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L’actio popularis ou la défense de l’intérêt collectif devant les juridictions internationales

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François Voeffray

Titre III. L’opportunité de l’« actio popularis » dans la communauté internationale contemporaine

Chapitre II. L’opportunité à la lumière de la pratique

Texte intégral

1Si elle n’est envisagée que sous l’angle institutionnel, l’actio popularis demeure, malgré ses défauts, un mécanisme séduisant. On a opposé cependant aux efforts pour étendre son champ d’application la faible utilisation dont elle fait l’objet de la part des Etats dans les domaines où elle est déjà reconnue. Il convient d’examiner les raisons de cette maigreur de la pratique et de se demander si l’action populaire conserve une utilité véritable que ce soit entre les mains des Etats ou confiée aux individus.

Section I - L’actio popularis intentée par un Etat

§ 1er - Les réticences des Etats

2Les réticences des Etats à faire usage de l’actio popularis sont indéniables. Les cyniques prétendront que les Etats ne s’intéressent à ce mécanisme que lorsqu’ils ont un fort intérêt direct dans l’affaire et se désintéressent complètement de la défense de l’intérêt général dans les autres cas. La réalité est beaucoup plus subtile. Plusieurs raisons concourent à expliquer ce faible usage de l’action populaire.

A. Le désintérêt

3Il ne fait guère de doute que l’actio popularis souffre d’un certain désintérêt de la part des Etats. Inversement, lorsqu’elle est utilisée, c’est souvent parce que l’Etat requérant possède un intérêt direct ou personnel dans l’affaire. La procédure interétatique de la Convention européenne des droits de l’homme, par exemple, a été utilisée principalement par des Etats ayant des liens historiques, linguistiques ou politiques avec la communauté ou la région concernée par la requête : Autriche à propos du Haut-Adige (Sud-Tyrol), Irlande à propos de l’Irlande du Nord, etc. De même, les affaires traitées par la Cour internationale de Justice qui s’apparentaient à une action populaire ont été introduites généralement par des Etats ayant des intérêts plus directs que d’autres membres de la communauté internationale.

B. Les coûts politiques et économiques

  • 1 Voir par exemple la Déclaration de Manille sur le règlement pacifique des différends internationaux (...)

4Il existe cependant des raisons peut-être plus fortes pour expliquer la rareté de l’utilisation de l’actio popularis qu’un simple désintérêt des Etats vis-à-vis de la défense de l’intérêt commun. La première d’entre elles est la crainte des répercussions politiques et économiques d’une telle démarche sur les relations bilatérales. Même si les textes internationaux proclament pieusement que l’utilisation du règlement judiciaire n’est pas un acte inamical1, il n’empêche qu’une telle démarche sera perçue comme telle par l’Etat concerné. Paradoxalement, l’usage de l’actio popularis paraît plus mal accepté par l’Etat défendeur lorsque l’Etat requérant n’a aucun intérêt direct dans l’affaire que lorsqu’il existe déjà entre les deux pays un contentieux politique ancien. La faible utilisation faite jusqu’à présent de l’action populaire ne fait qu’accroître les risques d’une réaction négative. Les Etats se sont habitués à faire l’objet de dénonciations dans d’autres enceintes, par exemple à la Commission des droits de l’homme de l’ONU. En revanche, une démarche devant un organe judiciaire ou quasi judiciaire conserve un caractère « extraordinaire », de sorte qu’elle risque paradoxalement d’être plus mal reçue par l’Etat concerné qu’une dénonciation au sein d’un organe politique.

C. Les coûts financiers et la lourdeur d’une procédure juridictionnelle

5Une raison des réticences des Etats parfois sous-estimée par les commentateurs est le fait qu’une plainte interétatique implique un investissement important en personnel, en argent, et en temps. Pour avoir des chances de succès, il est nécessaire en effet de recueillir un nombre suffisant de preuves convaincantes et de procéder à des recherches juridiques parfois approfondies. En outre, un engagement continu est nécessaire tout au long de la procédure : auditions orales, soumission des mémoires écrits, contacts diplomatiques avec l’Etat mis en cause et d’autres Etats. Il n’est guère étonnant dans ces conditions qu’un Etat ne soit généralement disposé à assumer de tels coûts que s’il a un intérêt direct important dans l’affaire.

6Dans ce contexte, il faut souligner que le caractère « rigide » des procédures juridictionnelles nourrit aussi les hésitations des Etats à intenter une action populaire. En procédant à la saisine d’un organe juridictionnel, il peut devenir l’otage de sa propre initiative. En effet, une fois la procédure entamée et connue de l’opinion publique, l’Etat requérant peut difficilement l’arrêter. On relèvera par exemple que les requêtes interétatiques introduites dans la première moitié des années quatre-vingt au sujet de la situation des droits de l’homme en Turquie se sont terminées par un règlement à l’amiable, mais les Etats requérants ont essuyé de fortes critiques de la part des organisations non gouvernementales de défense des droits de l’homme. En général, les Etats préféreront des procédures ou démarches plus confidentielles, ou en tout cas plus flexibles et dont ils restent pleinement maîtres.

D. Les interrogations sur l’efficacité de la procédure

7Des doutes au sujet de l’efficacité de la procédure peuvent expliquer également certaines réticences étatiques à recourir à l’action populaire. Un facteur propre à faire hésiter les Etats est la durée habituellement longue d’une procédure judiciaire ou quasi judiciaire. Bien que la plupart des organes juridictionnels aient compétence pour prononcer des mesures conservatoires, celles-ci ne sont souvent pas respectées, de sorte qu’elles ne constituent pas le remède rapide à la violation du droit international que peut rechercher le demandeur. Il faut attendre généralement de nombreuses (et précieuses) années avant d’obtenir la condamnation par un juge d’un fait illicite international. Il y a cependant des exceptions. Les deux premières commissions d’enquête de l’OIT, par exemple, ont achevé leur travail avec des résultats appréciables en moins d’un an et demi.

8Dans un ordre d’idées un peu différent, on mentionnera qu’un Etat ne décidera généralement de s’exposer aux remous d’une procédure contentieuse que s’il estime avoir des chances importantes de succès. Un échec du recours, même simplement sur des questions de recevabilité, risque d’être interprété et utilisé par l’Etat mis en cause comme une victoire. Aussi un Etat sera-t-il particulièrement prudent lorsque des doutes existent quant à l’admissibilité de l’actio popularis ou que les preuves matérielles de l’existence de la violation sont difficiles à recueillir ou ne paraissent pas suffisamment solides pour résister à un examen judiciaire.

E. La préférence pour d’autres moyens d’action

9Enfin, un dernier facteur expliquant la maigreur de la pratique en matière l’actio popularis est la préférence des Etats pour les moyens de la diplomatie bilatérale traditionnelle ou pour d’autres mécanismes internationaux. Au début en tout cas, l’Etat va recourir généralement aux formes discrètes de la diplomatie bilatérale qui lui permettent de véhiculer ses préoccupations auprès de l’Etat concerné, tout en limitant les risques économiques ou politiques de son intervention. Ce n’est que si de telles démarches ou négociations diplomatiques s’avèrent infructueuses qu’un gouvernement envisagera une procédure contentieuse. Parfois, les Etats préfèrent recourir simplement à des moyens de pression directe telle que des restrictions aux relations commerciales, le gel de l’aide au développement ou la suspension de certains contacts bilatéraux. Enfin, l’existence d’autres procédures internationales de contrôle contribue aussi au désintérêt manifesté par les Etats à l’égard de l’action populaire. Dans le cadre de l’OIT, par exemple, l’examen régulier des rapports étatiques, la procédure des réclamations ou celle relative à la sauvegarde de la liberté syndicale diminuent l’importance et l’attractivité de la procédure plus formelle des plaintes. De même, si aucune plainte interétatique n’a jamais été déposée devant le Comité des droits de l’homme de l’ONU, c’est probablement en raison de l’existence d’autres forums pour de telles dénonciations ne présentant pas les mêmes risques et désavantages. Il est évidemment plus facile de soutenir, aux côtés d’autres Etats, une résolution de la Commission des droits de l’homme condamnant les violations des droits de l’homme dans un pays donné que d’introduire une requête contentieuse devant une juridiction internationale.

§ 2 - L’utilité résiduelle de l’actio popularis intentée par les Etats

10Pour les différentes raisons que nous avons exposées, l’actio popularis ne sera toujours intentée en pratique par les Etats qu’avec beaucoup de retenue. Il s’agit davantage d’un ultime recours que d’une procédure usuelle de contrôle. En général, les Etats préféreront soulever leurs préoccupations dans le cadre d’une procédure de contrôle régulière et automatique, comme l’examen des rapports étatiques dans le cadre de l’OIT ou le rituel des résolutions par pays de la Commission des droits de l’homme, que de prendre l’initiative et d’assumer les risques d’une procédure contentieuse. Un mécanisme judiciaire demeure perçu, à tort ou à raison, comme un instrument à utiliser dans des situations particulières, voire exceptionnelles, et non comme un mode ordinaire de contrôle.

11Indéniablement, l’action populaire n’est pas un mécanisme destiné à assurer la défense au quotidien de l’intérêt commun. Il est d’ailleurs sain pour les relations internationales qu’une procédure judiciaire ne soit pas le mode usuel de règlement des différends. Cependant, même maigre, la pratique existante montre qu’une conjonction de facteurs peut rendre parfois l’actio popularis attrayante aux yeux d’un Etat. Les motifs susceptibles d’inciter à une telle action judiciaire peuvent être notamment les suivants :

  • Existence d’un intérêt particulier de l’Etat requérant : Si l’on examine la pratique, un facteur important paraît être l’existence d’un intérêt particulier de l’Etat demandeur, que ce soit pour des raisons historiques, culturelles, politiques ou autres. Contrairement à ce que l’on prétend parfois, cela n’est pas un signe de dysfonctionnement de l’actio popularis. Comme le montre l’étude du droit romain et des institutions apparentées existant dans les législations nationales modernes, l’existence d’un intérêt direct du demandeur n’est nullement incompatible avec le recours à une action populaire. En revanche, cela indique clairement les limites de son usage en tant que moyen de contrôle du respect du droit international ;

    • 2 Il faut noter au sujet de cette dernière hypothèse que la procédure des requêtes étatiques de l’art (...)

    Echec d’autres démarches et absence d’autres procédures internationales efficaces : L’actio popularis a tendance à être utilisée en dernier recours, lorsque d’autres voies n’ont pas produit les résultats escomptés ou lorsqu’ils n’existent pas d’autres mécanismes internationaux efficaces. Dans le domaine des droits de l’homme, par exemple, elle sera utilisée plus volontiers lorsque l’Etat défendeur n’a pas accepté la procédure des requêtes individuelles, entrave leur exercice par les victimes ou encore refuse d’appliquer les décisions des organes de contrôle2 ;

  • Gravité et récurrence de la violation dénoncée : Un autre motif susceptible d’intervenir dans la décision d’intenter une actio popularis est le caractère grave et/ou systématique de la violation alléguée du droit international. Les motivations à agir seront par exemple plus grandes vis-à-vis de violations à large échelle des droits de l’homme que dans le cas d’une violation ponctuelle, en tout cas lorsque les victimes ne sont pas des nationaux de l’Etat requérant ;

  • Appel à l’opinion publique : Le recours à une procédure sortant de l’ordinaire permet de donner de la publicité à une dénonciation. L’usage de l’actio popularis peut donc être motivé par le souhait d’attirer l’attention de la communauté internationale sur l’existence d’un problème ;

  • Pressions internes : Un facteur important en pratique peut être la pression exercée sur le gouvernement concerné par des parlementaires nationaux ou l’opinion publique. Ce sont par exemple des motions parlementaires qui convainquirent le Gouvernement néerlandais, d’abord réticent, d’introduire une requête contre la Grèce devant la Commission européenne des droits de l’homme ;

  • Disponibilité d’autres Etats à entreprendre une démarche similaire : Pour atténuer les risques politiques ou économiques d’une action judiciaire, un Etat préférera agir de manière concertée avec d’autres Etats. Il n’est nullement étonnant que des requêtes parallèles aient été déposées à plusieurs reprises (affaire du Sud-Ouest africain, affaire grecque, affaire turque). Une telle démarche collective renforce le poids politique du message adressé à l’Etat défendeur et souligne la finalité de défense de l’intérêt commun.

12Toute reconnaissance de nouvelles formes d’actio popularis suppose qu’il existe bien dans le domaine considéré un intérêt commun au respect du droit international. Toutefois, dès lors que cet intérêt commun existe effectivement, la question de l’opportunité de l’action populaire se limite essentiellement à déterminer si l’utilisation d’une procédure judiciaire est utile ou si au contraire elle peut avoir des effets contraires au but recherché. Il est évident que cette forme d’action en justice n’est pas une panacée et ne sera utilisée que très rarement par les Etats. D’autres solutions doivent être développées sur le plan international pour assurer une meilleure protection de l’intérêt commun. Cependant, selon nous, il n’existe pas de raisons convaincantes de ne pas retenir l’actio popularis comme un moyen, parmi d’autres, de défense de l’intérêt commun. Le règlement judiciaire demeure un des modes les plus appropriés de solution des différends juridiques et il faut en encourager l’utilisation.

Section II - L’actio popularis intentée par un individu ou une ONG

13Cela étant, l’opportunité de l’actio popularis ne peut pas être discutée seulement en tant qu’instrument mis à la disposition des Etats. Tant sous l’angle de la lex lata que sous celui de la lex feranda, l’utilité de l’action populaire doit être examinée en prenant en compte la possibilité qu’elle soit intentée aussi par des individus ou par des organisations non gouvernementales. Une telle forme d’action populaire existe d’ores et déjà sur le plan international, même si c’est pour l’heure sous une forme très limitée. Etant susceptible d’être utilisée plus fréquemment, cette seconde forme l’actio popularis est davantage prometteuse, mais elle est aussi beaucoup plus difficile à faire accepter par les Etats.

§ 1 - Le caractère exceptionnel d’un tel droit d’agir

  • 3 Protocole additionnel à la Charte sociale européenne prévoyant un système de réclamations collectiv (...)
  • 4 Cf. supra p. 162 ss.
  • 5 Article 26 § 4 de la Constitution de l’OIT. Voir supra p108 ss.

14Il serait vain de prétendre discuter de l’opportunité de l’actio popularis intentée par les individus sans constater d’emblée le nombre très limité des mécanismes juridictionnels internationaux dont l’accès est ouvert aux individus. En dépit des profondes transformations qui l’ont affectée au siècle passé, la communauté internationale demeure construite, dans ses caractéristiques fondamentales, par et pour les Etats. De plus, lorsqu’un droit de recours est offert aux individus, il est souvent limité par des formules qui visent à exclure l’action populaire ou sont interprétées comme telles par les juridictions concernées. En l’état actuel du droit international, la possibilité pour des individus d’intenter une action populaire revêt tin caractère exceptionnel. Au sein du Conseil de l’Europe, on mentionnera le nouveau mécanisme de contrôle de la Charte sociale européenne, établi en 1995, qui donne qualité pour introduire une réclamation collective aux syndicats, aux organisations d’employeurs et à diverses ONG nationales et internationales3. Dans le cadre de la Convention américaine des droits de l’homme, on sait qu’il a été longtemps considéré comme acquis que des individus ou des ONG puissent intenter une actio popularis, mais cette possibilité semble avoir été récemment mise en question par la Cour interaméricaine4. Un autre exemple d’action populaire ouverte aux individus est la procédure des plaintes de l’OIT établie il y a presque un siècle ; il s’agit toutefois d’un cas spécial lié à la structure tripartite de l’OIT (Etats, employeurs et employés) et au fait qu’un droit de plainte est conféré aux délégués à la Conférence internationale du Travail5.

§ 2 - Vers une reconnaissance accrue de l’actio popularis au profit des individus ?

15On vient de le voir, l’actio popularis n’est ouverte pour l’heure aux individus qu’à titre exceptionnel. C’est pourtant entre les mains de ceux-ci qu’elle aurait le plus d’intérêt pratique. Les individus ou les organisations non gouvernementales n’ont pas les mêmes réticences que les Etats à recourir à un tel mécanisme. D’une part, au moment de décider d’intenter une telle action en justice, ils n’ont pas à mettre en balance comme le font les Etats des considérations politiques et économiques. D’autre part, alors que les Etats disposent des canaux diplomatiques et de différents forums institutionnels pour faire valoir leurs préoccupations, les individus n’ont généralement que des moyens limités pour dénoncer une violation du droit international et leur voix a moins de chances d’être écoutée ; d’où l’intérêt pour eux de recourir, à un stade plus précoce, à une procédure juridictionnelle. Enfin, on peut se demander si une attribution plus étendue de la qualité pour agir aux individus ou associations ne correspond pas à une forme de répartition des rôles. La dénonciation publique est l’arme par excellence des organisations non gouvernementales, qui ont su l’utiliser dans le passé avec succès. En revanche, lorsqu’elle est utilisée par des Etats, la dénonciation peut s’avérer une arme à double tranchant. Un gouvernement aura souvent davantage de succès à travers des démarches et négociations confidentielles qu’en dénonçant à haute voix.

  • 6 Cf. supra p. 198.
  • 7 Par rapport à la subjectivité internationale, voir supra p. 214-216.
  • 8 Pour un examen critique de l’idée d’un monopole des autorités étatiques dans la perspective de la q (...)

16Faut-il maintenir un monopole des Etats sur la défense de l’intérêt général ? Nous ne le pensons pas. Ce monopole pouvait paraître naturel à l’époque où la société internationale se réduisait à un assemblage de coexistence entre Etats souverains et où l’intérêt général se réduisait à une portion congrue6. Dans la communauté internationale contemporaine, un tel monopole paraît artificiel et difficilement justifiable. Il a été sapé dans ses fondements par l’affirmation croissante d’intérêts communs et par l’émergence de l’individu comme un sujet de l’ordre juridique international, que ce soit en tant que titulaire de droits ou comme débiteurs d’obligations internationales7. Dans les sociétés démocratiques internes, le monopole des autorités étatiques en matière de défense de l’intérêt public est contesté, mais il peut au moins être fondé sur le principe de légitimité démocratique8. Un tel fondement n’existe pas sur le plan international. L’analogie voudrait d’ailleurs que le monopole bénéficie aux institutions collectives de la communauté internationale, et non aux Etats. Or, ces institutions collectives, lorsqu’elles existent, n’ont généralement pas d’accès ou un accès très limité aux procédures contentieuses. Il faut relever aussi que l’action populaire équivaut à octroyer à tous sur des questions d’intérêt commun la possibilité de déclencher une procédure judiciaire. Mais il ne s’agit pas de conférer à n’importe qui le pouvoir d’en juger. Cette responsabilité incombe aux tribunaux saisis et à eux seuls. Force est donc d’admettre que l’individu est un sujet à part entière du droit international et qu’il peut légitimement agir en défense d’intérêts communs.

  • 9 Cf. supra p330.

17Reste néanmoins une question importante : est-il réaliste ou simplement possible de parler d’action populaire alors que le monde compte plus de six milliards d’habitants ? L’actio popularis peut-elle s’implanter dans un système juridique qui compte un si grand nombre de sujets et donc de requérants potentiels ? Dans la Rome antique, l’actio popularis s’inscrivait dans les frontières beaucoup plus limitées de la cité. Même la ville de Rome, qui comptait près d’un million d’habitants sous le règne d’Auguste, offrait un cadre singulièrement plus restreint. Selon nous, cet argument tiré de la taille de la communauté internationale n’a cependant pas le caractère décisif que certains voudraient lui prêter. A cet argument, on peut répondre que l’accès des individus à la justice internationale demeure en l’état très restreint, et que le risque d’un encombrement des tribunaux est donc limité. De fait, là où l’action populaire existe, il en a été fait jusqu’à présent un usage très limité9. L’ouverture de l’actio popularis à des individus ne pose donc pas de difficultés majeures sur le plan des principes. Elle constitue davantage une question de choix politiques et judiciaires.

Notes

1 Voir par exemple la Déclaration de Manille sur le règlement pacifique des différends internationaux, adoptée par l’Assemblée générale de l’ONU, qui affirme que « le recours à un règlement judiciaire des différends juridiques, particulièrement le renvoi à la Cour internationale de Justice, ne déviait pas être considéré comme un acte d’inimitié entre Etats » (ONU Doc. A/37/10, Partie II, § 5).

2 Il faut noter au sujet de cette dernière hypothèse que la procédure des requêtes étatiques de l’article 33 de la CEDH n’est pas limitée, contrairement aux recours individuels, aux droits contenus dans la première section de la Convention ; elle pourrait s’appliquer aussi dans le cas d’un manquement d’un Etat à respecter un jugement de la Cour (articles 53 et 32 § 4 de la CEDH). Dans un tel cas, l’Etat préférera agir d’abord au sein du Comité des Ministres, mais si ces efforts ne portent pas de fruits, il dispose toujours de la possibilité d’introduire une requête étatique.

3 Protocole additionnel à la Charte sociale européenne prévoyant un système de réclamations collectives du 9 novembre 1995 (RTE, n° 158). Cf. supra p158.

4 Cf. supra p. 162 ss.

5 Article 26 § 4 de la Constitution de l’OIT. Voir supra p108 ss.

6 Cf. supra p. 198.

7 Par rapport à la subjectivité internationale, voir supra p. 214-216.

8 Pour un examen critique de l’idée d’un monopole des autorités étatiques dans la perspective de la qualité pour agir en justice, voir par exemple T. Tanquerel. Les voies de droit des organisations écologiques en Suisse et aux Etats-Unis, Bâle, 1996, p. 206-208.

9 Cf. supra p330.

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