 199678.

3. Ambiguïtés et complexité du règlement électoral

  • 79 L’accord de Dayton manquait de clarté sur ces points, notamment parce que l’OSCE était à la fois ma (...)

30Bien que les activités relatives aux droits de l’homme aient retenu une attention non négligeable, l’organisation – ou plutôt la supervision – des élections constitua l’objectif principal de la Mission de l’OSCE en 1996. Avant de présenter les préparatifs administratifs en la matière, qui mobilisèrent l’essentiel des énergies dans les premiers mois, une clarification semble nécessaire concernant deux points : la notion même de « supervision » et la nécessaire distinction entre celle-ci et les activités d’observation des élections, incombant aussi à l’OSCE79.

a. Précisions terminologiques

  • 80 Il est à cet égard frappant de noter que le règlement électoral publié par la PEC en 1996 ne compor (...)
  • 81 OSCE Mission to BiH, Guidance on the Role and Responsibilities of Election Supervisors, 6 August 19 (...)
  • 82 Accord de Dayton, annexe 3, article III, alinéa 3.
  • 83 REF.SEC 417/96, 23 July 1996, Terms of Reference for Electoral Supervisors, Annex C to OSCE Briefin (...)
  • 84 OSCE Mission to BiH, Guidance on the Role and Responsibilities of Election Supervisors, 6 August 19 (...)
  • 85 OSCE Mission to BiH, Guidance on the Role and Responsibilities of Election Supervisors, op. cit. En (...)

31La notion de « supervision » inscrite à l’annexe 3 de l’accord de Dayton n’avait pas été véritablement précisée lors des négociations : s’agissait-il pour l’OSCE d’organiser le scrutin ou d’assister les parties dans cette tâche ? Ce concept ne fit pas non plus l’objet d’une définition formelle de la part de l’OSCE, mais plutôt d’une clarification pragmatique au fil du travail de la Mission80. De fait, deux interprétations légèrement différentes prévalurent en 1996, applicables pour l’une à la mise en place de la procédure électorale (adoption d’un corpus de règles, organisation administrative du scrutin) et pour l’autre aux activités liées au déroulement des élections (enregistrement des électeurs et vote proprement dit). L’objectif affiché de la Mission était d’« assister » les parties locales dans l’organisation du scrutin, sans toutefois se substituer complètement à elles81. En pratique, cela se traduisit par un strict contrôle lors de la définition de la procédure électorale (en raison de la complexité des élections et du relatif manque d’objectivité des parties) mais par un degré d’intervention moindre dans le déroulement du processus. Ainsi, la Commission électorale provisoire (PEC), chargée d’adopter et de faire appliquer les règles, devait être composée de représentants locaux et internationaux. Mais elle était présidée par le Chef de la Mission de l’OSCE, qui détenait à ce titre un pouvoir de décision finale et pouvait en conséquence contraindre les parties à adopter certaines règles82. D’autre part, la Mission de l’OSCE assuma l’essentiel de l’organisation logistique du scrutin – fourniture du matériel électoral, identification des bureaux de vote, préparation de manuels de formation pour les comités électoraux locaux – pour des raisons tant financières que politiques. En contrepartie de cette ingérence dans la préparation du scrutin, une grande latitude pour la tenue des élections fut laissée au personnel local. L’enregistrement des électeurs fut ainsi effectué sans contrôle « direct » de l’OSCE. Quant aux élections, 1200 superviseurs internationaux furent certes déployés, mais par équipe de deux et pour surveiller environ 4000 bureaux de vote : chaque équipe était donc officiellement en charge de 5 à 7 bureaux, parfois disséminés dans la campagne et distants de plusieurs dizaines de kilomètres83. Cette rotation rendait donc impossible une surveillance continue du processus. La responsabilité première du bon déroulement de ce dernier était en outre explicitement confiée au Comité local du bureau de vote, dont le président détenait le dernier mot en cas de désaccord avec le superviseur (sauf dans des cas extrêmes d’« atteinte à la sécurité du bureau de vote » ou à « l’intégrité du processus »)84. L’unique opération pour laquelle l’OSCE obtint de facto la responsabilité première était le décompte des voix85. L’absence de définition formelle de la notion de supervision et la double interprétation appliquée dans les faits constituèrent ainsi une première difficulté, à la fois pour le personnel de l’OSCE et pour les responsables électoraux locaux. La confusion qui en résulta fut encore accrue par l’attribution des fonctions d’observation du processus à la même organisation.

  • 86 Document de Copenhague, adopté par la Conférence sur la dimension humaine de l’OSCE, 1990, para. 7 (...)
  • 87 La question de savoir s’il y avait un conflit d’intérêt entre les deux activités fut posée au cours (...)
  • 88 REF.SEC/251/96, 10 May 1996, Weekly Report of the Office of the Coordinator for the International M (...)
  • 89 Cf. Weekly Reports of the CIM, REF.SEC/251/96, 10 May 1996, REF.SEC/280/96, 22 May 1996, REF.SEC/31 (...)

32L’annexe 3 de l’accord de paix mentionne en effet le document de Copenhague de 1990 qui établit, entre autres, le principe de l’observation électorale – activité depuis lors exercée par le BIDDH86. Dans le cas de la Bosnie, la mise en œuvre de ce principe fut cependant à l’origine d’une certaine confusion : l’OSCE étant déjà chargée de superviser les élections, comment en assurer l’observation en maintenant toute la neutralité nécessaire ? En fin de compte, les deux activités furent considérées comme distinctes et pouvant être menées par un seul organisme, à condition qu’elles ne soient pas confiées aux mêmes personnes87. Un poste de Coordinateur de l’observation internationale fut donc créé, dont le titulaire coopérerait avec le reste de la Mission mais n’interviendrait pas dans la supervision électorale. Nommé à cette fonction le 7 mars 1996, E. Van Thijn établit un bureau, opérationnel à partir du 29 avril88. Disposant de faibles moyens et d’un personnel réduit à son strict minimum (six personnes à la fin mai), le bureau organisa son travail selon deux axes principaux : d’une part, la préparation d’un rapport sur l’opportunité de la certification des élections, d’autre part l’organisation de l’observation de l’ensemble du processus électoral. Outre les aspects logistiques, ces préparatifs engendrèrent tout d’abord une réflexion sur les modalités et les critères de l’observation, ainsi que sur la distinction entre le rôle des superviseurs et des observateurs89. Il fut finalement décidé que ces derniers seraient divisés en deux groupes : l’un déployé à long terme (à partir du mois de juillet) pour évaluer les conditions de l’enregistrement des candidats et des électeurs, ainsi que de la campagne, et l’autre (numériquement plus important) incluant des observateurs engagés à court terme pour surveiller les élections et le décompte des voix. Les rapports des différentes équipes devaient ensuite permettre à E. Van Thijn de donner son opinion sur la nature « libre et équitable » de l’ensemble du processus électoral. La responsabilité des observateurs était en conséquence fondamentalement différente de celle des superviseurs, chargés quant à eux d’assister les comités des bureaux de vote dans leurs tâches administratives.

b. « PEC Rules and Regulations »

  • 90 OSCE Mission to BiH, Press Release, Announcement of Members of the Provisional Election Commission (...)
  • 91 Ambassador R. Frowick, Statement to the OSCE Parliamentary Assembly, 8 July 1996.
  • 92 Bien qu’une première ébauche du code électoral fût prête dès la fin avril, les règles ne furent off (...)

33La mise en place de la PEC et l’élaboration d’un corpus de règles constituèrent la première étape des réalisations électorales de la Mission de l’OSCE. Le 30 janvier 1996, le Président en exercice de l’OSCE, Flavio Cotti annonça la formation de la PEC. Celle-ci comprenait quatre représentants de la communauté internationale : Robert Frowick, ainsi que deux autres membres de la Mission de l’OSCE (dont l’un était vice-président) et un délégué du Haut représentant. Les parties désignèrent en outre chacune un membre (assisté d’un délégué qui ne disposait pas du droit de vote)90. Ce système assurait en conséquence une majorité aux « internationaux », nonobstant le pouvoir de décision en dernier recours détenu par le Président. Dès l’annonce de la composition de la PEC, des critiques furent par ailleurs émises par l’opposition locale qui dénonçait la prédominance des partis au pouvoir, chaque entité ayant nommé son représentant parmi les adhérents du SDA, du HDZ ou du SDS. Pour remédier à ce problème, un Comité consultatif des partis politiques fut créé, incluant les membres de la PEC et les représentants de l’opposition souhaitant y participer91. Si cet arrangement permit de désamorcer la crise, il n’en reste pas moins que le Comité n’avait, comme son nom l’indique, qu’un rôle consultatif, alors que les décisions étaient prises par la PEC. En dépit de la prépondérance internationale, la présence de trois tendances politiques antagonistes au sein de la Commission pesa en outre sur la prise de décisions comme sur leur mise en œuvre, occasionnant des débats sans fin et un ralentissement des travaux. Surtout, les délais insuffisants de préparation ne permirent pas à la Commission d’achever son travail avant que les préparatifs sur le terrain ne débutent : une situation quelque peu confuse s’ensuivit, certaines règles étant adoptées ou modifiées alors même qu’elles étaient mises en œuvre92.

  • 93 1996 PEC Rules and Regulations.
  • 94 Cf. supra, chapitre 3, section II, § 2.

34Le règlement finalement adopté gérait tous les aspects de la procédure électorale : définition des électeurs, dispositif électoral (mise en place de différentes commissions et précision de leurs responsabilités respectives), enregistrement des candidats, déroulement du scrutin (organisation des bureaux de vote et mode de scrutin), codes de conduite pour les partis politiques, le personnel électoral et les médias, principes de l’observation nationale et internationale et modalités du décompte des voix et de la validation des résultats93. Ces règles s’inspiraient de principes démocratiques reconnus ainsi que de ceux énoncés à l’annexe 3 de l’accord de paix. Un certain nombre de points prêtèrent néanmoins à contestation, qui portaient notamment sur les deux aspects ayant déjà généré des débats à Dayton, soit le lieu de vote et la définition d’un électeur94.

  • 95 Pour rappel, « in abstentia » est le terme retenu dans cette étude pour traduire l’expression angla (...)
  • 96 Accord de Dayton, annexe 3, article V.
  • 97 1996 PEC Rules and Regulations, article 10.
  • 98 La majorité des partis d’opposition critiquèrent ces règles dès leur publication en avril 1996, OMR (...)

35Les règles applicables à la détermination du lieu de vote constituèrent la principale source de critiques. D’après l’accord de paix, tout électeur devait voter, en règle générale, dans la commune où il avait été recensé en 1991, soit en personne, soit in abstentia95. La possibilité d’exercer son droit de vote dans une autre municipalité que celle de 1991 était mentionnée, mais considérée comme une exception nécessitant la présentation d’une demande à la PEC96. Le code électoral reprit ces dispositions, mais en établissant des conditions d’application de l’« exception » si souples que celle-ci en perdait son caractère dérogatoire pour devenir une simple possibilité. En plus de la « règle » de la municipalité de 1991, deux autres cas de figure étaient envisagés pour les citoyens ayant changé de lieu de résidence depuis le 6 avril 1992 (essentiellement des réfugiés ou des déplacés) : le vote dans la municipalité où ils résidaient en 1996 ou dans une commune où ils avaient l’intention de s’installer dans le futur. Dans les deux cas, il suffisait de remplir, lors de l’enregistrement, un formulaire (dit II) qui, approuvé par la Commission, leur permettrait de voter, en personne uniquement, dans une municipalité différente de celle de 199197. Ces options suscitèrent l’ire des partisans d’une Bosnie unitaire : leur généralisation revenait en effet à pérenniser les résultats du nettoyage ethnique et à éloigner un peu plus les perspectives de retour98. En outre, la possibilité de voter pour une future municipalité, non prévue dans l’accord de paix, ouvrait la voie à des abus de grande envergure : elle permettait en effet de consolider le pouvoir politique d’une communauté donnée dans certaines municipalités, où la supériorité numérique de cette communauté aurait pu être remise en cause par le vote in abstentia des citoyens qui y résidaient en 1991. Il suffisait pour cela de convaincre des réfugiés – ou même les électeurs d’une circonscription où la victoire ne faisait pas de doute – de s’inscrire pour voter dans cette municipalité et d’organiser ensuite leur acheminement vers celle-ci le jour des élections.

  • 99 1996 PEC Rules and Regulations, articles 5 et 6.
  • 100 1996 PEC Rules and Regulations, articles 14 et 17.
  • 101 Cas des Serbes de Croatie réfugiés en Republika Srpska par exemple ou des Croates de Croatie tentan (...)

36Une autre critique, moins couramment formulée mais non sans implication sur le processus, concerne la liste électorale. Selon l’accord de paix, un électeur était défini comme tout citoyen âgé de 18 ans ou plus, dont le nom apparaissait sur le recensement de 1991. Une liste électorale provisoire fut établie, tenant compte dans la mesure du possible des décès, des changements de nom ou des personnes ayant atteint leur majorité depuis 1991. Une copie de la liste fut déposée dans chaque municipalité pour une période d’« enregistrement » pendant laquelle chacun pouvait venir vérifier s’il y figurait et, le cas échéant, signaler toute modification d’état civil99. Si cette procédure s’inspirait largement de l’annexe 3 et ne semblait déroger ni à la logique, ni au droit, des difficultés surgirent dans son application, découlant de l’imprécision du recensement de 1991 à partir duquel fut établie la liste électorale provisoire. De très nombreuses personnes avaient été omises, soit parce qu’elles étaient absentes ce jour-là, soit parce que le recensement fut conduit de manière imparfaite par une bureaucratie relativement inefficace, dans une période déjà troublée. Quelles qu’en soient les causes, la conséquence fut double : d’une part, l’enregistrement n’étant pas obligatoire, un certain nombre de citoyens qui n’avaient jamais quitté leur lieu de résidence (et donc étaient persuadés de figurer sur la liste) ne s’aperçurent pas, avant le jour des élections, qu’ils ne figuraient pas sur la liste. D’autre part, les règles concernant la procédure à suivre pour corriger une omission due à un cas autre que le mariage ou l’obtention de la majorité furent aussi à la source de difficultés initialement non prévues. Tout citoyen pouvait faire la « preuve » du caractère illégitime de son omission en présentant un certificat de citoyenneté issu avant le recensement de 1991100. Or une telle démarche, simple en apparence, était en réalité particulièrement compliquée du fait de la dispersion géographique résultant du nettoyage ethnique : certaines personnes déplacées ou réfugiées, ayant perdu leurs papiers ou n’ayant jamais disposé de tels certificats, ne pouvaient les obtenir en raison de l’obstruction de leur municipalité d’origine. A l’inverse, il est fort probable que certaines autorités municipales aient fourni de faux certificats antidatés afin de permettre à des ressortissants d’autres Etats issus de la dissolution de la Fédération yougoslave de voter101.

  • 102 1996 PEC Rules and Regulations, Section IV, articles 39-69.
  • 103 1996 PEC Rules and Regulations, articles 46, 55 et 61.
  • 104 1996 PEC Rules and Regulations, articles 15, 46, 56 et 62. L’article 46, adopté par la PEC le 19 ju (...)
  • 105 Sur la crise politique de 1997 en RS, cf. infra, chapitre 6, section III, § 2. En 1996, un boycott (...)

37Le code électoral établissait en outre les conditions d’éligibilité pour les partis politiques et les candidats indépendants102. Outre les critères « classiques », telle la nécessité de recueillir un certain nombre de signatures pour se présenter, d’autres plus particuliers furent ajoutés – ainsi de la signature par tous les candidats ou, dans le cas des partis, par leurs présidents ou vice-présidents, d’une déclaration attestant qu’ils s’engageaient à respecter l’accord de Dayton, le code de conduite électoral et le règlement de la PEC103. Surtout, pas moins de quatre articles différents précisaient qu’une personne inculpée par le Tribunal pénal international pour l’ex-Yougoslavie ne pouvait être candidate ni exercer de fonction publique104. Cette redondance est le reflet des difficultés à obtenir la mise à l’écart de Radovan Karadžić, mais aussi plus largement du malaise de la communauté internationale à l’égard des présumés criminels de guerre non livrés au TPI. Contrairement aux autres organisations civiles, l’OSCE disposait cependant d’un moyen de pression sur les acteurs politiques, en recourant à la menace d’exclure les partis de la compétition électorale, ainsi que l’épisode de la démission de Radovan Karadžić l’a illustré. A posteriori, la question peut se poser de savoir ce qu’il se serait passé si la PEC (ou Robert Frowick) avait décidé d’exclure un parti tant que son leader ne serait pas livré au TPI : aucune réponse ne peut être donnée, mais la crise politique qui allait secouer la Republika Srpska l’année suivante démontre que le prestige et l’influence de l’ancien président de l’entité n’étaient peut-être pas aussi absolus qu’on le pensait en 1996105.

  • 106 1996 PEC Rules and Regulations, articles 93 et 94. L’article 93, qui traite à la fois des élections (...)

38Le mode de scrutin est précisé au titre VI du règlement : proportionnel pour les différentes assemblées et majoritaire pour les présidentielles ; dans les deux cas, un seul tour était prévu. Bien qu’en complète contradiction avec la règle du vote dans la municipalité de 1991 et avec l’annexe 7 de l’accord, le principe de « souveraineté ethno-territoriale » établi par la Constitution fut repris dans les règles concernant l’élection à la présidence de Bosnie-Herzégovine : les représentants croates et bosniaques devaient être élus sur le territoire de la Fédération, tandis que le représentant serbe était élu sur celui de la RS106.

  • 107 1996 PEC Rules and Regulations, Titres VII « Codes » et VIII « Supervisory Bodies ».
  • 108 1996 PEC Rules and Regulations, articles 137 et 138.
  • 109 1996 PEC Rules and Regulations, article 140.
  • 110 L’article 138 précise que la Sous-commission est habilitée à recevoir des plaintes concernant les v (...)
  • 111 Ainsi, la candidate du SDS à la présidence de la Republika Srpska, B. Plavšić, fut contrainte de pr (...)
  • 112 1996 PEC Rules and Regulations, article 137.
  • 113 Cf. infra, chapitre 6, section I, § 3.
  • 114 C’est l’avis du coordinateur pour l’observation internationale E. Van Thijn, REF.PC/596/96, 24 Sept (...)
  • 115 1996 PEC Rules and Regulations, article 149.
  • 116 1996 PEC Rules and Regulations, articles 149 et 150.

39Enfin, la PEC adopta plusieurs codes de conduite : pour les candidats, les médias et les observateurs107. Des commissions furent établies pour en assurer le respect, dont la plus importante était la Sous-commission d’appel (Election Appeal Sub-Commission, EASC). Composée de quatre membres, nommés par le président de la PEC (trois représentants des parties et un expert international), tous juristes, l’EASC était chargée de recevoir des plaintes au sujet de violations des clauses électorales contenues dans l’accord de Dayton ou du règlement établi par la PEC108. Elle pouvait imposer des sanctions (amende, interdiction à un parti ou candidat de se présenter, retrait de candidatures ou de déclarations jugées inopportunes) à l’encontre de toute personne ou de tout corps ayant violé ces dispositions109. Cet organe, qui permit ainsi de traiter les plus graves entorses au règlement commises par des partis politiques, était ainsi le seul à disposer d’un pouvoir de rétorsion face à des violations de l’accord de paix, pour autant que celles-ci fussent électorales110. Il reste cependant que les sanctions les plus couramment infligées ne furent pas toujours dissuasives (l’imposition d’amendes à de très grands partis, recevant comme tous les autres des subsides de l’OSCE, ne les pénalisaient guère), quand elles ne conduisirent pas à l’effet inverse de celui escompté111. Surtout, la Sous-commission n’était qu’un organe subsidiaire de la PEC, laquelle lui déléguait seulement certains pouvoirs, qu’elle pouvait amender si nécessaire112. Ainsi, bien que les décisions de l’EASC fussent en théorie contraignantes, il arriva qu’elles ne soient pas respectées par la PEC113. Une plus grande indépendance de la Commission aurait en conséquence été souhaitable114. La même remarque vaut pour la Commission d’Experts pour les Médias (MEC, Media Expert Commission), créée afin de surveiller la couverture médiatique du processus électoral et notamment le respect par les autorités de la liberté de la presse et par les journalistes de l’objectivité de l’information115. A la différence de l’EASC, cette Commission ne détenait pas même le pouvoir d’imposer des sanctions et, en cas de constat de violations, ne pouvait que solliciter l’intervention de la PEC116.

  • 117 Les « Election Officers » étaient responsables des activités électorales dans leur zone de responsa (...)
  • 118 Ambassador Frowick, Statement to the Peace Implementation Council Mid-Term Assessment Meeting, op.  (...)
  • 119 Ces questions seront traitées dans le chapitre suivant, dans la partie portant précisément sur la p (...)

40Avec la mise en place de ce corpus de règles, la composante électorale de la Mission de l’OSCE disposait d’un cadre normatif dans lequel inscrire son action. Sur le terrain, les préparatifs avançaient aussi à travers l’action des « Election Officers » et des « Core supervisors » déployés dans les vingt-cinq délégations que comptait la Mission sur le terrain117. Chacun de ces bureaux locaux couvrait plusieurs municipalités (quatre à cinq en moyenne), dans lesquelles furent constituées des Commissions électorales locales (LEC, Local Election Commission) chargées de la mise en œuvre, sous la supervision des représentants de l’OSCE sur place, des décisions de la PEC. Malgré quelques difficultés d’ordre logistique ou de recrutement du personnel international (l’OSCE ne dispose pas de procédure de recrutement propre et est en cela tributaire des « mises à disposition » que veulent bien lui concéder les Etats membres, ce qui génère à la fois des problèmes qualitatifs et quantitatifs), la Mission enregistra des progrès satisfaisants dans le domaine « administratif », soulignés par Robert Frowick lors de la conférence de Florence en juin 1996118. En revanche, c’est dans le domaine politique qu’apparurent l’essentiel des difficultés à partir des mois de mai et juin 1996119.

  • 120 Accord de Dayton, annexe 1-B.

41En parallèle de ces activités civiles de consolidation de la paix, l’OSCE s’employa enfin au cours de la même période à s’acquitter de ses responsabilités concernant la stabilisation militaire. L’organisation était en effet aussi mandatée dans ce domaine pour assister les parties dans la conclusion d’accords nationaux, subrégionaux et régionaux120.

4. Mesures de confiance et contrôle des armements

  • 121 Cf. INF/282/95, 19 December 1995, Closing Statement by Dr Klaus Kinkel, Minister for Foreign Affair (...)
  • 122 INF/14/96, 31 January 1996, Agreement on Confidence- and Security-Building Measures in Bosnia and H (...)
  • 123 OSCE Mission to BiH, Office for Regional Stabilization and Arms Control, Fact sheet.
  • 124 S/1996/433, 13 juin 1996, Rapport intérimaire sur l’application de l’article II de l’annexe 1-B de (...)
  • 125 REF.SEC/368/96, 27 June 1996, OSCE, Office for Regional Stabilization, Status Report of the Vienna (...)

42Les négociations pour le premier niveau (national) furent initiées le 18 décembre 1995 à Bonn-Petersberg et placées sous la responsabilité générale d’un représentant personnel du Président en exercice de l’OSCE121. Le premier accord qui devait être conclu (en application de l’article II de l’annexe 1-B) concernait les mesures de confiance et de sécurité entre les parties de Bosnie (Fédération, RS et République de Bosnie-Herzégovine). Négocié assez rapidement et sans difficultés majeures, il fut signé le 26 janvier 1996 à Vienne, dans les délais prévus à Dayton122. L’accord est articulé autour de 15 points, établis selon les principes figurant dans les Documents de Vienne de 1992 et 1994 et dans le Traité sur les forces conventionnelles en Europe de 1990 (FCE), portant notamment sur les échanges d’information, les inspections réciproques, la notification d’activités et les limitations concernant les déploiements et les exercices militaires. L’accord prévoyait en outre que l’OSCE assiste les parties dans la mise en œuvre de ces clauses. Un Bureau pour la stabilisation régionale et le contrôle des armements fut donc créé au sein de la Mission, chargé notamment de vérifier, en conduisant des inspections, les données fournies par les parties123. L’application de l’accord jusqu’en juin 1996 fut jugée globalement satisfaisante par les membres de ce Bureau, quand bien même toutes les clauses ne furent pas respectées à la lettre et malgré la persistance d’un climat de méfiance entre les deux entités124. Une certaine tolérance était de mise au cours des premiers mois, en raison de la fluctuation de la situation sur le terrain (période de démobilisation) et du caractère somme toute récent de la cessation des hostilités. A partir du mois de juin cependant, les experts de l’OSCE exprimèrent leurs préoccupations quant à la nature politique de certains blocages et insistèrent sur la nécessité de mettre en œuvre l’accord intégralement125. Et ce d’autant que le deuxième but de l’accord, qui était de faciliter la négociation de mesures de réduction des armements, n’avait pas été aisément atteint.

  • 126 Prévue pour le 13 février 1996, elle survenait en pleine crise provoquée par l’arrestation des huit (...)
  • 127 « 5 : 2 : 2 », cf. supra, chapitre 3, section II, § 1. Les plafonds chiffrés suivant le type d’arme (...)
  • 128 Agreement on Sub-regional Arms Control, op. cit., article V.
  • 129 Agreement on Sub-regional Arms Control, op. cit., Protocol on Reduction.
  • 130 Agreement on Sub-regional Arms Control, op. cit., article VI.

43Ces négociations concernaient, outre les trois parties de Bosnie précitées, la RFY et la République de Croatie. Dès le début, les pourparlers prirent du retard en raison de l’absence de la Republika Srpska à la première réunion126. Les parties se réunirent par la suite suivant le calendrier prévu, mais le délai du 11 juin fixé pour la signature (et l’entrée en vigueur) de l’accord ne put être tenu, parce que la délégation de la Republika Srpska refusait d’être considérée comme appartenant à l’Etat de Bosnie-Herzégovine et souhaitait participer à titre indépendant. Cette dernière n’obtint finalement pas gain de cause et l’accord fut signé le 14 juin 1996, à Florence. Le but en était de parvenir à la réalisation d’un équilibre régional en matière d’armements, sur la base des ratios prévus à Dayton127. Les réductions, échelonnées en deux phases dans le temps, devaient être achevées au plus tard seize mois après le 1er juillet 1996128. Un protocole additionnel précisait les différentes procédures de « réduction », essentiellement par la destruction ou la conversion des armes pour une utilisation non-militaire129. Il était néanmoins possible pour les parties d’exporter une partie de leur surplus, à condition de ne pas excéder 25 % du total pour une phase donnée130. Afin d’assurer la transparence du processus, les parties étaient tenues de déclarer, lors d’un échange d’informations prévu pour le 21 juin 1996, l’état de leurs stocks dans les catégories d’armements concernées par les limitations.

  • 131 OMRI reports, vol. 1, no 44, 5 November 1996.
  • 132 Idem, vol. 1, no 47, 26 November 1996.
  • 133 S/1996/1012, 6 December 1996, Conclusions of the London Peace Implementation Conference, 4-5 Decemb (...)
  • 134 Idem, para. 17.

44La mise en œuvre de cet accord complexe et technique fut assez chaotique au cours des six premiers mois, les parties se montrant réticentes à procéder aux réductions nécessaires. La Republika Srpska notamment fut mise à l’index pour avoir cherché à tirer profit de dispositions de l’accord permettant de conserver des pièces d’armement… pour les collections des musées131. Quelques semaines plus tard, alors que l’armée des Serbes de Bosnie commençait enfin à détruire du matériel, les parties croates de Bosnie et bosniaques furent à leur tour admonestées pour leurs retards132. Lors de la conférence de Londres, réunie en décembre 1996 par le Conseil de mise en œuvre de la paix, la lenteur des progrès dans la réalisation des clauses de l’accord de Florence fut soulignée. Les parties furent contraintes de réaffirmer leurs engagements et celles qui n’avaient pas encore effectué les réductions prévues pour l’année 1996 s’engagèrent à fournir rapidement un plan de réduction133. Surtout, le Conseil demanda à l’IFOR – en passe de devenir SFOR – de tenir compte des recommandations des représentants personnels de l’OSCE avant de délivrer aux forces armées des entités les autorisations de retirer les armements des cantonnements pour des exercices d’entraînement134. Cette clause dotait en conséquence les responsables de l’OSCE d’un moyen de pression sur les parties – mais seulement celles de Bosnie-1 Herzégovine, les deux autres (RFY et Croatie) n’étant pas concernées par les décisions du PIC.

  • 135 Accord de Dayton, annexe 1-B, article V.
  • 136 Sur le début des destructions, cf. OSCE Newsletter, vol. 4, no 1, January 1997, p. 5.

45La tâche de l’OSCE en matière de stabilisation et de réduction des armements était donc loin d’être achevée à la fin de 1996-mais le délai final pour l’application de l’accord de Florence n’était fixé que pour le 1er octobre 1997. Il restait en outre aux représentants personnels du Président en exercice à préparer des négociations sur la limitation des armements dans la région balkanique au sens large (ex-Yougoslavie et « alentours »), ainsi que le stipulait l’accord de paix135. L’organisation était cependant parvenue à conduire les parties à conclure deux accords (ceux de Vienne et de Florence) et avait obtenu un début de mise en œuvre (les destructions commencèrent en octobre en RFY et en novembre en Croatie, en Republika Srpska et dans la Fédération de Bosnie-Herzégovine), fait non négligeable par rapport au bilan plus que mitigé des autres organisations pour 1996136.

III. Autres organisations, autres problèmes

46Si la plus grande partie des responsabilités en matière civile revenait ainsi à l’OSCE et au Bureau du Haut représentant, ces deux organismes ne détenaient cependant pas l’exclusivité en la matière. D’autres organisations allaient aussi s’investir dans la reconstruction de la Bosnie, mettant à profit les premiers mois de l’année pour déployer un personnel international toujours plus nombreux (surtout à Sarajevo) et élaborant, indépendamment les unes des autres, des stratégies à plus ou moins long terme. La situation, déjà relativement compliquée, n’en fut rendue que plus confuse et jamais l’absence d’organisation dotée d’un véritable pouvoir de direction générale ne se fit autant sentir qu’en 1996. Ce manque de coordination fut particulièrement néfaste dans le contexte de résistance des autorités locales, face auxquelles n’existait pas une « communauté internationale » unie, capable de remédier à son déficit de pouvoirs de contrainte par la mise en œuvre d’une stratégie commune. Parmi les autres organisations actives en matière civile, l’ONU et l’une de ses institutions spécialisées (le HCR) figuraient en bonne place. L’action des organismes impliqués dans la reconstruction économique de la Bosnie (Banque mondiale, Union européenne, PNUD) mérite aussi d’être présentée dans cette partie, quand bien même leurs réalisations s’inscrivaient par nature à beaucoup plus long terme.

1. Les activités extra-policières de la MINUBH

  • 137 S/1996/210, 21 mars 1996, Rapport du Secrétaire général de l’ONU, para. 9.
  • 138 Idem et S/1996/460, 21 juin 1996, Rapport du Secrétaire général de l’ONU, para. 2.
  • 139 Explosion d’une bombe dans la station de l’IPTF à Doboj le 23 juillet 1996 (OMRI Special Report, vo (...)

47Bien que sa composante la plus importante, à la fois numériquement, financièrement et politiquement, fût constituée par le Groupe international de police, la MINUBH comprenait aussi deux autres départements : les affaires civiles et un Centre de déminage. Le terme générique et nébuleux « affaires civiles » réfère à un groupe de fonctionnaires chargés de recueillir des informations sur la situation politique dans le pays, de les transmettre au Secrétaire général ainsi qu’aux autres composantes de la Mission, aux agences de l’ONU actives sur le terrain et éventuellement aux autres organismes en charge de la mise en œuvre. Le cas échéant, ces connaissances pouvaient être mises à profit pour faciliter la coopération entre les parties (locales et internationales)137. Ces tâches, calquées sur celles de la composante du même nom de la FORPRONU, ressemblent à s’y méprendre à des activités de « renseignement ». La cinquantaine d’officiers participant à cette composante fut déployée sur tout le territoire de la Bosnie-Herzégovine et partageait les mêmes locaux que l’IPTF. Son déploiement se fit sans trop de retards et les bureaux des affaires civiles furent opérationnels dès avril 1996138. La nature même de ces activités explique probablement le peu de publicité dont elles jouirent, mais le résultat de l’action des délégués aux affaires civiles s’avéra particulièrement flou (quelques lignes vagues dans les rapports du Secrétaire général). Plus grave, les officiers en charge ne parvinrent pas toujours à prévoir les tensions et en certaines occasions, les policiers de l’ONU furent la cible de protestation et de violence sans que des mesures de protection aient été prises139. L’efficacité de ce groupe apparaît en conséquence relative et sa raison d’être soulève quelques doutes, d’autant que les observateurs de l’Union Européenne (ECMM) déployés sur tout le territoire de la Bosnie depuis 1992 avaient un mandat sensiblement équivalent et que de telles activités étaient aussi exercées au sein des contingents de l’IFOR. La nécessité pour les Nations Unies de mettre en place son propre réseau illustre une nouvelle fois les limites de la coopération inter-organisations.

  • 140 S/1996/210, 21 mars 1996, Rapport du Secrétaire général de l’ONU, para. 10.
  • 141 Accord de Dayton, annexe 1-A, article IV, alinéa 2, d. L’IFOR n’est mandatée en ce domaine que pour (...)
  • 142 S/1995/1031, 13 décembre 1995, Rapport du Secrétaire général de l’ONU, para. 18.
  • 143 Cf. Rapports du Secrétaire général de l’ONU, S/1996/83, 6 février 1996, para. 16 et S/1996/210, 21  (...)

48Le mandat de la MINUBH comprenait aussi des responsabilités dans le domaine du déminage, qui lui furent adjointes postérieurement à l’accord de Dayton. Ce dernier péchait en effet par omission sur ce point, pourtant d’une importance incontestée en Bosnie. Le nombre de mines infestant le territoire était alors évalué à 3 millions et de leur retrait dépendaient à la fois la sécurité des habitants et du personnel international, la reprise des activités économiques (agricoles surtout) et le retour des réfugiés et personnes déplacées140. L’accord de paix prévoyait que le déminage serait effectué par les parties au conflit et non par le personnel international141. Cette hypothèse de base eut pour conséquence de créer un « déficit de mise en œuvre » (« implementation gap »), aucune des parties n’ayant les capacités financières ou humaines, et encore moins la volonté politique, de mener ces activités. Devant cette lacune, le Secrétaire général des Nations Unies proposa dans un premier temps de maintenir le Centre d’action anti-mines des Nations Unies à Zagreb (celui-ci, composé de sept personnes, avait été créé pour la FORPRONU) et de détacher en Bosnie quatre officiers chargés de collecter et diffuser des informations sur les mines142. L’objectif essentiel était de préserver et tenir à jour toutes les données pour la Croatie et la Bosnie qui avaient été compilées par les Nations Unies au cours du conflit. A la demande du gouvernement de Bosnie-Herzégovine, cette initiative fut par la suite développée pour aboutir à la création d’un Centre d’action anti-mines au sein même de la MINUBH, chargé d’aider les autorités à accomplir leurs tâches de déminage, de les conseiller, de mettre en place un programme d’information sur le danger des mines et de coordonner les différentes activités entreprises en la matière, par les ONG notamment143.

  • 144 S/1996/210, 21 mars 1996, Rapport du Secrétaire général de l’ONU, para. 11.
  • 145 Idem, para. 14.

49Mais, dans ce domaine aussi, apparurent très vite les limites de la coopération inter-organisations. Dès février 1996, à la suite d’une réunion à Bruxelles, les différentes agences de mise en œuvre décidèrent de créer un autre organe de coordination des activités de déminage144. Comprenant des représentants du gouvernement de Bosnie-Herzégovine et des deux entités, ainsi que des participants à la Conférence de Bruxelles (Bureau du Haut représentant, IFOR, Banque Mondiale, CICR, HCR, MINUBH, Commission européenne, gouvernement des Etats-Unis), ce groupe devait établir les priorités et coordonner les activités. Il fournissait par ailleurs des directives au Centre de déminage des Nations Unies. Si celui-ci ne perdait pas totalement sa raison d’être, son mandat se trouvait cependant réduit et ses activités concurrencées. En réalité, la multiplication des organes de coordination révéla plus les limites de la coopération qu’elle ne l’améliora. Et ce d’autant que les contributions financières en matière de déminage étaient faibles dès le départ et que la prolifération des structures risquait d’entraîner une dilution, voire une diminution, des ressources145.

  • 146 S/1996/1012, 6 December 1996, Conclusions of the London Peace Implementation Conference, 4-5 Decemb (...)
  • 147 Résolution 1032 (1996) du Conseil de sécurité du 12 décembre 1996, para. 27-28.

50Les différentes activités entreprises par la MINUBH au cours des premiers mois de 1996 semblent ainsi caractérisées soit par une certaine improvisation, soit par une vacuité certaine… Il apparaît en réalité que l’ONU cherche sa voie en Bosnie, procédant à une extension progressive de son mandat par l’inclusion d’activités non prévues à Dayton. Elle doit cependant faire face à de nombreux handicaps, d’ordre interne (problèmes logistiques et de recrutement) et externe (absence de coopération des parties locales et soutien minimum de certains gouvernements, de celui des Etats-Unis notamment). Les réalisations « extra-policières » de la MINUBH restent en conséquence très limitées en 1996. Cette stratégie d’extension n’est cependant pas complètement stérile, puisque le Conseil de mise en œuvre réuni à Londres à la fin de l’année recommande l’adjonction de fonctions à la Mission, essentiellement pour permettre à l’IPTF de mener des enquêtes en cas de violation des droits de l’homme commises par les polices locales146. Ces suggestions furent prises en compte par le Conseil de sécurité lors de la prolongation du mandat de la MINUBH pour 1997147.

2. Le HCR face au défi des retours

  • 148 Accord de Dayton, annexe 7.
  • 149 Idem, article I, 5.
  • 150 HWG/1996/2, 10 January 1996, Post conflicts solutions : UNHCR Programme in Bosnia and Herzegovina a (...)
  • 151 HLWM/1996/1, 27 February 1996, High Level Meeting on Implementation of Annex 7 of the General Frame (...)

51Le Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés avait été l’un des principaux acteurs internationaux au cours du conflit, en assumant notamment le rôle de coordonnateur de l’aide humanitaire. La conclusion de l’accord de paix ne mit pas fin à ses activités en Bosnie, puisque l’agence se vit confirmer dans ses fonctions d’assistance aux personnes vulnérables et adjoindre d’autres responsabilités concernant la protection des réfugiés et des personnes déplacées, ainsi que leur rapatriement148. Le HCR était notamment chargé de préparer un plan de rapatriement, établissant éventuellement des priorités pour certaines régions et certaines catégories de personnes149. Une première version de ce programme fut présentée par le Haut commissaire le 16 janvier 1996 au Groupe de travail sur les questions humanitaires de la CIEX150. Le document fut ensuite finalisé au cours d’une conférence spéciale réunie à Oslo le 8 mars 1996151. L’action du HCR ainsi définie s’organisait autour de trois axes : une réflexion juridique, concernant notamment les réfugiés bénéficiant de la protection temporaire et risquant d’être rapatriés contre leur gré, le maintien des activités d’assistance humanitaire et la réalisation de projets concrets destinés à encourager les retours.

a. Le plan du HCR

  • 152 HIWG/96/2, op. cit., Annex 2, para. 8. Sur ce point, cf. aussi Simon Bagshaw, « Benchmarks or Deuts (...)
  • 153 Idem, para. 9.

52Afin d’éviter que les Etats ayant accueilli de nombreux réfugiés au cours du conflit ne cessent d’accorder l’asile à des personnes qui ne pourraient pas rentrer dans leurs « foyers » en raison de l’obstruction des autorités locales, le HCR établit trois critères minimum (« Benchmarks ») qui devaient être remplis avant que la protection temporaire puisse être levée : la mise en œuvre des clauses militaires de l’annexe 1-A, l’adoption par les entités de lois d’amnistie pour les crimes (autres que les violations du droit humanitaire) commis au cours du conflit, et l’établissement et le fonctionnement des institutions de protection des droits de l’homme152. Si le plan n’intégrait pas de date précise, les concepteurs de cette stratégie exprimaient cependant leur souhait de voir ces conditions remplies avant les élections153. Ces critères ne constituaient cependant que des recommandations adressées aux Etats hôtes, à qui appartenait la décision finale de lever ou non la protection temporaire.

  • 154 HIWG/96/2, op. cit., Annex I, para. 9-13. Le HCR estimait alors que près de 80 % de la population d (...)

53Au début de l’année 1996, de nombreuses personnes avaient par ailleurs encore besoin du soutien du HCR en Bosnie même pour subvenir à leurs besoins les plus élémentaires. Les plus vulnérables étaient sans conteste les personnes déplacées, mais divers autres groupes requéraient l’assistance du HCR, notamment les familles d’accueil, les victimes de guerre, ou encore les individus qui avaient décidé de rester dans une zone où leur communauté était désormais minoritaire. L’organisation décida en conséquence de maintenir son programme d’assistance humanitaire, tout en ayant pour objectif de réduire progressivement cet aspect de son action, soit lorsque les bénéficiaires auraient retrouvé leur autonomie, soit lorsque d’autres organismes auraient pris la relève154.

  • 155 HIWG/96/2, op. cit., annex I, para. 7. Pour les réfugiés, 170 000 personnes devaient quitter les pa (...)
  • 156 En fait, le terme « réinstallation » pose un problème de traduction : en anglais, une différence es (...)
  • 157 Statement by Mrs Sadako Ogata at the Peace Implementation Conference for Bosnia and Herzegovina, Lo (...)
  • 158 Les expressions retours « majoritaires » et « minoritaires » sont utilisées par le HCR et tous les (...)

54Concernant les retours, l’objectif du HCR pour 1996 était de voir 500 000 personnes déplacées et 370 000 réfugiés trouver une « solution durable »155. Par cette expression étaient entendus le retour dans les foyers d’origine, comme spécifié dans l’accord de paix, mais aussi la « réinstallation » de ceux qui ne souhaiteraient pas revenir dans leur ex-domicile156. Dès le mois de décembre 1995, Sadako Ogata notait en effet que le droit au retour dans les foyers d’origine inscrit à l’annexe 7 ne devait pas être interprété comme une obligation et qu’il était nécessaire de faire preuve de réalisme et de prendre en compte les aspirations de certains à vivre dans des « zones majoritaires »157. Si cette remarque pouvait apparaître justifiée sur un plan purement humanitaire, elle n’en comportait pas moins un risque politique important : celui de faire prévaloir les aspects de l’accord de paix tendant à la partition de la Bosnie. La clause de retour dans les « foyers » de l’annexe 7 constituait initialement un contrepoids fondamental aux nombreux articles qui allaient dans le sens de la division de l’Etat. Que celle-ci soit remise en cause par des mouvements massifs de réinstallation, et le retour des réfugiés deviendrait alors un instrument supplémentaire aux mains des artisans de la partition. Il suffirait pour cela à ces derniers de convaincre leurs concitoyens de s’installer dans des régions où leur communauté constituait désormais une majorité. Cette évolution, qui à terme risquait de définitivement entériner les résultats du nettoyage ethnique, n’était certainement pas souhaitée par le Haut commissaire. Il reste qu’en évoquant cette possibilité aussi précocement, avant même le début de la mise en œuvre sur le terrain, le HCR faisait le jeu des partis extrémistes. La liberté de choix des réfugiés et les préoccupations humanitaires n’étaient en outre probablement pas les seules raisons expliquant ce positionnement du HCR, dont les délégués sur le terrain ne pouvaient ignorer les difficultés liées aux « retours minoritaires » et surtout le fait que ceux-ci ne pourraient se produire à court terme158. Or, les Etats hôtes exerçaient une pression importante pour rapatrier les réfugiés qu’ils accueillaient. Dans ce contexte, encourager la réinstallation permettait aussi d’accélérer l’opération de rapatriement.

  • 159 La nécessité de promouvoir un retour « pacifique, ordonné et échelonné » est souligné dans l’accord (...)
  • 160 Statement by Mrs Sadako Ogata at the Humanitarian Group of the ICFY, Geneva, 16 January 1996. Le ra (...)

55Afin de structurer les retours et d’éviter que des mouvements massifs et désorganisés ne déstabilisent certaines zones sensibles (voire l’ensemble du pays), le Haut commissaire proposa une approche graduelle159. Les premiers objectifs du HCR seraient de décongestionner les centres d’hébergements collectifs situés en Bosnie même (et accueillant en conséquence essentiellement des personnes déplacées) et d’organiser le rapatriement des réfugiés disposant de compétences professionnelles particulières et pouvant de ce fait être utiles à la reconstruction du pays160. Dans cette optique, mais aussi afin de planifier la suite du mouvement, la priorité devait être accordée à la collecte d’informations sur les personnes concernées (région de retour souhaitée, qualifications détenues) et, inversement, à la diffusion de renseignements sur les programmes de retours, ainsi que sur la situation prévalant à l’intérieur du pays, à l’intention des rapatriés potentiels. La fourniture d’une assistance matérielle aux nouveaux arrivants, telle la reconstruction de logements, constituait aussi l’une des tâches premières du HCR pour 1996.

  • 161 Le Haut commissaire reconnaissait en janvier 1996 que la tâche qui attendait le HCR constituait un (...)

56Ces objectifs exposés, il restait à les mettre en œuvre et amorcer ainsi ce qui se présentait comme l’une des plus grandes opérations de rapatriement de l’histoire du HCR. Mais, et Sadako Ogata en était bien consciente, l’obstruction des parties locales risquait de battre des records dans ce domaine précis161.

b. Les réalisations concrètes

  • 162 « Trust Fund for Shelter Materials in Bosnia and Herzegovina ». Ce Fonds servait essentiellement à (...)
  • 163 Ce projet fut initialement présenté par le Haut commissaire à la conférence d’examen à mi-parcours (...)
  • 164 UNHCR Information Notes, no 10-11/96, October-November 1996.
  • 165 HIWG/96/6, 11 December 1996, Implementation of Durable Solutions in Bosnia and Herzegovina, Croatia (...)
  • 166 ICG, Going Nowhere Fast : Refugees and Internally Displaced Persons in Bosnia, Sarajevo, April 30, (...)

57Le premier souci de l’organisation était de pallier autant que possible le manque de logements acceptables, qui empêchait à la fois les retours et le décongestionnement des centres d’accueil collectifs. Un Fonds spécial fut créé le 6 février 1996 à l’initiative du HCR afin de financer des projets de réparation162. A partir de juin 1996, ces activités de reconstruction-réparation furent principalement menées dans vingt-deux « zones-cibles » (« Target-areas ») identifiées par le HCR et l’IMG (International Management Group, regroupant différents acteurs impliqués dans la reconstruction physique de la Bosnie)163. Dans ces municipalités, les retours étaient essentiellement compromis par des facteurs matériels (infrastructures et habitations détruites) et non politiques. Les activités de reconstruction avaient donc de grandes chances de générer des mouvements de retour immédiats. En revanche, la plupart des personnes concernées appartiendraient à la communauté majoritaire164. Au total, ce programme, placé sous la coordination principale de l’IMG, permit de réparer, en 1996, 23 800 habitations, 88 écoles, 43 hôpitaux, 60 réseaux de distribution d’eau et 47 d’électricité165. 100 000 personnes purent rentrer chez elles grâce à cette action166. Bien que ces résultats soient importants, le programme des « zones-cibles » ne s’attaquait pas aux obstacles politiques fondamentaux qui entravaient la grande majorité des retours.

  • 167 Cf. HLWM/96/1, 27 February 1997, op. cit., para. 29-34.
  • 168 UNHCR Information Note, no 5/96, May 1996 ; pour les chiffres, cf. HIWG/96/4, 6 May 1996, Update on (...)
  • 169 UNHCR Information Note, no 12/96, December 1996-February 1997 ; HIWG/96/6, 11 December 1996, op. ci (...)
  • 170 Le mandat du HCR, tel que décrit dans son Statut, est exclusivement « humanitaire et social », cf. (...)

58Or, la non-coopération des autorités locales allait précisément être à la source des résultats extrêmement mitigés du HCR dans la réalisation du second de ses grands programmes de l’année 1996. L’organisation avait en effet hérité de la mise en œuvre d’un « projet-pilote » décidé à Dayton, en marge des négociations sur la Fédération, par les présidents A. Izetbegović et K. Zubak. Les deux hommes avaient signé le 2 novembre un accord prévoyant le retour « minoritaire » de 600 familles dans quatre villes de la Fédération (Travnik et Bugojno, sous contrôle musulman, ainsi que Jajce et Stolac, sous contrôle croate) et ce, avant le 8 décembre 1995167. Plus compliquée que prévu en raison de l’obstruction des autorités locales (HDZ ou SDA) dans les quatre municipalités, l’opération ne démarra en réalité qu’au cours de l’hiver 1996, avec l’aide du HCR (qui fournissait assistance et matériel aux personnes concernées et qui offrait ses services de médiateur, de concert avec l’OHR). En mai 1996, le projet avait relativement bien évolué dans deux villes – Travnik, où il était pratiquement achevé, et Jajce, où 117 familles sur 200 étaient revenues. Des tensions subsistaient cependant : à Travnik, les autorités déclarèrent que d’autres retours n’étaient pas envisageables (et expulsèrent même dix familles rentrées « spontanément » hors programme) et à Jajce, les chiffres stagnaient168. Surtout, à Bugojno et à Stolac, le projet déboucha sur une impasse totale, malgré les tentatives de négociations du HCR et de l’OHR avec les autorités locales. A la fin de 1996, l’opération était loin d’être achevée dans la première ville et aucun progrès n’avait été réalisé dans la seconde169. Plus qu’un simple revers passager, l’échec de la moitié du projet-pilote révèle les limites de l’action du HCR : organisme humanitaire et non politique, celui-ci était davantage à même d’obtenir des résultats en fournissant une assistance « technique » pour la mise en œuvre de projets déjà négociés politiquement. Si la réalisation de ces programmes butait sur des difficultés d’ordre politique, le HCR se trouvait en revanche complètement démuni pour contraindre les parties à respecter leurs engagements ou pour en obtenir d’autres. Les négociateurs de Dayton avaient ainsi commis une nouvelle erreur en confiant la mise en œuvre de l’annexe 7 au HCR principalement : cet organisme avait effectivement fait la preuve par le passé de sa capacité à organiser des opérations de retour, mais en assumant essentiellement des tâches logistiques ou humanitaires. Dans le cas de la Bosnie, la question des réfugiés et des déplacés se trouvait au cœur même de tout l’enjeu politique de la consolidation de la paix et ne pouvait en conséquence être résolue par une seule organisation, à vocation prioritairement humanitaire170.

  • 171 HIWG/96/6, 11 December 1996, op. cit., para. 9.
  • 172 UNHCR, Analysis of Compliance/Non-Compliance of Chapter 1 of Annex 7 of the Peace Agreement (Coveri (...)
  • 173 OMRI Special Report, vol. 1, no 23, 11 June 1996. En fait, il apparut assez vite que ces manifestat (...)
  • 174 UNHCR Information Note, no 8-9/96, August/September 1996.
  • 175 Cf. infra, chapitre 9.

59Le HCR entreprit malgré tout un certain nombre d’activités ayant pour but de recréer des liens entre les entités et les individus et ayant en conséquence des implications politiques. La plus connue, et certainement la plus efficace, fut la mise en service de lignes de bus inter-entités, reliant des villes de Fédération et de Republika Srpska à partir de mai 1996. Desservies par des bus blancs frappés du sigle HCR, ces lignes ne furent pas instaurées sans difficultés et de nombreuses suspensions intervinrent tout au long de l’année. Mais par le biais de négociations permanentes avec les autorités et avec parfois le soutien de l’IPTF pour escorter certains bus, le HCR parvint à ouvrir 11 lignes, permettant à 1000 personnes par jour de franchir l’IEBL171. Ce réseau constitua la première véritable brèche dans la politique de cloisonnement de la Bosnie menée par les autorités : il permit le rétablissement de contacts entre les populations séparées par le conflit, la reprise de petits échanges commerciaux et surtout l’organisation de visites dans les villages d’origine. Conscients que ces déplacements étaient fondamentaux pour encourager les retours, les délégués du HCR développèrent en outre un programme de visites groupées pour les personnes déplacées désirant se rendre dans leur ancien domicile mais n’osant le faire seules. La plupart de ces visites ne furent pas des succès en 1996, en raison d’un accueil trop souvent hostile dans les villes sélectionnées172. Dans certains cas, les bus furent accueillis par des jets de pierre et des chants de guerre et leurs passagers durent rebrousser chemin sans même pouvoir descendre173. En dépit de ces difficultés, le HCR s’attacha à poursuivre cette politique et obtint quelques succès, en ayant parfois recours à un nouveau type de pression : en juillet, il rendit public une « liste noire » de huit municipalités particulièrement obstructionnistes. Le Haut commissariat obtint pour cette initiative le soutien de l’OSCE, dont le Chef de la Mission menaça d’empêcher les maires de ces communes (ainsi que ceux de Bugojno et Stolac) de participer aux élections municipales s’ils continuaient à faire preuve de mauvaise volonté174. Malgré ces pressions, qui suscitèrent quelques progrès dans les municipalités concernées, le bilan des visites pour 1996 reste globalement négatif. Dans ce domaine cependant, la volonté du HCR de poursuivre ses initiatives envers et contre tous portera ses fruits plus tard, en 1997,1998 et surtout 1999175.

  • 176 La « Commission pour les personnes déplacées et les réfugiés » prévue à Dayton et qui devait résoud (...)
  • 177 S/1996/880, 24 octobre 1996, Onzième rapport sur les opérations de l’IFOR, para. 6 ; UNHCR Informat (...)

60Aucun des obstacles fondamentaux au retour, qu’ils soient juridiques (questions de propriété) ou relatifs à la sécurité, ne fut cependant dépassé en 1996176. Au contraire, l’IFOR, le HCR, l’OHR et l’IPTF mirent en place à l’automne 1996 une politique de restriction des retours spontanés dans la zone de séparation, où des heurts s’étaient produits lorsque des personnes déplacées, prêtes à recourir à la violence, avaient tenté de rentrer chez elles177. Si cette décision fut motivée par des raisons de sécurité, elle n’en constituait pas moins une limitation du droit au retour contenu dans l’accord de paix et fut perçue comme un renoncement de la part des organismes internationaux, qui privilégiaient une solution de facilité pour éviter d’affronter le problème. Ce constat était d’autant plus amer que ces mêmes organisations n’avaient jusqu’alors obtenu aucun résultat concret dans le domaine des retours « minoritaires ». Mais pour cette affaire, comme pour l’ensemble des questions liées à la sécurité, le HCR servit surtout de bouc émissaire : si les conditions n’étaient pas propices aux retours « minoritaires », c’était principalement à l’IFOR – et éventuellement à l’IPTF – de faire en sorte que les candidats au retour soient protégés contre d’éventuelles attaques violentes. Or, en 1996, la Force multinationale ne fut jamais chargée de telles activités, qui auraient à la fois augmenté les risques encourus par les soldats et inscrit son action dans la durée.

  • 178 Statement by Mrs Sadako Ogata, Paris, 14 November 1996, op. cit. ; cf. aussi S/1996/1017, 9 décembr (...)
  • 179 ICG, Going Nowhere Fast : Refugees and Internally Displaced Persons in Bosnia, Sarajevo, April 30, (...)

61Le bilan de l’activité du HCR reste malgré tout très médiocre pour les premiers mois de la mise en œuvre : les programmes mis en place ne permirent absolument pas d’atteindre les objectifs fixés : à la fin de la première année, à peine plus de 250 000 personnes étaient rentrées en Bosnie, la quasi-totalité d’entre elles s’installant dans des zones « majoritaires »178. En outre, l’organisation fut confrontée à de nouveaux départs, en particulier l’exode des Serbes de Sarajevo. Au total, environ 80 000 personnes furent à nouveau déplacées en 1996, réduisant ainsi le solde « positif » des mouvements à 170 000179. Tout ou presque restait en conséquence à accomplir lorsque s’acheva la première année de mise en œuvre.

3. Les lenteurs du relèvement économique

  • 180 Cf. supra, chapitre 4, section I.
  • 181 L’implication de la Commission européenne n’alla pas sans soulever des tensions, en raison de l’opp (...)

62De manière assez surprenante, les questions économiques, d’aspect pourtant fondamental pour la Bosnie, ne sont pas abordées dans l’accord de paix. Cette omission révèle la moindre importance accordée par les négociateurs à ce facteur, ou plutôt la sous-estimation de l’impact potentiel de celui-ci sur l’évolution du processus de paix. Pourtant, les experts s’accordaient à reconnaître l’ampleur de la tâche en ce domaine, en raison non seulement de l’importance des destructions physiques occasionnées par les combats, mais aussi de l’impact désastreux du conflit sur l’économie du pays, elle-même déjà mal en point à l’aube de la décennie180. Une conférence fut donc réunie les 20 et 21 décembre 1995 à Bruxelles, à l’initiative de la Banque mondiale et de la Commission européenne, afin de pallier les déficiences de l’accord de Dayton et d’élaborer un programme de redressement économique du pays181.

a. Les programmes

  • 182 Bulletin de l’Union européenne, 12-1995, 1.4.83 et 4-1996, 1.4.60. Cf. aussi The World Bank Group, (...)
  • 183 Idem. Cf. aussi Bildt, op. cit., p. 244 et Vukadinovic, « La reconstruction de la Bosnie-Herzégovin (...)

63Les 50 gouvernements et les 27 organisations internationales participant à la conférence de Bruxelles adoptèrent un plan de reconstruction sur « trois ou quatre ans », dont le montant total s’élèverait à 5,1 milliards de dollars182. Cette somme devait être réunie grâce à des contributions volontaires, collectées au cours de futures réunions de donateurs. 500 millions de dollars furent promis dès cette première rencontre, essentiellement destinés à Financer le rapide démarrage des activités de reconstruction183.

  • 184 L’expression « échec politique » est de Bildt, op. cit., p. 208.

64Une autre conférence devait être organisée rapidement en 1996 afin d’obtenir des engagements financiers complémentaires et d’atteindre le montant de 1,8 milliard de dollars prévu pour la première année de mise en œuvre. Elle eut lieu le 13 avril, mais sans la participation de la Republika Srpska, dont le premier ministre (R. Kasagić à l’époque) avait été contraint (par Radovan Karadžić et ses acolytes) de décliner l’invitation, sous le prétexte que l’entité devait faire partie d’une délégation représentant… la Bosnie-Herzégovine. Les participants s’engagèrent à fournir la somme prévue, mais l’absence de la Republika Srpska eut pour conséquence de la laisser à l’écart des programmes de reconstruction. Succès sur le plan économique, la conférence fut donc aussi un échec politique pour l’Etat considéré dans son ensemble184.

  • 185 Chairman’s Conclusions of the Second Donors’ Conference on the Reconstruction of Bosnia and Herzego (...)
  • 186 Cf. supra, même chapitre, section I.

65Les participants confirmèrent à cette occasion leur soutien au plan de redressement économique de la Bosnie articulé autour de deux grands axes : d’une part, la reconstruction des infrastructures, ainsi que le financement de politiques sociales et le soutien aux secteurs agricoles et industriels (évolution du contexte de guerre à celui de paix) et d’autre part la transition vers une économie de marché, impliquant de vastes réformes institutionnelles et macro-économiques, des opérations de privatisation et une réorganisation du secteur bancaire. La nécessité de donner la priorité à des programmes de première urgence (aide humanitaire, reconstruction des infrastructures et des logements, déminage, relance de la production) fut soulignée, afin que la population perçoive rapidement les « dividendes de la paix »185. Les participants à la conférence mentionnèrent également l’importance de la liberté de mouvement, du renforcement des institutions gouvernementales économiques, des programmes de démobilisation – et de réintégration – des soldats, et du développement du marché du travail pour la réussite des projets et l’avancée du pays sur la voie de la stabilité économique. Malgré ces déclarations d’intention, l’essentiel des projets concrets définis était ancré dans le court terme et ne présentait guère de caractéristiques politiques, témoignant en cela de la volonté des acteurs économiques de séparer les deux sphères d’action. De la même façon, et bien que les participants aient souligné le lien entre la délivrance de l’aide économique et le respect des clauses de l’accord de paix, la notion de « conditionnalité » ne fut pas véritablement appliquée au cours de cette première année pour exercer des pressions sur les parties186.

b. Les acteurs et leurs réalisations

  • 187 « Obnova » signifie « reconstruction », et bien que prévoyant une aide économique plus intégrée et (...)
  • 188 La seconde phase, assister le gouvernement à mettre en place une réforme économique, ne devait réel (...)
  • 189 S/1996/1017, 9 décembre 1996, Rapport du Secrétaire général de l’ONU, para. 33.
  • 190 Idem, para. 30-31.

66Les programmes financés par les différents acteurs confirmèrent cette tendance à la priorité au court terme et à la déconnexion entre les reconstructions économique et politique du pays. L’Union européenne axa principalement son action sur un « programme d’aide essentielle » destiné à répondre aux besoins les plus urgents de la population et à importer en Bosnie des produits et équipements de base. Par ailleurs, elle maintint les activités de son Bureau humanitaire (ECHO, European Community Humanitarian Office), avec cependant pour objectif la diminution progressive de l’aide d’urgence au profit de la réhabilitation. Un plan de reconstruction nommé « Obnova » fut ainsi progressivement initié, mais seulement à partir de juillet 1996187. Le groupe de la Banque mondiale, au sein duquel la Bosnie fut admise le 1er avril 1996, répartit quant à lui son action en deux phases, la première étant aussi consacrée à la reconstruction d’urgence188. Treize projets furent financés dans ce domaine au cours de la première année189. Le PAM (Programme Alimentaire Mondial des Nations Unies) fut également impliqué dans l’assistance alimentaire, reprenant en cela les tâches assumées par le HCR au cours du conflit. Si cet organisme s’efforça de mettre sur pied des projets dépassant la simple assistance et dynamisant l’économie du pays, l’essentiel de son activité resta confiné dans le domaine de l’aide d’urgence. Enfin, le PNUD (Programme des Nations Unies pour le Développement), dont l’action est plutôt orientée à long terme, n’ouvrit un bureau à Sarajevo qu’en juillet 1996. Dans la seconde moitié de l’année 1996, le PNUD ne put développer que deux projets, dont l’un visait à fournir… une aide d’urgence190.

  • 191 Cf. Rapports du Haut représentant, S/1996/814, 1er octobre 1996, para. 65 et S/1996/1024, 9 décembr (...)
  • 192 Le Haut représentant souligne cependant dès octobre 1996 dans ses rapports les aspects préoccupants (...)
  • 193 Sur les relations entre la Croatie et l’Herzégovine, cf. entre autres les rapports de l’ICG, Changi (...)

67La nécessité d’accorder la priorité à la reconstruction physique du pays au cours de la première année de mise en œuvre n’est pas ici remise en cause ; une telle politique semble au contraire tout à fait légitime étant donné la situation du pays et l’ampleur des destructions. Mais l’absence d’une réelle stratégie à long terme, adaptée aux spécificités économiques du pays, a pesé sur les programmes lancés par les organisations mentionnées ci-dessus, lesquels ont en conséquence généré un certain nombre de problèmes. Un premier facteur insuffisamment pris en compte fut la potentialité des programmes d’aide à peser sur la nature même de l’Etat, en encourageant soit l’intégration, soit la partition de l’économie, et par là même du territoire. Il est vrai qu’en 1996, la question laissée en suspens par l’accord de paix n’avait pas véritablement été clarifiée par les acteurs internationaux, dont les réalisations étaient loin de toutes tendre vers l’unification du pays. Mais en matière économique, la dissociation des deux entités atteignit un paroxysme et se traduisit concrètement par l’inégalité de l’allocation des fonds entre les deux entités, voire entre certaines régions au sein même de la Fédération. En 1996, seulement 2 % des fonds octroyés pour la reconstruction atteignirent la Republika Srpska. Dans le même temps, Sarajevo et deux autres cantons attiraient les deux tiers de la manne financière internationale191. Cette répartition inégale s’explique en partie par des facteurs « objectifs », les destructions étant d’ampleur variable entre les régions (la RS fut moins touchée que la Fédération et au sein de celle-ci, Sarajevo avait été particulièrement atteint). Par ailleurs, ce sont les autorités de Republika Srpska elles-mêmes qui, en refusant de participer à la seconde conférence de donateurs, privèrent leur entité de fonds. Il n’en reste pas moins que cette situation constituait, de par son ampleur, un problème trop tardivement reconnu192. Ainsi, les « dividendes de la paix » ne furent pas ressentis de la même manière par l’ensemble des citoyens du pays, dont les moins favorisés développèrent un sentiment de frustration et de rancune peu propice à l’émergence d’une conscience et d’une solidarité nationales. En outre, les dirigeants extrémistes eurent tôt fait d’exploiter cette inégalité pour justifier leurs velléités partitionnistes (en Republika Srpska notamment) et conforter leur soutien populaire. Cette situation eut enfin pour corollaire, dans certains cas, d’accroître l’influence des Etats voisins qui, bien qu’officiellement garants de l’accord de paix, n’avaient pas renoncé à certaines de leurs ambitions politiques sur la Bosnie. La Croatie, notamment, pratiqua une forme économique d’ingérence en Herzégovine occidentale et déploya des efforts considérables pour la reconstruction de Mostar-ouest. Cette « aide » n’était certainement pas dénuée d’arrière-pensée : la consolidation des liens économiques avec la région ne pouvait que renforcer l’influence du HDZ local – et sa dépendance à l’égard du parti de F. Tudjman, qui lui-même en tirait un bénéfice politique (les Croates d’Herzégovine votent en Croatie) et économique (le scandale autour de la Banque Dubrovačka en 1998 mit notamment en lumière les connivences entre le HDZ de Zagreb et les milieux d’affaires troubles d’Herzégovine)193.

  • 194 Cf. Vesna Bojicic, « Bosnia-Herzegovina : An Extreme Case of Transition in the Balkans », in Bianch (...)
  • 195 Cf. l’article de Maxine Marcus, « Reconstruction in Bosnia : International aid and non-compliance w (...)
  • 196 Parmi ces autorités figuraient Simo Drjlača, officiellement chef de la police jusqu’en septembre 19 (...)

68La principale erreur commise par les acteurs économiques internationaux fut précisément de mésestimer la collusion extrême entre les sphères politiques et économiques en Bosnie, une tendance héritée du régime précédent et poussée à son paroxysme au cours du conflit. En 1996, les principaux partis au pouvoir contrôlaient la vie économique comme les institutions politiques, décidaient de l’allocation des ressources, n’hésitaient pas à recourir au clientélisme et au favoritisme et n’avaient en conséquence aucun goût pour la transparence, le libéralisme ou encore les privatisations (sauf lorsque celles-ci leur permettaient de s’approprier ou d’offrir à des « amis » des entreprises lucratives)194. Cette situation était particulièrement marquée dans les régions où s’étaient développées au cours du conflit des institutions parallèles ou illégales, notamment en « Herceg-Bosna » et en Republika Srpska. La prise en compte insuffisante de cette réalité par les acteurs internationaux eut deux conséquences majeures : d’une part, ces derniers tardèrent à admettre que la transition vers l’économie de marché en Bosnie ne pourrait se faire qu’en adéquation avec un processus de démocratisation beaucoup plus profond que la simple organisation d’élections « libres et équitables » et passant notamment par une lutte sans merci contre la corruption, le clientélisme et la toute-puissance des partis politiques au pouvoir. Les programmes de relèvement mis en œuvre butèrent donc sur cet imbroglio politico-économique et perdirent considérablement de leur efficacité. D’autre part, et cette seconde conséquence découle de la première, il apparut que le versement des fonds internationaux était parfois si peu contrôlé que des personnes suspectées de crimes de guerre, exerçant des fonctions politiques ou publiques importantes, en étaient les récipiendaires. Human Rights Watch, une organisation non gouvernementale active dans le domaine des droits de l’homme, révéla ainsi en janvier 1997 que des individus impliqués dans le nettoyage ethnique de Prijedor bénéficiaient directement de l’aide humanitaire et à la reconstruction versée par la communauté internationale (le gouvernement britannique en l’occurrence)195. Les autorités illégales installées dans cette municipalité aux premiers temps du conflit n’ayant pas été révoquées par la suite, elles contrôlaient en effet encore en 1996 tous les secteurs économiques de la ville, recevant et gérant à ce titre l’aide internationale196. L’absence de procédures de contrôle suffisamment strictes de la part des organisations contribuant à la reconstruction de la Bosnie en 1996, voire dans certains cas la volonté de ces acteurs de ne pas être impliqués dans des considérations politiques, pouvaient ainsi aboutir, dans des cas extrêmes mais probablement pas exceptionnels, à la rétribution des fauteurs de guerre. Or, ceux-ci n’avaient guère d’intérêt à la libéralisation de l’économie, ni même à mettre fin au système de prédation dont ils étaient les principaux bénéficiaires.

  • 197 Cf. Rapports du Haut représentant, S/1996/542, 10 juillet 1996, para. 20 et S/1996/814, 1er octobre (...)
  • 198 S/1996/1024, 9 décembre 1996, Rapport du Haut représentant, para. 74.

69Outre ces problèmes profonds, liés à l’inadaptation de la stratégie de redressement économique en 1996, d’autres problèmes, plus techniques, vinrent assombrir le bilan de cette première année. Un certain nombre de promesses de dons faites au cours de la seconde conférence de Bruxelles tardèrent à se concrétiser sur le terrain, ou furent détournées de leur but premier et incorporées par les Etats dans des programmes bilatéraux197. Au final, en décembre 1996, seuls 720 millions de dollars avaient effectivement été injectés dans l’économie de Bosnie (pour des engagements « fermes » s’élevant à 1,556 – et non plus à 1,8 – milliard de dollars)198.

Conclusion

  • 199 Nouvelles Atlantiques, nos 2832, 5 juillet 1996 et 2835, 16 juillet 1996.
  • 200 Le général Joulwan, SACEUR à l’époque, indiquait ainsi au début du mois de juillet que les résultat (...)

70Dans le domaine économique, comme dans celui des retours, des droits de l’homme et des activités civiles en général, le bilan insatisfaisant de l’année 1996 requérait un réajustement des stratégies internationales, prenant notamment en compte la nécessité de s’engager à beaucoup plus long terme qu’il ne l’avait été prévu à Dayton. Au cours de l’été 1996, des voix de plus en plus nombreuses s’élevèrent pour souligner cet impératif et réclamer un prolongement du mandat de la Force multinationale, sans la protection de laquelle peu d’activités civiles pourraient être menées. Les autorités de l’OTAN, tout en persistant publiquement à maintenir la date prévue à Dayton pour le départ des troupes et à planifier l’opération de retrait, commencèrent dès juillet 1996 à élaborer des plans pour une éventuelle force de succession à l’IFOR199. Mais l’événement qui devait à la fois peser sur la décision de l’OTAN et ouvrir (ou fermer) les perspectives des organisations civiles était les élections du 14 septembre200. Dès lors que la date en fut définitivement fixée, le souci principal de la « communauté internationale » allait être l’organisation de ce scrutin particulièrement complexe – et déjà controversé.

Notes

1 Carl Bildt reconnaît lui-même ce manque de clarté : « My role in the reconstruction process was far from clear – and this also applied to my role in many other respects », in Bildt, op. cit., p. 244.

2 Bildt, op. cit., pp. 173-175.

3 S/1996/190, Rapport du Haut représentant, 13 mars 1996, para. 8. Carl Bildt ne put entamer ses activités que grâce à une aide initiale de l’Union européenne et une subvention du gouvernement japonais (Bildt, op. cit., p. 173).

4 Bildt, op. cit., pp. 174-175.

5 Accord de Dayton, annexe 10, article II.

6 Ces deux commissions avaient pour but de permettre aux acteurs impliqués de débattre des aspects pratiques de la mise en œuvre de l’accord de paix, mais non de gouverner conjointement. La première devait être présidée par le Haut représentant et composée de quatre représentants de la Fédération, trois de la RS et un de la Bosnie-Herzégovine (Accord de Dayton, annexe 4, « Constitution de la Bosnie-Herzégovine – dispositions transitoires »). La seconde, convoquée et présidée par le Haut représentant, devait être composée par des représentants politiques des parties et des organisations internationales impliquées dans la mise en œuvre (Accord de Dayton, annexe 10, « Dispositif civil d’application de l’accord », article II, 2).

7 S/1996/190, 14 mars 1996, Rapport du Haut représentant, para. 19.

8 Bildt, op. cit., pp. 201-202.

9 H. Silajdžić, H. Muratović et R. Kasagić ne comptaient de fait pas parmi les éléments les plus durs de leurs entités respectives : le premier devait démissionner et quitter le SDA dès janvier 1996, le second n’était même pas officiellement membre du SDA, et le troisième, bien qu’appartenant au SDS, était relativement modéré. II fut d’ailleurs démis de ses fonctions en mai 1996 par R. Karadžić et ses proches, qui lui reprochaient une attitude trop conciliante à l’égard de la « communauté internationale ».

10 Les thèmes abordés sont précisés par Carl Bildt dans son ouvrage, op. cit., pp. 201-202.

11 S/1996/542, 10 juillet 1996, Rapport du Haut représentant, para. 14.

12 Les rapports du Haut représentant font état des nombreuses questions abordées par la Commission, sans qu’il apparaisse que les réunions aient été suivies par des actions concrètes, cf. S/1996/190, 14 mars 1996, para. 20 ; S/1996/542, 19 juillet 1996, para. 15-16 ; S/1996/814, 1er octobre 1996, para. 14 ; S/1996/1024, 9 décembre 1996, para. 18.

13 S/1996/190, 14 mars 1996, Rapport du Haut représentant, para. 20 et 22.

14 Accord de Dayton, annexe 10, article II, alinéa 1, c.

15 Sur le rôle des parties locales, cf. supra, chapitre 4, section II, § 2.

16 Bildt, op. cit., p. 180.

17 Idem, p. 179.

18 Selon le HCR, 62 000 personnes, soit 90 % de la population serbe de Sarajevo, quittèrent la ville avant le 19 mars 1996, UNHCR Information Notes, no 3-4 /96, March/April 1996.

19 S/1996/542, 10 juillet 1996, Rapport du Haut représentant, para. 42. Cf. aussi supra, chapitre 4, section II, § 2.

20 Idem, para. 43.

21 Une antenne du Bureau de l’OHR fut ouverte à Banja Luka (S/1996/542, 10 juillet 1996, Rapport du Haut représentant, para. 4) et l’essentiel des contacts politiques établis par le Bureau du Haut représentant avec les autorités de RS eut lieu dans cette ville, où s’installa le premier ministre Kasagić.

22 OMRI Report, vol. l, no 13, 2 April 1996.

23 Carl Bildt tenta cependant le 27 mars d’attirer l’attention de S. Milošević sur le cas de R. Karadžić, sans toutefois obtenir satisfaction (Bildt, op. cit., p. 210).

24 Sur les atermoiements de l’IFOR quant à l’arrestation des criminels de guerre présumés, cf. supra, chapitre 4, section II, § 3.

25 OMRI Report, vol. 1, no 20, 21 May 1996.

26 L’annexe 4 de l’accord de Dayton (Constitution de la Bosnie-Herzégovine) précise que toute personne inculpée par le TPI ne peut être « désignée, élue, ou autrement nommée à une charge publique » (article IX, alinéa 1).

27 Les sanctions appliquées au cours du conflit à l’encontre de la Yougoslavie et de la RS avaient été suspendues par la résolution 1022 du Conseil de sécurité du 22 novembre 1995 (jusqu’à la tenue des élections). Elles pouvaient être réimposées si le Haut représentant ou le Commandant de l’IFOR rapportaient au Secrétaire général une violation par la RFY ou la RS des engagements pris à Dayton. Le 12 juin 1996, Carl Bildt menaça donc de demander au Conseil de sécurité de réimposer les sanctions si le 25 juin il n’avait pas obtenu le départ de R. Karadžić ; Bildt, op. cit., pp. 228-229 ; OMRI Report, vol. 1, no 26, 2 July 1996.

28 « Nous exigeons que M. Karadžić renonce immédiatement et définitivement à toute fonction publique et ne participe à aucune décision gouvernementale. Il doit remettre la totalité de ses pouvoirs à de nouveaux responsables […]. Rappelant la résolution 1022 du Conseil de sécurité, y compris ses dispositions relatives aux sanctions, nous soutenons le Haut représentant et le Commandant de l’IFOR et nous suivrons, si besoin est, leurs recommandations […] », Décisions sur la Bosnie, Sommet du G7 à Lyon, 29 juin 1996 (in Documents d’Actualité Internationale, no 16, 15 août 1996, pp. 665-666).

29 Le Monde, 2 juillet 1996 ; OMRI Report, vol. 1, no 26, 2 July 1996.

30 Le porte-parole de l’OHR reconnut au cours de la conférence de presse du 1er juillet 1996 que le texte de l’annonce avait été préparé par Bureau du Haut représentant, NATO Transcript, Joint Press Briefing, 1 July 1996, Sarajevo.

31 La réélection de R. Karadžić à la tête de son parti eut lieu au cours du Congrès du SDS tenu le 29 juin 1996 (date anniversaire de la bataille de Kosovo Polje), OMRI Report, vol. 1, no 26, 2 July 1996.

32 OMRI Report, vol. 1, no 26, 2 July 1996. Cf. aussi la conférence de presse du 4 juillet 1996, NATO Transcript, Joint Press Briefing, 4 July 1996, Sarajevo.

33 Parmi eux figuraient notamment Michael Steiner, Haut représentant adjoint (cf. NATO Transcript, Joint Press Briefing, 1 July 1996, op. cit.), et Robert Frowick, Chef de la Mission de l’OSCE (cf. OMRI Report, vol. 1, no 26, 2 juillet 1996). L’embarras des représentants de l’OHR est manifeste lors de la conférence de presse du ler juillet : alors que M. Steiner dénonce sans ambages la déclaration du 30 juin, le porte-parole officiel de l’OHR exprime une opinion moins tranchée, notamment concernant le caractère public de la fonction de président du SDS.

34 Dans son rapport au Secrétaire général daté de juillet, il écrit : « Mr Karadžić s’est démis de toutes ses fonctions de président de la Republika Srpska en faveur de l’un de ses vice-présidents, quittant ainsi sa charge publique ». Il qualifie cet événement de « progrès important » ; S/1996/542, 10 juillet 1996, Rapport du Haut représentant, para. 45.

35 R. Karadžić ne figurait cependant pas sur la liste des candidats du SDS soumise le 4 juillet 1996 (OMRI Special Reports, vol. 1, no 27, 9 July 1996). Sur la décision de R. Frowick, cf. Statement to the OSCE Parliamentary Assembly, 8 July 1999. Cette décision suscita le mécontentement de certains, notamment Carl Bildt, mais aussi des réprobations en Grande-Bretagne ou en Russie (cf. Bildt, op. cit., p. 237 et OMRI Report, vol. 1, no 28, 16 July 1996).

36 Le Monde, 20 juillet 1996 et OMRI Report, vol. 1, no 29, 23 July 1996.

37 REF. SEC/425/96, 31 July 1996, Robert Frowick, Start of the Election Campaign in Wake of the Resignation of Dr. Karadžić.

38 Cf. notamment Jan Urban, « The Karadžić Imbroglio », OMRI Report, vol. 1, no 26, 2 July 1996 et Yvonne Badal, « The Karadžić Case : Splitting the Western Consensus ? », OMRI Report, vol. 1, no 27, 9 July 1996.

39 Peut-être Carl Bildt subit-il aussi le sort d’un bouc-émissaire, les dirigeants politiques occidentaux trouvant finalement plus facile de le charger personnellement que de lui donner les pouvoirs adéquats. Rien ne l’empêchait cependant d’adopter une ligne dure à l’égard de R. Karadžić, comme l’a fait Michael Steiner, surtout dès lors que le reste de la « communauté internationale » se mettait – enfin – à bouger.

40 L’amertume de Carl Bildt à l’égard de Robert Frowick, de Richard Holbrooke et des Américains en général apparaît de manière explicite dans son ouvrage, op. cit., pp. 236-239.

41 La kuna, la monnaie de la République de Croatie, circule dans les zones contrôlées par les Croates de Bosnie ; dans les autres, on utilise le dinar bosniaque (et en Republika Srpska, le dinar yougoslave). La « monnaie commune », référence notamment pour les taux de change, est le mark allemand.

42 Ce qui explique peut-être qu’elles ne sont quasiment pas abordées par C. Bildt dans son ouvrage.

43 Accord dit de Sarajevo, relatif à la Fédération de Bosnie-Herzégovine du 30 mars 1996 (S/1996/244, 4 avril 1996, Rapport du Haut représentant, annexe), Accord de Bonn-Petersberg sur la restructuration de la police de la Fédération de Bosnie-Herzégovine du 25 avril 1996 et Federation Forum Meeting Joint Statement, Washington, 14 May 1996 (ces deux derniers sont disponibles sur le site Internet du Haut représentant, www.ohr.int, section « Federation »). Le premier portait sur la liberté de circulation, le transfert au gouvernement fédéral des pouvoirs dans les domaines militaire, financier et des affaires intérieures, le fonctionnement en général de l’administration et le choix du drapeau et des armoiries de l’entité. Le second était entièrement consacré à la question de la police fédérale et le dernier, plus général, abordait des questions diverses telles que la défense, l’économie, les élections, les médias, la liberté de mouvement et les institutions.

44 Sur l’obligation de dissolution, cf. Dayton Agreement on Implementing the Federation of Bosnia and Herzegovina, Dayton, 10 November 1995, I et II, A.4. A cet égard, notons que la dissolution des structures de l’« Herceg-Bosna » ne figure pas dans les Accords de Washington instaurant la Fédération de Bosnie-Herzégovine (S/1994/255, 4 mars 1994, Lettre datée du 3 mars 1994 adressée au Secrétaire général par les représentants permanents de la Bosnie-Herzégovine et de la Croatie auprès des Nations Unies), ni dans la Constitution de la Fédération (in Dollé, « La Constitution de la Fédération de Bosnie-Herzégovine », op. cit., annexe VI, pp. 141-159). Des pressions furent exercées, notamment par les Américains, au cours du mois d’août 1996 pour obtenir une fois encore la dissolution de l’Etat illégal ; un nouvel accord fut ainsi conclu annonçant la dissolution pour le 31 août 1996 (Agreed Measures, Geneva, 15 August 1996, disponible sur le site Internet de l’OHR, www.ohr.docu/d960815a). Il ne fut cependant pas suivi de résultats concrets (cf. OMRI Reports, vol. 1, no 32 et 33, 13 and 20 August 1996). Le problème est mentionné pour la première fois dans le rapport du Haut représentant en date du 1er octobre 1996 (S/1996/814, para. 34-35), qui souligne les entraves provenant des autorités de la « République croate d’Herceg-Bosna ».

45 Cf. Rapport annuel de l’Union européenne, cité dans Robert J. Donia, « A Test Case for the Muslim-Croat Federation », op. cit., p. 25.

46 L’absence de progrès en la matière apparaît dans les conclusions du Conseil de mise en œuvre de la paix, réuni à Londres en décembre 1996, dont les membres demandent une fois encore que les structures de la « communauté croate d’Herceg-Bosna » soient dissoutes, S/1996/1012, 6 December 1996, Conclusions of the London Peace Implementation Conference, 4-5 December 1996, para. 45-49.

47 Carl Bildt le reconnaît lui-même dans son ouvrage, comme il admet avoir été encore moins disposé à réimposer les sanctions, op. cit., pp. 209-210 (sanctions) et p. 243 (conditionnalité).

48 Entretiens en 1996 et 1997 avec des policiers de l’IPTF, des soldats de l’IFOR et des membres de la mission d’observation de l’Union européenne (ECMM), tous basés en RS et déplorant la « partialité » de la communauté internationale.

49 Formation de la Commission électorale provisoire (PEC) dès janvier 1996 et présentation de la première mouture du règlement électoral le 22 avril 1996, cf. OSCE Mission to BiH, Press Statement, 22 April 1996. En réalité, la Mission de l’OSCE connut aussi quelques difficultés financières et de recrutement de personnel, mais sans commune mesure avec celles rencontrées au même moment par l’OHR ou l’ONU. Elles n’en eurent pas moins un impact parfois négatif sur la réalisation de certains objectifs, cf. Christopher Bennett, « Democracy on the Hoof », War Report, no 44, August 1996, pp. 20-21.

50 Sur le déroulement des élections, cf. infra, chapitre 6, section 1.

51 Cf. SC(3/95), 27 October 1995, 3rd Meeting of the Senior Council, Prague, 26-27 October, Annex 2 : Chairman’s Summary, « OSCE Role in Bosnia-Herzegovina, Croatia and Yugoslavia (Serbia and Montenegro) and in Other Parts of the Region ».

52 Cf. OSCE Newsletter, vol. 2, no 11, November 1995, pp. 1 et 3.

53 Cf. OSCE Newsletter, vol. 3, no 1, January 1996, p. 3.

54 Cf. DOC.MC/1/95, 8 December 1995, Decisions of the Budapest Ministerial Council, Decision n1, « OSCE Action for Peace, Democracy and Stability in Bosnia and Herzegovina », 7-8 December 1995.

55 Cette opération sera par la suite désignée par le terme de « certification ». Elle ne doit pas être confondue avec la « certification finale » du processus électoral (sa qualification de « libre et équitable »), tâche dont il n’est précisé ni dans l’accord de paix, ni dans le document de Budapest à qui elle incombe.

56 Cf. OSCE Fact Sheet, The OSCE Mission to Bosnia and Herzegovina, 6 February 1996. De nationalité américaine, celui-ci était doté d’une expérience dans les affaires balkaniques, acquise notamment en dirigeant la Mission de l’OSCE en Macédoine en 1992-93.

57 Créé le 11 janvier 1996 et alimenté par les Etats participants (cf. PC.DEC/101, Décision no 101 du Conseil Permanent de l’OSCE, 11 janvier 1996). Le montant total alloué à la Mission en 1996 s’élevait au 15 octobre 1996 à 747,6 millions de schillings autrichiens, alors que le budget de l’OSCE hors Bosnie-Herzégovine était de 546 millions. Ce budget fut réparti comme suit : 493,8 millions issus du Fonds de contributions volontaires et 253,9 millions issus du budget spécial de l’OSCE (REF.SEC/685/96, 11 November 1996, Interim Financial Statement for the Period 1 January to 15 October 1996).

58 Ces « hommes en blanc » furent déployés par l’Union européenne dès 1991 en Slovénie puis en Croatie, et à partir de 1992 en Bosnie. Leur mission d’observation ou de surveillance comprenait en 1996 environ 328 membres, répartis dans neuf pays des Balkans (cf. sur ce point Georges-Marie Chenu, « Les Hommes en blanc ou l’Europe sur le sentier de la guerre », in Сот (éd.), op. cit., pp. 85-112).

59 REF.PC/789/95, 19 December 1995, Memorandum of Understanding on ECMM Participation in the OSCE Mission in Bosnia and Herzegovina.

60 Accord de Dayton, annexe 6, Titre III, article XIII.

61 Idem, Titre II, Section C, articles VII et IX.

62 Idem, article IX.

63 A la fin de l’année, le Centre fut restructuré et doté d’un Comité directeur, mais il fallut encore attendre la fin de 1998 pour que celui-ci établisse une liste de priorités, soumise comme autant de directions au Croupe de travail (Human Rights Coordination Centre, Human Rights Priorities for 1999, January 1999 et Human Rights Priorities for 2000, 20 January 2000, disponibles sur www.ohr.int, section « Human rights »).

64 La complexité du système fut qualifiée d’« inhabituelle » par la Commission de Venise dans son avis sur la situation constitutionnelle de la Bosnie-Herzégovine, document DCL-INF (96) 9, cité par le Conseil de l’Europe dans son document 8390, Assemblée Parlementaire, Situation en Bosnie et Herzégovine – Le fonctionnement des institutions, l’application de certaines lois et la protection des droits de l’homme, 26 avril 1999. La Commission de Venise (Commission européenne pour la démocratie par le droit) est un « accord partiel » du Conseil de l’Europe (seuls les Etats parties à cet accord participent à ses activités), consacré à l’assistance constitutionnelle (son activité porte non seulement sur les Constitutions, mais aussi sur les institutions ou certaines lois des Etats). Cf. www.venice.coe.int.

65 Entretiens avec des responsables des droits de l’homme de l’OSCE en 1996 et 1997.

66 Lors d’une table ronde réunie en mars 1996 à Vienne, un des groupes de travail avait pourtant insisté sur la nécessité d’utiliser la conditionnalité économique pour contraindre les parties à respecter les engagements pris à Dayton sur le plan des droits de l’homme. Ces recommandations ne furent pas suivies d’effet, cf. INF/51/96, 13 March 1996, International Round Table on Human Rights in Bosnia and Herzegovina, Vienna, 4-5 March 1996, Working Group II, Conclusions and recommendations.

67 Une polémique survint ainsi à l’été 1996, lorsqu’il apparut que R. Frowick avait demandé à ses délégués de réviser leurs commentaires alarmistes sur la situation, lesquels rendaient difficile la certification des élections, souhaitée par les Etats occidentaux. Le Chef de la Mission démentit formellement cette accusation et précisa qu’il s’était inquiété de ce que les activités d’observation soient aussi privilégiées, au détriment de celles visant à modifier l’environnement et à développer les libertés fondamentales. Qu’il ait réellement souhaité « dynamiser » les activités de démocratisation ou maintenir la tenue des élections en dépit du climat général, la polémique est révélatrice de l’atmosphère tendue prévalant avant le scrutin, aucune amélioration sensible dans le domaine des droits de l’homme n’ayant été perçue. Cf. Robert Frowick, « Three Personal Experiences in the Field of Preventive Diplomacy », in Daniel Warner (Ed.), Preventive Diplomacy : The United Nations and the OSCE, Workshop organised by the PSIO and the Japan Institute of International Affairs, Geneva, 23-24 August 1996, Geneva, 1996, p. 18. Cf. aussi l’article de Diane Paul, « Human Rights and the Elections in Bosnia », Helsinki Monitor, vol. 7, no 4, 1996, pp. 12-13.

68 DOC.SEC/3/96, 30 November 1996, Annual Report 1996 on OSCE Activities, Vienna, p. 9.

69 Sur la situation des droits de l’homme en Bosnie au début de 1996, cf. les rapports périodiques d’E. Rehn, Rapporteur spécial de la Commission des droits de l’homme dans le territoire de l’ex-Yougoslavie : E/CN.4/1996/63, 14 mars 1996 et E/CN.4/1997/5, 17 juillet 1996, Les droits de l’homme et les élections qui doivent avoir lieu prochainement en Bosnie-Herzégovine ; celui des Médiateurs de la Fédération, REF.SEC/450/96, 15 August 1996, Institution of the Ombudsmen of the Federation of BiH, Semi-annual Report on the State of Human Rights in the Federation of Bosnia and Herzegovina, Sarajevo, July 1996, 10 p. ; ou encore OSCE Mission to BiH, Special Report : Musical Chairs : Property Problems in Bosnia and Herzegovina, Sarajevo, July 1996, 46 p.

70 REF.SEC/328/96, 12 June 1996, Progress Report on OSCE Democratization Strategy.

71 Cf. entre autres : OSCE Democratization Strategy, Progress Report, op. cit. ; E.CN.4/1996/63, 14 mars 1996, op. cit., para. 11-16 ; E/CN.4/1997/5, 17 juillet 1996, op. cit., International Helsinki Federation for Human Rights, Conditions do not Exist for Free and Fair Elections in Bosnia and Herzegovina, 23 May 1996, p. 4 ; ICG, Elections in Bosnia and Herzegovina, 13 August 1996, p. 6. Cf. aussi infra, chapitre 6, section I, § 1 et 2.

72 R. Frowick lui-même le reconnaît dans sa déclaration lors de la Réunion d’examen conviée à Florence le 14 juin 1996 : « In general, an imperfect and uneven start has been made toward creating the four substantive conditions stated in the Agreement – those related to the establishment of a politically neutral environment, and to freedom of movement, association and expression », Statement to the Peace Implementation Council Mid-Term Assessment Meeting, Florence, 14 June 1996.

73 Dès septembre 1996, une réflexion en ce sens fut menée afin de renforcer les activités de démocratisation. Cf. REF.SEC./774/96, 19 December 1996, OSCE Mission to BiH, Democratisation and Human Rights Reports, 26 September 1996, p. 1 et OSCE Democratisation Program, Strategies and Activities for 1997.

74 Argument notamment développé en 1999 par Ian Martin, alors adjoint au Haut représentant, lors d’un séminaire sur les droits de l’homme et le rôle des missions de terrain, ODHIR.GAL/18/99, 27 May 1999, Human Dimension Seminar on Human Rights : The Role of Field Missions, Consolidated summary, Warsaw, 27-30 April 1999, p. 15.

75 De nationalité suisse, Gret Haller fut nommée par le Président en exercice le 21 décembre 1995. Sur le calendrier de la mise en place, cf. REF.SEC/654/96, 31 October 1996, Report on the Development of the Office of the Human Rights Ombudsperson for Bosnia and Herzegovina, 4 September 1996, para. 1.

76 Pour plus de détails sur les pratiques, les lois et le rôle des autorités dans ce domaine, cf. le rapport préparé par la Mission de l’OSCE, Special Report : Musical Chairs : Property Problems in Bosnia and Herzegovina, op. cit., 46 p. Cf. aussi le rapport annuel des Médiateurs pour la Fédération, REF.SEC/324/96, 10 June 1996, Office of the Ombudsmen of the Federation of BiH, Annual Report on the State of Human Rights, Sarajevo, February 1996, 29 p. Cf. enfin infra, chapitre 9, sections I et III.

77 Cf. infra, même chapitre, section III, § 2 et chapitre 9, section I, § 2.

78 L’« échelle de temps » dans laquelle s’inscrit cette institution est de cinq ans, durée prévue pour le mandat du Médiateur, cf. Accord de Dayton, annexe 6, Section B, article IV.

79 L’accord de Dayton manquait de clarté sur ces points, notamment parce que l’OSCE était à la fois mandatée pour superviser et pour observer les élections, cf. supra, chapitre 3, section II, § 2. L’urgence d’une telle clarification fut notamment soulignée au cours d’une réunion d’experts sur les élections conviée à Stockholm les 15 et 16 janvier 1996, cf. REF.SEC/28/96, 18 January 1996, Stockholm International Expert Meeting on Elections in Bosnia and Herzegovina, pp. 16-17.

80 Il est à cet égard frappant de noter que le règlement électoral publié par la PEC en 1996 ne comporte aucun article relatif à la supervision : le terme est employé sans être défini et le rôle de l’OSCE et des superviseurs n’est pas spécifié, contrairement à celui des observateurs internationaux qui fait l’objet d’un chapitre, cf. Provisional Election Commission (PEC), Rules and Regulations, 24 July 1996, Supplement no 1, 15 August 1996 et Supplement no 2, 28 August 1996 (ci-après 1996 PEC Rules and Regulations). Au contraire, à partir de 1997, un chapitre du règlement est aussi consacré au rôle des superviseurs, REF.SEC/242/97, 21 April 1997, Provisional Election Commission (PEC), 1997 Rules and Regulations as amended and recompiled from the 1996 Rules, 6 April 1997 (ci-après 1997 PEC Rules and Regulations), articles 5.2, 73.2 et 220.1.

81 OSCE Mission to BiH, Guidance on the Role and Responsibilities of Election Supervisors, 6 August 1996.

82 Accord de Dayton, annexe 3, article III, alinéa 3.

83 REF.SEC 417/96, 23 July 1996, Terms of Reference for Electoral Supervisors, Annex C to OSCE Briefing Notes for Electoral Supervisors. Dans certains cas cependant, le nombre de bureaux de vote excédait ces données officielles moyennes : ainsi, à Janja, municipalité de Bijeljina, l’équipe de superviseurs était en charge de 10 bureaux de vote (peu éloignés les uns des autres), expérience personnelle.

84 OSCE Mission to BiH, Guidance on the Role and Responsibilities of Election Supervisors, 6 August 1996 ; 1996 PEC Rules and Regulations, article 207-214.

85 OSCE Mission to BiH, Guidance on the Role and Responsibilities of Election Supervisors, op. cit. En réalité, il est impossible de trouver dans les règles une quelconque trace de cette primauté de l’OSCE pour l’opération de décompte : au contraire, l’article 220 précise : « the Local Election Commission in each municipality and each ad hoc Election Commission shall be responsible for the proper conduct of the count ».

86 Document de Copenhague, adopté par la Conférence sur la dimension humaine de l’OSCE, 1990, para. 7 et 8, traitant respectivement de la tenue d’élections libres et équitables et de leur observation.

87 La question de savoir s’il y avait un conflit d’intérêt entre les deux activités fut posée au cours de la réunion d’experts pour préparer les élections en janvier 1995. La suggestion fut de séparer les deux activités pour éviter toute confusion, cf. Stockholm International Expert Meeting on Elections in Bosnia and Herzegovina, op. cit., p. 15.

88 REF.SEC/251/96, 10 May 1996, Weekly Report of the Office of the Coordinator for the International Monitoring (CIM) of the Elections in Bosnia and Herzegovina, no 1, 8 May 1996.

89 Cf. Weekly Reports of the CIM, REF.SEC/251/96, 10 May 1996, REF.SEC/280/96, 22 May 1996, REF.SEC/312/96, 4 June 1996, REF.SEC/326/96, 11 June 1996, REF.SEC/362/96, 25 June 1996.

90 OSCE Mission to BiH, Press Release, Announcement of Members of the Provisional Election Commission for Bosnia and Herzegovina, 30 January 1996.

91 Ambassador R. Frowick, Statement to the OSCE Parliamentary Assembly, 8 July 1996.

92 Bien qu’une première ébauche du code électoral fût prête dès la fin avril, les règles ne furent officiellement publiées qu’en juillet 1996, et firent encore l’objet de deux addenda au cours du mois d’août.

93 1996 PEC Rules and Regulations.

94 Cf. supra, chapitre 3, section II, § 2.

95 Pour rappel, « in abstentia » est le terme retenu dans cette étude pour traduire l’expression anglaise « absentee voting ». Celle-ci désigne l’exercice du droit de vote dans un bureau autre que celui où doit être comptabilisée la voix. Selon ce système, différent du vote par courrier ou par procuration, un électeur résidant à l’intérieur du territoire doit déposer lui-même, dans un bureau de vote donné, un bulletin qui sera pris en compte pour les élections relatives à une autre municipalité, un autre canton ou l’autre entité.

96 Accord de Dayton, annexe 3, article V.

97 1996 PEC Rules and Regulations, article 10.

98 La majorité des partis d’opposition critiquèrent ces règles dès leur publication en avril 1996, OMRI Special Report, vol. 1, no 17, 30 April 1996.

99 1996 PEC Rules and Regulations, articles 5 et 6.

100 1996 PEC Rules and Regulations, articles 14 et 17.

101 Cas des Serbes de Croatie réfugiés en Republika Srpska par exemple ou des Croates de Croatie tentant de voter en Bosnie. Cette hypothèse n’est mentionnée dans aucun des documents, qui privilégient tous les problèmes liés à la détermination du lieu de vote ; elle est basée sur une déduction à partir de problèmes de cet ordre survenus en 1997 (cf. infra, chapitre 7, section I, § 1).

102 1996 PEC Rules and Regulations, Section IV, articles 39-69.

103 1996 PEC Rules and Regulations, articles 46, 55 et 61.

104 1996 PEC Rules and Regulations, articles 15, 46, 56 et 62. L’article 46, adopté par la PEC le 19 juillet 1996, soit le lendemain de la « démission » de R. Karadžić à l’issue des pressions exercées par l’OSCE, précise en outre que tout parti présentant un candidat inculpé sera exclu de la compétition tant que ce candidat est maintenu.

105 Sur la crise politique de 1997 en RS, cf. infra, chapitre 6, section III, § 2. En 1996, un boycott des élections aurait certainement été déclenché par le SDS et largement suivi par la population de RS. Mais aucun quorum n’était nécessaire pour la certification des élections. Par contre, il est fort probable qu’aucun gouvernement d’un Etat fournisseur de troupes à la SFOR – et surtout pas les Etats-Unis – n’aurait suivi R. Frowick dans un tel projet.

106 1996 PEC Rules and Regulations, articles 93 et 94. L’article 93, qui traite à la fois des élections à la présidence de la Republika Srpska et de Bosnie-Herzégovine, utilise l’expression « Republika Srpska member of the presidency of Bosnia and Herzegovina » et non « Serb member » : lapsus volontaire ou erreur non décelée ? Cette formulation ne fut en tout cas pas reprise dans le règlement de 1998, qui mentionne « the Serb member of the Presidency of Bosnia and Herzegovina », PEC, 1998 Rules and Regulations, article 5.5, www.oscebih.org/ chp5.

107 1996 PEC Rules and Regulations, Titres VII « Codes » et VIII « Supervisory Bodies ».

108 1996 PEC Rules and Regulations, articles 137 et 138.

109 1996 PEC Rules and Regulations, article 140.

110 L’article 138 précise que la Sous-commission est habilitée à recevoir des plaintes concernant les violations du règlement de la PEC ainsi que les clauses électorales de l’accord de paix ; il pourrait cependant être argué qu’elle est en réalité habilitée à sanctionner toute violation de l’accord de Dayton commise par un parti ou un candidat, puisque ceux-ci étaient astreints, par le règlement de la PEC, à signer une déclaration attestant qu’ils s’engageaient à respecter ledit accord. Un tel raisonnement ne fut jamais appliqué.

111 Ainsi, la candidate du SDS à la présidence de la Republika Srpska, B. Plavšić, fut contrainte de prononcer à la télévision, la veille des élections, un discours d’excuses pour avoir défendu des thèses indépendantistes (PEC Bilten, Broj 3, October 1996, Election Appeal Sub-Commission, Case number 96-34B, 13 September 1996, pp. 147-148). Le principal effet fut de choquer la plupart des électeurs serbes de Bosnie et de convaincre ceux qui ne l’étaient pas encore de voter pour le SDS (entretiens à Bijeljina le lendemain de la diffusion du discours).

112 1996 PEC Rules and Regulations, article 137.

113 Cf. infra, chapitre 6, section I, § 3.

114 C’est l’avis du coordinateur pour l’observation internationale E. Van Thijn, REF.PC/596/96, 24 September 1996, Second Statement of the CIM, p. 5.

115 1996 PEC Rules and Regulations, article 149.

116 1996 PEC Rules and Regulations, articles 149 et 150.

117 Les « Election Officers » étaient responsables des activités électorales dans leur zone de responsabilité, tandis que les « Core supervisors » étaient chargés des aspects logistiques, concernant notamment l’arrivée des superviseurs électoraux. Ces termes n’ont pas de réelle traduction en français, puisque la langue de travail de la Mission est l’anglais.

118 Ambassador Frowick, Statement to the Peace Implementation Council Mid-Term Assessment Meeting, op. cit., Florence, 14 June 1996.

119 Ces questions seront traitées dans le chapitre suivant, dans la partie portant précisément sur la période électorale.

120 Accord de Dayton, annexe 1-B.

121 Cf. INF/282/95, 19 December 1995, Closing Statement by Dr Klaus Kinkel, Minister for Foreign Affairs of the Federal Republic of Germany, as Chairman of the Petersberg Conference on Confidence-Building and Arms Control, Bonn, 18 December 1995. Le premier représentant personnel fut l’ambassadeur hongrois Istvan Gyarmati, chargé de présider les négociations sur les CSBM (art. II) ; à partir de janvier 1996, l’ambassadeur norvégien Vigleik Eide fut chargé de présider les négociations sur le contrôle des armements (art. IV) (cf. OSCE Newsletter, vol. 3, no 1, January 1996, pp. 1 et 10).

122 INF/14/96, 31 January 1996, Agreement on Confidence- and Security-Building Measures in Bosnia and Herzegovina, Vienna, 26 January 1996.

123 OSCE Mission to BiH, Office for Regional Stabilization and Arms Control, Fact sheet.

124 S/1996/433, 13 juin 1996, Rapport intérimaire sur l’application de l’article II de l’annexe 1-B de l’Accord de Dayton. Cf. aussi Flavio Cotti, « La responsabilité accrue de l’OSCE en matière de sécurité en Europe », Revue de l’OTAN, no 6, novembre 1996, p. 10.

125 REF.SEC/368/96, 27 June 1996, OSCE, Office for Regional Stabilization, Status Report of the Vienna Agreement, 16 p.

126 Prévue pour le 13 février 1996, elle survenait en pleine crise provoquée par l’arrestation des huit Serbes de Bosnie à Sarajevo (cf. supra, chapitre 4, section I, § 3).

127 « 5 : 2 : 2 », cf. supra, chapitre 3, section II, § 1. Les plafonds chiffrés suivant le type d’armements sont fixés pour chaque pays aux articles IV et XI de l’accord de Florence (les données pour la Bosnie sont toujours divisées en deux catégories, applicables à la Fédération d’une part et à la RS d’autre part).

128 Agreement on Sub-regional Arms Control, op. cit., article V.

129 Agreement on Sub-regional Arms Control, op. cit., Protocol on Reduction.

130 Agreement on Sub-regional Arms Control, op. cit., article VI.

131 OMRI reports, vol. 1, no 44, 5 November 1996.

132 Idem, vol. 1, no 47, 26 November 1996.

133 S/1996/1012, 6 December 1996, Conclusions of the London Peace Implementation Conference, 4-5 December 1996, para. 11-15.

134 Idem, para. 17.

135 Accord de Dayton, annexe 1-B, article V.

136 Sur le début des destructions, cf. OSCE Newsletter, vol. 4, no 1, January 1997, p. 5.

137 S/1996/210, 21 mars 1996, Rapport du Secrétaire général de l’ONU, para. 9.

138 Idem et S/1996/460, 21 juin 1996, Rapport du Secrétaire général de l’ONU, para. 2.

139 Explosion d’une bombe dans la station de l’IPTF à Doboj le 23 juillet 1996 (OMRI Special Report, vol. 1, no 30, 30 July 1996), rétention de policiers de l’IPTF et destruction de véhicules de l’ONU par une foule en colère à Zvornik, le 29 août 1996 (OMRI Special Report, vol. 1, no 35, 3 September 1996).

140 S/1996/210, 21 mars 1996, Rapport du Secrétaire général de l’ONU, para. 10.

141 Accord de Dayton, annexe 1-A, article IV, alinéa 2, d. L’IFOR n’est mandatée en ce domaine que pour donner des instructions aux parties et pour « surveiller l’enlèvement des champs de mines », et encore « dans les limites de sa mission principale » (annexe 1-A, articles IV, alinéa 2, d et VI, alinéa 3, e).

142 S/1995/1031, 13 décembre 1995, Rapport du Secrétaire général de l’ONU, para. 18.

143 Cf. Rapports du Secrétaire général de l’ONU, S/1996/83, 6 février 1996, para. 16 et S/1996/210, 21 mars 1996, para. 10.

144 S/1996/210, 21 mars 1996, Rapport du Secrétaire général de l’ONU, para. 11.

145 Idem, para. 14.

146 S/1996/1012, 6 December 1996, Conclusions of the London Peace Implementation Conference, 4-5 December 1996, para. 74-77.

147 Résolution 1032 (1996) du Conseil de sécurité du 12 décembre 1996, para. 27-28.

148 Accord de Dayton, annexe 7.

149 Idem, article I, 5.

150 HWG/1996/2, 10 January 1996, Post conflicts solutions : UNHCR Programme in Bosnia and Herzegovina and Other Countries in the Region, 16 January 1996. La CIEX fut dissoute fin janvier 1996, mais le Groupe de travail sur les questions humanitaires fut maintenu (cf. S/1995/1029, 12 December 1995, Conclusions of the Peace Implementation Conference, London, 8-9 December 1995, para. 21).

151 HLWM/1996/1, 27 February 1996, High Level Meeting on Implementation of Annex 7 of the General Framework Agreement for Peace in Bosnia and Herzegovina and Related Regional Return and Repatriation Movements, Oslo, 8 March 1996.

152 HIWG/96/2, op. cit., Annex 2, para. 8. Sur ce point, cf. aussi Simon Bagshaw, « Benchmarks or Deutschmarks ? Determining Criteria for the Repatriation of Refugees to Bosnia and Herzegovina », International Journal of Refugee Law, vol. 9 (1997), no 4, pp. 566-592.

153 Idem, para. 9.

154 HIWG/96/2, op. cit., Annex I, para. 9-13. Le HCR estimait alors que près de 80 % de la population de Bosnie devaient bénéficier de cette assistance humanitaire.

155 HIWG/96/2, op. cit., annex I, para. 7. Pour les réfugiés, 170 000 personnes devaient quitter les pays de l’ex-Yougoslavie et 200 000 les autres Etats d’accueil en Europe ou ailleurs.

156 En fait, le terme « réinstallation » pose un problème de traduction : en anglais, une différence est introduite entre les expressions « resettlement » (réinstallation dans un pays tiers) et « relocation » (réinstallation dans le pays, mais pas dans le foyer, d’origine). Les deux situations sont applicables à la Bosnie, certains individus ne pouvant rentrer dans aucune des deux entités (cas de certains couples mixtes par exemple). Cependant, la majorité des personnes concernées se trouvent dans la seconde situation. C’est pourquoi le terme « réinstallation » sera désormais utilisé en référence à l’établissement des réfugiés en Bosnie même, mais dans un domicile différent de celui de 1992. En général, les lieux de réinstallation sont situés dans une zone dite « majoritaire » (où l’individu appartient à la communauté prépondérante).

157 Statement by Mrs Sadako Ogata at the Peace Implementation Conference for Bosnia and Herzegovina, London, 9 December 1995.

158 Les expressions retours « majoritaires » et « minoritaires » sont utilisées par le HCR et tous les autres organismes concernés pour distinguer entre deux types de mouvements, aux enjeux fondamentalement différents, selon que les rapatriés rentrent dans une zone où leur communauté constitue désormais une « majorité » ou une « minorité ». Si ces expressions permettent de souligner la différence entre ces deux types de retours, elles n’en sont pas moins malheureuses car prenant en compte la réalité de la division du pays selon des critères « ethno-territoriaux ». En fait, les trois communautés étant considérées comme peuples constitutifs de l’Etat, le concept de « minorité » ne devrait pas s’appliquer en Bosnie – tout au moins concernant les Bosniaques, les Croates et les Serbes (cf. sur ce point l’avis de la Cour constitutionnelle, Constitutional Court of Bosnia and Herzegovina, Decision No 5/98-111, 1st July 2000, para. 53). L’utilisation de ces expressions ne doit donc être comprise ci-après que dans son sens le plus pratique et surtout ne pas être associée avec la nécessité de traiter les rapatriés comme des minorités.

159 La nécessité de promouvoir un retour « pacifique, ordonné et échelonné » est souligné dans l’accord de Dayton, annexe 7, article I, alinéa 5. C’est aussi une constante du HCR que de privilégier une telle approche plutôt que d’encourager les retours spontanés, qui comporteraient un risque de déstabilisation des pays concernés. Si la logique de cette politique semble inattaquable, elle contient cependant un élément négatif : l’échelonnement dans le temps des retours peut dans certains cas nuire au processus même (plus le temps passe, moins le désir de rentrer est vif). Le cas du Kosovo démontre en outre que des retours massifs et immédiats (initialement découragés par le HCR) ne déstabilisent pas nécessairement la région. Tout dépend des circonstances et du type de solution apportée au conflit.

160 Statement by Mrs Sadako Ogata at the Humanitarian Group of the ICFY, Geneva, 16 January 1996. Le rapatriement des réfugiés professionnellement qualifiés devait être réalisé en collaboration avec l’OIM (Organisation Internationale pour les Migrations) dont l’une des activités est précisément d’organiser de tels programmes de « retour des talents ».

161 Le Haut commissaire reconnaissait en janvier 1996 que la tâche qui attendait le HCR constituait un défi encore plus complexe que ceux auxquels l’agence avait dû faire face au cours du conflit, Statement by Mrs Sadako Ogata, op. cit., Geneva, 16 January 1996.

162 « Trust Fund for Shelter Materials in Bosnia and Herzegovina ». Ce Fonds servait essentiellement à financer deux programmes principaux : la fourniture de matériel de reconstruction de base et un projet de vitrage de Sarajevo, pour remplacer les bâches utilisées depuis le conflit, cf. UNHCR Information Notes, no 2/96, February 1996.

163 Ce projet fut initialement présenté par le Haut commissaire à la conférence d’examen à mi-parcours de Florence, cf. UNHCR Information Notes, no 5 et 6-7/96, May et June-July 1996.

164 UNHCR Information Notes, no 10-11/96, October-November 1996.

165 HIWG/96/6, 11 December 1996, Implementation of Durable Solutions in Bosnia and Herzegovina, Croatia and the Federal Republic of Yugoslavia during the Peace Consolidation Period, para. 16.

166 ICG, Going Nowhere Fast : Refugees and Internally Displaced Persons in Bosnia, Sarajevo, April 30, 1997, part 1.

167 Cf. HLWM/96/1, 27 February 1997, op. cit., para. 29-34.

168 UNHCR Information Note, no 5/96, May 1996 ; pour les chiffres, cf. HIWG/96/4, 6 May 1996, Update on the Implementation of the Plan for Durable Solutions within the Framework of Annex 7 of the General Framework Agreement for Peace in Bosnia and Herzegovina, para. 26-30.

169 UNHCR Information Note, no 12/96, December 1996-February 1997 ; HIWG/96/6, 11 December 1996, op. cit., para. 13.

170 Le mandat du HCR, tel que décrit dans son Statut, est exclusivement « humanitaire et social », cf. Assemblée générale des Nations Unies, Résolution 428 (V) du 14 décembre 1950, Statut du Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés, articles 1 et 2.

171 HIWG/96/6, 11 December 1996, op. cit., para. 9.

172 UNHCR, Analysis of Compliance/Non-Compliance of Chapter 1 of Annex 7 of the Peace Agreement (Covering Period 14 December 1995-14 September 1996), pp. 3-4 ; HIWG/96/6, 11 December 1996, op. cit., para. 8.

173 OMRI Special Report, vol. 1, no 23, 11 June 1996. En fait, il apparut assez vite que ces manifestations, dites « spontanées », étaient organisées par les autorités ou des groupes ayant intérêt à maintenir la partition de la Bosnie. Les organisateurs de ces attroupements utilisaient la crainte des déplacés qui vivaient dans les villes « visitées », bien souvent dans les maisons de ceux-là mêmes qui revenaient, d’être à leur tour expulsés par les habitants légitimes.

174 UNHCR Information Note, no 8-9/96, August/September 1996.

175 Cf. infra, chapitre 9.

176 La « Commission pour les personnes déplacées et les réfugiés » prévue à Dayton et qui devait résoudre les questions portant sur les biens fonciers (annexe 7, titre II) ne fut totalement opérationnelle qu’à partir d’août 1996 (ICG, Going Nowhere Fast : Refugees and Internally Displaced Persons in Bosnia, Sarajevo, April 30, 1997, part 2). Son travail fut ensuite entravé par la réticence des autorités dans les deux entités. Sur cet aspect et les autres obstacles politiques au retour, cf. infra, chapitre 9, section I, § 2.

177 S/1996/880, 24 octobre 1996, Onzième rapport sur les opérations de l’IFOR, para. 6 ; UNHCR Information Notes, no 10-11/96, October-November 1996 ; Statement by Mrs Sadako Ogata to the meeting of the Steering Board of the PIC, Paris, 14 November 1996.

178 Statement by Mrs Sadako Ogata, Paris, 14 November 1996, op. cit. ; cf. aussi S/1996/1017, 9 décembre 1996, Rapport du Secrétaire général de l’ONU, para. 22. Rappelons que le HCR avait estimé au début de l’année que 870 000 personnes pouvaient trouver une solution durable en 1996 (cf. supra, même chapitre) et qu’au total, environ 2,2 millions de personnes avaient été déplacées au cours du conflit (cf. supra, chapitre 3, section II, § 3).

179 ICG, Going Nowhere Fast : Refugees and Internally Displaced Persons in Bosnia, Sarajevo, April 30, 1997, part 1.

180 Cf. supra, chapitre 4, section I.

181 L’implication de la Commission européenne n’alla pas sans soulever des tensions, en raison de l’opposition de Washington, qui aurait semble-t-il préféré que la responsabilité globale fût confiée à la Banque mondiale (cf. Bildt, op. cit., pp. 241-242). Une légère amertume pointe d’ailleurs dans la brochure sur l’action de l’UE en Bosnie, réalisée par la Commission, dans laquelle il est noté que « l’Union européenne, et la Commission européenne en particulier, est devenue un acteur incontournable en Bosnie-Herzégovine, malgré le fait que les Accords de Dayton/Paris ne lui aient pas donné de mandat dans le cadre de la mise en œuvre des Accords de paix », in L’Union européenne en Bosnie-Herzégovine, Commission européenne, DGIA/F6, juillet 1998, p. 1.

182 Bulletin de l’Union européenne, 12-1995, 1.4.83 et 4-1996, 1.4.60. Cf. aussi The World Bank Group, Bosnia and Herzegovina data, www.worldbank.org/html/extdr/offrep/eca/ba2.

183 Idem. Cf. aussi Bildt, op. cit., p. 244 et Vukadinovic, « La reconstruction de la Bosnie-Herzégovine – Aide internationale et acteurs locaux », op. cit., pp. 11-12.

184 L’expression « échec politique » est de Bildt, op. cit., p. 208.

185 Chairman’s Conclusions of the Second Donors’ Conference on the Reconstruction of Bosnia and Herzegovina, Brussels, 13 April 1996.

186 Cf. supra, même chapitre, section I.

187 « Obnova » signifie « reconstruction », et bien que prévoyant une aide économique plus intégrée et complète qu’une simple assistance matérielle, ce programme devait en 1996 se limiter à la reconstruction d’infrastructures, de la même manière d’ailleurs que le programme Phare, auquel fut associée la Bosnie dès avril 1996, cf. Commission européenne, Rapport général sur l’activité de l’Union européenne en 1996, para. 825.

188 La seconde phase, assister le gouvernement à mettre en place une réforme économique, ne devait réellement démarrer qu’en 1997-98. Cf. Banque mondiale, Fiche d’information sur la Bosnie-Herzégovine, www.worldbank.org.

189 S/1996/1017, 9 décembre 1996, Rapport du Secrétaire général de l’ONU, para. 33.

190 Idem, para. 30-31.

191 Cf. Rapports du Haut représentant, S/1996/814, 1er octobre 1996, para. 65 et S/1996/1024, 9 décembre 1996, para. 74.

192 Le Haut représentant souligne cependant dès octobre 1996 dans ses rapports les aspects préoccupants de cette situation, cf. S/1996/814, 1er octobre 1996, para. 65 et S/1996/1024, 9 décembre 1996, para. 74.

193 Sur les relations entre la Croatie et l’Herzégovine, cf. entre autres les rapports de l’ICG, Changing Courses ? : Implications of the Divide in Bosnian Croat Politics, Sarajevo, 13 August 1998, 15 p. ; Change in the Offing : The Shifting Political Scene in Croatia, Zagreb-Sarajevo, 14 December 1998, 22 p. ; Reunifying Mostar : Opportunities for Progress, 19 April 2000.

194 Cf. Vesna Bojicic, « Bosnia-Herzegovina : An Extreme Case of Transition in the Balkans », in Bianchini & Uvalic (Ed.), op. cit., pp. 145-160.

195 Cf. l’article de Maxine Marcus, « Reconstruction in Bosnia : International aid and non-compliance with Dayton agreements », Helsinki Monitor, vol. 8 (1997), no 2, pp. 14-22.

196 Parmi ces autorités figuraient Simo Drjlača, officiellement chef de la police jusqu’en septembre 1996 (et officieusement par la suite), et Milan Kovačević, directeur de l’hôpital de la ville et chef de l’Etat-major politique de Prijedor pendant le conflit. Tous deux firent l’objet de la première arrestation menée par les troupes de la SFOR en juillet 1997, après avoir été secrètement inculpés par le TPI. S. Drjlača fut tué au cours de l’opération.

197 Cf. Rapports du Haut représentant, S/1996/542, 10 juillet 1996, para. 20 et S/1996/814, 1er octobre 1996, para. 66. Par ailleurs, certains acteurs, soucieux de produire des résultats visibles, annoncèrent prématurément le lancement de projets. Ce fut le cas de la Banque mondiale, prise en flagrant délit d’« annonce » pour des programmes encore inexistants en Bosnie par Richard Sklar, représentant spécial de Bill Clinton pour les questions de reconstruction en Bosnie, cf. Bildt, op. cit., pp. 247-248.

198 S/1996/1024, 9 décembre 1996, Rapport du Haut représentant, para. 74.

199 Nouvelles Atlantiques, nos 2832, 5 juillet 1996 et 2835, 16 juillet 1996.

200 Le général Joulwan, SACEUR à l’époque, indiquait ainsi au début du mois de juillet que les résultats des élections détermineraient les conditions des derniers mois de la mission de l’IFOR et la composition d’une éventuelle force de suivi, si la décision était prise de maintenir des troupes au-delà de décembre 1996, Nouvelles Atlantiques, no 2832, 5 juillet 1996.

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