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L’actio popularis ou la défense de l’intérêt collectif devant les juridictions internationales

 | 
François Voeffray

Titre III. L’opportunité de l’« actio popularis » dans la communauté internationale contemporaine

Chapitre I. L’opportunité d’un point de vue institutionnel

Texte intégral

Section I - Politique législative et politique judiciaire

  • 1 Cf. S. Winter, “The Metaphor of Standing and the Problem of Self-Governance”, Stanford Law Review, (...)
  • 2 Le juge Antonin Scala, qui est considéré aux Etats-Unis comme l’un des membres les plus influents e (...)

1L’étendue de la qualité pour agir est déterminée en premier lieu par le législateur, sur la base la plupart du temps de choix politiques délibérés, même s’ils ne sont pas toujours assumés comme tels. Dans ses détails, la réglementation de la qualité pour agir est déterminée ensuite à travers la pratique des tribunaux, là aussi en fonction de certains choix de politique judiciaire, voire de politique tout court. En dépit de leur devoir d’impartialité et du principe de la séparation des pouvoirs, les juges n’en sont pas moins des hommes, qui sont animés par leurs propres convictions et ne sont nullement à l’abri des « passions politiques ». L’un des intérêts de la discussion animée aux Etats-Unis autour du standing est de montrer à quel point une question d’apparence technique peut constituer un enjeu majeur de politique législative et judiciaire. Les premières actions populaires furent portées devant la Cour suprême des Etats-Unis au début du xxe siècle par des citoyens se prévalant de leur statut de contribuables (tax payers daims). Or, à cette époque, ces actions en justice visaient principalement à faire invalider par une Cour suprême de tendance conservatrice certaines législations votées par la majorité libérale du Congrès ; et les premières doctrines développées pour limiter l’accès aux tribunaux furent œuvre de membres libéraux de la Cour suprême, qui étaient soucieux de freiner l’activisme conservateur de leurs collègues1. Aujourd’hui, ces mêmes doctrines sont utilisées par la majorité conservatrice de la Cour suprême pour limiter les recours judiciaires créés par le Congrès, notamment dans le domaine de l’environnement. La qualité pour agir en justice est devenue ainsi un champ de bataille politique2.

  • 3 Est-il besoin de rappeler que la fameuse compilation du droit international effectuée par l’America (...)

2Dans la société internationale, cette dimension politique de la réglementation du droit d’agir en justice est tout aussi réelle, même si elle est moins apparente, en tout cas dans la littérature. Aux yeux des Etats, le droit international n’est pas une science à développer de manière systématique, mais plutôt un instrument des relations internationales qu’ils s’efforcent d’utiliser au mieux de leurs intérêts et de leurs objectifs de politique étrangère, aussi nobles ceux-ci soient-ils3. Ce qui vaut pour le droit international en général, vaut également pour la question du rôle de la justice internationale et celle de l’étendue de la qualité pour agir. Si la compétence des juridictions internationales demeure limitée et si le droit d’accès des acteurs non étatiques est restreint, ce n’est pas en raison de scrupules abstraits liés à la souveraineté de l’Etat, mais parce que certains Etats jugent que de tels développements aboutiraient à des résultats contraires à leurs intérêts.

  • 4 Pour l’anecdote, on relèvera que Démosthène dénonçait, au temps de la lutte d’Athènes contre Philip (...)

3Par ailleurs, en dépit de toutes les théories sur la séparation des pouvoirs législatifs et judiciaires, c’est une réalité indéniable que les tribunaux ne peuvent pas appliquer le droit mécaniquement, sans rien n’y ajouter. Le rôle du juge face au droit rappelle parfois celui des prêtres du sanctuaire de Delphes qui étaient chargés de recueillir et d’interpréter les paroles de la Pythie, cette prophétesse dont les Grecs anciens disaient qu’elle parlait au nom du dieu Apollon. A moins de prêter foi à l’existence du dieu olympien, on est forcé d’admettre que tout n’est pas parole divine et que la signification des oracles de la Pythie dépendaient essentiellement de l’interprétation qu’en faisaient les prêtres4. La part d’interprétation personnelle est plus réduite dans le travail du juge, mais elle ne peut pas être complètement niée. Et cette part d’interprétation croît inévitablement lorsqu’un problème n’est pas réglé dans les textes juridiques applicables, ou ne l’est que dans ses grandes lignes. Tel est le cas de la question de la qualité pour agir devant les juridictions internationales ; les traités pertinents sont avares en réponses, de sorte que le juge est amené souvent à devoir interpréter le silence du texte ou des notions assez vagues comme celle de victime.

4Dans toute discussion sur l’opportunité de l’action populaire, il convient donc de garder à l’esprit que la définition de la qualité pour agir est le résultat de certains choix législatifs et judiciaires ; il n’y a pas de « solution naturelle » à ce problème. Dans cette dernière partie de notre étude, nous souhaitons traiter de l’opportunité de l’action populaire sous un double angle : tout d’abord, du point de point institutionnel ; ensuite à la lumière de l’expérience pratique développée jusqu’à présent avec les mécanismes existants.

Section II - Les fonctions prêtées à l’actio popularis

§1er - La défense de l’intérêt collectif

  • 5 CIJ Recueil, 1966, p. 32.

5La fonction principale de l’action populaire, ou du moins celle qu’on lui attribue le plus fréquemment, est de servir à la défense de l’intérêt collectif. L’actio popularis constitue une protection judiciaire de l’intérêt collectif lorsque aucun Etat n’est spécialement affecté, mais que tous sont concernés au titre de leur appartenance à la collectivité. C’est cette fonction qui est mise en avant dans l’arrêt de 1966 relatif à l’affaire du Sud-Ouest africain, puisque la Cour internationale de Justice y définit l’actio popularis comme « un droit pour chaque membre d’une collectivité d’intenter une action pour la défense d’un intérêt public5 ». Cette définition pose en même temps les limites du champ potentiel de l’action populaire : celle-ci n’est pas applicable à l’ensemble des normes du droit international, mais seulement aux domaines dans lesquels est consacré un intérêt commun. Autrement dit, il n’existe pas un intérêt de tous au respect du droit international en soi.

§ 2 - Un remède aux carences institutionnelles

  • 6 En ce sens, voir par exemple : De Visscher, Aspects récents du droit procédural de la Cour internat (...)
  • 7 Sur les discussions à ce sujet lors de la Conférence de San Francisco, voir en particulier Sh. Rose (...)
  • 8 Cf. supra p. 56-57 ss. Voir aussi l’opinion du juge Bustamante dans l’affaire des Concessions Mavro (...)

6Un deuxième argument en faveur de l’actio popularis est la relative faiblesse des institutions internationales et l’absence d’un ministère public, c’est-à-dire d’un organe chargé d’assurer l’accusation au nom de la collectivité. Faute d’un tel organe, fait-on valoir, il faut déléguer à chaque membre de la communauté le droit de dénoncer les atteintes à l’intérêt commun6. Les carences institutionnelles justifiant cette délégation sont non seulement l’absence d’institutions supranationales ou de ministère public, mais aussi le fait que les organisations internationales n’ont pas qualité pour se présenter devant la Cour internationale de Justice au titre de la procédure contentieuse7. Dans l’affaire du Sud-Ouest africain par exemple, l’Assemblée générale de l’ONU aurait très probablement saisi elle-même directement la Cour d’une requête contentieuse si elle n’en avait pas été empêchée par la teneur de l’article 34 du Statut de la Cour. C’est faute de pouvoir porter elle-même l’accusation que l’Assemblée générale de l'ONU attira l’attention des anciens membres de la Société des Nations sur leurs droits de recours individuels et les encouragea ainsi à saisir la Cour internationale de Justice8.

§ 3- 1. Le contrôle de la légalité internationale

  • 9 Voir notamment : De Visscher, op. cit. (note 6), p. 71 ; Bollecker-Stem, op. cit. (note 6), p. 57 ; (...)
  • 10 Cf. supra p. 263 ss. On notera toutefois que la supervision judiciaire du respect du jus cogens vis (...)

7Une autre fonction de l’action populaire, étroitement liée aux deux précédentes, est d’exercer un contrôle de la légalité internationale à travers le concours de tous les Etats. Chacun d’entre d’eux est investi du rôle de gardien du respect du droit9. Cette fonction de contrôle de la légalité est clairement présente, par exemple, dans la procédure judiciaire établie au sujet du jus cogens par la Convention de Vienne sur le droit des traités10. La référence à un contrôle de la légalité est toutefois trompeuse, car l’actio popularis est destinée à contrôler le respect des normes protégeant des intérêts collectifs, et non celui de n’importe quelle règle du droit international.

§ 4 - La protection des espaces communs

8Une fonction plus spécifique de l’actio popularis est de protéger les espaces communs qui échappent à toute juridiction nationale. L’action populaire est ici régulièrement évoquée parmi les instruments possibles pour assurer le contrôle du respect de la réglementation internationale relative à la protection de l’environnement marin ou de la couche d’ozone. L’analogie avec les actions populaires romaines, dont plusieurs visaient spécifiquement à protéger le domaine public, est ici particulièrement évidente.

§ 5 - La justice pour tous

  • 11 Voir, en ce sens, l’opinion dissidente du juge Forster dans l’affaire du Sud-Ouest africain (CIJ Re (...)

9Une dernière finalité implicite de l’action populaire est de contribuer à la réalisation de l’idée d’une justice pour tous ; elle permet d’agir en défense d’un peuple ou d’un individu privé d’accès à la justice internationale. Ainsi, la démarche judiciaire entreprise par le Liberia et l’Ethiopie visait au premier chef à défendre la population du territoire du Sud-Ouest africain ; si cette dernière avait eu une possibilité d’accès direct à la Cour internationale de Justice, l’intervention des deux Etats africains ne se justifiait probablement plus11. La même remarque s’applique à l’égard de l’action entreprise par le Portugal devant la Cour au sujet du Timor oriental. Dans le cadre de la Convention européenne des droits de l’homme, on peut considérer que c’était aussi l’une des fonctions de la procédure des requêtes interétatiques lorsque la compétence des organes de la Convention pour examiner des requêtes individuelles était encore facultative. Une bonne part des plaintes interétatiques déposées dans le passé n’auraient tout simplement pas pu faire l’objet de requêtes individuelles, car les ressortissants des pays impliqués n’avaient pas encore à l’époque des faits d’accès direct aux organes de contrôle. On relèvera enfin, dans le même ordre d’idées, que l’action populaire peut représenter un remède lorsque les victimes ont disparu, lorsqu’elles craignent pour leur intégrité physique si leur identité était révélée à l’Etat défendeur, ou encore lorsqu’elles n’ont pas les moyens pratiques et légaux de s’organiser et de se défendre.

Section II - Les motifs invoqués contre l’actio popularis

10Il convient maintenant d’aborder les motifs invoqués pour refuser l’actio popularis et d’examiner leur bien-fondé. Plusieurs d’entre eux ont été invoqués non dans le cadre d’un débat sur l’opportunité, mais à titre d’exception préliminaire, c’est-à-dire dans le but de convaincre le juge de se dessaisir de l’affaire. Ces arguments ont déjà été examinés dans le chapitre précédent. Aussi, nous nous contenterons d’en rappeler quelques-uns uns et nous nous concentrerons plutôt sur la question de l’opportunité de l’action populaire d’un point de vue institutionnel.

§ 1er - La peur du gendarme ou du justicier international

  • 12 Dans la doctrine, une critique de cette nature est formulée notamment par Martti Koskenniemi (AJIL, (...)
  • 13 Dans l’arrêt de 1966 relatif à l’affaire du Sud-Ouest africain, la Cour internationale de Justice u (...)
  • 14 Cette confusion est fréquemment laite dans les interventions de représentants d’Etats à la Sixième (...)

11Une crainte vivace exprimée au sujet de l’actio popularis est qu’elle serve à des Etats désireux de jouer au shérif ou au justicier de la communauté internationale. Les plus radicaux parmi ses détracteurs reprochent à l’actio popularis de n’être – ni plus ni moins – qu’un instrument d’hégémonie culturelle ou d’impérialisme des pays occidentaux12. Cette critique est manifestement mal fondée. La pratique extrêmement restreinte qui a été faite jusqu’à présent de l’action populaire suffit déjà à dissiper cette crainte. Mais surtout cette critique ignore qu’il ne s’agit pas pour chaque Etat de se faire lui-même le juge du comportement d’un autre Etat, mais simplement de saisir une juridiction internationale et que c’est cette dernière qui décide de l’affaire, sur la base du droit et au terme d’une procédure contradictoire13. Ce qui est toutefois le plus surprenant dans cette critique est l’idée qu’elle véhicule implicitement, à savoir que les normes du droit international concernées ne refléteraient que les valeurs de certains membres de la communauté internationale. Pourtant, jusqu’à preuve du contraire, le droit international demeure fondé essentiellement sur la volonté des Etats et aucun traité ne peut s’imposer à un Etat sans son consentement. Lorsqu’il agit en justice pour assurer le respect d’une obligation erga omnes, le demandeur populaire ne cherche pas à imposer ses propres valeurs ; il défend des intérêts collectifs consacrés par le droit international. En fait, cette critique paraît alimentée par la confusion fréquemment faite entre l’actio popularis, mécanisme de nature purement judiciaire, et l’application par tout Etat de contre-mesures14.

§ 2 - Les risques de politisation et d’affaiblissement de la justice internationale

  • 15 Cf. supra p. 335-341.

12Un autre reproche récurrent formulé contre l’actio popularis est qu’elle porterait sur des litiges de nature politique et, en tant que tels, impropres à un règlement judiciaire. Il n’y a pas lieu de revenir sur cette objection, que nous avons déjà réfutée15. Il suffit de rappeler ici qu’aucun différend international n’est purement juridique et qu’une telle critique, si elle était acceptée, impliquerait une limitation du champ d’action de la justice internationale à des litiges portant sur des questions purement techniques.

13Une variante plus élaborée de cette argumentation consiste à dire qu’un Etat ne prendra la peine d’utiliser l’actio popularis que s’il s’agit d’un différend revêtant une dimension politique grave et que, dans un tel cas, il y a peu de chances que la procédure judiciaire permette de trouver une solution acceptable pour les parties. La critique porte ici non sur l’admissibilité même du règlement judiciaire, mais sur son opportunité et son efficacité. S’il y a une part de vérité dans cette argumentation, elle n’est pas pour autant convaincante. Sur le plan international, la justice dépend du consentement des Etats. Aucun Etat n’est contraint d’accepter un règlement judiciaire et tout Etat peut décider librement le type de différends au sujet desquels il est prêt à accepter ce mode de règlement. Si un Etat donne son consentement, c’est qu’il accepte à l’avance que le juge puisse décider le cas échéant en sa défaveur, y compris dans des différends revêtant à ses yeux une dimension importante. Prétendre le contraire revient à nier la réalité du consentement. Sous l’angle de l’opportunité, la question est simplement de savoir si le règlement judiciaire des aspects juridiques du différend est bénéfique. Dans la plupart des cas, il n’y a pas de raisons d’en douter.

14Une autre variante d’argumentation fondée sur la dimension politique du litige consiste à prétendre que l’actio popularis entraînerait la justice internationale dans l’arène politique et affaiblirait ainsi sa crédibilité. Ce reproche doit être rejeté pour des raisons identiques à celles que nous venons de mentionner. Le consentement à la juridiction internationale est donné librement par les Etats et on ne peut pas admettre qu’ils remettent en cause leur propre consentement en arguant simplement que le différend revêt une dimension politique. On ajoutera encore que ce reproche adressé à l’action populaire part du présupposé que le juge, s’il parvient à éviter de statuer, échappe à la controverse politique et conserve sa neutralité. Or, il n’en est rien. L’impossibilité de saisir le juge ou le refus de celui-ci de statuer ne sont pas innocents, ni sans conséquences. Ils confortent, même involontairement, le maintien du statu quo et donc la position de l’Etat qui aurait manqué à ses obligations internationales ; ce faisant, ils affaiblissent aussi l’idée même d’une justice internationale. Par ailleurs, comme l’atteste l’affaire du Sud-Ouest africain, l’échappatoire en apparence commode qui consisterait pour un tribunal à éviter de statuer peut mettre davantage en péril la crédibilité de celui-ci que le prononcé d’une décision sur un litige politiquement délicat.

§ 3 - La crainte des abus et d’un encombrement des tribunaux

  • 16 Voir, en ce sens, l’argumentation des Communautés européennes devant le groupe spécial de l’OMC dan (...)

15Un autre motif de rejet de l’actio popularis est la crainte qu’elle donne naissance à des abus et qu’elle encombre inutilement le rôle des juridictions internationales. On invoque aussi parfois le fait que le défendeur ne devrait pas être forcé à supporter les frais et les inconvénients d’une procédure quand la partie requérante n’a aucun intérêt direct au règlement de l’affaire16.

16Ces risques d’abus, dont a fait grand cas, me paraissent exagérés. Jusqu’à présent, la saisine du juge international par le biais d’une actio popularis était presque toujours motivée par des préoccupations réelles et sérieuses au sujet du respect du droit international. Le risque d’abus n’est pas plus élevé que pour d’autres recours judiciaires. Au contraire, à en juger par la pratique, l’usage de l’actio popularis a tendance à être réservé à des violations particulièrement sérieuses du droit international.

  • 17 Loi 3-1996 du 29 janvier 1996. Le Code égyptien de procédures civile et commerciale a fait l’objet (...)

17Le risque d’abus a été évoqué souvent à partir d’exemples d’affaires portées devant des tribunaux nationaux. Un cas inquiétant qui a beaucoup retenu l’attention des organisations de défense des droits de la personne humaine est celui du professeur égyptien Abou Zeid, qui fut condamné par les tribunaux de son pays à se séparer de son épouse pour apostasie à la suite d’une action introduite par un collectif d’avocats « islamistes ». L’origine de cette procédure est le principe du droit musulman appelé “hisba” qui permet de présumer l’intérêt des requérants dans les matières touchant à l’islam et fonde donc une sorte d’action populaire. Contrairement au tribunal de première instance, la Cour d’appel accepta d’appliquer ce principe en matière civile et déclara la requête recevable. Sur le fond, elle jugea hérétiques les écrits du professeur dans lesquels celui-ci remettait en question les règles de l’héritage défavorable aux femmes édictées clans le Coran et elle estima que celui-ci s’était consciemment moqué de l’islam. En conséquence, la Cour d’appel condamna le professeur à se séparer de son épouse, car une musulmane ne peut être mariée à un apostat. La décision de la Cour d’appel fut confirmée par la Cour de cassation du Caire. Cette affaire représente indéniablement un abus de l’idée d’une qualité large pour agir. Cependant, ce qui est en cause n’est pas l’institution même de l’action populaire, mais son application dans le domaine éminemment privé du mariage et les décisions critiquables prises dans cette affaire par la Cour d’appel et la Cour de cassation. Après l’arrêt de la Cour d’appel, le Parlement égyptien remédia à ce problème en procédant à des modifications législatives qui posent le principe que seul le Parquet est compétent pour invoquer l’hisba en matière de statut personnel devant les juridictions civiles17. L’enseignement principal à tirer de cette affaire est que l’opportunité de l’actio popularis ne peut pas être affirmée ou déniée dans un système juridique sur un plan général. Cette opportunité doit être appréciée dans chaque domaine potentiel d’application, afin de s’assurer qu’une dénonciation par tous est effectivement utile à la société et à la protection des intérêts communs.

  • 18 Voir, par exemple, l’article 35 § 3 de la Convention européenne des droits de l’homme. D’après la j (...)
  • 19 L’existence d’un éventuel principe de droit international général a été évoquée par la Commission e (...)

18Avant d’autoriser une actio popularis, le législateur international doit donc évaluer avec soin les risques d’abus et surtout la légitimité d’un droit de recours de tout un chacun. L’actio popularis ne devrait être instituée que s’il existe un intérêt réel à la dénonciation par tous de certaines infractions. Par ailleurs, pour pallier à d’éventuels abus, il faut relever que certaines juridictions internationales se sont vues reconnaître expressément le pouvoir d’écarter du prétoire les requêtes mal fondées ou abusives18. On peut même se demander si ce pouvoir ne découle pas d’un principe général de procédure judiciaire19. Quoi qu’il en soit, lorsque le juge dispose de la faculté de déclarer une requête abusive, il devrait pouvoir l’appliquer autant à des requêtes prenant la forme d’une actio popularis qu’à celles motivées par un intérêt direct et personnel du requérant. Ce pouvoir du juge constitue donc un utile garde-fou contre d’éventuels abus de l’actio popularis. Il est vrai que les juridictions font preuve de beaucoup de retenue en la matière, car il est toujours très difficile pour le juge d’apprécier les motivations réelles d’un demandeur ; et il est particulièrement délicat de le faire lorsque le demandeur est un Etat, car chaque Etat est en définitive seul juge de ses intérêts.

  • 20 Voir le chapitre suivant, p. 375 ss.

19S’agissant enfin de l’argument selon lequel la possibilité d’une action populaire conduit à un encombrement des tribunaux, il a été nettement démenti par les faits, du moins pour ce qui est de la justice internationale. A l’heure actuelle, ce qui donne matière à des interrogations n’est pas une trop forte utilisation de l’actio popularis, mais bien plutôt le faible usage qui a été fait jusqu’à présent20. De plus, l’argument n’est en tant que tel guère convaincant. L’encombrement des tribunaux est une notion relative. Il est manifeste pour la Cour européenne des droits de l’homme. Au cours des trois années qui ont suivi l’entrée en vigueur du Protocole n° 11, la charge de travail de la Cour a connu une augmentation sans commune mesure. Le nombre de requêtes introduites est passé de 18 164 en 1998, à 35 613 en 2003, c’est-à-dire qu’il a grosso modo doublé en cinq ans. Au cours de l’année 2003, 753 requêtes ont été déclarées recevables et 703 arrêts ont été rendus par la Cour. En comparaison, une vingtaine d’affaires sont inscrites au rôle de la Cour internationale de Justice, ce qui n’empêche pas certains de parler déjà de surcharge. Il est vrai que la procédure devant la Cour internationale de Justice est plus lourde et les différends généralement plus complexes. Mais à partir de quel seuil peut-on véritablement parler d’un encombrement des tribunaux ? Et à supposer que cet encombrement de la justice internationale soit réel, ne faut-il pas se réjouir du recours accru au règlement judiciaire ? Ne faut-il pas renforcer les moyens financiers et en personnel des tribunaux internationaux, plutôt que de chercher à restreindre la qualité pour agir ?

§ 4 - Les doutes sur la compatibilité avec des institutions collectives

  • 21 Voir, en ce sens, l’opinion individuelle du juge Morilli jointe à l’arrêt sur le Cameroun Septentri (...)

20Un autre motif d’interrogation sur l’opportunité de l’actio popularis est sa compatibilité avec l’existence d’institutions internationales. Est-il admissible ou souhaitable de déléguer le droit de défendre l’intérêt collectif aux membres d’une communauté lorsqu’il existe des institutions collectives, même imparfaites21 ?

21Selon nous, cet argument pose faussement en terme de légitimité institutionnelle un problème qui se limite en réalité essentiellement à savoir si l’actio popularis est un moyen efficace et utile de défendre l’intérêt commun. D’une part, l’existence d’institutions collectives ne signifie pas nécessairement que celles-ci ont la capacité de faire valoir et de défendre les droits de la communauté. Le Statut de la Cour internationale de Justice ne reconnaît, par exemple, pas aux organisations internationales qualité pour saisir la Cour d’une demande contentieuse. D’autre part, à supposer que ces institutions collectives aient une capacité effective de représentation et même si elles avaient qualité pour saisir une juridiction, cela n’implique pas pour autant que les membres de la communauté soient privés de tout droit propre et/ou de la qualité pour les faire-valoir en justice. L’action populaire n’a pas disparu des sociétés nationales modernes qui ne manquent pourtant pas d’organes étatiques. Lorsqu’elle est reconnue par la législation nationale, la possibilité offerte à tous les citoyens d’agir en justice ne prive pas les organes de l’Etat de recourir aux moyens propres dont il dispose. Sur le plan international, il est parfaitement envisageable, de la même manière, qu’un traité reconnaisse le droit de déclencher une procédure à la fois à une institution collective et aux membres de l’organisation. Un exemple significatif est celui du droit de recourir en constatation de manquement devant la Cour de justice des Communautés européennes, dont l’exercice est reconnu à la fois à la Commission européenne et aux Etats membres. Ainsi, l’existence d’institutions collectives ne préjuge pas de la question de savoir si les Etats parties au traité concerné jouissent de droits propres et ont la faculté de les exercer de manière autonome par rapport aux institutions collectives.

Notes

1 Cf. S. Winter, “The Metaphor of Standing and the Problem of Self-Governance”, Stanford Law Review, vol. 40, 1988, p. 1 454-1 455. L’auteur y cite le mot fameux de l’un des membres libéraux de la Cour suprême qui confiait à l’un de ses collègues : “[t]he most important thing we do is not doing”.

2 Le juge Antonin Scala, qui est considéré aux Etats-Unis comme l’un des membres les plus influents et l’idéologue de la majorité conservatrice actuelle de la Cour suprême, s’est intéressé particulièrement, alors qu’il était encore professeur, au problème de la qualité pour agir et a développé dans plusieurs publications une sorte de manifeste de politique judiciaire en la matière (voir en particulier A. Scalia, “The Doctrine of Standing as an Essential Element of the Separation of Powers”, Suffolk University Law Review, vol17, 1983, p. 881-899).

3 Est-il besoin de rappeler que la fameuse compilation du droit international effectuée par l’American Law Institute porte le titre évocateur de Restatement of the Foreign Relations Law of the United States, comme si le droit international se réduisait à une projection juridique de la politique étrangère des Etats-Unis ? On dira que ce titre est ancien et que l’ouvrage couvre certaines dispositions du droit national relatives à la politique étrangère ; il n’empêche que ce titre a été maintenu lors de la dernière mise à jour, au milieu des années quatre-vingt, et que l’on se réfère dans le premier article de l’ouvrage au « droit international tel qu’il s’applique aux Etats-Unis » (sic). Chaque Etat s’efforce de traduire dans le domaine du droit les principaux objectifs de sa politique étrangère et développe à cet effet une véritable « politique juridique extérieure » – pour reprendre le titre d’un ouvrage de Guy Ladreit de Lacharrière, qui exerça les fonctions de jurisconsulte du Quai d’Orsay – (cf. G. Ladreit de Lacharrière, La politique juridique extérieure, Paris, 1978).

4 Pour l’anecdote, on relèvera que Démosthène dénonçait, au temps de la lutte d’Athènes contre Philippe de Macédoine, la partialité politique de la Pythie (« La Pythie philippise »).

5 CIJ Recueil, 1966, p. 32.

6 En ce sens, voir par exemple : De Visscher, Aspects récents du droit procédural de la Cour internationale de Justice, Paris, 1966, p. 71 ; Bolleker-Stern, Le préjudice dans la théorie de la responsabilité internationale, Paris, 1973, p. 58 ; Mbaye, « L’intérêt pour agir devant la Cour internationale de Justice », RCADI, vol. 209, 1988-11, p. 271.

7 Sur les discussions à ce sujet lors de la Conférence de San Francisco, voir en particulier Sh. Roseune, The Law and Practice of the International Court, 3e éd. La Haye, 1997, vol. II, p. 638-653.

8 Cf. supra p. 56-57 ss. Voir aussi l’opinion du juge Bustamante dans l’affaire des Concessions Mavrommatis (Série A, n 2. p. 81 ) : « Comme la Société des Nations ne pouvait pas comparaître en qualité de partie dans un litige relatif à l’application ou à l’interprétation du Mandat, étant donné les termes restrictifs de l’article 34 du Statut de la Cour, ce sont les Membres de la Société qui ont été autorisés, en leur condition de Membres, à porter devant la Cour les questions relatives à l’interprétation et à l’application du Mandat. »

9 Voir notamment : De Visscher, op. cit. (note 6), p. 71 ; Bollecker-Stem, op. cit. (note 6), p. 57 ; Mbaye, op. cit. (note 6), p. 271 et 322.

10 Cf. supra p. 263 ss. On notera toutefois que la supervision judiciaire du respect du jus cogens vise non seulement à assurer le respect des nonnes fondamentales du droit international, mais aussi à conjurer le danger redouté par certains Etats que le jus cogens conduise à une déstabilisation des traités.

11 Voir, en ce sens, l’opinion dissidente du juge Forster dans l’affaire du Sud-Ouest africain (CIJ Recueil, 1966, p. 479). Selon Forster, le système des mandats n’a été établi ni dans l’intérêt des membres de la Société des Nations, ni dans l’intérêt de la Société des Nations elle-même, mais dans celui des habitants du territoire. Cependant, comme ceux-ci n’ont pas qualité pour se présenter devant la Cour, il faut reconnaître un droit d’agir aux Etats membres de la Société, étant entendu que ces derniers exercent alors ce droit d’action au nom des habitants du territoire sous mandat.

12 Dans la doctrine, une critique de cette nature est formulée notamment par Martti Koskenniemi (AJIL, vol. 84, 1990, p. 1960) : “such an actio popularis would simply mean an attempt to enforce judicially a set of Western values” ; “such an attempt at a shortcut to a world state would to easily become an apology for imperialism”.

13 Dans l’arrêt de 1966 relatif à l’affaire du Sud-Ouest africain, la Cour internationale de Justice utilisait un argument de cet acabit pour dénier un droit de recours à tous les Etats membres : « Le Conseil, dont l’autorité aurait été nécessairement sapée et l’action fréquemment compromise s’il y avait quelque quarante ou cinquante centres indépendants de contrôle, se serait trouvé dans un situation non moins difficile que le Mandataire pris dans un réseau de demandes éventuellement contradictoires » (CIJ Recueil, 1966, p. 30-31). L’opinion dissidente du juge Koretsky répondait à cet argument de la manière suivante : « C’est la Cour elle-même qui était et qui est l’organe de surveillance judiciaire [...]. L’Etat membre ne se transformait pas en un organe de contrôle judiciaire. On peut dire qu’il possédait un droit d’initiative judiciaire » (ibid., p247).

14 Cette confusion est fréquemment laite dans les interventions de représentants d’Etats à la Sixième Commission de l’Assemblée générale. Voir par exemple les débats de la Sixième Commission en 1999 et 2000 au sujet du projet d’articles de la CDI sur la responsabilité des Etats.

15 Cf. supra p. 335-341.

16 Voir, en ce sens, l’argumentation des Communautés européennes devant le groupe spécial de l’OMC dans l’affaire des bananes (« Communautés européennes Régime applicable à l’importation, à la vente et à la distribution des bananes », Rapport du Groupe spécial du 22 mai 1997, ONU Doc. WT/DS27/R, S 2.21).

17 Loi 3-1996 du 29 janvier 1996. Le Code égyptien de procédures civile et commerciale a fait l’objet aussi d’un amendement apporté par la loi 81-1996 du 22 mai 1996 qui déclare en son article 1er que tout action en matière civile doit être rejetée si le requérant n’a pas d’intérêt juridique personnel et direct dans l’affaire qu’il veut porter devant les tribunaux. Ces modifications législatives n’ont pas suffi dans l’affaire Abou Zeid, car la Cour de cassation a estimé d’une manière un peu « légaliste » que ces modifications législatives du Parlement ne pouvaient pas être appliquées de manière rétroactive à un pourvoi en cassation. Pour une discussion des enseignements à tirer de cette affaire quant à la légitimité de l’actio popularis, voir les interventions de G. Abi-Saab et de Ch. Chinkm in : G Peck S ; R. S. Lee (éd.), Increasing the Effectiveness of the International Court of Justice, La Haye, 1997, p. 68-69, et p. 74.

18 Voir, par exemple, l’article 35 § 3 de la Convention européenne des droits de l’homme. D’après la jurisprudence de la Commission, ce pouvoir ne s’applique cependant qu’à l’égard des requêtes individuelles, et non par rapport à des requêtes étatiques. A ce sujet, voir supra p140.

19 L’existence d’un éventuel principe de droit international général a été évoquée par la Commission européenne des droits de l’homme dans la première affaire grecque, mais la question a été laissée ouverte. La Commission a estimé qu’en tout état de cause la nature politique de certaines allégations ne suffit pas à rendre une requête abusive : « [en] supposant que ce principe général existe et s’applique à l’introduction d’une action dans le cadre de la Convention, [...] l’élément politique des allégations nouvelles, même s’il était établi, ne tendrait pas ces allégations abusives au sens général de ce terme » (Danemark, Norvège, Suède et Pays-Bas c. Grèce, Annuaire, vol. 11, 1968, p. 765 ; voir aussi Chypre c. Turquie, Annuaire, vol. 18, 1975, p. 123-125).

20 Voir le chapitre suivant, p. 375 ss.

21 Voir, en ce sens, l’opinion individuelle du juge Morilli jointe à l’arrêt sur le Cameroun Septentrional (CIJ Recueil, 1963, p. 144).

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