L’actio popularis ou la défense de l’intérêt collectif devant les juridictions internationales
|Épilogue
Texte intégral
- 1 Cf. supra p. 233 ss.
1Contrairement à ce que l’on a dit parfois, l’actio popularis n’est pas une notion entièrement nouvelle en droit international. L’idée sous-jacente d’un intérêt de tous au respect de certaines règles fondamentales est déjà présente chez certains des pères fondateurs du droit des gens, comme Grotius et Vattel1 ; et le terme d’action populaire commence à être utilisé en droit international dès la fin de la Seconde Guerre mondiale, même si ce n’est que sous une forme très sporadique.
- 2 Cf. supra p. 65 ss.
- 3 Voir par exemple I. Seidl-Hohenveldem, “Actio popularis im Völkerrecht ?”, Comunicazioni e studi, v (...)
- 4 P. Weil, « Le droit international en quête de son identité », RCADI, vol. 237, 1992-VI, p. 47. Cett (...)
2Aujourd’hui, l’heure n’est plus à nier toute existence en droit international de l’actio popularis, comme la Cour internationale de Justice avait paru le faire dans son arrêt de 1966 relatif au Sud-Ouest africain2, et à sa suite certains auteurs3. Il est indiscutable que des formes d’actions populaires sont établies dans le cadre de certains traités internationaux pour défendre l’intérêt commun, par exemple dans le domaine des droits de l’homme ou en relation avec la préservation de l’environnement naturel. La deuxième partie de notre étude est consacrée à cette pratique conventionnelle ; elle démontre amplement que l’octroi à tous d’une qualité pour agir en justice en défense de l’intérêt commun n’est certes pas la règle, mais ne revêt pas non plus un caractère exceptionnel. Dans le cours général qu’il a donné à l’Académie de droit international de La Haye, le professeur Prosper Weil réfutait les thèses négatrices du droit international en s’exclamant : « Le droit international existe, je l’ai rencontré4 ! » Cette formule peut être appliquée de nos jours avec le même ton affirmatif à l’égard de l’action populaire.
3La question aujourd’hui n’est donc pas (ou plus) de savoir si l’actio popularis est admissible dans l’ordre juridique international, mais de déterminer dans quels cas elle existe d’ores et déjà, quels aménagements spéciaux doivent être faits dans une procédure judiciaire traditionnellement bilatérale afin d’épouser les particularités d’une action en défense de l’intérêt collectif, et dans quelle mesure il faut encourager – dans une perspective de lege ferenda – une extension de cette institution. Ainsi, le débat s’est résolument déplacé vers la solution de difficultés auxquelles se heurte la mise en œuvre judiciaire de l’action populaire et vers une interrogation de caractère plus général sur son utilité pratique.
4Pour définir la fonction et la portée exactes de l’action populaire, il n’est pas inutile d’évoquer, comme nous l’avons fait, l’antique institution du droit romain. L’étude des actions populaires romaines permet de constater, entre autres, qu’il n’était nullement attendu du demandeur populaire qu’il ne possède aucun intérêt personnel dans l’affaire qu’il dénonçait devant le juge. Au contraire, il arrivait probablement fréquemment qu’une action populaire soit intentée par un citoyen romain directement lésé. Ainsi, contrairement à ce qu’on dit parfois dans la doctrine du droit international, l’actio popularis romaine ne se limitait pas à l’hypothèse d’une défense parfaitement désintéressée de l’intérêt général : l’intérêt individuel du demandeur et l’intérêt collectif se combinaient étroitement.
- 5 Voir les propositions formulées au sein de la CDI en 1950 par Yepes (supra p. 264-265). On notera n (...)
5Si l’étude du droit romain est donc utile pour mieux cerner le concept d’action populaire, il ne saurait être question de transplanter telle quelle en droit international l’institution romaine. Certaines analogies existent indiscutablement entre l’organisation de la cité antique et celle de la communauté internationale, mais il y a aussi des différences éclatantes. D’ailleurs, lorsque l’action populaire fut évoquée pour la première fois au sein de la Commission du droit international – en 1950 en relation avec le jus cogens – c’est un membre sud-américain de la Commission qui utilisa ce terme et il le fit en ayant apparemment moins à l’esprit l’antique institution du droit romain que l’action populaire telle qu’elle existe dans la législation de divers pays d’Amérique latine5. De manière générale, le domaine de la procédure se prête mal à des comparaisons trop poussées entre les différents systèmes juridiques. Malgré la teneur de l’article 38, § 1, lettre c, du Statut de la Cour internationale de Justice, il est illusoire de prétendre dégager, à partir des ordres juridiques nationaux, des principes de procédure en matière de qualité pour agir qui seraient valables universellement et pourraient être transplantés en droit international. C’est pour cette raison que nous avons certes évoqué certains modes de défense judiciaire de l’intérêt collectif, mais sans entrer dans les détails de chaque législation nationale.
6Ainsi, la plupart des questions posées par l’exercice d’une action populaire doivent être traitées au sein de l’ordre juridique international. Or, force est de constater que le nombre assez restreint de procédures se prêtant à une action populaire et la maigreur de la jurisprudence développée jusqu’à présent laissent de nombreuses questions sans réponses. En droit international, l’actio popularis demeure pour partie une terra incognita, une région géographique mal connue dont les cartographes sont forcés d’imaginer certains contours, à défaut pour l’instant de les connaître.
- 6 La question de savoir si un régime spécifique existe d’ores et déjà pour les réserves aux traités r (...)
7En général, il faut constater que le droit international contemporain a connu certains développements normatifs importants pour la protection des intérêts collectifs – comme l’affirmation du concept d’obligations erga omnes ou la proclamation d’un patrimoine commun de l’humanité – mais que ceux-ci n’ont pas été accompagnés par des progrès institutionnels suffisants. Ainsi, un décalage ou des tensions apparaissent au sein de l’ordre juridique international entre le plan normatif et le plan institutionnel, le premier étant souvent plus évolué que le second. Il arrive assez fréquemment que des intérêts collectifs soient consacrés dans des traités internationaux, mais que les mécanismes établis pour les faire valoir et les défendre demeurent conçus sur un modèle purement bilatéral. Un exemple de ce décalage est le régime juridique applicable aux réserves formulées par des Etats parties à des traités relatifs aux droits de l’homme. Bien que de tels traités soient dominés presque exclusivement par l’idée de protéger des intérêts ou valeurs communes, les règles juridiques régissant la validité et l’opposabilité des réserves sont les mêmes que celles applicables à d’autres traités. Pour ce qui est de la licéité des réserves, elles décomposent les relations conventionnelles en un faisceau de relations juridiques bilatérales6.
8Ce décalage entre les développements normatifs de l’ordre juridique international et une évolution institutionnelle plus lente est perceptible aussi par rapport à la question de l’action populaire.
- 7 Cf. supra p. 226 ss.
9Admettre que certaines obligations internationales sont dues erga omnes, en ce sens que chaque Etat faisant partie de la communauté concernée possède un intérêt à leur respect, implique presque immanquablement une qualité de tous pour agir en justice. En d’autres termes, l’actio popularis est contenue comme un germe dans le concept d’obligations erga omnes ; c’est la nature particulière de l’obligation internationale qui légitime l’action populaire7. Ce fondement normatif n’est cependant pas suffisant. Dans une société internationale où la justice demeure facultative, l’action populaire ne peut être intentée que lorsque l’Etat défendeur a accepté de se soumettre à une procédure juridictionnelle, et dans les limites du consentement exprimé par celui-ci.
10Si l’admissibilité de l’action populaire est déterminée au premier chef par la nature des obligations primaires du droit international, elle dépend également de choix de politique législative et judiciaire. L’établissement d’une procédure juridictionnelle et la reconnaissance à tous d’une qualité pour agir en défense de l’intérêt commun ne sont pas dictés simplement par la nature des choses ou la logique de la science juridique. C’est le produit de choix délibérés, même s’ils ne sont pas toujours avoués. Parfois, les Etats se prononcent directement sur cette question au cours des négociations et admettent ou excluent explicitement l’action populaire. Souvent cependant, le texte conventionnel est ambigu à ce sujet et l’admissibilité de l’action populaire est alors fonction de l’attitude des juridictions saisies, les unes se montrant très réticentes à ouvrir les vannes du flot du contentieux, les autres affichant une attitude plus libérale ou plus téméraire.
- 8 Sur cette question, voir notamment supra p. 293-294.
11D’une manière générale, l’actio popularis fait encore figure d’épouvantail. Elle effraye certains juges, qui paraissent craindre une crue du flot des requêtes ou un usage abusif de la qualité pour recourir. De fait, les juridictions internationales se sont montrées jusqu’à présent très prudentes vis-à-vis de l’action populaire. A part dans les cas où elle était prévue explicitement dans le texte même du traité, elles se sont gardées de consacrer trop explicitement une possibilité d’action populaire et ont évité généralement d’utiliser ce terme chargé d’émotion. Cela ne les a pas empêché pourtant d’explorer d’autres voies dont les résultats sont très similaires à ceux de l’actio popularis. Ainsi, lorsqu’un tribunal admet qu’un demandeur se prévale d’un simple intérêt potentiel, on demeure sur le terrain traditionnel de l’intérêt personnel, mais on est très proche en réalité des effets d’une action populaire ouverte à tous. S’il est admis de manière large, l’intérêt potentiel n’est qu’une actio popularis déguisée8.
- 9 Cf. supra p. 334 ss.
12Pour juger de l’utilité pratique de l’action populaire et de l’opportunité de son extension à l’avenir, il convient de distinguer en fonction de la nature du demandeur. Lorsqu’elle est réservée aux Etats, l’actio popularis est rarement utilisée, une série de facteurs rendant les Etats réticents à accuser leurs congénères9. Cependant, malgré la rareté de son usage, un tel droit d’agir en défense de l’intérêt général n’est pas inutile ; il constitue un instrument de dernier recours, qui peut contribuer à un meilleur respect du droit international, et dont l’usage est en tous les cas préférable à certains autres moyens de réactions décentralisées, comme le recours aux contre-mesures unilatérales. C’est toutefois entre les mains d’individus ou d’organisations non gouvernementales que l’action populaire a probablement le plus d’avenir en droit international. Ceux-ci n’ont pas les mêmes réticences que les Etats à intenter une action judiciaire, d’où la probabilité d’un usage plus fréquent. Et pourtant, il n’y a pas lieu, selon nous, de craindre qu’une telle extension de l’action populaire entraîne une surcharge des tribunaux. Expérience faite dans le cadre des mécanismes qui reconnaissent déjà un tel droit d’agir à des individus ou à des organisations non gouvernementales, les intéressés font preuve d’une grande modération dans le déclenchement de procédures judiciaires. D’autre part, même si cette extension du droit d’agir conduisait à une augmentation significative du nombre de requêtes, il reste à déterminer s’il n’est pas préférable d’augmenter les moyens des juridictions concernées pour leur permettre de faire face à cette charge additionnelle de travail, plutôt que d’écarter du prétoire par le biais de la qualité pour agir des affaires méritant un traitement judiciaire. Si le droit international allait à l’avenir dans cette direction, il redonnerait en tout cas au terme d’action populaire sa dimension linguistique véritable. Une nouvelle étape serait franchie dans la progressive constitutionnalisation du droit international contemporain.
Notes
1 Cf. supra p. 233 ss.
2 Cf. supra p. 65 ss.
3 Voir par exemple I. Seidl-Hohenveldem, “Actio popularis im Völkerrecht ?”, Comunicazioni e studi, vol. 14, 1975, p. 803-813 ou M. Silagi, “Die Popularklage als Fremdkörper im Völkerrecht”, South African Yearbook of International Law, vol. 4, 1978, p. 10-28.
4 P. Weil, « Le droit international en quête de son identité », RCADI, vol. 237, 1992-VI, p. 47. Cette formule malicieuse constitue une paraphrase de l’ouvrage d’André Frossard, Dieu existe, je l’ai rencontré !
5 Voir les propositions formulées au sein de la CDI en 1950 par Yepes (supra p. 264-265). On notera notamment que l’internationaliste sud-américain n’utilise pas le terme latin, mais son équivalent moderne qui correspond à une institution solidement ancrée dans la législation des pays de la péninsule ibérique et de divers pays d’Amérique latine. Au sujet de l’action populaire en Espagne, voir supra p. 29 ss.
6 La question de savoir si un régime spécifique existe d’ores et déjà pour les réserves aux traités relatifs aux droits de l’homme ou s’il est opportun d’en établir un à l’avenir a été discutée abondamment dans le cadre des travaux entrepris ces dernières années par la Commission du droit international. Le Rapporteur spécial de la Commission, le professeur Alain Pellet, s’est prononcé pour sa part en faveur d’un régime juridique unitaire, celui des articles 19 et suivants de la Convention de Vienne sur le droits des traités, qui laissent à chaque Etat partie la responsabilité déjuger de la licéité des réserves formulées par d’autres Etat parues (voir en particulier l’additif 1 au Deuxième Rapport d’Alain Pellet sur les réserves aux traités, ONU Doc. A/CN.4/477/Add. 1, du 13 juin 1996). Des divergences de vue assez importantes existent cependant au sujet du rôle parallèle que peuvent exercer les organes de surveillance des traités relatifs aux droits de l’homme. Les organes créés par des conventions régionales et universelles relatives aux droits de l’homme sont passés d’une attitude initiale de prudence à un engagement toujours plus grand dans le contrôle de la licéité des réserves. A ce sujet, voir notamment le célèbre arrêt de la Cour européenne des droits de l’homme du 21 mai 1987 dans l’affaire Belilos c. Suisse (Série A, vol. 132, p. 1 ) et l’Observation générale n° 24 adoptée le 11 novembre 1994 par le Comité des droits de l’homme (ONU Doc. CCPR/C/21/Rev.l/Add.6).
7 Cf. supra p. 226 ss.
8 Sur cette question, voir notamment supra p. 293-294.
9 Cf. supra p. 334 ss.
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