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L’actio popularis ou la défense de l’intérêt collectif devant les juridictions internationales

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François Voeffray

Titre II. L’« actio popularis » dans la procédure judiciaire

Chapitre I. Les conditions d’existence de l’actio popularis

Texte intégral

1La possibilité d’intenter une actio popularis devant une juridiction internationale suppose la conjonction de trois éléments principaux. Le premier est le droit d’accès formel du demandeur à la juridiction concernée. Le deuxième est l’existence d’un titre établissant de manière appropriée la compétence de la juridiction saisie par rapport au litige en question. Enfin, le troisième est la possession par le demandeur d’une qualité pour agir en justice dans l’intérêt général.

Section I - L’accès à la juridiction

2Pris dans son sens le plus large, l’accès à la justice désigne le droit de porter une affaire devant une juridiction et d’être partie à la procédure. Il englobe à ce titre au moins deux aspects procéduraux séparés, même s’ils sont ne pas toujours clairement distingués en pratique : le premier est celui de l’appartenance du demandeur à une catégorie générique et prédéterminée d’entités ou de personnes auxquels le traité constitutif reconnaît le droit d’introduire une requête ; le second recouvre l’idée que le demandeur est légitimé à porter devant la juridiction concernée le litige spécifique qui forme l’objet de sa requête. Le premier aspect est une question d’accès formel à la juridiction et peut se vérifier indépendamment du contenu et de la nature des droits invoqués. Le second aspect est habituellement désigné en termes de qualité ou d’intérêt à agir et est étroitement lié aux droits invoqués dans la demande.

  • 2 Cette disposition est à lire en connexion avec l’article 93 § 1 de la Charte des Nations Unies qui (...)
  • 3 Articles 44 et 45 de la Convention.
  • 4 Article 61 de la Convention.

3S’agissant du premier aspect, il est généralement réglé directement par le traité établissant la juridiction. En pratique, cet aspect procédural ne soulève guère de difficultés d’interprétation : le droit d’accès existe ou il n’existe pas. Ainsi, l’article 34 § 1 du Statut de la Cour internationale de Justice prévoit que – dans le cadre de la procédure contentieuse – « [s]euls les Etats ont qualité pour se présenter devant la Cour ». Les organisations internationales, les individus et les organisations non gouvernementales n’ont donc pas de droit d’accès direct à la Cour internationale de Justice au titre de sa compétence contentieuse2. Pour prendre un autre exemple, dans le cadre de la Convention américaine des droits de l’homme, tout Etat, personne, groupe de personnes ou entité non gouvernementale a le droit de déposer une requête devant la Commission3. En revanche, le droit d’accès à la Cour interaméricaine des droits de l’homme est limité à la Commission et aux Etats4. Cette solution contraste avec le système actuel de la Convention européenne des droits de l’homme, puisque celui-ci accorde désormais le droit de porter une requête devant la Cour non seulement aux Etats contractants, mais aussi aux personnes physiques, aux organisations non gouvernementales ainsi qu’à des groupes de particuliers.

Section II - La compétence juridictionnelle

4Idéalement, l’actio popularis devrait s’exercer dans un système où l’autorité du juge s’impose à l’ensemble des sujets de droit. Ce n’est que dans cette hypothèse qu’elle permettrait à tout un chacun de dénoncer l’auteur de n’importe quel délit. Dans l’état actuel d’organisation de la société internationale, un tel contrôle judiciaire n’existe cependant pas. L’actio popularis ne peut donc être intentée sur le plan international qu’à l’égard d’Etats ayant accepté de se soumettre à un système juridictionnel et dans les limites du consentement exprimé par chacun d’eux.

  • 5 On précisera que les procédures de plaintes de l’OIT et de l’OMC s’imposent ipso fado à l’ensemble (...)
  • 6 En ce qui concerne la compétence de la Cour internationale de Justice pour connaître d’une requête (...)

5L’actio popularis est bien sûr facilitée lorsqu’elle intervient dans le cadre d’un traité qui institue une procédure juridictionnelle obligatoire pour l’ensemble des Etats parties. Tel est le cas actuellement de la Cour européenne des droits de l’homme ou des procédures de plainte existant dans le cadre de l’OIT ou de l’OMC5. En revanche, les possibilités pratiques d’intenter une actio popularis sont plus limitées lorsque la compétence de la juridiction dépend d’une acceptation spécifique des Etats concernés, c’est-à-dire d’une manifestation de consentement distincte de celle qu’exprime la ratification ou l’adhésion au traité établissant la juridiction en question. L’exemple par excellence est la Cour internationale de Justice6. Diverses autres juridictions internationales examinées dans la deuxième partie de cette thèse fonctionnent cependant aussi selon des principes similaires.

Section III - La qualité pour agir dans l’intérêt commun

  • 7 Voir le titre précédent relatif aux fondements normatifs de l’actio popularis (p. 229 ss). Sur les (...)

6Enfin, la troisième et dernière condition nécessaire pour intenter une actio popularis est la possession par le demandeur d’une qualité pour agir dans l’intérêt commun. Même dans les systèmes conventionnels où l’actio popularis est incontestée, cette qualité pour agir en défense de l’intérêt commun n’est jamais énoncée expressément dans le texte même du traité. Elle a toujours été établie à travers un processus d’interprétation. Les éléments essentiels à considérer sont la formulation du droit d’agir dans le traité considéré, les finalités du mécanisme de contrôle et la nature des obligations auquel il se rapporte. Bien qu’il n’existe pas de hiérarchie formelle entre les différents éléments à considérer dans le processus d’interprétation, il n’en demeure pas moins que l’élément le plus essentiel dans un tel cas est le fait que l’obligation dont la violation est alléguée vise à protéger des intérêts communs ; c’est le fondement ultime de l’actio popularis7.

  • 8 Opinion dissidente commune des juges Onyeama, Dillard. Jimenez de Aréchaga et Waldock dans l’affair (...)
  • 9 On notera que la jurisprudence de la Cour internationale de Justice examine la question de la quali (...)

7La qualité pour agir est incontestablement une notion de procédure. Cependant, elle est par nature liée à l’obligation invoquée au fond. Ce n’est pas un hasard si la Cour internationale de Justice utilise souvent les expressions « qualité », « intérêt juridique », et « droit » comme des synonymes. Ce lien est particulièrement évident dans le cas de l’actio popularis. La qualité du requérant dépend de l’existence d’un intérêt au respect de l’obligation internationale dont il allègue la violation. Il n’est donc pas possible de séparer la question de l’existence d’une qualité pour recourir en défense d’un intérêt commun de celle de la détermination de la nature de l’obligation. Dans l’affaire des Essais nucléaires de 1974, les juges Onyeama, Dillard, Jiménez de Aréchaga et Waldock exprimèrent une opinion de cette nature dans une opinion dissidente commune. Ils y affirmèrent en effet que la question de la qualité pour agir de l’Australie et la Nouvelle-Zélande, notamment par rapport aux règles imposant des obligations erga omnes, ne pouvait pas être tranchée dans une phase purement préliminaire. Selon eux, cette question ne pouvait pas être dissociée de la question juridique de fond relative à l’existence et à la portée de la règle de droit international coutumier dont la violation était alléguée8. Cette jonction préconisée de l’examen de la qualité pour agir à la procédure sur le fond n’exclut pas pour autant un examen préliminaire de celle-ci dans le cadre de la procédure sur le fond. En effet, cet examen peut souvent être mené avant d’aborder la question de savoir si l’obligation a été effectivement violée et quelles en sont les conséquences, notamment en matière de réparation9.

Notes

2 Cette disposition est à lire en connexion avec l’article 93 § 1 de la Charte des Nations Unies qui prévoit que tous les Etats membres des Nations Unies sont ipso fado parties au Statut de la Cour internationale de justice. Sur les travaux préparatoires du Statut de la Cour ayant conduit à l’adoption de cette règle, voir en particulier Sh. Rosenne, The Law and Practice of the International Court, 3e éd., La Haye, 1996, vol. III (Jurisdiction), p. 638-656. Pour des propositions de révision de cette règle, dont les chances d’aboutissement sont au demeurant très faibles, voir notamment Sir Gerald Fitzmaurice, “Enlargement of the Contentious Jurisdiction of the Court”, in : L. Gross (éd.). The Future of the International Court of Justice, New York, 1976, p. 461-498 ; et J.P. Gardner & Ch. Wickremasinghe (éd.), The International Court of Justice: Progress, Practice and Procedures, Londres, 1996.

3 Articles 44 et 45 de la Convention.

4 Article 61 de la Convention.

5 On précisera que les procédures de plaintes de l’OIT et de l’OMC s’imposent ipso fado à l’ensemble des Etats membres de ces deux organisations, mais ne s’appliquent ratione maleriae qu’aux traités auxquels sont parties à la fois l’Etat plaignant et l’Etat défendeur.

6 En ce qui concerne la compétence de la Cour internationale de Justice pour connaître d’une requête prenant la forme d’une actio popularis et l’interprétation des titres juridictionnels, voir supra p91 ss.

7 Voir le titre précédent relatif aux fondements normatifs de l’actio popularis (p. 229 ss). Sur les notions de qualité pour agir et d’intérêt à agir, cf. infra p328 ss.

8 Opinion dissidente commune des juges Onyeama, Dillard. Jimenez de Aréchaga et Waldock dans l’affaire des Essais nucléaires (Essais nucléaires (Australie c. France), CIJ Recueil, 1974, p. 370).

9 On notera que la jurisprudence de la Cour internationale de Justice examine la question de la qualité parfois au stade de la procédure préliminaire (affaires du Sud-Ouest africain (1ère phase), etc.), parfois au niveau de la procédure au fond (cf. affaires Administration du prince von Pless, Sud-Ouest africain (2ème phase), Barcelona Traction, etc.) (cf. G. Abi-Saab, Les exceptions préliminaires dans la procédure de la Cour internationale de Justice, Paris, 1967, p. 171, note 19).

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