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L’actio popularis ou la défense de l’intérêt collectif devant les juridictions internationales

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François Voeffray

Titre I. Les fondements normatifs de l'« actio popularis »

Chapitre III. L’actio popularis au regard du droit des traités

Texte intégral

  • 1 Sur la distinction entre normes primaires et normes secondaires, voir supra p. 229.

1La possibilité d’une actio popularis dépend d’abord du contenu des normes primaires1, c’est-à-dire des règles de fond qui régissent les relations entre Etats. Elle est cependant aussi influencée par la manière dont est définie la qualité pour réagir à la violation du droit dans les règles générales du droit des traités et du droit de la responsabilité internationale. Dans le droit des traités, la question d’une actio popularis se pose plus particulièrement au sujet de l’invocation de la nullité d’un traité (infra section I) ainsi que dans les cas de violations de traités protégeant des intérêts collectifs (infra section II).

Section I – L’invocation de la nullité du traité

2L’opportunité de reconnaître à n’importe quel Etat le droit d’invoquer la nullité d’un traité dépend de la nature de l’intérêt protégé. Si la nullité vise à protéger uniquement les intérêts des cocontractants, seul l’Etat victime doit être autorisé à faire valoir la nullité. En revanche, si l’intérêt protégé est de caractère général, l’actio popularis intentée par un Etat tiers devient légitime. Dans le droit interne des contrats, cette distinction se traduit à travers l’opposition entre nullité relative et nullité absolue. Il convient d’examiner comment cette distinction a été reprise dans les règles du droit international des traités, en particulier dans les travaux de codification de la Commission du droit international.

§ 1er – Nullité absolue et nullité relative

  • 2 A ce sujet, voir P. Daillier & A. Pellet, Droit international public, 6e éd., Paris, 1999, p. 206-2 (...)

3Dans les ordres juridiques internes, la distinction entre nullité relative et nullité absolue est en général clairement marquée. La nullité absolue sanctionne les irrégularités graves dans la formation ou le contenu du contrat, celles qui troublent l’ordre public. Le régime juridique qui lui est applicable est donc directement dicté par le fait qu’un intérêt général est en jeu : toute personne (partie contractante ou tiers) est autorisée à invoquer la nullité ; le juge peut l’examiner d’office ; enfin, la nullité absolue ne peut être écartée ni par un quelconque consentement donné par la victime, ni par la voie d’une prescription. Pour sa part, la nullité relative vise à protéger les intérêts privés des contractants. De ce fait, son fonctionnement est dicté dans une large mesure par la volonté et le comportement de la victime : la nullité relative ne peut être invoquée que par celle-ci ; le juge ne peut pas la soulever d’office ; enfin, la nullité relative peut être couverte par un consentement de la victime ou par la prescription. Bien qu’elle n’utilise pas directement cette terminologie, la Convention de Vienne sur le droit des traités a consacré implicitement en droit international cette distinction entre nullité absolue et nullité relative. En effet, selon les motifs de nullité, des solutions différentes sont prévues dans la Convention quant au droit d’invoquer la nullité (limité aux parties ou ouvert aux Etats tiers), quant à l’étendue avec laquelle elle frappe le traité (nullité partielle ou totale) et quant au rôle du consentement donné par la victime2. Cependant, la Convention de Vienne s’arrête à mi-chemin ; elle renonce (ou oublie ?) d’appliquer dans toutes ses conséquences procédurales la distinction entre nullité absolue et nullité relative. En effet, une seule procédure de règlement des différends est prévue dans la Convention de Vienne et celle-ci est construite dans une perspective essentiellement bilatérale. Elle ne tient donc pas compte des spécificités de la nullité absolue et de la présence d’un intérêt de caractère général. Il convient d’examiner cette anomalie à la lumière des travaux de la CDI et de la Conférence diplomatique.

§ 2 – Les travaux de codification de la CDI

A. La première mention de l’actio popularis en 1950

4La question de l’actio popularis fut soulevée à un stade très précoce des travaux de la CDI sur le droit des traités. En effet, dès 1950, un des membres de la CDI, M. Yepes (Colombie), suggéra de prévoir une disposition relative à la licéité de l’objet du traité et de créer à ce sujet une action populaire. Le projet d’article proposé par M. Yepes était formulé de la manière suivante :

  • 3 Annuaire CDI, 1953, vol. II, p. 165 (les italiques sont de nous). La première formulation du texte (...)

Pour être valable, un traité au sens de cette convention doit avoir un objet licite selon le droit international. En cas de controverse sur la licéité d’un traité, la Cour internationale de Justice se prononcera sur la demande de tout Etat directement ou indirectement intéressé, ou des Nations Unies. Un traité dont l’objet n’est pas licite ne peut pas être enregistré au Secrétariat des Nations Unies. Le Secrétaire général de l’Organisation des Nations Unies demandera un avis consultatif à la Cour internationale de Justice toutes les fois qu’il y aura des doutes sur la licéité d’un traité présenté à l’enregistrement3.

  • 4 « Il arrive bien souvent qu’un Etat faible soit obligé de signer un traité illicite sous la pressio (...)

5Ce projet d’article est formulé d’une manière maladroite et avait peu de chances d’être retenu sous cette forme. M. Yepes quitta ses fonctions au sein de la CDI en 1953 et sa proposition ne fut pas discutée officiellement. On retiendra cependant de ce projet d’article qu’il reconnaissait expressément la possibilité d’une action judiciaire ouverte à tout Etat et que son auteur justifiait cette option par des considérations d’efficacité. On relèvera également que son auteur, en le présentant aux autres membres de la CDI, parla lui-même d’une « action populaire internationale », ce qui constitue peut-être la première référence à cette institution dans un document officiel4.

B. Les propositions de Lauterpacht

6Dans son rapport présenté en 1953, Sir Hersch Lauterpacht, le second Rapporteur spécial de la CDI sur le droit des traités, proposa deux dispositions qui couvraient partiellement la question soulevée par M. Yepes. La première concernait les traités conclus sous l’effet de la contrainte, alors que la seconde portait sur la licéité de l’objet du traité.

  • 5 Premier Rapport de Lauterpacht sur le droit des traités, Annuaire CDI, 1953, vol. II, p. 151.

7Dans l’hypothèse d’un traité entaché d’une contrainte, Lauterpacht suggérait d’appliquer un régime de nullité absolue en réservant la compétence pour déclarer cette nullité à la Cour internationale de Justice. La procédure judiciaire était proposée comme un garde-fou contre les abus. Lauterpacht soulignait qu’on éviterait ainsi que l’argument de la contrainte soit invocable unilatéralement par un Etat et se transforme en une « force désintégrante » des traités5. L’article qu’il proposait avait la teneur suivante :

  • 6 Projet d'article 12, Annuaire CDI, 1953, vol. II, p. 147 (les italiques sont de nous).

Treaties imposed by or as the result of the use of force or threats of force against a State in violation of the principles of the Charter of the United Nations are invalid if so declared by the International Court of Justice at the request of any State6.

  • 7 Lauterpacht s’expliquait à ce sujet de la manière suivante : “As the continued validity of a treaty (...)
  • 8 Ibid., p. 151, note 2.

8Ce qui est intéressant dans le contexte de notre étude, c’est que Lauterpacht reconnaissait lui aussi expressément à tout Etat le droit de saisir unilatéralement la Cour. Il justifiait une telle action populaire par le fait que l’interdiction de l’emploi de la force est une préoccupation de l’ensemble de la communauté internationale et mettait aussi en avant l’argument que l’Etat directement victime n’est en pratique pas toujours en mesure de faire valoir par lui-même la nullité7. Pour Lauterpacht, cette qualité pour agir de tous était clairement liée aux autres éléments du régime de la nullité absolue, en particulier à l’impossibilité de l’acquiescement de la part de la victime8.

9Lauterpacht formula une disposition séparée au sujet de la licéité de l’objet du traité. Comme pour la contrainte, le Rapporteur spécial proposait d’attribuer la responsabilité de prononcer la nullité du traité à la Cour internationale de Justice, mais sans établir cette fois-ci expressément la possibilité qu’elle soit saisie par n’importe quel Etat. Cette disposition était formulée de la manière suivante :

  • 9 Projet d’article 15, Annuaire CDI, 1953, vol. II, p. 154.

A treaty, or any of its provisions, is void if its performance involves an act which is illegal under international law and if it is declared so to be by the International Court ofjustice9.

10L’absence ici d’une référence explicite à l’action populaire, alors qu’une telle référence figurait dans la disposition au sujet de la contrainte, est difficile à comprendre et à interpréter. Les commentaires écrits et oraux de cet article donnés par Lauterpacht n’expliquent pas ces différences de rédaction ; ils ne permettent donc pas de savoir si le Rapporteur spécial envisageait l’action populaire pour faire valoir l’illégalité de l’objet du traité. Il faut constater cependant que le texte des dispositions rédigées par le Rapporteur spécial au sujet des autres causes de nullité (violation d’une disposition constitutionnelle en matière de conclusion des traités, fraude et erreur) réserve tous expressément le droit d’invoquer la nullité à l’Etat victime, ce qui n’est pas le cas du projet d’article sur l’illégalité de l’objet du traité.

  • 10 Voir le Premier Rapport de Fitzmaurice sur le droit des traités, Annuaire CDI, 1956, vol. II, p. 10 (...)
  • 11 On notera en particulier que Fitzmaurice refuse de considérer l’emploi de la force contre un Etat c (...)
  • 12 L’article 17 proposé par Fitzmaurice au sujet de l’illégalité de l’objet du traité indique notammen (...)

11Absorbée à l’époque par la codification du droit de la mer, la CDI n’eut pas l’occasion de discuter les deux rapports présentés par Lauterpacht. En 1955, après l’élection de ce dernier à la Cour internationale de Justice, c’est Sir Gérald Fitzmaurice qui le remplaça dans ses fonctions de membre de la Commission et de rapporteur spécial. Fitzmaurice adopta une approche différente de celle de son prédécesseur. Il choisit de diriger les travaux de la CDI vers un « code exposant » le droit des traités plutôt que vers un projet de convention à adopter dans le cadre d’une conférence diplomatique10. Sur le fond, les rapports de Fitzmaurice expriment aussi une conception plus traditionnelle du droit international. Bien qu’il retienne lui aussi la contrainte et l’illégalité de l’objet du traité comme des motifs de nullité, il les définit d’une manière plus restrictive que son prédécesseur11 et considère qu’il s’agit de problèmes limités aux relations entre les parties au traité (et non des motifs de nullité invocables par n’importe quel membre de la communauté internationale12).

C. Les propositions de Waldock et le texte final retenu par la CDI

  • 13 On notera que seul le Premier Rapport présenté par Fitzmaurice fut discuté par la CDI. Il n’y eut d (...)
  • 14 Voir les débats de la CDI lors de sa 620e et 621e sessions, Annuaire CDI, 1961, vol. I, p. 247-258.

12En 1961, la CDI fut contrainte de nommer un nouveau rapporteur spécial pour le droit des traités, Sir Gérald Fitzmaurice ayant été élu à son tour comme juge à la Cour internationale de Justice13. Son successeur, Sir Humphrey Waldock, reçut de la CDI le mandat de revenir à l’objectif initial de préparer un projet de convention14. Il s’acquitta avec succès de son mandat en prenant appui sur les travaux de ses prédécesseurs et en définissant, là où cela était nécessaire, des solutions médianes ou nouvelles.

  • 15 Cf. Deuxième Rapport de Waldock, Annuaire CDI, 1963, vol. II, p. 50-52.
  • 16 Voir le compte-rendu des 681e, 682e et 683e sessions de la CDI, Annuaire CDI, 1963, vol. I, en part (...)
  • 17 Cf. l’intervention de Sir Humphrey Waldock lors de la 683e session de la CDI, Annuaire CDI, 1963, v (...)
  • 18 Dans son Cinquième Rapport, Sir Humphrey Waldock proposa de revenir – comme cela avait été demandé (...)

13S’agissant de la contrainte, Waldock revint à l’idée originelle de Lauterpacht de reconnaître comme cause de nullité – outre la contrainte contre le représentant de l’Etat – celle exercée contre l’Etat lui-même par la menace ou l’emploi illicite de la force. Les deux articles qu’il proposa initialement à ce sujet étaient formulés d’une manière qui semblait limiter le droit d’invoquer la nullité à l’Etat victime15. Au cours des débats de la CDI en 1963, plusieurs de ses membres soulignèrent toutefois que la contrainte – contrairement à l’erreur ou au dol – ne concernait pas seulement l’Etat dont le consentement avait été vicié, mais l’ensemble de la communauté internationale. En conséquence, on proposa d’appliquer dans ce cas un régime plus sévère prenant la forme d’une nullité absolue ab initio16. Le Rapporteur spécial ne s’opposa pas à l’application d’une telle nullité absolue dans le cas d’une contrainte exercée contre l’Etat. Il expliqua que si l’article proposé faisait effectivement référence à l’Etat victime, il était formulé de manière à ne pas exclure le droit de tout autre Etat de soulever la question devant un des organes des Nations Unies17. En revanche, il se montra d’abord plus réticent à appliquer une nullité absolue dans l’hypothèse d’une contrainte exercée contre le représentant de l’Etat, avant de se rallier finalement aux vues de la majorité des membres de la CDI18. Dans son commentaire du projet final, la CDI justifia le choix de la nullité absolue en soulignant à la fois la gravité des actes concernés et le fait qu’ils affectent un intérêt général de la communauté internationale. Ainsi déclara-t-elle à propos de la contrainte exercée contre l’Etat :

  • 19 Annuaire CDI, 1966, vol. II, p. 247. Voir aussi ibid., p. 246.

[...] a treaty procured by a threat or use of force in violation of the principles of the Charter must be characterized as void, rather than as voidable. The prohibitions on the threat or use of force contained in the Charter are rules of international law the observance of which is legally a matter of concern to every State19.

  • 20 Annuaire CDI, 1963, vol. II, p. 52-53 et 94.

14En ce qui concerne les traités contraires au jus cogens, Waldock proposa d’emblée de les sanctionner par une nullité ab initio20. Le droit pour n’importe quel Etat d’invoquer la nullité du traité ne fut pas discuté spécifiquement par le Rapporteur spécial, ni lors des débats de la CDI. Cependant, il découle implicitement à la fois du choix de la nullité absolue et de la nature même du jus cogens. C’est parce que le jus cogens incarne des intérêts collectifs d’une nature supérieure que deux Etats ne peuvent pas y déroger par un accord dans leurs relations inter se.

  • 21 Cf. Deuxième Rapport, Annuaire CDI, 1963, vol. II, p. 90-93.
  • 22 Annuaire CDI, 1966, vol. II, p. 238-239.
  • 23 Annuaire CDI, 1966, vol. II, p. 239-240.

15Soucieuse d’établir un régime cohérent de la nullité, la CDI estima que le caractère absolu de la nullité devait se refléter dans les règles relatives à la divisibilité du traité ainsi que dans celles régissant la perte du droit d’invoquer la nullité du fait d’un acquiescement. Ainsi, s’écartant des propositions initiales de Waldock21, la CDI décida qu’un traité entaché de contrainte ou contraire à une règle du jus cogens devait être considéré comme nul dans son ensemble22. D’autre part, elle écarta les causes de nullité absolue du champ d’application de la disposition sur l’acquiescement23.

  • 24 Cf. Deuxième Rapport, Annuaire CDI, 1963, vol. II, p. 86-90.
  • 25 Voir en particulier les interventions de Briggs, de Rosenne et de Tunkin, Annuaire CDI, 1963, vol. (...)
  • 26 Ibid., p. 181 et 278.

16Conscient qu’une codification des causes de nullité et d’extinction des traités pouvait être dangereuse pour la stabilité des relations conventionnelles, Sir Humphrey Waldock proposa – comme ses deux prédécesseurs – d’accompagner cette codification d’un mécanisme procédural destiné à empêcher les abus. Il renonça cependant à l’idée formulée par Lauterpacht d’attribuer une compétence obligatoire à la Cour internationale de Justice pour statuer sur la nullité du traité, jugeant qu’une telle solution serait difficile à faire accepter par une conférence diplomatique. La procédure suggérée à la place par Waldock – inspirée par les Rapports de Fitzmaurice – vise à empêcher une automaticité des effets en cas d’invocation unilatérale de la nullité ou de l’extinction du traité. Elle impose à l’Etat souhaitant se prévaloir d’un motif ou d’extinction de notifier au préalable sa prétention aux Etats concernés et, en cas de contestation, d’engager des négociations ou d’accepter de soumettre le différend à l’enquête, la médiation, la conciliation, l’arbitrage ou à un règlement judiciaire24. Au cours des débats de la CDI en 1963, plusieurs membres firent remarquer qu’une telle procédure s’appliquait difficilement aux causes de nullité absolue25. Bien qu’aucun d’entre eux n’aient précisé en quoi consistaient ces difficultés, il est manifeste qu’ils avaient à l’esprit le caractère essentiellement bilatéral de la procédure proposée, caractère bilatéral qui s’accorde mal avec la présence d’intérêts collectifs. Le Rapporteur spécial se déclara néanmoins favorable au maintien d’une procédure uniforme pour l’ensemble des causes de nullité26 et renonça à présenter des aménagements de la procédure tenant compte des caractéristiques de la nullité absolue. La procédure fut donc laissée en l’état.

§ 3 – Le texte de la Convention de Vienne

A. L’établissement d’un régime de nullité absolue

  • 27 Dans le cas de la contrainte contre l’Etat, amendement franco-suisse défait à une majorité de 63 vo (...)
  • 28 Sur ce point, voir aussi la sentence arbitrale du 31 juillet 1989 relative à la Détermination de la (...)

17La Conférence diplomatique réunie à Vienne pour adopter la convention sur le droit des traités maintint la distinction proposée par la CDI entre les vices de consentement invocables seulement par la victime et les causes de nullité absolues invocables par tous, et cela malgré les tentatives de certains pays visant à établir un régime uniformisé de nullité relative pour l’ensemble des causes de nullité27. Dans la version finale du texte de la Convention de Vienne, les causes de nullité relative sont définies aux articles 46 à 50 : il s’agit de la violation des règles du droit interne concernant la compétence pour conclure des traités, de l’erreur, du dol, et de la corruption du représentant d’un Etat. Il ressort expressément du texte des articles concernés que seul l’Etat dont le consentement a été vicié peut invoquer la nullité28. De plus, l’article 44 de la Convention de Vienne autorise, sous certaines conditions, l’Etat victime à n’invoquer la nullité qu’à l’égard de certaines dispositions du traité. Enfin, l’article 45 de la Convention prévoit la possibilité d’un acquiescement explicite ou implicite de l’Etat victime. Un régime de nullité plus sévère sanctionne la contrainte exercée contre l’Etat ou son représentant (articles 51 et 52) et les cas d’atteinte au jus cogens (article 53). Le caractère absolu de la nullité résulte de la teneur même des dispositions susmentionnées. Au lieu de limiter comme les articles qui les précèdent la possibilité d’une invocation à l’Etat victime, les articles 51 à 53 utilisent une formulation absolue et impersonnelle. Le caractère absolu de la nullité ressort également du fait que la nullité frappe l’ensemble du traité et que la possibilité d’un acquiescement de l’Etat directement concerné est exclue (articles 44 et 45). La raison d’être de ce régime de nullité absolue est claire : il s’agit non seulement de protéger la victime, mais aussi et surtout de décourager de tels comportements contraires à l’intérêt général.

B. L’utilisation de la procédure en défense de l’intérêt général

18S’agissant de la procédure de règlement des différends élaborée par la CDI, le changement peut-être le plus notable apporté par la Conférence diplomatique est l’introduction d’une possibilité de saisine unilatérale de la Cour internationale de Justice ou d’un tribunal arbitral pour statuer de manière obligatoire sur la conformité d’un traité avec le jus cogens (article 66, lettre a, du texte final de la Convention de Vienne). Cet amendement fit partie d’un “package deal” qui permit de surmonter les divergences de vue entre les délégations favorables au jus cogens et celles qui craignaient une déstabilisation des traités et souhaitaient en conséquence que son utilisation soit soumise à un contrôle judiciaire. On notera que les travaux de la Conférence diplomatique montrent que certaines délégations étaient conscientes du fait que la procédure générale de règlement des différents était inadaptée par rapport à des différends mettant en jeu des intérêts collectifs. Ainsi la délégation du Japon défendit-elle ce recours à la justice internationale en faisant valoir que le mécanisme prévu de règlement des différends était essentiellement bilatéral et inadapté à de tels différends :

  • 29 Conférence des Nations Unies sur le droit des traités, Première session, Documents officiels, p. 43 (...)

Les questions de jus cogens. mettent en jeu les intérêts de toute la communauté des nations et seule la Cour internationale de Justice peut décider de façon autorisée si une disposition d’un traité est en conflit avec une règle du droit international général et si cette règle doit être considérée comme une norme impérative ; la délégation japonaise ne peut admettre qu’un différend de cette nature soit réglé en privé par les parties, par la voie d’une procédure établie ad hoc29.

19Cette attribution d’une compétence à la Cour internationale de Justice équivaut-elle à la reconnaissance d’une action populaire telle que l’avait envisagée Yepes et Lauterpacht ? A la première lecture, on peut penser que tel n’est pas le cas. En effet, même dans le cas d’un conflit avec le jus cogens, la possibilité d’une saisine de la Cour internationale de Justice n’est prévue que dans une seconde étape, après une phase initiale procédurale réglée dans l’article 65 de la Convention de Vienne. Or, l’article 65 se réfère seulement aux « parties », une expression qui vise, d’après l’article 2, lettre g, de la Convention, les Etats parties au traité litigieux.

  • 30 Voir en particulier les interventions en Commission plénière des délégations d’Israël, de l’Ethiopi (...)

20Cette interprétation littérale excluant toute action populaire ne résiste pas à une analyse systématique de la question. En effet, une telle interprétation est contradictoire avec l’existence d’un intérêt général, pourtant inhérente à la notion même de jus cogens. Il serait paradoxal, pour ne pas dire absurde, que seuls les Etats responsables du traité litigieux puissent invoquer sa nullité. On l’a vu, la procédure de l’article 65 a été proposée par Sir Humphrey Waldock à un moment où le Rapporteur spécial n’envisageait l’invocation de la nullité que par l’Etat victime. L’inadaptation de cette procédure aux motifs de nullité absolue a été soulignée très tôt par certains membres de la CDI. Dans le cas du jus cogens, l’expression « parties » figurant à l’article 65 doit être interprétée à la lumière de l’article 66, lettre a, de la Convention comme signifiant les « parties au différend », et non les seuls parties au traité. En d’autres termes, n’importe quel Etat – du moins n’importe quel Etat partie à la Convention de Vienne – peut soulever la question de la non-conformité d’un traité avec le jus cogens et porter unilatéralement le différend devant la Cour internationale de Justice. Cette interprétation trouve une confirmation dans les déclarations faites par plusieurs délégations lors de la Conférence diplomatique qui ont affirmé le droit de n’importe quel Etat de faire valoir la nullité du traité30.

  • 31 Voir à ce sujet les interventions des délégations des Pays-Bas, de la France, de la Suisse, de l’It (...)
  • 32 Il faut noter que la Convention de Vienne de 1986 a repris sans les changer les mécanismes de procé (...)

21En ce qui concerne les traités conclus sous l’effet de la contrainte, la Conférence diplomatique n’a pas retenu l’idée défendue par certaines délégations d’un règlement judiciaire obligatoire31. Selon nous, la question de savoir quels Etats sont autorisés à faire valoir la nullité d’un traité doit être résolue dans le même sens que pour le jus cogens. La nullité absolue retenue pour la contrainte dans les dispositions de fond implique que n’importe quel Etat – et non les seuls Etats parties au traité – a le droit de faire valoir cette nullité en suivant la procédure prévue par les articles 65 et 66, lettre b, ainsi que dans l’Annexe de la Convention de Vienne32.

Section II – L’invocation de la violation du traité

§ 1er – La doctrine et la pratique antérieures à la codification du droit des traités

  • 33 Sur cette problématique, voir notamment : K. Sachariew, “State Responsibility for Multilateral Trea (...)

22La question de savoir quels Etats sont concernés par la violation d’un traité et sont légitimés à y répondre n’a pas fait l’objet d’un examen très approfondi dans la doctrine avant que la CDI n’entreprenne ses travaux de codification du droit des traités33. La tendance dominante au sein de la doctrine s’en tenait à l’approche bilatérale traditionnelle et considérait que le contenu d’un traité multilatéral pouvait être décomposé en un faisceau de relations juridiques bilatérales fondées sur la réciprocité. En conséquence, seul l’Etat ayant subi un préjudice direct était considéré comme affecté par la violation et était légitimé à s’en plaindre ou à y répondre.

  • 34 Voir, par exemple, A.F. Frangulis, Théorie et pratique des traités internationaux, Paris, 1934, p.  (...)

23Cependant, certains auteurs mirent en avant déjà à cette époque la solidarité d’intérêts unissant les parties à un traité multilatéral, les plus radicaux d’entre eux affirmant que la violation d’un traité multilatéral affecte à un titre ou à un autre tous les Etats parties, ne serait-ce qu’en raison de l’atteinte portée à la crédibilité du traité34. Cette manière de voir est reflétée dans le projet de codification du droit des traités entrepris dans les années trente sous les auspices de l’Université d’Harvard, dont l’article 27 a la teneur suivante :

  • 35 AJIL, vol. 29, 1935, suppl., p. 662 (les italiques sont de nous). Le commentaire de cette dispositi (...)

If a State fails to carry out in good faith its obligations under a treaty, any other party to the treaty, acting within a reasonable time after the failure, may seek from a competent international tribunal or authority a declaration to the effect that the treaty has ceased to be binding upon it in the sense of calling for further performance with respect to such State35.

  • 36 Ainsi, pour A. Decencière-Ferrandière, la violation d’un traité-contrat à l’égard d’une partie « do (...)

24Enfin, d’autres auteurs établirent des distinctions en fonction de la gravité de la violation ou de la nature du traité, en y attachant à vrai dire des conséquences parfois diamétralement opposées. Ainsi, les implications de la célèbre distinction entre traités-contrat et traités-loi ne sont pas analysées de la même manière selon les auteurs. Certains considèrent que les traités-contrat peuvent être décomposés en un réseau de relations bilatérales synallagmatiques, de sorte que la violation du traité n’affecte à chaque fois qu’un seul l’Etat, alors que les traités-loi instituent des obligations absolues au respect desquelles tous les Etats parties ont un intérêt légitime. D’autres tirent cependant de cette distinction des conséquences exactement inverses : la violation de traités-contrat donnerait un droit d’action à tous les Etats parties, alors que la violation de traités-loi n’affecterait que l’Etat directement lésé dans ses droits subjectifs36.

  • 37 A.-Ch. Kiss, Répertoire de la pratique française, Paris, vol. I, n° 232.
  • 38 CPJI Série C, n° 3, vol. supp. , p. 65. Cf. supra p. 4 ss.

25L’approche bilatérale domine également dans la pratique internationale. Cependant, l’existence d’un intérêt collectif au respect de certains traités multilatéraux est affirmée ça et là, en particulier par rapport aux traités relatifs au jus ad bellum, aux traités de paix ou aux traités en matière de désarmement. Ainsi, une note du Gouvernement français remise au Ministre allemand des affaires étrangères le 16 juin 1925 affirmait au sujet des traités de paix conclus à la fin de la Première Guerre mondiale que « les Alliés ne sauraient renoncer au droit de s’opposer à toute inobservation des stipulations de ces Traités, même si ces stipulations ne les concernent pas directement37. » Cet intérêt au respect de l’exécution des Traités de paix de 1919 a été affirmé également dans l’affaire du Vapeur Wimbledon, puisque la France, la Grande-Bretagne, l’Italie et le Japon firent valoir devant la Cour qu’ils étaient « intéressés au respect du principe du libre passage dans le canal de Kiel et à l’exacte exécution des clauses du traité de Versailles38. » Dernier exemple, dans une note datée du 23 juin 1928 qu’il adressa aux Etats engagés dans la négociation du Pacte de non-agression, le Secrétaire d’Etat américain Kellogg affirmait une solidarité entre les Etats parties, cette fois-ci dans l’extinction du traité à l’égard de l’Etat qui le violerait :

  • 39 CH. Hackworth, Digest of International Law, vol. V, Washington, 1943, p. 345.

There can be no question that a violation of a multilateral anti-war treaty through resort to war by one party thereto would automatically release the other parties from their obligations to the treaty-breaking State. Any express recognition of this principle of law is wholly tin-necessary39.

§ 2 – Une codification parceliaire

26La Convention de Vienne sur le droit des traités aborde dans son article 60 la question de savoir quels Etats peuvent se prévaloir de la violation d’un traité multilatéral, mais elle le fait sous un angle spécifique : celui du cas où les autres Etats parties voudraient suspendre ou éteindre le traité à l’égard de l’Etat partie qui l’a violé. Encore faut-il relever que l’article 60 de la Convention de Vienne n’impose ses solutions dans un tel cas que si le traité ne contient pas de règle spécifique à ce sujet. Dans les autres cas de figure où est invoquée une violation du traité, la Convention de Vienne fait renvoi aux règles générales de la responsabilité.

A. L’article 60 de la Convention de Vienne sur le droit des traités

  • 40 L’article 60 § 3 définit la violation « substantielle » comme étant constituée soit par un rejet du (...)
  • 41 Article 60 § 3.
  • 42 On relevera encore que l’article 60 contient également à son paragraphe 5 une clause d’intangibilit (...)

27L’article 60 de la Convention de Vienne codifie de manière restrictive le droit de suspendre ou d’éteindre un traité multilatéral en réaction à sa violation par un Etat partie. Tout d’abord, l’article 60 limite ce droit au cas d’une violation « substantielle » du traité, une condition valable au demeurant aussi bien pour un traité bilatéral que pour un traité multilatéral40. Ensuite, il réserve la possibilité d’une réaction unilatérale à l’Etat « spécialement atteint » par la violation du traité multilatéral41. Les autres Etats parties, ceux qui ne sont pas « spécialement atteints », ne peuvent suspendre ou éteindre le traité à l’égard de l’Etat auteur de la violation qu’en agissant par accord unanime. En pratique, une telle réaction collective est peu probable, car l’accord unanime sur une mesure de ce genre est toujours très difficile à réaliser. Naturellement, la difficulté croît en même temps qu’augmente le nombre des Etats parties et une réaction collective paraît d’emblée impossible à mettre en œuvre lorsqu’il s’agit d’un traité de portée universelle ou quasi universelle42.

B. L’articulation des régimes juridiques d’après la Convention de Vienne

  • 43 A ce sujet, voir A. Yahi, « La violation d’un traité : L’articulation du droit des traités et du dr (...)

28Le choix paraît délibérément fait dans l’article 60 de la Convention de Vienne de préserver autant que possible les relations conventionnelles, au prix d’un affaiblissement de l’efficacité de la réaction multilatérale et peut-être d’une perte de crédibilité du traité. Cependant, les solutions énoncées dans l’article 60 n’excluent pas d’autres formes de réaction. Deux réserves sont expressément formulées dans la Convention de Vienne, l’une en faveur des règles spécifiques contenues dans le traité violé, l’autre en faveur des règles générales de la responsabilité internationale43.

1) La primauté des règles spécifiques du traité

  • 44 Article 60 § 4.
  • 45 Article 55 du projet final d'articles de la CDI sur la responsabilité des Etats (ONU Doc. A/56/10/S (...)

29Savoir si n’importe quel Etat partie à un traité multilatéral peut invoquer sa violation – qu’il soit ou non directement affecté – est une question qui relève au premier chef du traité lui-même. Aussi l’article 60 de la Convention de Vienne prévoit-il expressément que les règles énoncées ne portent atteinte à aucune disposition du traité applicable en cas de violation44. Il s’agit en réalité d’une simple application du principe de lex specialis. On notera qu’une réserve similaire en faveur des dispositions spécifiques du traité est formulée dans le projet d’articles de la CDI sur la responsabilité des Etats45.

2) Le renvoi au droit de la responsabilité

  • 46 Cf. Annuaire CDI, 1964, vol. II, p. 175-176, § 18 ; Annuaire CDI, 1966, vol. II, p. 177, § 31.

30D’autre part, la CDI s’est efforcée tant bien que mal d’éviter d’aborder dans le cadre de ses travaux sur le droit des traités des questions relevant d’autres domaines du droit international. Cela vaut en particulier à l’égard de la responsabilité internationale. La CDI souhaitait en effet ne pas s’éloigner de son objectif principal ni empiéter sur un domaine faisant l’objet depuis le début des années cinquante de travaux séparés de codification46. Une réserve expresse en faveur des règles générales de la responsabilité internationale fut donc insérée dans le projet d’articles de la CDI ; elle figure à l’actuel article 73 de la Convention de Vienne.

31Ainsi, mis à part le cas spécifique de réaction réglé dans l’article 60 de la Convention de Vienne, les travaux de codification du droit des traités n’ont pas abordé la question de savoir quels Etats ont le droit d’invoquer la violation d’un traité multilatéral. Par conséquent, ils ont également laissé ouverte la question de savoir si un Etat non directement intéressé peut intenter une action populaire pour demander le respect d’un tel traité. La réponse à cette question est à déterminer à la lumière des dispositions spécifiques figurant dans le traité concerné et, lorsqu’une telle réglementation spécifique fait défaut ou est incomplète, à la lumière complémentaire des règles générales relatives à la responsabilité.

Notes

1 Sur la distinction entre normes primaires et normes secondaires, voir supra p. 229.

2 A ce sujet, voir P. Daillier & A. Pellet, Droit international public, 6e éd., Paris, 1999, p. 206-209.

3 Annuaire CDI, 1953, vol. II, p. 165 (les italiques sont de nous). La première formulation du texte de M. Yepes prévoyait seulement une requête d’avis consultatif de la Cour (cf. compte-rendu de la 78session de la CDI, du 27 juillet 1950, Annuaire CDI, 1950, vol. I, p. 299-300). Sur la base d’observations faites par d’autres membres de la CDI (notamment de G. Scelle), M. Yepes amenda son texte en vue d’y introduire une compétence contentieuse de la Cour. Le texte cité est celui de la proposition amendée définitive présentée par M. Yepes en 1950.

4 « Il arrive bien souvent qu’un Etat faible soit obligé de signer un traité illicite sous la pression qu’exerce sur lui un autre Etat plus puissant. C’est pourquoi il faut établir une sorte d’action populaire internationale pour autoriser tout Etat, même s’il n’a aucun intérêt direct, à demander l’annulation d’un traité à objet illicite conclu par d’autres Etats. C’est là le seul moyen efficace d’obtenir l’annulation de certains traités [...] conclus en violation des normes les plus élémentaires de la morale internationale et de la morale tout court » (Annuaire CDI, 1953, vol. II, p. 166 (les italique sont de nous)).

5 Premier Rapport de Lauterpacht sur le droit des traités, Annuaire CDI, 1953, vol. II, p. 151.

6 Projet d'article 12, Annuaire CDI, 1953, vol. II, p. 147 (les italiques sont de nous).

7 Lauterpacht s’expliquait à ce sujet de la manière suivante : “As the continued validity of a treaty imposed by force is a matter of concern for the entire international community, the present article gives to every Member of the United Nations – whether it has become a party to the Code of the Law of Treaties or not – the right to ask the Court to declare, in contentious proceedings, the invalidity of a treaty imposed by force. The State directly affected may not always be in the position to do so” (ibid., p. 151).

8 Ibid., p. 151, note 2.

9 Projet d’article 15, Annuaire CDI, 1953, vol. II, p. 154.

10 Voir le Premier Rapport de Fitzmaurice sur le droit des traités, Annuaire CDI, 1956, vol. II, p. 105-106. Voir aussi les débats de la CDI lors de sa 368e et de sa 370èe session, Annuaire CDI, 1956, vol. I, p. 216-217 et 226.

11 On notera en particulier que Fitzmaurice refuse de considérer l’emploi de la force contre un Etat comme un motif de nullité du traité, arguant que cela affecterait la stabilité des traités (cf. Troisième Rapport, Annuaire CDI, 1958, vol. II, p. 38).

12 L’article 17 proposé par Fitzmaurice au sujet de l’illégalité de l’objet du traité indique notamment ceci : “it is only if the treaty involves a departure from or conflict with absolute and imperative rules or prohibitions of international law in the nature of jus cogens that a cause of invalidity can arise. Since the treaty if in any event res inter alios acta, and without force as against non-parties, the invalidity as such of the treaty only affects directly the relations between the parties to it, and means that neither or none of the parties can claim compliance with it on the part of the other or others” (Troisième Rapport, Annuaire CDI, 1958, vol. II, p. 27 ; les italiques sont de nous). Fitzmaurice mettait également en doute la compétence des juridictions internationales pour prononcer la nullité : “In pronouncing that treaties possessing an illegal object [...] are ‘invalid’ and ‘null and void’, a certain theoretical difficulty arises, for it may well be that no international tribunal or other international organ is in a position effectively to declare the invalidity of the treaty concerned, and if the parties choose to apply it inter se, and can do so without affecting the rights of any third State, they may be able to carry it out. The real point therefore, as a practical matter, is that such a treaty is unenforceable. If either party refuses to carry it out, the other will have no legal right to require it to do so, even if thereby the defaulting party in a certain sense takes advantage of its own wrong” (ibid., p. 41, note 61). Sur les positions adoptées par Fitzmaurice en tant que juge dans les affaires du Sud-Ouest africain, voir supra p. 60-62 et p. 65-73.

13 On notera que seul le Premier Rapport présenté par Fitzmaurice fut discuté par la CDI. Il n’y eut donc aucun débat au sein de la CDI au sujet de la suggestion du Rapporteur spécial de réserver aux Etats parties au traité le droit d’invoquer la contrainte et la violation du jus cogens.

14 Voir les débats de la CDI lors de sa 620e et 621e sessions, Annuaire CDI, 1961, vol. I, p. 247-258.

15 Cf. Deuxième Rapport de Waldock, Annuaire CDI, 1963, vol. II, p. 50-52.

16 Voir le compte-rendu des 681e, 682e et 683e sessions de la CDI, Annuaire CDI, 1963, vol. I, en particulier les interventions de Tunkin (p. 48 et 57), Rosenne (p. 49 et 55), Verdross (p. 50), Yasseen (p. 50), de Luna (p. 52 et 60), Bartos (p. 53), Ago (p. 56), Pal (p. 57), Tabibi (p. 59).

17 Cf. l’intervention de Sir Humphrey Waldock lors de la 683e session de la CDI, Annuaire CDI, 1963, vol. I, p. 61. Waldock déclara à ce propos : “Quite apart from the law of treaties as such, the act of any State seeking to procure the conclusion of a treaty by the use of threat of use of force could be challenged as a violation of the rules of international law concerning the maintenance of peace proclaimed in the United Nations Charter, and could be brought before the Security Council or the General Assembly by the injured party, whether a Member of the United Nations or not, or by any other State even if it had no direct interest in the object of the treaty (ibid., p. 61 ; les italiques sont de nous). On notera que Waldock se réfère surtout à la possibilité pour chaque Etat de porter la question devant un organe politique (Conseil de sécurité, Assemblée générale) et ne fait pas expressément mention d’une action populaire de caractère judiciaire. Cela s’explique par le fait que Waldock n’avait pas repris l’idée de Lauterpacht d’attribuer une compétence spécifique à la Cour internationale de Justice.

18 Dans son Cinquième Rapport, Sir Humphrey Waldock proposa de revenir – comme cela avait été demandé par certains Etats – à une nullité relative invocable seulement par l’Etat victime (cf. Annuaire CDI, 1966, vol. II, p. 15). Une majorité des membres de la CDI préféra cependant maintenir la nullité absolue (voir le compte-rendu de la 825e session de la CDI, Annuaire CDI, 1966, vol. I, première partie, p. 21-24).

19 Annuaire CDI, 1966, vol. II, p. 247. Voir aussi ibid., p. 246.

20 Annuaire CDI, 1963, vol. II, p. 52-53 et 94.

21 Cf. Deuxième Rapport, Annuaire CDI, 1963, vol. II, p. 90-93.

22 Annuaire CDI, 1966, vol. II, p. 238-239.

23 Annuaire CDI, 1966, vol. II, p. 239-240.

24 Cf. Deuxième Rapport, Annuaire CDI, 1963, vol. II, p. 86-90.

25 Voir en particulier les interventions de Briggs, de Rosenne et de Tunkin, Annuaire CDI, 1963, vol. I, respectivement p. 62, 64, et 180.

26 Ibid., p. 181 et 278.

27 Dans le cas de la contrainte contre l’Etat, amendement franco-suisse défait à une majorité de 63 voix contre 12.

28 Sur ce point, voir aussi la sentence arbitrale du 31 juillet 1989 relative à la Détermination de la frontière maritime Guinée-Bissau/Sénégal dans laquelle le Tribunal a refusé d’entrer en matière sur l’allégation de la Guinée-Bissau selon laquelle l’Accord franco-portugais de 1960 serait nul du fait de la violation par la France de son droit interne : « Le seul Etat qui pourrait invoquer cette cause de nullité est le Sénégal » en tant que successeur de la France (RCDIP, vol. 94, 1990, p. 250).

29 Conférence des Nations Unies sur le droit des traités, Première session, Documents officiels, p. 438.

30 Voir en particulier les interventions en Commission plénière des délégations d’Israël, de l’Ethiopie, du Canada et de la Suisse (Conférence des Nations Unies sur le droit des traités, Première session, Documents officiels, ONU Doc. A/Conf.39/11, p. 337, 341, 351 et 352). Voir aussi la déclaration faite par la Suisse juste après l’adoption de l’article 66 de la Convention de Vienne : “Under that paragraph 1 of the new article just adopted, every State party to the convention on the law of treaties would have the right to submit, by application, to the International Court of Justice any dispute with another party concerning the application or the interpretation of article 50 [article 53 du texte final] or article 61 [article 64]”, Conférence des Nations Unies sur le droit des traités, Seconde session, Documents officiels, ONU Doc. A/Conf.39/ll/Add.l, p. 194 ; les italiques sont de nous). En ce sens dans la doctrine, voir par exemple : René-Jean Dupuy, « Codification et règlement des différends : Les débats de Vienne sur les procédures de règlement », AFDI, vol. 15, 1969, p. 70-91 ; K. Mbaye, « L’intérêt pour agir devant la Cour internationale de Justice” » RCADI, vol. 209, 1988-11, p. 317 et I. Brownlie, Principles of Public International Law, 4e éd., Londres 1990, p. 648-649.

31 Voir à ce sujet les interventions des délégations des Pays-Bas, de la France, de la Suisse, de l’Italie et de la Colombie lors de la 34e séance plénière, Conférence des Nations Unies sur le droit des traités, Seconde session, Documents officiels, ONU Doc. A/Conf.39/11/Add. 1, p. 190, 191 et 194. En ce sens, voir aussi l’intervention de Pellet lors des débats de la CDI en 1995 relatifs aux crimes (Annuaire CDI, 1995, vol. I, 2393e séance, § 33).

32 Il faut noter que la Convention de Vienne de 1986 a repris sans les changer les mécanismes de procédure de la Convention de 1969. Cela découle de l’approche suivie par la CDI et son Rapporteur spécial, Paul Reuter, qui se sont efforcés de conserver autant que possible l’uniformité du droit des traités et de ne procéder à des adaptations que lorsqu’elles étaient exigées par la particularités des traités entre Etats et organisations internationales ou entre organisations internationales (cf. Annuaire CDI, 1982, vol. II, deuxième partie, § 35-44).

33 Sur cette problématique, voir notamment : K. Sachariew, “State Responsibility for Multilateral Treaty Violations: Identifying the ‘Injured’ State and Its Legal Status”, NILR, vol. 35, 1988, p. 273-289, et D.N. Hutchinson, “Solidarity and Breaches of Multilateral Treaties”, BYIL, vol. 59, 1988, p. 151-215.

34 Voir, par exemple, A.F. Frangulis, Théorie et pratique des traités internationaux, Paris, 1934, p. 135 ; Ph.C. Jessup, A Modern Law of Nations, New York, 1948, p. 154 ; P. Reuter, La responsabilité internationale, Cours de doctorat 1955-1956, Paris, p. 111. On notera que l’article 63 du Statut de la Cour internationale de Justice établit que tous les Etats parties à un traité multilatéral ont un intérêt légitime à intervenir dans une procédure pendante au sujet de l’interprétation ou de l’application dudit traité. Cette disposition reconnaît donc une sorte d’intérêt « systémique » de tous à l’égard du régime conventionnel. Un tel droit d’intervention a cependant une portée singulièrement plus limitée que l’actio popularis, qui est un droit de tous d’agir en justice en tant que demandeur. Sur cette question, voir supra p. 4-4 et p. 4.

35 AJIL, vol. 29, 1935, suppl., p. 662 (les italiques sont de nous). Le commentaire de cette disposition affirme – comme un principe général – que tous les Etats parties sont autorisés à réagir à la violation d’un traité multilatéral. Le commentaire ajoute qu’il est parfaitement concevable que certaines parties à un traité multilatéral choisissent de ne pas réagir à la violation du traité. Cependant, il s’agit là d’une décision discrétionnaire de l’Etat concerné (cf. ibid., p. 1 092-1 093).

36 Ainsi, pour A. Decencière-Ferrandière, la violation d’un traité-contrat à l’égard d’une partie « donne un droit d’action à tous les cocontractants de cette dernière. Il en est autrement dans les accords normatifs où la violation du Droit (objectif) ne fait naître de responsabilité qu’à l’égard de l’Etat lésé (droit subjectif) » (La responsabilité des Etats à raison des dommages subis par des étrangers, Paris, 1925, p. 21).

37 A.-Ch. Kiss, Répertoire de la pratique française, Paris, vol. I, n° 232.

38 CPJI Série C, n° 3, vol. supp. , p. 65. Cf. supra p. 4 ss.

39 CH. Hackworth, Digest of International Law, vol. V, Washington, 1943, p. 345.

40 L’article 60 § 3 définit la violation « substantielle » comme étant constituée soit par un rejet du traité non autorisé par la Convention de Vienne, soit par la violation d’une disposition essentielle pour la réalisation de l’objet et du but du traité.

41 Article 60 § 3.

42 On relevera encore que l’article 60 contient également à son paragraphe 5 une clause d’intangibilité en faveur des dispositions relatives à la protection de la personne humaine. Cette clause fut introduite lors de la Conférence diplomatique de Vienne à la demande de la délégation suisse et était inspirée principalement par le droit international humanitaire. Il ressort cependant clairement des travaux préparatoires qu’elle s’applique aussi à l’égard de traités ou dispositions protégeant les droits de l’homme. Cette clause de sauvegarde est une traduction de la nature collective de l’intérêt protégé par de tels traités.

43 A ce sujet, voir A. Yahi, « La violation d’un traité : L’articulation du droit des traités et du droit de la responsabilité », RBDI, vol. 26, 1993, p. 437-469.

44 Article 60 § 4.

45 Article 55 du projet final d'articles de la CDI sur la responsabilité des Etats (ONU Doc. A/56/10/Supp. 10, p. 60 ; à ce sujet, cf. infra p. 303).

46 Cf. Annuaire CDI, 1964, vol. II, p. 175-176, § 18 ; Annuaire CDI, 1966, vol. II, p. 177, § 31.

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