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L’actio popularis ou la défense de l’intérêt collectif devant les juridictions internationales

 | 
François Voeffray

Titre II. L’« actio popularis » dans la procédure judiciaire

Chapitre III. Les finalités de l’actio popularis

Texte intégral

Section I - La constatation de la violation

  • 1 Sur ces deux affaires, voir respectivement p. 56 ss et p. 63 ss.
  • 2 Cf. supra p344.

1En principe, le but premier recherché à travers l’actio popularis est une constatation judiciaire de la violation du droit international. Dans l’affaire du Sud-Ouest africain, par exemple, l’Ethiopie et le Liberia avaient sollicité de la Cour internationale de Justice un arrêt de nature déclaratoire. Les deux Etats requérants lui demandaient, dans leurs conclusions écrites, de confirmer de manière obligatoire pour l’Etat défendeur le maintien en vigueur de l’accord de mandat relatif au Sud-Ouest africain et de déclarer illicites divers comportements de l’Afrique du Sud dans ledit territoire (en particulier la mise en place d’une pratique d’apartheid) ; en revanche, ils ne lui demandaient pas de statuer sur la réparation de ces violations. De manière similaire, la République du Cameroun n’alléguait pas dans l’affaire du Cameroun Septentrional avoir souffert de dommage matériel et recherchait auprès de la Cour un arrêt purement déclaratoire1. Nous avons déjà indiqué ailleurs que solliciter une telle décision purement déclaratoire ne sort nullement, comme cela a été parfois prétendu, des limites de la fonction judiciaire2.

  • 3 Ce caractère obligatoire dépend évidemment de la procédure utilisée. Comme nous l’avons déjà soulig (...)
  • 4 Dans la dernière version du projet d’articles de la CDI sur la responsabilité internationale des Et (...)
  • 5 Voir, en ce sens, le Troisième Rapport à la CDI du professeur Crawford qui mentionne le droit de to (...)

2Le recours à l’actio popularis constitue sous cet angle un moyen de contrôle de la légalité internationale. Elle permet au demandeur d’obtenir un prononcé judiciaire – généralement obligatoire pour l’Etat défendeur3 – sur le contenu du droit international ainsi que sur l’existence d’une violation. Il faut rappeler à cet égard que la faculté de tout Etat d’exiger la cessation du fait illicite est un aspect incontesté du concept d’obligation erga omnes ; c’est une conséquence inévitable de la responsabilité multilatérale qui n’a jamais été mise en question dans le cadre des travaux de la CDI4. L’action populaire constitue un corollaire minimal sur le plan judiciaire de ce droit d’exiger la cessation5.

Section II - Les autres finalités

3En fonction du type de mécanisme utilisé, l’actio popularis peut servir à diverses autres fins que la seule constatation de la violation du droit international. Ce domaine est cependant encore largement en friche, la maigreur de la pratique laissant en effet de nombreuses questions sans réponses.

§ 1er - Les remèdes spécifiques offerts par la procédure utilisée

  • 6 A ce sujet, voir en particulier : C. Gray, Judicial Remedies in International Law, Oxford, 1987 ; I (...)
  • 7 Article 171 § 2 du traité CEE (devenu article 228 § 2 du traité CE).
  • 8 Article 174 du traité CEE (devenu article 231 du traité CE).
  • 9 Articles 53 et 66 de la Convention de Vienne sur le droit des traités. A ce sujet, voir supra p. 4 (...)

4Selon la juridiction devant laquelle la requête a été portée, le demandeur populaire peut solliciter des remèdes spécifiques tels que des mesures conservatoires, l’allocation d’une réparation, un prononcé de la nullité de l’acte ou de l’instrument attaqué ou même, dans le cadre de l’OMC, l’octroi de compensations ou du droit de suspendre les concessions commerciales. La disponibilité de tels remèdes dépend essentiellement du traité constitutif de la juridiction saisie ainsi que du titre de compétence invoqué lorsque celui-ci est distinct dudit traité. Déterminer l’étendue de ces remèdes n’est pas un problème spécifique à l’action populaire et dépasse le cadre de cette étude6. On notera simplement que certaines juridictions internationales susceptibles de connaître d’une actio popularis disposent de pouvoir étendus en la matière, ce qui dément l’idée que l’action populaire ne puisse être intentée que pour obtenir un jugement déclaratoire. La Cour de justice des Communautés européennes, par exemple, peut imposer le paiement d’une somme forfaitaire ou d’une astreinte en cas de manquement par un Etat membre à ses obligations et si son premier arrêt constatant le manquement n’est pas exécuté7. Dans le cadre de la procédure en annulation, la Cour de justice peut aussi déclarer nul et non avenu un acte des institutions communautaires8. Bien que de tels pouvoirs s’expliquent par le caractère d’intégration de la construction européenne, ils ne sont pas complètement absents d’autres procédures internationales. Ainsi, on relèvera par exemple que la Convention de Vienne sur le droit de traités donne compétence à la Cour internationale de Justice de statuer sur la nullité d’un traité pour non-conformité au jus cogens9.

  • 10 Article 41 de la Convention européenne des droits de l’homme (il s’agit d’une version raccourcie de (...)
  • 11 Voir les articles 46, lettre e, et 60 du Règlement révisé de 2002. A noter que l’ancien Règlement d (...)
  • 12 On notera cependant que les mesures de représailles sont liées expressément dans le texte du Mémora (...)
  • 13 Aux termes de l’article 22 § 1 (dernière phrase), « la compensation [...] doit être compatible avec (...)

5L’application de certains de ces remèdes juridictionnels à la situation où le requérant n’est pas la victime directe du fait illicite soulève des questions d’interprétation qui, faute de pratique jurisprudentielle, demeurent souvent ouvertes. Par exemple, la Cour européenne des droits de l’homme peut accorder en principe à la partie lésée une satisfaction équitable, de nature pécuniaire, si le droit interne de l’Etat concerné ne permet d’effacer qu’imparfaitement les conséquences de la violation de la Convention ou de ses protocoles10. Or, s’il ressort clairement de la jurisprudence de la Cour que le terme « partie lésée » désigne l’individu victime, ce pouvoir peut-il être utilisé aussi dans le cadre de la procédure des requêtes interétatiques au bénéfice des victimes individuelles ? Cette question a été longtemps ouverte. Elle est maintenant résolue par le Règlement révisé d’octobre 2002, qui prévoit expressément que la requête étatique peut contenir une demande de satisfaction équitable « pour le compte de la ou des parties censément lésées11 ». Ainsi, dans le cadre de la requête récente qu’il a introduite contre la Turquie, le Danemark était parfaitement en droit de solliciter une satisfaction équitable en faveur de son ressortissant pour les mauvais traitements subis par ce dernier lors de sa détention. Il faut convenir toutefois qu’il est plus facile d’allouer une satisfaction équitable lorsque la requête porte sur une violation individuelle de la Convention que lorsqu’elle se rapporte – comme c’est souvent le cas des requêtes étatiques – à des violations touchant un large nombre de personnes. Dans une affaire comme celle opposant Chypre à la Turquie, le nombre considérable des individus concernés par la requête rend évidemment malaisé le prononcé d’une satisfaction équitable. Dans le cadre de la procédure de règlement des différends de l’OMC, certains aspects sont également incertains. Par exemple, si un membre ne se conforme pas aux recommandations et décisions de l’Organe de règlement des différends, le plaignant qui ne serait pas affecté de manière tangible dans ses intérêts commerciaux peut-il réclamer une compensation, voire même le droit de prendre des mesures de représailles commerciales ? Cela semble souhaitable si l’on ne veut pas priver le mécanisme de règlement des différends de deux des principaux instruments mis à disposition par le Mémorandum d’accord pour assurer son fonctionnement effectif12. Une particularité intéressante en tout cas du mécanisme de l’OMC est le fait que la compensation doive être accordée sur un plan multilatéral. Le texte du Mémorandum d’accord est en effet généralement interprété en ce sens que cette compensation est accordée non seulement au plaignant qui a gagné la procédure, mais à l’ensemble des membres de l’organisation13. Cet effet multilatéral est intéressant à relever, car il est mieux conforme à l’idée d’une actio popularis intentée en défense de l’intégrité des règles de l’OMC qu’une solution purement bilatérale.

§ 2 - Les remèdes découlant des règles générales de la responsabilité

  • 14 Sur le manque de consistance de la jurisprudence de la Cour, voir cependant C. Gray.Judicial Remédi (...)

6Pour autant que le titre de juridiction le permette, il est généralement admis que le demandeur sollicite de la Cour internationale de Justice ou d’une autre juridiction non seulement une constatation de la violation du droit international, mais aussi la détermination des formes appropriées de la réparation14. En va-t-il de même lorsque l’Etat intente une actio popularis ? Le demandeur populaire est-il habilité à invoquer l’ensemble des conséquences usuelles de la responsabilité ou ces droits sont-ils plus limités ? Selon nous, il convient de distinguer entre la situation où le demandeur exerçant l’actio popularis est lui-même directement lésé et celle où il agit seulement sur la base de son intérêt juridique au respect de l’obligation violée.

  • 15 Cette limite fait défaut dans le projet d’articles de la CDI sur la responsabilité des Etats. Voir (...)
  • 16 Voir, par exemple, l’injonction en ce sens figurant à l’article 38 §, 1, lettre b, de la Convention (...)

7Dans la première hypothèse, le demandeur doit logiquement se voir reconnaître l’ensemble des droits usuels du lésé. Cependant, sa liberté dans l’exercice de ses droits est limitée par la présence concomitante d’un intérêt commun15. Lorsque la juridiction saisie est appelée à évaluer le contenu d’un règlement à l’amiable, elle doit veiller à ce que la solution négociée par les parties soit conforme à l’intérêt commun16 ; il en va logiquement de même lorsque c’est elle qui édicté les modalités de la réparation.

  • 17 Article 48, § 2, lettre b, du projet d’articles (Rapport de la CDI sur les travaux de sa cinquante- (...)

8Dans la seconde hypothèse, celle où le demandeur populaire n’est pas lui-même directement affecté, il convient de privilégier la restitution, car c’est le rétablissement de la situation qui existait avant la commission du fait illicite qui assure au mieux le respect de l’intérêt commun protégé. Cependant, nous ne pensons pas que l’action populaire doive être limitée à cet aspect de la réparation. Selon nous, le demandeur populaire est en droit d’exiger non seulement la restitution, mais aussi d’autres formes de réparation, pour autant qu’il le fasse dans l’intérêt des bénéficiaires directs de l’obligation violée. Le projet d’articles de la CDI sur la responsabilité va précisément dans cette direction ; il prévoit que l’Etat intéressé au respect d’une obligation erga omnes, niais qui n’est pas spécialement affecté, peut exiger la réparation du fait illicite « dans l’intérêt de l’Etat lésé ou des bénéficiaires de l’obligation violée17 ». Ainsi, lorsque la restitution n’est pas matériellement possible, le demandeur populaire peut faire valoir l’obligation de l’Etat fautif d’indemniser les victimes.

  • 18 Voir l’article 55 du projet de la CDI sur la responsabilité des Etats : « Les présents articles ne (...)

9Une question délicate est de savoir si une juridiction peut appliquer sans autre les règles générales relatives aux conséquences de la responsabilité ou si ses pouvoirs sont limités à ceux conférés spécifiquement par son traité constitutif. Le projet d’articles de la CDI sur la responsabilité des Etats suggère que ce problème soit résolu à la lumière de la maxime lex specialis. Il précise toutefois que la simple existence d’une règle conventionnelle ne suffit pas à écarter l’application du corpus des normes sur la responsabilité découlant du droit international général. En d’autres ternies, il faut établir que le traité ou la disposition conventionnelle concerné excluent les conséquences découlant des règles générales sur la responsabilité18.

  • 19 Pour un examen plus détaillé de cette question, voir supra p303-304.

10Ainsi, selon nous, même lorsque les pouvoirs de la juridiction sont relativement détaillés, il reste matière généralement pour une application supplétive des règles sur la responsabilité19.

  • 20 On notera que le système commercial international – que certains citaient pourtant comme l’exemple (...)

11Pour prendre un exemple, le pouvoir déjà évoqué de la Cour européenne des droits de l’homme d’accorder une compensation pécuniaire à la partie lésée constitue indéniablement une forte indication que la Cour ne peut pas prescrire directement à l’Etat concerné d’autres formes de réparation ; mais on ne voit pas pourquoi la Cour ne pourrait pas emprunter au droit international général pour déterminer la portée exacte de ce pouvoir. Pour prendre un autre exemple, il est reconnu que certaines dispositions du mécanisme de règlement des différends de l’OMC sont ambiguës ou fournissent des réponses incomplètes. Pourquoi ne pas appliquer alors les règles du droit international général à titre supplétif si elles permettent d’éclaircir une question ou d’alléger un problème dans le fonctionnement de ce mécanisme20 ?

§ 3 - Les finalités extrajudiciaires

  • 21 Si l’on examine cependant la pratique, toutes les affaires portées devant une juridiction internati (...)
  • 22 Voir l’article 38, § 1, lettre b, précité de la Convention européenne des droits de l’homme qui pré (...)

12Naturellement, il peut arriver que l’actio popularis soit animée par des motivations politiques partiellement étrangères aux finalités pour lesquels la procédure a été instituée et qui ne sont pas toujours avouées21. L’une des finalités extrajudiciaires la plus courante est d’exercer simplement une pression sur l’Etat concerné pour l’inciter à un retour au respect du droit. On sait par exemple que plusieurs requêtes interétatiques portées devant l’ancienne Commission européenne des droits de l’homme ont conduit à des négociations entre les parties et se sont terminées sur la base d’un règlement à l’amiable. Une telle utilisation de la procédure de la part des Etats requérants n’a rien de contraire aux finalités du mécanisme. Bien au contraire, même si le contenu de certains règlements à l’amiable a été juge insuffisant, on ne saurait nier que l’utilisation de la procédure des requêtes interétatiques a servi malgré tout à assurer un meilleur respect des droits de l’homme22.

Notes

1 Sur ces deux affaires, voir respectivement p. 56 ss et p. 63 ss.

2 Cf. supra p344.

3 Ce caractère obligatoire dépend évidemment de la procédure utilisée. Comme nous l’avons déjà souligné, plusieurs des procédures examinées dans la deuxième partie de cette thèse – en particulier dans le domaine des droits de l’homme et de l’environnement – ne débouchent pas sur une décision de caractère obligatoire.

4 Dans la dernière version du projet d’articles de la CDI sur la responsabilité internationale des Etats, ce droit de tous les Etats d’exiger la cessation du fait illicite erga omnes est garanti par l’article 48, § 2, lettre a, en combinaison avec l’article 30 (cf. Rapport de la CDI sur les travaux de sa cinquante-troisième session (2001), ONU Doc. A/56/10/Supp. 10, p. 52 et 57). On noiera que ces articles mentionnent à la fois la cessation du fait illicite et le droit de demander, lorsque les circonstances l’exigent, des assurances et garanties de non-répétition.

5 Voir, en ce sens, le Troisième Rapport à la CDI du professeur Crawford qui mentionne le droit de tout Etat de solliciter une déclaration judiciaire au sujet d’un fait illicite erga omnes c’est à dire l’action populaire – comme un aspect « minimal » du droit de demander la cessation (cf. ONU Doc. A/(;N.4/507, § 118, tableau 2, note d). Il faut souligner cependant qu’il serait incorrect d’intégrer l’actio popularis purement et simplement dans l’exercice du droit d’exiger la cessation. D’une part, une reconnaissance judiciaire d’une violation sort de la cessation et constitue déjà une forme de satisfaction (voir l’article 37 § 2 du projet d’articles de la CDI sur la responsabilité des Etats, in : Rapport de la CDI sur les travaux de sa cinquante-troisième session (2001), ONU Doc. A/56/10/Supp. 10, p. 54 ; voir aussi la sentence arbitrale du 30 avril 1990 rendue dans l’affaire du Rainbow Warrior, RGDIP, vol. 94, 1990, p. 838). D’autre part, cette constatation judiciaire n’est pas la seule finalité d’une action populaire (cf. infra p. 358 ss et p. 366 ss).

6 A ce sujet, voir en particulier : C. Gray, Judicial Remedies in International Law, Oxford, 1987 ; I. Brownlie, “Remedies in the International Court of Justice”, in : Procedural Aspects of the International Court of Justice, Londres, 1997, p. 557-566 ; M. D. Evans, Remedies in International Law: The Institutional Dilemma, Oxford, 1998.

7 Article 171 § 2 du traité CEE (devenu article 228 § 2 du traité CE).

8 Article 174 du traité CEE (devenu article 231 du traité CE).

9 Articles 53 et 66 de la Convention de Vienne sur le droit des traités. A ce sujet, voir supra p. 4 ss.

10 Article 41 de la Convention européenne des droits de l’homme (il s’agit d’une version raccourcie de l’ancien article 50).

11 Voir les articles 46, lettre e, et 60 du Règlement révisé de 2002. A noter que l’ancien Règlement de la Cour européenne des droits de l’homme prévoyait que la demande de satisfaction équitable devait être formulée par le « requérant » (article 54 § 2). Or, d’après l’article 1, lettre k, du même Règlement, ce terme désignait le requérant individuel, et non le requérant étatique. Cette difficulté a été maintenant supprimée par le Règlement révisé en 2002.

12 On notera cependant que les mesures de représailles sont liées expressément dans le texte du Mémorandum d’accord à « l’annulation ou à la réduction » des avantages, c’est-à-dire au fait d’avoir souffert des effets commerciaux. Voir à ce sujet, la décision de l’Organe d’appel dans l’affaire des bananes, OMC Doc. WT/DS27/AB/R, § 6.8 – 6.10. On a fait valoir qu’autoriser tous les Etats à prendre des représailles commerciales, même lorsqu’il n’y a pas d’effet commercial apparent sur un membre, pourrait permettre d’assurer un meilleur respect des règles de l’OMC et serait un prolongement logique de la reconnaissance d’une qualité pour porter plainte indépendante d’un intérêt direct (voir J. Pauwelyn, “Enforcement and Countermeasures in the WTO: Rules are Rules – Toward a More Collective Approach”, AJIL, vol. 94, 2000, p. 343).

13 Aux termes de l’article 22 § 1 (dernière phrase), « la compensation [...] doit être compatible avec les accords visés », ce qui paraît devoir inclure le principe fondamental de non-discrimination contenu dans la clause de la nation la plus favorisée (article 1 du GATT).

14 Sur le manque de consistance de la jurisprudence de la Cour, voir cependant C. Gray.Judicial Remédies, Oxford, 1987, p. 59-111.

15 Cette limite fait défaut dans le projet d’articles de la CDI sur la responsabilité des Etats. Voir les critiques formulées supra p296-300.

16 Voir, par exemple, l’injonction en ce sens figurant à l’article 38 §, 1, lettre b, de la Convention européenne des droits de l’homme.

17 Article 48, § 2, lettre b, du projet d’articles (Rapport de la CDI sur les travaux de sa cinquante-troisième session, ONU Doc. A/56/10/Supp. 10, p. 57). Il faut rappeler ici que l’acteur populaire, même lorsqu’il n’est pas directement affecté, agit de son propre chef et non pour le compte d’autrui. Cela ne l’empêche pas cependant d’agir dans l’intérêt d’autrui. Voir, dans le même sens, K. Mbaye, « L’intérêt pour agir devant la Cour internationale de Justice », RCADI, vol 209, 1988-11, p. 276.

18 Voir l’article 55 du projet de la CDI sur la responsabilité des Etats : « Les présents articles ne s’appliquent pas dans les ras et dans la mesure où les conditions d’existence d’un fait internationalement illicite ou le contenu ou la mise en œuvre de la responsabilité internationale d’un Etat sont régis par des règles spéciales du droit international » (Rapport de la CDI sur les travaux de sa cinquante-troisième session (2001), ONU Doc. A/56/10/Supp. 10, p. 60 ; les italiques sont de nous). Voir aussi le commentaire de la CDI, ibid., p383-386.

19 Pour un examen plus détaillé de cette question, voir supra p303-304.

20 On notera que le système commercial international – que certains citaient pourtant comme l’exemple par excellence de « régime se suffisant à lui-même » – a perdu beaucoup de sa prétention à l’« étanchéité » vis-à-vis du droit international général. L’article 3 § 2 du Mémorandum d’accord lait expressément renvoi aux règles d’interprétation du droit international coutumier et l’Organe d’appel a souligné que cela “reflects a measure of recognition that the [GATT] is not to be read in clinical isolation from public international law” (cf. “Etats-Unis Standards for Reformulated and Conventional Gasoline”, OMC Doc. WT/DS2/AB/R, § 3.12). Au sujet de l’applicabilité des règles de la responsabilité dans le cadre de l’OMC, voir en particulier J. Pauwelyn, op. cit. (note 12), p. 34 ss.

21 Si l’on examine cependant la pratique, toutes les affaires portées devant une juridiction internationale par le biais d’une actio popularis soulevaient des problèmes réels de non-respect du droit international, de sorte qu’aucune de ces requêtes ne peut être qualifiée d’abusive. Cf. in/rap. 371-372.

22 Voir l’article 38, § 1, lettre b, précité de la Convention européenne des droits de l’homme qui prévoit explicitement – voire encourage – une telle solution, puisqu’il y est dit que la Cour se met à la disposition des intéressés en vue de parvenir à un règlement amiable de l’affaire. En principe, la Cour doit veiller à ce qu’un tel règlement « s’inspire du respect des droits de l’homme » et doit, si elle le juge insuffisant, refuser de donner sa caution. Dans le cadre d’une affaire interétatique, la Cour aura cependant souvent de la difficulté à substituer son appréciation à celle de l’Etat ou des Etats requérants si ceux-ci affirment qu’un règlement à l’amiable, bien qu’incomplet, ouvre une perspective d’évolution positive pour le respect des droits de l’homme. Sur la pratique en la matière, voir supra p148-149.

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