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L’actio popularis ou la défense de l’intérêt collectif devant les juridictions internationales

 | 
François Voeffray

Titre II. Les procédures contentieuses spécialisées

Chapitre I. La protection des droits de la personne humaine

Texte intégral

Section I – Un mécanisme précurseur : La procédure de plaintes de l’OIT

  • 2 Article 22 de la Constitution de l’OIT.
  • 3 Articles 24 à 34 de la Constitution de l’OIT
  • 4 Sur les différentes procédures de contrôle de l’OIT, voir notamment : I. Zarras, Le contrôle de l’a (...)

1Elaborée au lendemain de la Première Guerre mondiale, durant la Conférence de paix de 1919, la Constitution de l’Organisation internationale du travail (OIT) était particulièrement novatrice. Une caractéristique révolutionnaire de l’OIT – qui a conservé aujourd’hui encore toute son originalité – est sa structure tripartite qui permet à des représentants des organisations nationales d’employeurs et de travailleurs de participer aux côtés des gouvernements – et sur un pied d’égalité – aux travaux de l’organisation. L’OIT se distingue aussi par un système sophistiqué de surveillance de la mise en œuvre des conventions et recommandations adoptées en son sein, un système qui a servi de référence lors de l’élaboration par la suite d’autres mécanismes internationaux de contrôle. La Constitution de l’OIT instaure deux procédures principales de contrôle : l’une consiste en un examen régulier des rapports soumis par les Etats membres2 ; l’autre, de nature contentieuse, est déclenchée par le biais d’une réclamation ou d’une plainte3. A ces deux procédures, prévues dès l’origine dans la Constitution de l’OIT, se sont ajoutés par la suite des mécanismes spéciaux de contrôle, en particulier au sujet de la liberté syndicale4. La procédure de plaintes prévue dans la Constitution de l’OIT est le mécanisme de contrôle le plus lourd et le plus formel de l’organisation. C’est cette procédure qui nous intéresse ici, car elle revêt une nature quasi juridictionnelle et son déclenchement n’est pas conditionné à un préjudice personnel dont aurait souffert le plaignant.

§ 1er – Une procédure d’enquête quasi juridictionnelle

  • 5 Le Conseil d’administration est composé de cinquante-six personnes : vingt-huit représentants gouve (...)
  • 6 Article 26 § 2 et 3 de la Constitution de l’OIT. Contrairement à ce que prévoyait le projet initial (...)
  • 7 Article 28 de la Constitution de l’OIT.
  • 8 Article 29 § 2 de la Constitution de l’OIT.

2Aux termes de l’article 26 § 1 de la Constitution de l’OIT : « Chacun des Membres pourra déposer une plainte au Bureau international du Travail contre un autre Membre qui, à son avis, n’assurerait pas d’une manière satisfaisante l’exécution d’une convention que l’un et l’autre auraient ratifiée. » La plainte est examinée par le Conseil d’administration de l’OIT, composé de représentants des gouvernements, des employeurs et des travailleurs5. Le Conseil d’administration décide s’il y a lieu d’instituer une commission d’enquête6. Le cas échéant, celle-ci est chargée d’établir les faits et de formuler des recommandations quant aux mesures à prendre7. Si l’un des deux gouvernements concernés n’accepte pas les recommandations de la commission d’enquête, il peut soumettre le différend à la Cour internationale de justice8.

  • 9 Article 26 § 4 de la Constitution de l’OIT.
  • 10 Il faut relever que les articles 24 et 25 de la Constitution de l’OIT prévoient une procédure conte (...)

3Le premier projet de texte présenté en 1919 par la Grande-Bretagne prévoyait que la procédure ne pouvait être déclenchée qu’à travers une plainte émanant d’un Etat membre. Cependant, il fut décidé aux cours des négociations d’accorder aussi un droit de plainte aux délégués à la Conférence internationale du Travail ; de plus, le Conseil d’administration de l’OIT fut autorisé à agir d’office9. Bien que conforme à la structure tripartite voulue par les promoteurs de l’OIT, l’attribution du droit de plainte à des acteurs non étatiques demeure étonnante dans un texte datant de la fin de la Première Guerre mondiale. Couplé avec le pouvoir du Conseil d’administration d’agir de sa propre initiative, le droit de plainte des délégués à la Conférence facilite considérablement, en principe du moins, le déclenchement de la procédure10.

  • 11 Article 28 de la Constitution de l’OIT.
  • 12 Dans la pratique, les fonctions de juge et de conciliateur sont d’ailleurs plus proches l’une de l’ (...)

4Le mandat des commissions d’enquête va au-delà de l’enquête traditionnelle. L’établissement des faits n’est en effet que la première partie du mandat des commissions d’enquête de l’OIT. Une fois les faits clarifiés, elles doivent procéder à un travail de nature quasi juridictionnelle en évaluant les faits constatés à la lumière des conventions ratifiées par l’Etat concerné et en formulant des recommandations pour corriger les éventuelles violations11. Le mandat des commissions d’enquête de l’OIT s’apparente donc à la fois à celui d’un conciliateur et à celui d’un juge12.

  • 13 Cf. BIT, Bulletin officiel, vol. 45, 1962, n° 2, supplément 2, § 701.
  • 14 Cf. BIT Bulletin officiel, vol. 46, 1963, n° 2, suppl. 2, § 386 ; ibid., vol. 54, 1971, n° 2, suppl (...)
  • 15 Cf. Rapport du Comité d’experts sur l’application des conventions et recommandations, rapport III ( (...)
  • 16 Article 29 § 2 de la Constitution de l’OIT.
  • 17 Article 31 de la Constitution de l’OIT.
  • 18 Rapport III (4A). Conférence internationale du Travail, 77e session, 1990, p. 8 et 345. Le caractèr (...)

5Lors de la création de la première commission d’enquête, le Conseil d’administration de l’OIT a exprimé le souhait que la procédure revête un caractère judiciaire13. Avant leur entrée en fonction, les membres de la commission d’enquête ont été invités en conséquence à prononcer une déclaration solennelle dont le contenu est inspiré de celle faite par les juges de la Cour internationale de justice. Bien que le Conseil d’administration de l’OIT ait laissé aux commissions d’enquête une certaine liberté dans l’organisation de la procédure, celles-ci ont veillé à conférer effectivement à la procédure un caractère quasi juridictionnel, notamment en offrant au gouvernement concerné la possibilité de prendre connaissance des informations recueillies et d’y répondre14. Le caractère quasi juridictionnel du mécanisme ressort également de l’obligation de l’Etat concerné de mettre en œuvre les recommandations de la commission d’enquête. En pratique, les commissions d’enquête ont souvent laissé aux gouvernements concernés un certain choix quant aux moyens de remplir leurs obligations conventionnelles. Cela n’implique cependant nullement que l’Etat défendeur est libre de les ignorer15. Lorsqu’il n’est pas d’accord avec les conclusions et recommandations de la commission d’enquête, il peut s’adresser à la Cour internationale de justice16, celle-ci étant alors compétente pour rendre un jugement qui n’est « pas susceptible d’appel17 ». Si l’Etat décide de recourir, c’est l’arrêt de la Cour internationale de Justice qui liera les parties. En revanche, s’il renonce à saisir la Cour internationale de Justice, il faut considérer alors que les conclusions et recommandations de la commission d’enquête deviennent obligatoires. L’article 33 de la Constitution de l’OIT prévoit en effet que si l’Etat concerné ne se conforme pas dans le délai prescrit aux recommandations contenues soit dans le rapport de la commission d’enquête, soit dans la décision de la Cour internationale de Justice, le Conseil d’administration de l’OIT peut recommander à la Conférence internationale du Travail les mesures qui lui paraissent opportunes pour « assurer l’exécution de ces recommandations ». Il serait difficile d’imaginer un tel mécanisme d’exécution si l’Etat n’avait pas l’obligation de mettre en œuvre lesdites recommandations. Dans une affaire mettant en cause la République fédérale d’Allemagne, la Commission d’experts pour l’application des conventions et recommandations a souligné que le rejet par le Gouvernement allemand des conclusions de la commission d’enquête n’affectait pas leur validité. Il a indiqué également que lorsqu’un gouvernement choisit de ne pas « faire appel » devant la Cour internationale, comme il en a la possibilité, les constatations et recommandations de la commission deviennent obligatoires18.

§ 2 – La qualité pour agir

A. Le dépôt d’une plainte

  • 19 Il est intéressant de signaler que la recevabilité des plaintes est régie différemment dans la proc (...)
  • 20 N. Politis, La justice internationale, 2e éd., Paris, 1924, p. 252.
  • 21 Voir, en particulier, G. Fischer, Les rapports entre l’Organisation internationale du Travail et la (...)
  • 22 Voir notamment : V. Leblanc, « Le contrôle de l’application des conventions internationales », Revu (...)

6Pour déposer une plainte, l’Etat doit être partie à la Convention dont il allègue la violation. En revanche, il n’a pas à démontrer que lui-même ou ses ressortissants ont subi un préjudice propre. De manière similaire, le droit de plainte des délégués à la Conférence internationale du Travail n’est pas subordonné à un préjudice personnel subi par leur organisation ou par ses membres19. L’unanimité ne s’est toutefois pas fait d’emblée. Si Nicolas Politis parlait, en 1924 déjà, d’une « poursuite [...] non sur la base d’un dommage propre, mais uniquement au nom de l’intérêt général20 », d’autres auteurs ont défendu initialement la thèse que la procédure de plaintes constitue un instrument de défense des intérêts particuliers du plaignant21. Aujourd’hui, il est cependant largement admis, pour ne pas dire incontesté, que le plaignant n’a pas à démontrer un intérêt ou préjudice personnel22.

  • 23 Voir infra § 3, p. 115.

7Quelques précisions s’imposent néanmoins. Il est évidemment envisageable qu’un Etat fasse usage de la procédure de plaintes parce qu’il estime souffrir un préjudice direct. La formulation des dispositions relatives à la procédure de plaintes réserve d’ailleurs une place-spéciale aux intérêts de l’Etat plaignant. L’article 28 prévoit en particulier que la commission d’enquête indique les mesures propres à « donner satisfaction au Gouvernement plaignant ». Cela ne signifie cependant pas qu’il s’agit d’un mécanisme purement bilatéral de règlement des différends. L’admissibilité de l’actio popularis a été déduite en premier lieu de la formulation large de l’article 26 de la Constitution de l’OIT qui n’énonce aucune restriction de recevabilité. Elle découle cependant aussi du fait que les conventions de l’OIT créent une législation de portée essentiellement collective et le système de contrôle de l’OIT – dont la procédure de plaintes n’est qu’une des composantes – est de nature collective23. C’est l’intérêt public, l’intérêt collectif au respect des conventions de l’OIT qui est en cause dans la procédure de plaintes. Ce caractère public de la procédure est seul à même d’expliquer la compétence dont dispose le Conseil d’administration d’agir d’office, ainsi que son pouvoir de décider de l’opportunité de créer une commission d’enquête.

  • 24 BIT, Bulletin officiel, vol. 45, 1963, n° 2, suppl. 2, § .383.
  • 25 Ibid., vol. 45, 1963, n° 2, suppl. 2, § 384. Dans une référence croisée amusante, le texte du rappo (...)
  • 26 BIT Bulletin officiel, vol. 70, 1987, Série B, suppl. 1, § 457.
  • 27 Voir notamment le rapport de la commission d’enquête Portugal-Libéria (ibid., vol. 46, 1963, n° 2, (...)

8La pratique de la procédure d’enquête a entériné l’existence d’un droit d’agir dans l’intérêt général. D’une part, les Etats mis en cause n’ont pas cherché à contester la recevabilité des plaintes présentées contre eux en arguant que les plaignants n’avaient pas souffert de préjudice personnel. D’autre part, le Conseil d’administration de l’OIT et les premières commissions d’enquête ont déclaré que le droit de plainte constituait « un droit constitutionnel prévu par la Constitution de l’OIT » que les titulaires peuvent exercer à leur discrétion24. La commission d’enquête chargée d’examiner la plainte du Portugal contre le Liberia a souligné en particulier – en reprenant mot pour mot une formule utilisée par la Cour internationale de Justice dans la première phase de l’affaire du Sud-Ouest africain – que les termes de l’article 26 de la Constitution de l’OIT sont « larges, clairs et précis : ils ne donnent lieu à aucune ambiguïté et n’autorisent aucune exception25. » La commission d’enquête chargée en 1984 d’examiner la plainte contre la République fédérale allemande s’est exprimée de son côté en ses termes : « Les droits accordés par les articles 24 et 26 de la Constitution de l’OIT de susciter l’examen d’allégations concernant le non-respect des conventions ratifiées ne sont pas fondés sur la notion traditionnelle d’action engagée par un Etat particulier en vue de protéger les intérêts de ses ressortissants, mais offrent la possibilité d’obtenir un tel examen au titre de l’intérêt public général26. » Les commissions d’enquête de l’OIT ont déduit plusieurs conséquences de cet intérêt public qui inspire la procédure. Elles ont estimé en particulier qu’elles ne devaient pas se limiter aux informations fournies par les parties et que l’épuisement des voies de recours n’est pas nécessaire si les violations alléguées portent non sur un cas individuel, mais sur une situation de caractère général27.

B. La saisine de la Cour internationale de Justice

  • 28 Article 29 § 2 de la Constitution de l’OIT. La formulation de cet article n’est pas parfaitement cl (...)

9Dans un délai de trois mois après avoir reçu le rapport de la commission d’enquête, les deux Etats impliqués dans la procédure de plainte doivent signifier au Directeur général de l’OIT s’ils acceptent ou non les recommandations contenues dans ledit rapport et, au cas où ils ne les accepteraient pas, s’ils désirent soumettre le différend à la Cour internationale de Justice28. Jusqu’à présent, aucun Etat impliqué n’a contesté le rapport de la commission d’enquête devant la Cour internationale de Justice. Il est cependant manifeste que la qualité pour agir de l’Etat plaignant n’est pas subordonnée à l’existence d’un préjudice personnel. Une interprétation contraire conduirait à un résultat absurde : elle signifierait que les Etats ont qualité pour agir en défense de l’intérêt général au premier stade de la procédure, mais perdent cette qualité dans la seconde phase.

  • 29 Article 37 § 1 de la Constitution de l’OIT.

10La Constitution de l’OIT prévoit également la possibilité d’une saisine de la Cour internationale de Justice par rapport à « [t]outes questions ou difficultés relatives à l’interprétation de la présente Constitution et des conventions ultérieurement conclues par les Membres29. » La formulation de cette clause juridictionnelle est ambiguë, les mots choisis n’indiquant pas clairement s’il s’agit d’une compétence consultative ou contentieuse. Jusqu’à présent, cette disposition n’a été utilisée que pour des demandes d’avis consultatifs.

  • 30 Cette problématique se pose de manière similaire dans le cadre d’autres traités de protection des d (...)
  • 31 Sur la base de l’article 29 § 1 de la Constitution de l’OIT.
  • 32 En se fondant cette fois-ci sur l’article 37 § 1 de la Constitution de l’OIT. En ce sens P. van Dij (...)

11Cependant, certains des termes utilisés – en particulier dans le texte anglais (“dispute”, “shall be referred for decision”) – paraissent fonder une compétence contentieuse. Reste à savoir comment cette compétence contentieuse de la Cour internationale de Justice se combine avec la procédure de plaintes30. Selon nous, lorsque le différend porte sur un problème d’exécution d’une convention de l’OIT, il semble logique de penser que l’Etat doit d’abord le régler à travers la procédure de plaintes prévue spécifiquement à cet effet, puis seulement dans une seconde phase par une éventuelle saisine de la Cour31. Cependant, lorsqu’un différend porte exclusivement sur une question d’interprétation ou si le Conseil d’administration ne juge pas opportun de créer une commission d’enquête, tout Etat devrait pouvoir demander à la Cour un arrêt déclaratoire32.

C. L’intérêt collectif au sein de l’OIT

  • 33 Ace sujet, voir en particulier N. Valticos, Droit international du travail, préc. (note 4), p. 113- (...)
  • 34 La Constitution de l’OIT fut intégrée – à l’instar du Pacte de la Société des Nations-dans le Trait (...)
  • 35 Un lien semblable existe avec l’ONU, dont l’OIT est devenue après la Seconde Guerre mondiale une or (...)
  • 36 Cette préoccupation apparaît également dans le préambule de la Constitution de l’OIT, qui relève qu (...)
  • 37 Pour donner des garanties aux gouvernements qui craignaient particulièrement dans le domaine mariti (...)
  • 38 Dans son avis consultatif du 12 août 1922, la Cour permanente de Justice internationale avait déjà (...)

12L’existence d’un droit de plainte dans l’intérêt général trouve son fondement dans les finalités collectives de l’OIT et de son système de contrôle33. Créée par les Traités de paix de 1919, l’OIT a été investie de la mission d’assurer une justice sociale, complémentaire et garante de la paix universelle dont le maintien avait été confié à la Société des Nations34. Ce lien ressort clairement du préambule de la Constitution de l’OIT, qui affirme notamment qu’« une paix universelle et durable ne peut être fondée que sur la base de la justice sociale35. » Une autre motivation à l’origine de la création de l’OIT est le souci d’empêcher – par l’adoption d’une réglementation internationale uniforme – que la concurrence du commerce international ne bloque le développement des législations sociales nationales ou conduise à un “dumping social36”. L’importance de cet objectif, qui ne figure qu’en deuxième position dans le préambule de l’OIT, ne doit cependant pas être exagérée. La crainte de la concurrence déloyale a motivé des aménagements particuliers dans certaines conventions de l’OIT, dont les plus notables sont les règles spéciales relatives à la ratification des conventions maritimes37. Cependant, dans la plupart de la matière réglementée par les conventions de l’OIT, les considérations liées à la concurrence internationale n’ont qu’une portée limitée38. A ces finalités originelles de l’OIT se sont ajoutés par la suite d’autres objectifs, de caractère eux aussi essentiellement collectif, tels le souci d’assurer un développement économique et social équilibré, ou celui de consolider et d’étendre la portée des législations nationales relatives au travail.

  • 39 Au sujet de la distinction entre traités-loi et traités-contrat, voir l’appréciation critique de G. (...)
  • 40 Cette nature particulière des conventions de l’OIT a été mise en lumière, en 1935 déjà, par C.W. Je (...)
  • 41 Pour Georges Scelle, la Conférence internationale du Travail constitue une « assemblée représentati (...)
  • 42 Article 19 de la Constitution de l’OIT.
  • 43 Les conventions de l’OIT contiennent diverses dispositions autorisant expressément les Etats qui le (...)

13L’exercice du droit de plainte dans l’intérêt général est légitimé également par la nature particulière des conventions de l’OIT, qui représentent l’archétype d’une réglementation internationale de portée collective. A l’époque où la distinction entre traités-loi et traités-contrat était à la mode, les conventions de l’OIT étaient citées comme des exemples par excellence de traités-loi39. Les conventions de l’OIT n’instituent pas entre les Etats parties un simple réseau d’engagements bilatéraux réciproques ; elles créent des obligations dont le respect est dû à l’égard de l’ensemble des Etats parties. Plusieurs caractéristiques des conventions de l’OIT attestent de cette portée collective40. Tout d’abord, leur adoption est le fait non d’une conférence diplomatique classique entre Etats, mais de la Conférence internationale du Travail, un organe tripartiste au sein de laquelle sont représentées – aux côtés des gouvernements des Etats membres – les organisations nationales de travailleurs et d’employeurs. Chaque délégué y dispose d’une voix et les conventions sont adoptées à la majorité des deux tiers41. D’autre part, une fois une convention adoptée, chaque gouvernement a l’obligation de la soumettre dans un délai d’un an aux autorités nationales compétentes (normalement le parlement) en indiquant les mesures à prendre, notamment s’il propose ou non une ratification42. Enfin, une autre spécificité attestant de la portée collective (et non purement synallagmatique) des conventions de l’OIT est l’inadmissibilité des réserves43.

§ 3 – La pratique jusqu’à présent

A. La fin d’une longue hibernation

  • 44 En 1934, le délégué travailleur de l’Inde déposa une plainte au sujet de l’application dans le sect (...)
  • 45 BIT, Bulletin officiel, vol. 45, 1962, n° 2, suppl. 2 ; ibid., vol. 46, 1963, n° 2, suppl. 2. Sur c (...)
  • 46 N. Valticos, « Les commissions d’enquête de l’OIT », préc. (note 4), p. 853.

14La procédure de plaintes existe dans la Constitution de l’OIT depuis la création de l’Organisation en 1919. Elle est demeurée cependant pratiquement inutilisée – si l’on excepte une tentative avortée en 193444 – pendant plus de quarante ans. La procédure de plaintes constituait une menace potentielle suspendue sur la tête des Etats, mais dont personne ne semblait prêt à vouloir faire effectivement usage. Les Etats et les délégués à la Conférence internationale du travail préféraient recourir, dans l’arsenal disponible au sein de l’OIT, à d’autres procédures moins formelles de contrôle. C’est dans le contexte des tensions liées à la décolonisation que fut déposée, en 1961, la première plainte donnant lieu à création d’une commission d’enquête. Il s’agissait d’une plainte émanant du Chana au sujet du respect par le Portugal dans ses colonies de l’Angola et du Mozambique de la Convention (n° 105) sur l’abolition du travail forcé de 1957. Quelques mois plus tard, ce fut au tour du Portugal de déposer une plainte au sujet de l’inobservation par le Liberia de la Convention (n° 29) sur le travail forcé de 193045. Le dépôt de ces deux plaintes et leur traitement avec succès par les commissions d’enquête eurent l’effet – pour reprendre l’expression d’un auteur particulièrement familier de l’OIT – de « démythifier » cette procédure46.

15Si la procédure de plaintes de l’OIT est sortie d’une longue hibernation, elle demeure assez peu utilisée. Au 1er janvier 2004, le total des plaintes déposées s’élevait seulement à une vingtaine. Outre les deux plaintes susmentionnées, les principales qui ont été confiées par le Conseil d’administration de l’OIT à des commissions d’enquête sont les suivantes :

    • 47 Ibid., vol. 54, 1971, n° 2, suppl. spécial. La commission d’enquête faisait aussi fonction dans cet (...)

    En 1908, une commission d’enquête fut constituée pour examiner le non-respect par le gouvernement militaire qui avait pris le pouvoir en Grèce des conventions (n° 87 et 98) sur la liberté syndicale. L’origine dans ce cas de la procédure était une plainte déposée par des délégués travailleurs à la Conférence internationale du Travail47 ;

    • 48 BIT, Bulletin officiel, vol. 66, 1983, Série B, suppl. spécial.

    En 1981, des délégués travailleurs à la Conférence internationale du Travail présentèrent des plaintes contre la République dominicaine et Haïti au sujet des conditions de recrutement et de travail dans les plantations de canne à sucre. Une commission d’enquête fut instituée pour examiner l’application des conventions relatives au travail forcé et à la liberté syndicale48 ;

    • 49 Ibid., vol. 67, 1984, Série B, supplément spécial. Au sujet de cette affaire, voir A. Manin, « Quel (...)

    En 1983, après un premier examen par le Comité de la liberté syndicale, le Conseil d’administration de l’OIT décida de créer une commission d’enquête pour examiner une plainte contre la Pologne au sujet du non-respect des conventions sur la liberté syndicale. La plainte avait été déposée en juin 1982 par les délégués travailleurs de la France et de la Norvège suite à l’instauration en Pologne de l’état d’urgence et à la répression déclenchée contre les syndicats libres, dont le fameux syndicat « Solidarité49 » ;

    • 50 Ibid., vol. 74, 1991, Série B, supplement 2.

    En 1987, une plainte contre le Nicaragua – la première soumise par des délégués employeurs – donna lieu à l’établissement d’une commission d’enquête. Cette plainte portait sur l’état d’urgence imposé durant plusieurs années au Nicaragua par le gouvernement sandiniste et les restrictions imposées par ce biais à la liberté syndicale50 ;

    • 51 Ibid., vol. 74, 1991, Série B, supplément 3.

    Enfin, suite à une plainte de délégués travailleurs, une commission d’enquête fut mise sur pied en 1989 pour examiner la situation en Roumanie en ce qui concerne l’application de la Convention (n° 111) de 1958 sur la discrimination (emploi et profession). La plainte portait sur les discriminations subies par les minorités ethniques, en particulier par l’importante minorité de citoyens roumains d’origine hongroise51.

16Deux autres procédures d’enquête furent déclenchées sur l’initiative du Conseil d’administration de l’OIT :

    • 52 Ibid., vol. 70, 1987, Série B, supplément 1.

    En 1984, la Fédération syndicale mondiale déposa une réclamation dans laquelle elle accusait la République fédérale d’Allemagne de pratiquer des discriminations basées sur l’opinion politique dans la procédure de vérification de la fidélité à la Constitution des agents du service public. Le Conseil d’administration décida d’appliquer à cette réclamation la procédure des plaintes de l’article 26 de la Constitution de l’OIT et institua une commission d’enquête, ce qui suscita des objections de la part du gouvernement concerné52 ;

    • 53 Le rapport de la Commission d’enquête a fait l’objet d’une publication spéciale du BIT. Sur cette a (...)

    Une autre commission d’enquête fut établie en 1974 pour examiner l’application par le Chili de la Convention (n° 1) de 1919 sur la durée du travail (industriel) (n° 1) et de la Convention (n° 111) de 1958 sur la discrimination (emploi et profession). La procédure fut déclenchée par le Conseil d’administration à la suite d’une résolution adoptée lors de la Conférence internationale du Travail sur proposition de délégués travailleurs. Comme dans le cas de la Grèce, le déclenchement de la procédure faisait suite à l’établissement au Chili d’un régime militaire53.

  • 54 En octobre 1976, la France déposa une plainte contre le Panama en relation avec l’hospitalisation e (...)
  • 55 Lorsqu’une plainte porte sur les droits syndicaux, la pratique du Conseil d’administration de l’OIT (...)
  • 56 En 1978, le Gouvernement français déposa deux nouvelles plaintes contre le Panama. La première conc (...)
  • 57 En 1986, la Tunisie déposa une plainte contre la Libye au sujet de l’expulsion de ce pays de travai (...)

17S’agissant des autres plaintes, une fut réglée à bref délai de manière satisfaisante54, d’autres ont été traitées dans le cadre de la procédure spéciale de sauvegarde de la liberté syndicale55, d’autres ont donné lieu à des missions de contacts directs de l’OIT et à l’octroi par l’organisation d’une assistance technique pour surmonter les problèmes constatés56, d’autres encore ont fait l’objet d’un règlement entre les parties, négocié à l’aide des bons offices du Directeur général du BIT57.

B. Un instrument de dernier recours

  • 58 En ce sens, D.W. Bowett, The Law of International Institutions, Londres, 1982, p. 153 : “[..] in pr (...)

18Dans la pratique, la procédure de plaintes est utilisée surtout pour des situations sortant de l’ordinaire ou revêtant un degré particulier de gravité. A l’instar d’autres mécanismes contentieux, la procédure de plaintes de l’OIT est perçue comme un instrument de dernier recours, et non comme un mode ordinaire de contrôle58. La sophistication de la procédure, son caractère quasi judiciaire, l’absence pendant longtemps de toute mise en œuvre ont consolidé l’idée qu’il s’agit d’un mécanisme d’un caractère exceptionnel. Le nombre peu élevé de plaintes s’explique cependant aussi par l’existence au sein de l’OIT d’autres procédures de contrôle : examen périodique des rapports présentés par les gouvernements, procédure des réclamations, procédure de sauvegarde de la liberté syndicale, etc. Ces procédures moins formelles répondent dans la plupart des cas aux besoins du contrôle. Il faut relever en particulier que les organisations nationales de travailleurs et d’employeurs peuvent soumettre leurs observations sur l’application des conventions aux organes de l’OIT chargés d’examiner les rapports gouvernementaux. En outre, elles peuvent participer par le biais de leurs représentants à la discussion qui a lieu chaque année lors de la Conférence internationale du Travail au sujet de l’application des conventions. Les intéressés préfèrent généralement recourir à ce type d’intervention, qui est moins lourd, moins formel et jugé moins agressif à l’égard du gouvernement concerné.

19Dans la plupart des affaires susmentionnées, l’utilisation de la procédure de plaintes visait principalement (voire exclusivement) à défendre l’intérêt général. On peut estimer que tel est le cas en particulier de la plainte du Ghana contre le Portugal, de celles déposées par des délégués à la Conférence internationale du Travail et, évidemment, des affaires dans lesquels le Conseil d’administration a agi d’office. De fait, la plupart des plaintes déposées soulevaient des questions importantes relatives au respect des conventions de l’OIT et plusieurs d’entre elles se rapportaient à des violations sérieuses des droits de l’homme. Le dépôt d’une plainte peut cependant aussi avoir pour objectif – principal ou parallèle – de protéger des intérêts subjectifs du plaignant. C’était le cas en particulier des plaintes de la France contre le Panama.

  • 59 Pour un bilan étaillé de l’impact de la procédure de plaintes de l’OIT, voir en particulier N. Valt (...)

20Il est difficile d’évaluer l’impact de la procédure de plaintes sur la mise en œuvre des conventions de l’OIT59. Une partie de ses effets est d’ordre dissuasif. L’existence de la procédure de plaintes peut, en particulier, inciter l’Etat à mieux collaborer avec les organes de l’OIT en charge du contrôle régulier de l’application des conventions et recommandations. Une fois la procédure de plaintes déclenchée, son succès dépend inévitablement de la disponibilité de l’Etat concerné à coopérer et à mettre en œuvre les recommandations adoptées par la commission d’enquête. Dans la plupart des cas, les gouvernements mis en cause ont accepté ces recommandations, soit en totalité, soit dans un premier temps au moins partiellement, et ont pris des mesures pour leur donner effet. Le seul cas dans lequel l’OIT a été confrontée à un refus total de coopérer du gouvernement a été celui de la Pologne. Des progrès ont été enregistrés parfois au cours même de l’enquête. C’était le cas en particulier dans les affaires concernant les colonies africaines du Portugal, le Liberia, le Chili, ou plus récemment le Nicaragua et la Roumanie. Si la procédure de plaintes a donc produit des résultats indéniables, il a cependant souvent fallu attendre un changement de la nature du régime politique pour que les problèmes constatés soient complètement réglés. Dans l’intervalle, les organes de contrôle de l’OIT chargés du contrôle régulier se sont efforcés néanmoins de surveiller les problèmes constatés et d’assurer un suivi des recommandations formulées par les commissions d’enquête, afin de maintenir une certaine pression sur les gouvernements concernés et d’empêcher, si ce n’est les violations, du moins la banalisation de celles-ci.

Section II – Les Conventions onusiennes relatives aux droits De l’homme

21Le système de contrôle des droits de l’homme établi dans le cadre de l’Organisation des Nations Unies combine deux types de procédures : celles développées à partir de la Charte des Nations Unies dont le champ d’application couvre l’ensemble des droits de l’homme ainsi que tous les Etats membres, et celles fondées sur des conventions spécifiques qui ne sont juridiquement contraignantes que pour les Etats parties. Les premières sont gérées principalement par des organes, telle la Commission des droits de l’homme, au sein desquels siègent des représentants d’Etats. Plus politisées et moins contraignantes, ces procédures non conventionnelles conservent leur utilité à l’égard des Etats qui n’ont pas ratifié les conventions pertinentes ou n’y ont pas adhéré. Elles sortent cependant du champ de notre étude, faute de présenter les caractéristiques et garanties usuelles du contrôle juridictionnel.

  • 60 Voir en particulier l’article 18 de la Convention de 1965 sur l’élimination de toutes les formes de (...)

22En revanche, les procédures conventionnelles confient l’essentiel du pouvoir de surveillance à des comités d’experts investis de certains pouvoirs juridictionnels. Les comités conventionnels sont composés d’experts choisis en raison de leur moralité et leur impartialité, ainsi que de leurs compétences en matière de droits de l’homme ou dans le domaine couvert par la convention. Ces experts siègent à titre individuel, et non en qualité de représentants de leurs Etats respectifs60. Les comités conventionnels exercent d’abord leurs fonctions de surveillance à travers l’examen des rapports périodiques présentés par les Etats parties, une technique élémentaire de contrôle qui est consacrée dans toutes les conventions onusiennes relatives aux droits de l’homme. L’examen de violations concrètes des droits de l’homme – sur requête soit d’un Etat, soit d’un particulier – constitue un mode de contrôle plus contraignant pour les Etats parties et n’est pas admis de façon systématique. Dans le cadre de ce contrôle de caractère contentieux, les comités conventionnels disposent de pouvoirs quasi juridictionnels en ce qui concerne les requêtes individuelles, alors que leur rôle en matière de requêtes étatiques se borne à la médiation et à la conciliation.

Sous-Section I – Les procédures interétatiques

§ 1er – Des procédures exclusivement conciliatoires

  • 61 Article 11 à 13 de la Convention sur l’élimination de toutes les formes de discrimination raciale.
  • 62 Article 41 du Pacte relatif aux droits civils et politiques.
  • 63 Article 21 de la Convention contre la torture.
  • 64 Article 76 de la Convention de 1990 relative aux droits des travailleurs migrants et de leur famill (...)

23Le droit d’un Etat partie d’introduire une requête à propos d’une violation des droits de l’homme de la part d’un autre Etat est prévu dans la Convention de 1965 sur l’élimination de la discrimination raciale61, le Pacte de 1966 relatif aux droits civils et politiques62, la Convention de 1984 contre la torture63 et la Convention de 1990 sur la protection des droits de tous les travailleurs migrants64. Il est prévu également dans un protocole additionnel à la Convention de l’Unesco de 1960 relative à la lutte contre la discrimination dans le domaine de l’enseignement. Cette procédure des requêtes interétatiques ne figure cependant pas dans toutes les conventions universelles relatives aux droits de l’homme. Elle est absente de trois des principaux traités onusiens : le Pacte de 1966 relatif aux droits économiques, sociaux et culturels ; la Convention de 1969 sur l’élimination de toutes les formes de discrimination à l’égard des femmes ; et la Convention de 1989 relative aux droits de l’enfant. Cette différence de traitement est difficile à expliquer autrement que par des considérations politiques et une réticence de nombreux Etats à l’égard du contrôle contentieux de la mise en œuvre des droits économiques, sociaux et culturels.

  • 65 Au 1er janvier 2004, 151 Etats étaient parties au Pacte relatif aux droits civils et politiques et (...)

24Une seconde variation entre les différents instruments conventionnels concerne l’acceptation des requêtes interétatiques. La compétence du comité conventionnel d’examiner des requêtes étatiques ne s’impose de plein droit que dans le cadre de la Convention sur l’élimination de la discrimination raciale. Dans les autres conventions, cette procédure est facultative, en ce sens qu’elle ne s’applique qu’à l’égard des Etats ayant fait une déclaration expresse d’acceptation. Cette déclaration ne produit en outre d’effets que sur une base de réciprocité, c’est-à-dire entre Etats ayant accepté le même engagement65.

25Les procédures conventionnelles applicables aux requêtes étatiques sont d’une nature exclusivement conciliatoire. En théorie, elles visent à inciter l’Etat concerné à coopérer en vue d’un meilleur respect des droits protégés, plutôt qu’à procéder à une constatation d’une violation du droit. En réalité, c’est surtout pour ne pas effrayer les Etats qu’elles ont été privées des éléments les plus contraignants figurant dans les procédures similaires de l’OIT et de la Convention européenne des droits de l’homme. Le vocabulaire lui-même témoigne de ce souci de ne pas indisposer les Etats puisque le terme consacré dans les conventions onusiennes est « communication », et non « requête » ou « plainte ».

  • 66 Voir, par exemple, l’article 12 de la Convention sur l’élimination de la discrimination raciale.
  • 67 Cette dernière solution est celle retenue dans le Pacte relatif aux droits civils et politiques (ar (...)
  • 68 Voir, à titre d’exemples, l’article 13 § 2 de la Convention sur l’élimination de la discrimination (...)

26Dans une première phase, une négociation directe intervient entre l’auteur de la communication et l’Etat auquel est reproché un manquement à ses engagements conventionnels. Si les contacts directs entre les deux Etats n’aboutissent pas, le comité conventionnel se met à leur disposition afin de parvenir à une solution amiable du différend fondée sur le respect des droits protégés. Une commission de conciliation ad hoc peut également être nommée pour exercer cette tâche. Elle l’exerce soit immédiatement après la phase de négociations directes entre les Etats intéressés, se substituant alors au comité conventionnel66, soit postérieurement à l’intervention de celui-ci67. Si une solution amiable est trouvée, le comité (ou la commission de conciliation) se borne dans son rapport à exposer les faits à l’origine de la requête et la solution intervenue. En cas d’échec des efforts pour trouver une solution à l’amiable, la procédure ne prend pas pour autant un tour plus contraignant. Dans le cadre des procédures de requêtes étatiques, il n’est pas prévu que le comité conventionnel procède à des constatations sur le respect ou non par l’Etat incriminé des obligations lui incombant. Le comité (ou la commission de conciliation) rédige un rapport qui contient, tout au plus, ses conclusions sur les questions de faits relatives au litige et ses recommandations en vue de parvenir à un règlement amiable du différend. Contrairement à celles formulées par les commissions d’enquête de l’OIT, les recommandations des comités conventionnels sont purement facultatives pour les Etats intéressés68. De plus, la procédure est entièrement confidentielle : les communications ne sont pas publiques, elles sont examinées à huis clos et les rapports finaux ne sont communiqués qu’aux Etats parties au litige.

  • 69 Article 22.
  • 70 Article 29 § 1.
  • 71 Article 30 § 1. Pour une liste plus complète des clauses juridictionnelles figurant dans des traité (...)
  • 72 Même si le traité ne contient pas de clause juridictionnelle, comme c’est le cas des deux Pactes de (...)

27Si l’examen de requêtes étatiques par les comités conventionnels n’a pas de caractère juridictionnel, plusieurs des conventions onusiennes relatives aux droits de l’homme prévoient cependant une autre procédure contentieuse – celle-là clairement juridictionnelle – en attribuant compétence à la Cour internationale de Justice compétence pour examiner tout différend entre les Etats parties relatifs à l’interprétation ou à l’application de leurs dispositions. Une telle clause juridictionnelle figure notamment dans la Convention contre la discrimination raciale69, dans la Convention pour l’élimination des discriminations à l’égard des femmes70, et dans la Convention contre la torture71. Ce règlement juridictionnel n’est pas conçu comme une solution de remplacement des procédures de requêtes interétatiques, puisque plusieurs conventions prévoient parallèlement ces deux mécanismes72. Quels sont alors les rapports entre ces deux mécanismes ? Un différend susceptible d’être soumis à la procédure des communications interétatiques doit-il être réglé prioritairement à travers celle-ci ? Faut-il même aller plus loin dans cette voie d’argumentation et considérer que la procédure des requêtes interétatiques constitue un régime spécial excluant tout recours parallèle à la Cour ?

  • 73 Le rapport entre la clause juridictionnelle générale prévue dans la Constitution de l’OIT, à savoir (...)
  • 74 L’article 22 de la Convention sur l’élimination de la discrimination raciale est libellé de la mani (...)
  • 75 Par rapport à une problématique un peu similaire, celle du caractère supplétif des règles générales (...)

28Dans certains cas, la réponse ressort directement du texte des dispositions concernées. Ainsi, l’article 29 § 1 de la Constitution de l’OIT, qui est « enchâssé » au milieu des dispositions relatives à la procédure de plaintes, institue une compétence contentieuse de la Cour internationale de Justice, mais qui ne peut intervenir que dans la phase finale de la procédure de plaintes73. Un autre exemple est l’article 22 de la Convention de 1965 sur l’élimination de la discrimination raciale, dont le texte établit clairement que l’existence d’une procédure spécifique de communications interétatiques n’exclut pas, si le différend n’est pas réglé au terme de celle-ci, que l’affaire soit portée devant la Cour internationale de Justice. En revanche, le texte ne dit pas si cette procédure spécifique prévue par la Convention doit être utilisée avant toute saisine de la Cour74. Selon nous, lorsque aucune réponse ne ressort des dispositions pertinentes, il faut considérer que les deux procédures peuvent être utilisées alternativement, au libre choix des Etats concernés. Mise à part la procédure de plaintes de l’OIT, les procédures spécifiques existant sur le plan universel relèvent uniquement de la médiation et de la conciliation. Elles ont donc une finalité autre que le règlement juridictionnel. Dans ces conditions, il n’y a pas lieu de penser que ces procédures spécifiques excluent la saisine de la Cour, ni même d’exiger qu’elles doivent avoir été utilisées au préalable. Cette solution paraît conforme à la maxime de la lex specialis qui est appliquée à certains conflits entre règles concurrentes. Ce principe de spécialité ne prévoit en effet l’exclusion de l’application de la règle de portée générale que dans la mesure où une solution spécifique est effectivement prévue dans la règle plus spéciale75.

§ 2 – La qualité pour agir

A. La saisine de l’organe conventionnel de surveillance

  • 76 Cf. par exemple F. Schwelb, “Civil and Political Rights: The International Measures of Implementati (...)
  • 77 G. Cohen Jonathan, « Quelques observations sur le comité des droits de l’homme des Nations Unies », (...)

29Les Etats qui soumettent une communication clans le cadre de ces procédures n’ont pas à établir qu’ils ont subi un préjudice propre, soit de manière immédiate, soit en la personne de l’un de leurs ressortissants. Le droit d’agir des Etats est ainsi conçu comme une actio popularis76. Il repose sur la nature juridique particulière des règles relatives aux droits de l’homme dont le respect intéresse l’ensemble des Etats parties. Comme l’indique un auteur, « [t]out Etat contractant a un intérêt objectif à introduire une action contre tout autre Etat contractant auteur d’une violation à l’égard de toute personne se trouvant sous sa juridiction y compris ses propres ressortissants77. »

  • 78 Voir l’article 11 § 3 de la Convention sur l’élimination de la discrimination raciale, l’article 41 (...)

30Si la recevabilité d’une requête n’est pas conditionnée à l’existence d’un préjudice propre, d’autres conditions de recevabilité s’appliquent en revanche. Il est exigé en particulier que les procédures de recours internes disponibles aient été épuisées au préalable, à moins que celles-ci excèdent des délais raisonnables ou apparaissent d’emblée inefficaces78.

B. La saisine de la Cour internationale de Justice

31Lorsqu’il existe une clause attribuant compétence à la Cour internationale de Justice pour connaître des différends entre Etats parties au sujet de l’interprétation ou de l’application des dispositions de la convention, il faut admettre – pour les mêmes raisons que celles exposées ci-dessus – que l’Etat souhaitant introduire une requête n’a pas à justifier d’un préjudice personnel. Tout Etat partie peut se prévaloir de son intérêt « objectif » au respect des règles de protection des droits de l’homme contenues dans la convention.

§ 3 – L’absence de pratique

32Jusqu’à présent, les procédures conventionnelles de communications interétatiques n’ont jamais été utilisées. Plusieurs explications peuvent être avancées. En premier lieu, il est indéniable que les Etats sont réticents à jouer de cette manière, dans le cadre d’une procédure contentieuse, le rôle de procureur ou de gardien du respect des droits de l’homme. D’autres raisons plus spécifiques aux procédures examinées s’ajoutent cependant à ces réticences traditionnelles à utiliser une procédure lorsqu’on n’est pas personnellement affecté.

A. Des faiblesses structurelles

33Ces procédures souffrent, en premier lieu, de leurs faiblesses structurelles. Comme nous l’avons vu, seule la Convention sur l’élimination de la discrimination raciale prévoit que les Etats parties sont tenus de plein droit de se soumettre à une telle procédure. Qui plus est, aucune de ces procédures ne débouche sur une décision finale contenant des constatations sur le respect par l’Etat incriminé des engagements qu’il a assumés. Enfin, la confidentialité régit l’ensemble de la procédure. Dans ces conditions, il est légitime qu’un Etat se demande si le jeu en vaut vraiment la chandelle.

  • 79 Article 29 § 1 de la Constitution de l’OIT. A ce sujet, voir supra p. 108 ss.
  • 80 Article 18. Il s’agit dans ce cas d’une demande d’avis consultatif.
  • 81 Voir P.H. kooijmans, “Inter-State Dispute Settlement in the Field of Human Rights”, préc., p. 91: “ (...)
  • 82 Article 43 § 3 du projet.
  • 83 Article 44 du projet.
  • 84 Article 46 du projet. Au sujet de ce projet de la Commission des droits de l’homme, voir ONU Doc. A (...)
  • 85 Voir le Rapport de la troisième Commission de l’Assemblée générale, ONU Doc. A/6564, § 516-540. Pou (...)

34Une partie de ces faiblesses structurelles sont à imputer à l’arrêt malheureux rendu en 1966 par la Cour internationale de Justice dans la seconde phase de l’affaire du Sud-Ouest africain. La Constitution de l’OIT, le Protocole de 1962 à la Convention de l’Unesco concernant la discrimination dans le domaine de l’enseignement et la Convention de 1965 sur l’élimination de la discrimination raciale, qui sont tous les trois antérieurs à cet arrêt, prévoient tous des procédures interétatiques obligatoires de plein droit pour l’ensemble des Etats parties. Deux d’entre elles (la procédure de plaintes de l’OIT79 et le Protocole de l’Unesco80) incluent également la possibilité de saisir la Cour internationale de Justice. Quant à la troisième, si elle n’a pas de composante judiciaire, elle prévoit la possibilité d’instituer une commission de conciliation sans l’assentiment des parties. L’arrêt de 1966 sur le Sud-Ouest africain renforça considérablement les oppositions à ce type de mécanisme. En déniant à l’Ethiopie et au Liberia un droit (ou intérêt juridique) à agir, la Cour se discrédita elle-même aux yeux de nombreux pays comme organe suprême de règlement des différends en matière de droits de l’homme. Elle contribua cependant aussi à répandre le scepticisme à l’égard de toute forme de règlement juridictionnel en la matière. Adoptés par l’Assemblée générale en décembre de la même année, les deux Pactes relatifs aux droits de l’homme furent privés de tout mécanisme juridictionnel par une majorité d’Etats échaudée par l’arrêt de la Cour81. Dans le cas du Pacte relatif aux droits civils et politiques, le premier projet préparé en 1954 par la Commission des droits de l’homme prévoyait une procédure de requêtes interétatiques de caractère obligatoire calquée sur le modèle de la Convention européenne des droits de l’homme. En cas d’échec de ses efforts pour favoriser une solution à l’amiable entre les parties, il était prévu que le Comité des droits de l’homme aurait le pouvoir de donner son avis au sujet de la violation des dispositions du Pacte82. Il avait également la possibilité de recommander au Conseil économique et social de saisir la Cour internationale de Justice d’une demande d’avis consultatif sur toute question juridique liée à l’affaire dont il était saisi83. Enfin, une clause juridictionnelle – semblable à celle figurant dans la Constitution de l’OIT et dans le Protocole à la Convention de l’Unesco – permettait aux Etats impliqués dans la procédure de porter le différend, en dernier ressort, devant la Cour internationale de Justice84. A l’automne 1966, l’Assemblée générale démantela cette procédure sophistiquée sans qu’aucune opposition véritable ne se manifeste en son sein. Elle enleva du projet de texte toute référence à la Cour internationale de Justice ; elle réduisit le mandat du Comité à un rôle purement conciliatoire ; enfin, elle donna à la procédure un caractère entièrement facultatif. La clause juridictionnelle figurant dans le projet de Pacte relatif aux droits sociaux, économiques, et culturels subit le même sort85.

B. La préférence pour d’autres mécanismes

  • 86 Voir infra p. 131 ss.
  • 87 La Convention sur l’élimination de toutes les formes de discrimination raciale forme sur ce point e (...)
  • 88 Au 1er janvier 2004, 104 Etats avaient accepté la compétence du Comité des droits de l’homme pour e (...)

35Cette absence complète d’utilisation des mécanismes de communications interétatiques peut s’expliquer également par l’existence d’autres procédures de contrôle. D’une part, les différentes conventions concernées obligent tous les Etats parties à soumettre des rapports périodiques sur les mesures prises pour assurer le respect et la mise en œuvre des droits protégés. L’examen de ces rapports par les comités de surveillance – examen auquel peuvent contribuer les ONG en fournissant des informations sur d’éventuelles violations – constitue une forme de contrôle, de nature périodique et non contentieuse, qui peut être jugée souvent préférable par les Etats intéressés. D’autre part, les comités de surveillance des trois traités onusiens en vigueur prévoyant une procédure interétatique ont tous la compétence d’examiner aussi des communications émanant d’individus86. Or, si à l’origine les Etats paraissaient craindre davantage la procédure des communications individuelles que celle plus traditionnelle des plaintes interétatiques, la première est aujourd’hui aussi largement acceptée que la seconde87. Dans le cas du Pacte international relatif aux droits civils et politiques, les Etats ayant accepté l’examen de requêtes individuelles sont même deux fois plus nombreux que ceux ayant donné leur accord à l’égard de la procédure des requêtes interétatiques88. La retenue des Etats dans l’usage de la procédure des plaintes interétatiques peut donc se fonder sur l’argument que le système d’examen des communications individuelles remplit les mêmes objectifs que les plaintes interétatiques, sans présenter certains des inconvénients de ces dernières.

  • 89 La résolution 70/17 du Comité des Ministres du Conseil de l’Europe est fondée sur un constat de « c (...)

36Un autre facteur non négligeable est la préférence non cachée des Etats pour les mécanismes régionaux de protection des droits de l’homme. Ainsi, la résolution 70/17 adoptée le 15 mai 1970 par le Comité des Ministres du Conseil de l’Europe invite expressément les Etats parties à la Convention européenne des droits de l’homme qui sont aussi parties au Pacte international relatif aux droits civils et politiques à porter leur différend interétatique devant les organes de Strasbourg. Cette sorte de préférence régionale n’est pas négligeable si l’on considère qu’une grande partie des Etats qui ont accepté les procédures de requêtes étatiques des conventions onusiennes sont précisément des Etats parties à la Convention européenne des droits de l’homme89.

Sous-section II – Les procédures d’examen de communications individuelles

  • 90 ONU Doc. A/RES/421, V, Section F.
  • 91 Voir M. Nowak, op. cit. (note 85), p. 588.

37A l’origine, les réticences des Etats étaient plus fortes à l’égard du droit de requête des individus qu’elles ne l’étaient à l’égard des requêtes émanant de leurs congénères. Cela ressort par exemple des travaux préparatoires du Pacte international relatif aux droits civils et politiques. Lorsque l’Assemblée générale de l’ONU demanda en 1950 à la Commission des droits de l’homme de préparer le texte d’un instrument conventionnel, elle l’invita expressément à considérer une disposition “to be inserted in the draft covenant or in separate protocols, for the receipt and examination of petitions from individuals and organizations with respect to alleged violations of the covenant90.” Divers Etats – y compris les Etats-Unis et le Royaume-Uni – s’opposèrent cependant à un tel droit de requête individuel en affirmant que seuls les Etats étaient des sujets du droit international et que la reconnaissance d’un tel droit conférerait à l’organe de surveillance des pouvoirs juridictionnels supranationaux. Ils firent valoir qu’un mécanisme effectif de plaintes interétatiques assurerait un contrôle suffisant des droits protégés. C’est cette idée qui prévalut : le projet de texte adopté en 1954 par la Commission des droits de l’homme contenait un mécanisme contraignant de plaintes interétatiques, qui fut finalement considérablement affaibli par l’Assemblée générale, mais aucun droit de requête individuel91. Il faudra attendre l’adoption du premier Protocole facultatif pour que cette « lacune » soit comblée, du moins en ce qui concerne les droits civils et politiques.

  • 92 Cette compétence est établie respectivement par le premier protocole facultatif au Pacte relatif au (...)
  • 93 Un protocole facultatif attribuant audit Comité la compétence d’examiner des communications individ (...)

38Aujourd’hui, trois des quatre organes de surveillance ayant un mandat en matière de requêtes interétatiques – le Comité des droits de l’homme, le Comité pour l’élimination de la discrimination raciale et le Comité contre la torture – ont également la compétence d’examiner des communications émanant d’individus92. Récemment, le Comité pour l’élimination des discriminations à l’égard des femmes a reçu aussi ce pouvoir de recevoir des communications individuelles93. Cette compétence est cependant toujours facultative. Elle dépend d’une acceptation expresse de l’Etat concerné, donnée soit par le biais d’une déclaration ad hoc, soit par une ratification ou adhésion au protocole facultatif pertinent.

§ 1er – Des procédures quasi juridictionnelles

  • 94 Au sujet du suivi par les Etats parties des constatations du Comité des droits de l’homme, voir en (...)

39Le mandat exercé par les organes conventionnels de surveillance à propos des requêtes individuelles revêt une nature quasi juridictionnelle. D’une part, la procédure appliquée est assimilable sous de nombreux aspects à une procédure judiciaire, par exemple parce qu’elle comprend un examen de la recevabilité de la communication et qu’elle revêt un caractère contradictoire. D’autre part, les décisions de fond (« constatations finales ») adoptées par les comités de surveillance sont structurées comme des arrêts judiciaires : elles procèdent à une évaluation des agissements de l’Etat au regard des dispositions de la convention, incluent une motivation détaillée, et les membres du comité peuvent joindre au texte de la décision leur opinion individuelle ou dissidente. Formellement, les comités n’ont toutefois le pouvoir d’adresser à l’Etat partie que des « recommandations ». Les constatations adoptées à l’issue de l’examen d’une requête individuelle ne sont donc pas juridiquement contraignantes. Leur efficacité repose sur la bonne foi et la volonté de coopérer de l’Etat concerné ainsi que sur l’autorité morale du comité. En pratique, elles ont cependant été suivies généralement d’effets. La plupart des Etats intéressés, bien qu’ils dénient un caractère contraignant aux constatations, leur donnent suite, par exemple en modifiant leur législation lorsqu’elle a été jugée incompatible avec les dispositions de la convention ou du pacte, en libérant des prisonniers détenus arbitrairement, en renonçant au renvoi vers leur pays d’origine d’individus risquant d’être exposés à des actes de torture ou encore en compensant financièrement les victimes de violations94.

§ 2 – La qualité pour agir

A. L’interprétation restrictive de la notion de victime

  • 95 Article 14 § 1 de la Convention sur l’élimination de la discrimination raciale ; article 22 § 1 de (...)

40L’article 1 du premier Protocole facultatif au Pacte relatif aux droits civils et politiques prévoit que le Comité des droits de l’homme n’est compétent que pour examiner des communications émanant d’individus qui affirment être « victimes » d’une violation d’un des droits reconnus dans le Pacte. Le droit de présenter une communication individuelle devant les autres comités conventionnels (Comité contre la torture, Comité pour l’élimination de la discrimination raciale, Comité pour l’élimination des discriminations à l’égard des femmes) est également réservé à ceux qui se prétendent victimes des violations alléguées95. Cette condition pose d’emblée des limites importantes à l’exercice par des individus d’une actio popularis, mais il ne l’exclut pas pour autant complètement. Dans de nombreux cas de violations des droits de l’homme, une interprétation libérale de cette condition permettrait de considérer comme victimes l’ensemble des membres d’une collectivité. En tant que telle, la notion de victime n’est donc pas nécessairement un obstacle à l’introduction d’une requête par un particulier (ou un groupe de particuliers) en vue de défendre un intérêt collectif, voire d’ordre purement général.

  • 96 D’après les chiffres fournis dans leurs rapports annuels respectifs a la 54e session de l’Assemblée (...)
  • 97 Les droits protégés par la Convention sur l’élimination de la discrimination raciale ont un caractè (...)

41Le Comité des droits de l’homme a interprété cependant la notion de victime contenue à l’article 1 du Protocole facultatif d’une manière restrictive qui a précisément pour effet d’empêcher une telle action en défense d’un intérêt collectif. Il a dans ce cadre rejeté régulièrement l’idée d’une actio popularis, mais en donnant à ce terme un sens variable et assurément différent de celui de l’institution du droit romain. Les deux autres comités conventionnels ayant actuellement compétence pour examiner des communications individuelles – à savoir le Comité contre la torture et le Comité pour l’élimination de la discrimination raciale – ont été saisis moins fréquemment que le Comité des droits de l’homme96. Leur pratique en matière de recevabilité est donc beaucoup plus limitée et elle ne contient pas au sujet de la notion de victime de divergences notables par rapport à celle du Comité des droits de l’homme97.

B. Les confusions entourant l’actio popularis

42La pierre fondatrice de la jurisprudence du Comité des droits de l’homme au sujet de la notion de victime est la décision rendue en 1981 dans l’affaire dite des épouses mauriciennes. Les demanderesses faisaient valoir que deux nouvelles législations adoptées à l’île Maurice en matière d’immigration obligeaient les époux étrangers de ressortissantes mauriciennes à solliciter un permis de séjour, alors que les épouses étrangères de citoyens mauriciens conservaient leur droit légal de séjour et n’étaient pas obligées de procéder à une telle démarche. Trois des co-auteurs de la communication étaient mariées à des époux étrangers, alors que les dix-sept autres étaient célibataires. Le Comité des droits de l’homme formula dans sa décision certaines lignes directrices générales quant à sa manière d’envisager la notion de victime figurant à l’article du Protocole facultatif :

  • 98 Ibid Shirin Aumeeruddy-Cziffra et dix-neuf autres épouses mauriciennes c. Maurice, ONU Doc. A/36/40 (...)

A person can only claim to be a victim in the sense of article 1 of the Optional Protocol if he or she is actually affected. It is a matter of degree how concretely this requirement is taken. However, no individual can in the abstract, by way of an actio popularis, challenge a law or practice claimed to be contrary to the Covenant. If the law or practice has not been concretely applied to the detriment of the individual, it must in any event be applicable in such a way that the alleged victim’s risk is more than a theoretical possibility98.

  • 99 Ibid., § 9.2 (b) 2.
  • 100 Group of Associations for the Disabled v. Italy, ONU Doc. A/39/40, § 6.2.
  • 101 Ibid.

43Appliquant ces principes, le Comité s’efforça de distinguer la situation des deux groupes de demanderesses. Il estima que seules celles d’entre elles qui étaient déjà mariées à un étranger étaient « effectivement affectées » par les actes législatifs adoptés par les autorités de l’île Maurice et pouvaient prétendre être victimes de violations des dispositions du Pacte99. Le Comité confirma et précisa cette approche dans une série d’affaires postérieures. Ainsi, l’année suivante, dans une affaire où il était reproché à un décret législatif italien d’être discriminatoire à l’égard des personnes handicapées, le Comité des droits de l’homme estima que les demandeurs, bien qu’ils fussent eux-mêmes handicapés ou parents de personnes handicapées, n’avaient pas démontré qu’ils étaient « effectivement et personnellement affectés » par le décret législatif en question. Le Comité réaffirma à cette occasion son opinion selon laquelle il n’avait pas compétence, en vertu du Protocole facultatif, “to review in abstracto national legislations as to its compliance with obligations imposed by the Covenant100.” Il ouvrit toutefois la porte à des exceptions en ajoutant : “It is true that in some circumstances, a domestic law may by its mere existence directly violate the rights of individuals under the Covenant101.

44Ces deux décisions du Comité des droits de l’homme identifient, de manière malheureuse, l’actio papularis à une action en contrôle abstrait de la légalité d’actes législatifs. Or, si ces deux problèmes peuvent se conjuguer dans une affaire, ils sont techniquement distincts. L’actio popularis, on le sait, est une action en justice dans laquelle le demandeur défend des intérêts collectifs, sans avoir à justifier d’un préjudice personnel. Le second problème se rapporte, en revanche, à l’opportunité d’admettre un contrôle judiciaire d’un acte législatif indépendamment d’une application concrète, c’est-à-dire avant que des décisions à l’égard de particuliers aient été prises sur la base des textes législatifs incriminés. Un argument régulièrement invoqué à l’encontre d’un tel contrôle judiciaire abstrait est la marge de manœuvre dont disposent souvent les autorités nationales chargées de la mise en œuvre de la législation concernée. Celles-ci peuvent en effet éviter la violation du droit international, soit en refusant d’appliquer la partie litigieuse de l’acte législatif, soit en interprétant celle-ci d’une manière conforme aux engagements conventionnels de l’Etat. Un contrôle international abstrait des actes législatifs peut donc s’avérer prématuré. Il est parfaitement légitime de refuser pour cette raison un tel contrôle sans pour autant préjuger de la possibilité d’une actio popularis.

  • 102 E.W. et al. t. Pays-Bas, décision du 8 avril 1993, ONU Doc. CCPR/C/47/D/429/1990, § 3.6.
  • 103 Ibid., § 6.3. Sur ce point, voir aussi l’affaire Ominayak c. Canada dans laquelle le Comité déclara (...)
  • 104 Ibid., § 6.4.
  • 105 V. Bordes if J. Temeharo c. France, décision du 22 juillet 1996, ONU Doc. CC-PR/C/57/D/645/1990.

45Le Comité des droits de l’homme s’est montré cependant réticent à l’égard de l’actio popularis même lorsqu’une communication ne porte pas sur des actes législatifs. Dans l’affaire E.W. et al. c. Pays-Bas, par exemple le Comité était confronté à une communication présentée au nom d’un groupe de plus de 6 000 citoyens néerlandais qui alléguaient que leur gouvernement avait mis en danger leur droit à la vie en acceptant le déploiement sur le territoire des Pays-Bas de missiles “Cruise” porteurs de têtes nucléaires. En ce qui concerne leur qualité pour agir, les auteurs de la communication alléguaient notamment qu’ils n’exerçaient pas une actio popularis dans la mesure où la violation alléguée les affectait tous simultanément102. Dans sa décision, le Comité nota qu’une communication présentée par un nombre important d’individus ne constitue pas pour autant une actio popularis et n’est pas de ce seul fait irrecevable103. Il estima que la question en l’espèce était de savoir si la préparation d’un déploiement ou le déploiement lui-même d’armes nucléaires “presented the authors with an existing or imminent violation of their right to life, specific to each of them104.” Or, le comité jugea que tel n’était pas le cas, en précisant cependant que son appréciation était fondée sur les faits existants au moment du dépôt de la communication, laissant ainsi la porte entrouverte pour un contrôle futur. Cette position du Comité des droits de l’homme a été réaffirmée plus récemment, dans des termes pratiquement identiques, à propos d’une communication présentée par deux habitants de Polynésie française au sujet des essais nucléaires français dans le Pacifique105.

  • 106 Cf. infra, p. 152 ss.

46Là aussi, le Comité des droits de l’homme paraît s’être laissé entraîner vers une conception erronée de l’actio popularis. Contrairement à ce que prétendaient les auteurs de la première communication et à ce que laisse entendre le Comité, l’actio popularis peut parfaitement être intentée par un individu personnellement affecté. Dans la Rome antique, une action populaire intentée par un citoyen directement lésé n’en conservait pas moins son caractère populaire. Ce qui définit l’actio popularis n’est pas le fait que le demandeur ne soit pas personnellement affecté, mais le fait qu’il a qualité pour agir même s’il n’est pas personnellement affecté. Les deux décisions paraissent en réalité porter à nouveau sur une question distincte : celle de savoir si les faits présentés dans les communications constituent déjà une violation ou une menace imminente de violation du Pacte. Ce qui est en cause dans ces deux décisions paraît donc être non l’actio popularis, mais la réalisation actuelle du fait illicite ou la question de l’admissibilité d’un simple intérêt futur. On peut se demander d’ailleurs s’il s’agit encore d’une question de recevabilité ou si le Comité n’aurait pas dû plutôt se prononcer à ce sujet lors de l’examen au fond, en laissant ainsi aux parties au litige la possibilité d’étayer leurs points de vue respectifs. De manière générale, la position du Comité des droits de l’homme au sujet de la notion de victime paraît avoir été fortement influencée par l’abondante jurisprudence en la matière de la Commission européenne des droits de l’homme, dont les fondements ont été posés antérieurement à celle du Comité. Nous reviendrons donc sur certaines questions soulevées ici après avoir exposé la pratique des organes de contrôle de la Convention européenne des droits de l’homme106.

Section III : Les Conventions régionales de protection des droits de l’homme

Sous-Section I – La Convention européenne des droits de l’homme

  • 107 La ratification de la CEDH a été posée comme une condition politique à l’entrée dans le Conseil de (...)

47Une toile complexe de protection des droits de l’homme a été patiemment tissée au niveau européen. Diverses conventions ont pour objet – principal ou accessoire – des questions de droits de l’homme. Le joyau de ce système de protection demeure néanmoins la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, ouverte à signature à Rome le 4 novembre 1950, telle que complétée par ses différents protocoles additionnels. Le succès de la plus ancienne des conventions régionales de protection des droits de l’homme se mesure notamment à son acceptation par l’ensemble des Etats membres du Conseil de l’Europe107, au volume des requêtes individuelles soumises aux organes de contrôle, et à l’attitude des Etats parties qui, dans la plupart des cas, ont collaboré à la procédure et mis en œuvre les décisions prises.

48Dans le système originel établi en 1950, la procédure applicable aux requêtes étatiques et individuelles se divisait en deux phases : la première devant la Commission européenne des droits de l’homme ; la seconde devant la Cour européenne des droits de l’homme et/ou le Comité des ministres du Conseil de l’Europe. La requête était traitée d’abord par la Commission. Après avoir vérifié la recevabilité de la requête, la Commission établissait les faits en procédant à un examen contradictoire et, au besoin, à une enquête. La Commission avait également le mandat de se mettre à la disposition des parties en vue de parvenir à un règlement amiable de l’affaire. En cas d’échec des tentatives de règlement à l’amiable, la Commission établissait un rapport à l’intention du Comité des ministres du Conseil de l’Europe, dans lequel elle formulait un « avis » sur le respect de la part de l’Etat intéressé des obligations qui lui incombent. Dans un délai de trois mois, l’affaire pouvait être transmise par la Commission ou l’Etat concerné à la Cour européenne des droits de l’homme. Si l’affaire n’avait pas été soumise à la Cour, elle était traitée par le Comité des ministres. S’agissant des requêtes étatiques, la première phase de la procédure avait un caractère obligatoire, en ce sens qu’elle s’imposait de plein droit à l’égard de tous les Etats parties. En revanche, l’examen par la Commission de requêtes individuelles dépendait d’une déclaration d’acceptation de l’Etat concerné. S’agissant de la compétence de la Cour, elle était optionnelle pour les deux types de requêtes, c’est-à-dire qu’elle était subordonnée à une acceptation expresse de la part des Etats concernés.

  • 108 Article 38 de la Convention européenne des droits de l’homme. Les références faites aux articles de (...)
  • 109 Sur le Protocole additionnel n° 11 et le rôle de la nouvelle Cour unique des droits de l’homme, voi (...)
  • 110 Articles 30 et 43.
  • 111 Article 44.
  • 112 Article 46 § 1.

49Une réforme était réclamée depuis longtemps, afin à la fois de pallier à certains défauts de fonctionnement du système de contrôle et de faire face à l’augmentation considérable du nombre des Etats parties ainsi que des requêtes déposées. Le Protocole additionnel n° 11, entré en vigueur le 1er novembre 1998, a profondément remanié le mécanisme de contrôle. Les principaux changements institutionnels sont les suivants : la Commission et la Cour ont « fusionné » en une Cour unique, qui siège désormais en permanence ; la compétence de la Cour ne dépend plus de déclarations d’acceptation des Etats intéressés ; les fonctions de la Commission en matière d’examen de la recevabilité des requêtes et de règlement à l’amiable ont été reprises par la Cour108 ; enfin, les compétences du Comité des ministres se limitent dorénavant à la surveillance de l’exécution des arrêts de la Cour109. Selon le stade de la procédure, la nouvelle Cour unique siège dans une composition différente : en Comités (trois juges) pour examiner la recevabilité des requêtes ; en Chambres (7 juges) pour se prononcer en première instance sur la recevabilité et sur le fond ; en une Grande Chambre (17 juges) pour traiter – en seconde instance ou sur désaisissement d’une des Chambres – d’affaires soulevant des questions particulièrement importantes110. Les arrêts rendus par la Cour sont définitifs111 et ont force obligatoire pour les Etats concernés112.

§ 1er – Les requêtes interétatiques

A. La voie originellement privilégiée du règlement contentieux

  • 113 Pour des explications historiques de ces différences, voir Conseil de l’Europe, Collectai Edition o (...)

50Dans le texte originel de la Convention, la procédure interétatique avait un caractère plus contraignant que celle des requêtes individuelle : d’une part, la compétence de la Commission ne dépendait pas de déclarations d’acceptation des Etats parties, comme c’était le cas pour les requêtes individuelles ; d’autre part, alors que les deux Etats impliqués dans une affaire interétatique avaient la possibilité de saisir d’eux-mêmes la Cour, les requérants individuels n’avaient pas d’accès direct à la Cour et dépendaient à cet égard de la Commission113. Le texte de la Convention européenne des droits de l’homme établit également des différences importantes en matière de recevabilité entre les deux procédures, qui n’existent pas dans d’autres conventions régionales similaires. La procédure interétatique constituait ainsi la voie royale du règlement contentieux.

  • 114 Article 35 § 1.
  • 115 Voir notamment Grèce c. Royaume-Uni, Annuaire, vol. 2, 1958-1959, p. 185 ; Danemark, Norvège, Suède (...)
  • 116 Danemark c. Turquie (requête n° 34382/97), décision du 9 juin 1999, pas encore publiée.
  • 117 Voir, par exemple, P. van Dijk & G.J.H. van Hoof, Theory and Practice of the European Convention on (...)

51Les différences relatives à la compétence de la Commission et à la saisine de la Cour ont été supprimées avec les entrées en vigueur des Protocoles additionnels n° 9 et 11, intervenues respectivement en 1994 et 1998. Les conditions de recevabilité demeurent en revanche moins strictes pour les requêtes étatiques que pour les requêtes individuelles. Une requête étatique – à l’instar d’une requête individuelle – n’est en principe recevable que si les particuliers concernés ont épuisé au préalable les voies de recours nationales et si la requête est introduite par l’Etat dans un délai de six mois après la décision interne finale114. Cependant, cette condition est appliquée de manière plus souple à l’égard des requêtes étatiques. Selon la jurisprudence, l’exigence de l’épuisement des voies de recours internes – et par conséquent le délai de six mois – ne s’appliquent pas aux requêtes étatiques lorsqu’elles visent à déterminer la compatibilité avec la Convention de mesures législatives ou de pratiques bien établies, dans le but de prévenir leur survenance ou leur continuation115. La Cour a admis qu’une même requête puisse porter à la fois sur une pratique généralisée et sur un cas individuel, l’exigence de l’épuisement des recours internes ne s’appliquant alors qu’à la seconde partie de la requête116. En doctrine, on parle parfois à ce propos de requêtes « abstraites117 », ce qui est cependant une terminologie trompeuse, car les requêtes étatiques concernées portaient sur des mesures législatives ou des pratiques administratives ayant généralement déjà donné lieu à des applications concrètes à l’égard d’individus.

  • 118 Article 35 § 2 lit. b (a contrario). A ce sujet, voir la décision de la Commission dans l’affaire C (...)
  • 119 Article 35 § 3 (a contrario). En dépit du texte clair de la Convention, il a été soutenu en doctrin (...)

52Plusieurs autres conditions de recevabilité des requêtes individuelles ne s’appliquent pas aux requêtes étatiques. Ainsi, une requête présentée par un Etat n’est pas irrecevable lorsque la même affaire a déjà été soumise à une autre procédure internationale d’examen ou de règlement118. Une autre différence avec les requêtes individuelles est le fait que la Cour ne peut pas, en principe, déclarer une requête étatique irrecevable au motif qu’elle la jugerait incompatible avec les dispositions de la Convention et de ses protocoles, manifestement mal fondée, ou équivalente à un abus du droit de requête119.

B. La qualité pour agir

1) L’admission de l’actio popularis

53L’article 33 de la Convention – dont la teneur correspond à celle de l’ancien article 24 – prévoit que le droit des Etats parties d’introduire une requête peut porter sur n’importe quelle violation par un autre Etat partie des dispositions de la Convention ou de ses Protocoles additionnels. La seule restriction est que les deux Etats soient parties à la Convention ou au protocole concerné. Ainsi, contrairement aux règles traditionnelles de la protection diplomatique, le droit d’agir des Etats n’est pas limité aux violations dont seraient victimes leurs ressortissants. L’Etat requérant n’ayant pas à démontrer qu’il a souffert un préjudice propre du fait de la violation qu’il dénonce, la procédure des requêtes étatiques fonctionne à la manière d’une actio popularis.

2) La garantie collective des droits de l’homme

54La doctrine et les organes de Strasbourg ont rattaché la possibilité ouverte aux Etats d’intenter une actio popularis aux finalités collectives de la Convention européenne des droits de l’homme et à la nature particulière des obligations qu’elle contient. Le juriste belge Henri Rolin, qui servit comme premier Président de la Cour européenne des droits de l’homme, affirmait déjà cette idée dans un article paru en 1956 :

  • 120 H. Rolin, « Le rôle du requérant dans la procédure prévue par la Convention européenne des droits d (...)

Si on désire à toute force rechercher l’intérêt dont s’inspireront les requêtes gouvernementales, on constatera qu’il ne sera parfois pas autre que celui que leurs auteurs prétendront avoir à ce que les engagements soient respectés [...] erga omnes ; en d’autres mots, il se confondra en pareil cas avec l’intérêt général120.

55La même idée émerge avec force dans la décision de la Commission rendue quelques années plus tard, en 1961, dans l’affaire Autriche c. Italie. La Commission y souligne, en premier lieu, le caractère « objectif » des engagements assumés par les Etats parties :

  • 121 Autriche c. Italie (requête n° 788/60), Annuaire, vol. 4, 1961, p. 139.
  • 122 Ibid., p. 141.

[...] en concluant la Convention, les Etats contractants n’ont pas voulu se concéder des droits et obligations réciproques utiles à la poursuite de leurs intérêts nationaux respectifs, mais réaliser les objectifs et idéaux du Conseil de l’Europe, tels que les énonce le Statut, et instaurer un ordre public communautaire des libres démocraties d’Europe afin de sauvegarder leur patrimoine commun de traditions politiques, d’idéaux, de liberté et de prééminence du droit121.
[...] les obligations souscrites par les Etats contractants dans la Convention ont essentiellement un caractère objectif, du fait qu’elles visent à protéger les droits fondamentaux des particuliers contre les empiétements des Etats contractants, plutôt qu’à créer des droits subjectifs et réciproques entre ces derniers122.

56Poursuivant son raisonnement, la Commission établit un lien entre ce caractère « objectif » des obligations souscrites et l’exercice par l’Etat partie de son droit de requête :

  • 123 lbid.

[...] les Hautes Parties contractantes ont [...] autorisé l’une quelconque d’entre elles à saisir la Commission de-tout manquement allégué aux dispositions de la Convention, que les victimes dudit manquement soient ou non des ressortissants de l’Etat demandeur, et que le manquement prétendu lèse ou non particulièrement les intérêts de cet Etat ; [...] un Etat contractant, lorsqu’il saisit la Commission en vertu de l’article 24, ne doit donc pas être considéré comme agissant pour faire respecter ses droits propres, mais plutôt comme soumettant à la Commission une question qui touche l’ordre public de l’Europe123.

57Ce passage peut laisser toutefois penser que toute réciprocité est exclue de la Convention et que les Etats, cantonnés dans une fonction de ministère public, ne peuvent pas exercer leur droit de requête pour la défense de leurs intérêts propres. Dans l’affaire Irlande c. Royaume-Uni, la Cour européenne des droits de l’homme s’est montrée plus nuancée que la Commission sur ce point. Elle a souligné la portée collective de la Convention, en utilisant des termes similaires à ceux de la Commission, mais en soulignant qu’il existait aussi une certaine dose de synallagmatisme :

  • 124 Irlande c. Royaume-Uni, arrêt du 18 janvier 1978, Série A, n° 24, p. 90-91, § 239.

A la différence des traités internationaux de type classique, la Convention déborde le cadre de la simple réciprocité entre Etats cocontractants. En sus d’un réseau d’engagements synallagmatiques bilatéraux, elle crée des obligations objectives qui, [...] bénéficient d’une garantie collective124.

  • 125 Sur la coexistence au sein de nombreux domaines du droit international entre la notion d’intérêt co (...)

58Cette précision n’est pas inutile. Certes, la procédure interétatique sert d’abord à la défense générale des droits de l’homme, mais cela n’exclut pas pour autant une utilisation à des fins subjectives. De fait, la pratique montre que les Etats sont davantage disposés à déposer une requête lorsqu’il s’agit de leurs propres ressortissants ou de populations avec lesquels ils ont des liens historiques ou ethniques particuliers125.

C. La pratique jusqu’à présent

1) Un nombre limité de requêtes, mais portant sur des affaires importantes

59A ce jour, seule une vingtaine de requêtes étatiques ont été déposées devant les organes de contrôle de la Convention européenne des droits de l’homme et elles portent sur un nombre plus limité encore d’affaires, car dans certains cas des requêtes similaires ont été introduites parallèlement par plusieurs Etats. La maigreur de cette pratique est frappante si l’on compare ce chiffre au nombre des requêtes individuelles enregistrées depuis l’entrée en vigueur de la Convention, qui s’élevait à la fin 2003 à près de 300 000 ! Il est indéniable que la procédure des requêtes étatiques n’a pas répondu aux attentes de ses initiateurs. Cependant, une simple comparaison chiffrée ne rend pas compte de l’importance des affaires portées devant les organes de Strasbourg par le biais de la procédure interétatique. Malgré la maigreur de la pratique, le bilan n’est pas aussi négatif qu’on a voulu parfois le faire entendre.

60Les affaires traitées jusqu’à présent sont les suivantes :

    • 126 Grèce c. Royaume-Uni (requêtes n° 176/56 et 299/57), Annuaire, vol. 2, 1958-1959, p. 175-197.

    Grèce c. Royaume-Uni : Deux requêtes furent déposées en mai 1956 et juillet 1957 à propos de l’instauration à Chypre, à l’époque encore colonie britannique, d’un état d’exception et des restrictions imposées aux libertés civiles. Les requêtes portaient aussi sur des réglementations prévoyant l’usage du fouet et diverses formes de punition collective ainsi qu’une série de cas allégués de torture. La Commission déclara ces requêtes recevables et adopta deux rapports en septembre 1958 et juillet 1959. Un règlement politique sur le statut de l’île intervint dans le courant de l’année 1959 entre les Etats les plus directement intéressés (accords de Zurich et de Londres sur l’indépendance de Chypre), de sorte que le Comité des Ministres estima qu’il n’était plus nécessaire d’agir126 ;

    • 127 Autriche c. Italie (requête n° 788/60), Annuaire, vol. 4, 1961, p. 113 ss ; Annuaire, vol. 6, 1963, (...)

    Autriche c. Italie : Cette requête, déposée en 1960, portait sur la conformité à la garantie d’un procès équitable et au principe de non-discrimination du procès intenté pour le meurtre d’un douanier italien à six membres de la minorité germanophone du Haut-Adige (une région appartenant à l’ancien Empire austro-hongrois, qui fut rattachée à l’Italie après la Première Guerre mondiale). La Commission estima qu’il n’y avait pas eu de violation de la Convention, mais elle recommanda que des mesures de clémence soient prises en faveur des accusés, en raison notamment de leur jeune âge127 ;

    • 128 Resolution 346 (1967) relative a la situation en Grèce, adoptée le 23 juin 1967 par la Commission p (...)
    • 129 Danemark, Norvège, Suède et Pays-lias r. Grèce (requêtes n° 3321-3323/67 et 3344/67), Annuaire, vol (...)
    • 130 Danemark, Norvège et Suède c. Grèce (requête n° 4448/70), Annuaire, vol. 13, 1970, p. 109 ss.

    « Affaire grecque » (Danemark, Norvège, Suède et Pays-Bas c. Grèce) : Plusieurs requêtes furent déposées en septembre 1967, puis en avril 1970, au sujet des violations des droits de l’homme commises en Grèce après l’établissement d’un régime militaire. Les premières requêtes portaient sur la proclamation de l’état de siège et la suspension de certains articles de la Constitution grecque. Une résolution de l’Assemblée consultative du Conseil de l’Europe avait encouragé expressément les Etats membres à saisir, individuellement ou conjointement, la Commission européenne des droits de l’homme128. Après avoir effectué une enquête en Grèce, la Commission conclut que la proclamation de l’état de siège n’était pas justifiée, constata une série de violations de la Convention et transmit son rapport, en novembre 1969, au Comité des Ministres du Conseil de l’Europe. Parallèlement, l’Assemblée consultative avait voté une résolution appelant à une suspension de la Grèce du Conseil de l’Europe. Le 12 décembre 1969, alors qu’un projet de résolution en ce sens était discuté par le Comité des Ministres et qu’il devenait clair que le texte serait voté par un nombre suffisant d’Etats, le gouvernement militaire annonça que la Grèce se retirait d’elle-même de l’organisation et dénonça la Convention européenne des droits de l’homme129. Les trois pays Scandinaves impliqués dans les premières requêtes saisirent à nouveau la Commission, en avril 1970, en relation avec le procès devant un tribunal militaire de trente-quatre personnes accusées d’activités subversives130. Cette seconde affaire fut rayée du rôle de la Commission après le rétablissement d’un gouvernement civil et la réadmission de la Grèce, en novembre 1974, au sein du Conseil de l’Europe ;

    • 131 Irlande e. Royaume-Uni (requêtes n° 5310/1971 et 5451/72), Annuaire, vol. 15, 1972, p. 77 ss ; Annu (...)
    • 132 Résolution Irlande c. Royaume-Uni, arrêt du 18 janvier 1978, Série A, n° 25, p. 90. Cette affaire f (...)

    Irlande c. Royaume-Uni : Deux requêtes furent déposées par l’Irlande, en 1971 et 1972, au sujet de l’état d’exception en Irlande du Nord et des mesures prises à ce titre. Les requêtes portaient notamment sur les conditions de détention et les techniques d’interrogation utilisées par les forces de sécurité britanniques. Après avoir fait auditionner plus de cent vingt témoins, la Commission conclut dans son rapport que la détention sans procès pratiquée en Irlande du Nord pouvait être considérée comme licite tant qu’elle respectait les limites strictes de l’état d’exception. En revanche, elle jugea que les forces de sécurité britanniques avaient recouru à des méthodes interrogatoires équivalant à un traitement inhumain et à de la torture131. Le Gouvernement irlandais décida de porter l’affaire aussi devant la Cour européenne des droits de l’homme. Celle-ci jugea notamment que les techniques interrogatoires utilisées n’atteignaient pas le seuil permettant de les qualifier de torture, mais qu’elles équivalaient effectivement à un traitement inhumain et dégradant contraire à l’article 3 de la Convention132 ;

    • 133 Chypre c. Turquie (requêtes n° 6780/74 et 6950/75), Annuaire, vol. 19, 1975, p. 83 ss.
    • 134 Annuaire, vol. 22, 1979, p. 441 ss.
    • 135 Chypre c. Turquie (requête n° 8007/77), Annuaire, vol. 21, 1978, p. 101 ss.
    • 136 Chypre c. Turquie (requête n° 25781/94), Annuaire, vol. 39, 1996, p. 130 ss.
    • 137 Voir la résolution DH (97) 335 du Comité des Ministres du Conseil de l’Europe, du 11 juillet 1997, (...)

    Chypre c. Turquie : Suite à l’intervention des forces armées turques dans la partie nord de l’île de Chypre en été 1974, deux requêtes furent introduites devant la Commission européenne par le Gouvernement chypriote, respectivement en septembre 1974 et en mars 1975. Dans son rapport sur le fond, la Commission jugea que des violations de la Convention – dont certaines à large échelle – avaient été commises133. En octobre 1977, le Comité des ministres du Conseil de l’Europe confirma l’existence de ces violations, demanda que des mesures soient prises pour y mettre fin et invita les parties à reprendre les pourparlers intercommunautaires134. Dans une nouvelle requête déposée en septembre 1977, Chypre fit valoir que la Turquie n’avait pas cessé les violations de la Convention après la clôture par la Commission de la première affaire135. La Commission constata effectivement, dans son rapport adopté en octobre 1983, des violations continues de la Convention du fait notamment de l’absence d’enquête effective au sujet des Chypriotes grecs portés disparus ainsi que du refus d’autoriser les Chypriotes grecs déplacés à regagner leur domicile dans le nord de l’île. Cette fois-ci, le Comité des Ministres se montra cependant incapable de prendre une décision à la majorité des deux tiers. Le Comité se contenta finalement, en avril 1992 (dix ans après), d’autoriser la publication du rapport de la Commission. Une troisième affaire – portant sur le suivi des deux premières – fut introduite par le Gouvernement chypriote en novembre 1994. Après que la Commission eut déclaré la requête recevable136 et ait transmis aux autorités turques un rapport volumineux au sujet du fond de la requête, la Turquie refusa de participer à la procédure sur le fond137. Dans un arrêt rendu en mai 2001, la Cour constata, par seize voix contre une, que la Turquie continuait à engager sa responsabilité pour diverses violations de la Convention ;

    • 138 Comme dans l’affaire grecque, cette action collective avait été encouragée expressément par l’Assem (...)
    • 139 France, Norvège, Danemark, Suède et Pays-Bas c. Turquie (requêtes n° 9940-9944/82), Annuaire, vol.  (...)
    • 140 Annuaire, vol. 28, 1985, p. 151 ss.

    « Affaire turque » (France, Norvège, Danemark, Suède et Pays-Bas c. Turquie) : Les requêtes déposées en juillet 1982 portaient sur les violations graves et à large échelle des droits de l’homme commises en Turquie après le coup d’état militaire du 12 septembre 1980138. La Commission déclara les requêtes recevables en décembre 1983139. L’élection d’un nouveau parlement turc en novembre 1983, la dissolution du Conseil National de la Sécurité, et le fait qu’une partie des lois et décrets incriminés avaient cessé d’être en vigueur décidèrent les Gouvernements requérants à conclure avec le Gouvernement turc, en décembre 1985, un accord de règlement à l’amiable. Celui-ci fut accepté par la Commission. Il contenait divers engagements du Gouvernement turc, notamment une promesse – formulée toutefois de manière ambiguë – de mettre fin à l’état de siège dans un délai de dix-huit mois140 ;

    • 141 Danemark c. Turquie (requête n° 34382/97), décision du 8 juin 1999.
    • 142 Danemark c. Turquie, arrêt de la Cour du 5 avril 2000 relatif à la radiation de l’affaire.

    Danemark c. Turquie : En janvier 1997, le Danemark déposa une requête contre la Turquie au sujet de mauvais traitement subis par un ressortissant danois d’origine kurde, M. Kemal Koç, alors qu’il était détenu en Turquie. L’Etat requérant faisait valoir qu’il ne s’agissait pas d’un acte isolé, mais d’un exemple d’une pratique à large échelle de mauvais traitements appliqués durant la détention préventive en vue d’obtenir des renseignements ou des aveux. La Cour admit en juin 1999 la recevabilité de la requête141. En mars 2000, les deux parties conclurent un accord de règlement à l’amiable, dont le contenu a été approuvé par la Cour. Ce règlement à l’amiable contient notamment une reconnaissance par l’Etat défendeur de l’existence en Turquie de cas individuels de mauvais traitements et de tortures, et prend acte de l’adoption par les autorités turques de nouvelles règles juridiques et administratives en vue de mieux contrôler et réprimer de tels actes. Il prévoit également la mise sur pied de projets de coopération entre les deux pays, notamment en vue de la formation des policiers turcs en matière de droits de l’homme142.

2) Une pratique riche d’enseignements
  • 143 On notera que le Danemark affirma devant la Cour qu’il n’exercait pas son droit d’agir “for the pur (...)
  • 144 Sur cette problématique, voir infra p. 298-303.

61L’examen de la pratique appelle plusieurs constatations. En premier lieu, il est manifeste que, dans la plupart des cas, l’Etat requérant avait un intérêt particulier à agir, soit parce que ses propres ressortissants étaient les victimes des violations alléguées (Chypre c. Turquie et, dans une moindre mesure, Danemark c. Turquie), soit parce qu’il avait des liens historiques avec la population de la région concernée (Grèce c. Royaume-Uni à propos de Chypre, Autriche c. Italie à propos du Haut-Adige, Irlande c. Royaume-Uni à propos de l’Irlande du Nord). Seules les requêtes collectives contre les régimes militaires grecs et turcs ne correspondent pas à ce cas de figure. Cela étant, il est artificiel selon nous de vouloir distinguer – comme cela est fait régulièrement en doctrine – entre les procédures intentées en défense de l’intérêt général et celles qui poursuivent des objectifs plus spécifiques. Dans l’affaire Danemark c. Turquie, l’Etat requérant s’est placé volontairement en porte-à-faux vis-à-vis de cette distinction, puisqu’il alléguait à la fois une violation de la Convention subie par l’un de ses ressortissants et l’existence d’une pratique généralisée de mauvais traitements durant la détention préventive143. La procédure des requêtes étatiques a été instituée en vue d’assurer le contrôle de la Convention. Peu importe, en définitive, les motivations du requérant. C’est à juste titre que les organes de Strasbourg ont constamment refusé de déclarer une requête irrecevable sous prétexte qu’elle aurait été animée par des motivations politiques144. Il faut souligner dans ce contexte qu’aucune des requêtes étatiques n’était abusive. Toutes portaient sur des problèmes véritables de respect des droits de l’homme et dans un seul cas, l’affaire Autriche c. Italie, les organes de surveillance ont jugé qu’il n’y avait pas eu de violation de la Convention.

62Un autre trait qui ressort de la pratique est la tendance à réserver la procédure des requêtes étatiques à des violations des droits de l’homme d’une gravité particulière et/ou existant à large échelle. La proclamation d’un état d’exception et la suspension de droits garantis par la Convention forment le cœur de plusieurs des requêtes étatiques déposées à ce jour. Les traitements inhumains et la torture figurent aussi régulièrement parmi les violations alléguées. Cette tendance à réserver la procédure des requêtes interétatiques à des cas graves s’explique aisément. La longueur d’une telle procédure, ses coûts financiers, les risques politiques qu’elle implique pour l’Etat requérant, sont autant de facteurs qui restreignent inévitablement son usage à des cas exceptionnels.

  • 145 Ainsi, il s’agissait d’une forme de substitut à une action intentée directement par l’Assemblée par (...)

63L’utilisation « collective » de la procédure dans les affaires grecque et turque constitue une particularité intéressante de la pratique existant dans le cadre de la Convention européenne des droits de l’homme. Dans les deux affaires, le caractère « collectif » de la saisine des organes de surveillance découlait aussi – indirectement – du fait qu’une telle action avait été encouragée expressément par l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe145. Il est évident que le poids politique d’une telle action collective est supérieur à celle d’un Etat isolé. Le dépôt de requêtes « collectives » renforce la pression politique exercée sur l’Etat défendeur en vue de l’amener à un meilleur respect des droits de l’homme. Cet usage collectif de la procédure constitue aussi une manière de souligner que les requêtes sont inspirées non par des intérêts propres, mais par un souci désintéressé d’assurer le respect des valeurs collectives protégées par la Convention. Dans l’affaire turque, les Etats requérants répétèrent auprès des autorités turques qu’il ne s’agissait pas d’un acte inamical et maintinrent durant toute la procédure leurs contacts officiels avec l’Etat défendeur. L’action collective permet enfin de répartir la responsabilité du déclenchement de la procédure entre plusieurs et de diminuer (ou de diffuser) ainsi ses coûts politiques pour les Etats requérants. Dans les deux affaires mentionnées, il est probable que les gouvernements des Etats concernés ne souhaitaient pas agir seuls. La concertation peut donc favoriser l’usage de la procédure des requêtes étatiques par des Etats prêts à défendre l’intérêt général, mais soucieux de ne pas s’exposer seuls.

  • 146 Voir G. Cohen-Jonathan, La Convention européenne des droits de l’homme, Paris. 1989. p. 49-50.
  • 147 Le texte de l’accord de règlement à l’amiable prenait acte avec satisfaction de la réduction du cha (...)
  • 148 Voir en ce sens P.H. Koijmans, “Inter-State Dispute Settlement in the Field of Human Rights”, in: M (...)
  • 149 Danemork c. Turquie, arrêt de la Cour du 5 avril 2000 relatif à la radiation de l’affaire (non enco (...)

64La possibilité d’un règlement à l’amiable appelle également certains commentaires. La solution à l’amiable trouvée en 1985 avec la Turquie fut particulièrement critiquée par certaines organisations non gouvernementales de défense des droits de l’homme. L’accord négocié amenait, il est vrai, peu de réponses aux allégations de tortures, de détention illégale et de non-respect du droit à un procès équitable. De fait, les droits de l’homme continuèrent dans les années suivant la conclusion de l’accord à être sévèrement violés146. La partie de l’accord relatif à la levée de la loi martiale fut aussi particulièrement critiquée, car la Turquie avait instauré l’état d’urgence de manière répétée dans le passé (pour une durée totale de près de sept ans entre 1970 et 1982) et l’engagement pris sur ce point par le Gouvernement turc était très vague147. Il faut cependant porter au crédit des Etats requérants d’avoir initié la procédure. Il est permis également de penser qu’une telle action a contribué, aux côtés de nombreux autres facteurs, à une évolution positive de la situation des droits de l’homme en Turquie. Les requêtes portaient sur les viola dons des droits de l’homme commises en Turquie depuis le coup d’état militaire. Dès lors qu’un gouvernement civil avait été rétabli et que des développements positifs se dessinaient, les Gouvernements des Etats requérants jugèrent que la pression exercée avait produit des résultats déjà satisfaisants et qu’il était préférable à ce stade de les encourager par le biais d’un règlement à l’amiable, plutôt que de continuer dans une procédure contentieuse. Il y a dans un tel cas un conflit difficile à résoudre entre une approche politique visant à faire pression sur l’Etat défendeur en vue d’une amélioration de la situation de droits de l’homme – ce qui implique aussi d’être prêts à relâcher la pression lorsqu’une évolution favorable se dessine – et une approche plus spécifiquement juridique visant à la constatation et à la réparation des violations148. Au regard de la Convention, la première est tout aussi légitime que la seconde, pourvu que le règlement à l’amiable « s’inspire du respect des droits de l’homme tels que les reconnaissent la Convention et ses protocoles ». Le récent accord de règlement à l’amiable conclu entre le Danemark et la Turquie constitue un exemple particulièrement réussi de ce difficile équilibre à trouver entre deux approches parfois antagonistes. L’accord contient, en premier lieu, la reconnaissance par le Gouvernement défendeur de l’existence en Turquie de cas individuels de mauvais traitements et de tortures (mais pas, en revanche, d’une pratique généralisée). Cet accord est cependant orienté vers l’avenir puisqu’il prévoit la mise sur pied d’un projet bilatéral de formation des policiers turcs, l’établissement d’un dialogue politique permanent entre les deux pays, et surtout prend acte de la volonté affichée par le Gouvernement défendeur de mieux contrôler et réprimer les cas de mauvais traitements ou de tortures grâce aux nouvelles règles juridiques et administratives adoptées149.

  • 150 C’est le cas en particulier du bilan dressé par deux anciens membres des organes de surveillance de (...)
  • 151 Cf. S.C. Prebensen, “Inter-State Complaints under Treaty Provisions: The Experience under the Europ (...)
  • 152 Il faut relever cependant que la procédure des requêtes étatiques de l’article 33 de la CEDH n’est (...)

65Le bilan de la procédure des requêtes étatiques établi par certains auteurs est assez négatif150. Il est vrai que ce mécanisme de contrôle n’a pas répondu à certaines attentes initiales, tant en ce qui concerne le nombre que la diversité des affaires examinées151. Mais ces attentes étaient-elles justifiées ? S’il faut regretter que son utilisation soit demeurée très limitée, il ne serait ni souhaitable, ni réaliste d’attendre d’une telle procédure contentieuse interétatique qu’elle devienne un mode usuel de contrôle. Sur le plan international, le contrôle de l’application de la Convention européenne des droits de l’homme s’exerce principalement à travers les requêtes individuelles, une voie qui est ouverte aujourd’hui de plein droit à l’égard de l’ensemble des Etats parties152.

  • 153 En ce sens, C. Tomuschat, “Quo Vadis, Argentoratum ? The Success Story of the European Convention o (...)
  • 154 M. Sorensen, “Lost Opportunity: When Human Rights Were Sacrificed”, paru originellement dans un jou (...)
  • 155 A ce sujet, voir S.C. Prebensen, “Inter-State Complaints under Treaty Provisions”, préc. (note 151) (...)

66S’agissant de l’efficacité de la procédure, il faut constater que, dans la plupart des cas, des progrès indéniables ont été enregistrés, si ce n’est immédiatement, du moins dans le moyen et le long terme. L’échec le plus sérieux de la procédure concerne l’affaire entre Chypre et la Turquie, au sujet duquel on peut se demander si le Comité des ministres du Conseil de l’Europe n’a pas failli à ses responsabilités153, même s’il faut convenir de la difficulté et du caractère hautement politique de cette affaire. L’honnêteté intellectuelle oblige en effet à reconnaître que les violations constatées des droits de l’homme s’insèrent dans un différend plus large – et ardu à résoudre – au sujet des événements de 1974 et de l’avenir des deux communautés vivant sur l’île de Chypre. La manière dont l’affaire grecque fut traitée par le Comité des Ministres a été également critiquée, notamment par Max Sorensen, à l’époque Président de la Commission européenne des droits de l’homme154. Celui-ci accusa le Comité des Ministres d’avoir choisi une stratégie de confrontation et d’avoir provoqué une sortie prématurée de la Grèce du Conseil de l’Europe, alors que les propositions formulées dans le rapport de la Commission visaient à engager le régime militaire grec dans un processus de rétablissement progressif des libertés civiles, en gardant l’arme de l’expulsion comme un ultime moyen155.

  • 156 Voir en ce sens les propos de l’ancien ministre des affaires étrangères des Pays-Bas, Max von der S (...)

67La tendance en pratique à n’utiliser la procédure des requêtes étatiques que dans des situations graves de violations des droits de l’homme oblige, de toute façon, à une certaine retenue dans les attentes. Il serait illusoire de penser qu’une telle procédure peut fournir des remèdes du jour au lendemain. Fréquemment, la solution véritable aux violations constatées impliquait des modifications de la nature du gouvernement ou de choix politiques pris au plus haut niveau de l’Etat. Ces limites objectives constatées, la procédure des requêtes étatiques peut jouer indéniablement un rôle utile, par exemple en permettant un examen général d’une situation (ce que les requêtes individuelles ne permettent pas), comme avertissement au gouvernement concerné sur les coûts en terme d’image d’une violation continue des droits de l’homme156, ou encore en servant de catalyseur à des changements politiques internes.

  • 157 Voir le paragraphe 18 de la recommandation 1456 (2000) adoptée par l’Assemblée parlementaire le 6 a (...)
  • 158 Position commune des Etats membres de l’Union européenne du 10 avril 2000.
  • 159 Voir la résolution 1227 (§ 16) ainsi que la recommandation 1478 (§ 2 lit. iii), toutes les deux ado (...)

68Les hésitations des Etats à utiliser une telle procédure n’en demeurent pas moins vives. Un exemple récent est celui de la Tchétchénie. Au printemps 2000, l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe décida de suspendre les droits de la délégation russe au sein de l’Assemblée et recommanda en même temps aux Etats membres de l’Organisation d’utiliser « d’urgence » le système des requêtes interétatiques en rapport avec le conflit tchétchène157. Cette demande de l’Assemblée parlementaire resta cependant sans suite. Dans leur position commune adoptée quelques jours plus tard, les Etats membres de l’Union européenne indiquèrent clairement leur préférence pour des voies politiques158. Ils affirmèrent vouloir maintenir une pression politique sur les autorités russes mais avec le souci de préserver la coopération avec la Russie, en réservant ainsi l’option d’une saisine de la Cour européenne des droits de l’homme au cas où la Russie ne donnerait pas suite aux injonctions de l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe. Dans les mois qui suivirent, l’Assemblée parlementaire fit aussi marche arrière. Elle maintint la menace d’une plainte interétatique contre la Russie devant la Cour européenne des droits de l’homme, mais en indiquant expressément qu’il s’agissait d’une solution de dernier recours, à utiliser en cas d’absence de progrès significatifs159.

  • 160 Dans le cas d’un conflit armé, les violations du droit humanitaire peuvent faire l’objet d’une enqu (...)

69Ces réticences de la part des gouvernements des pays membres du Conseil de l’Europe à utiliser contre la Russie la procédure des requêtes interétatiques peuvent s’expliquer par diverses raisons politiques et économiques, notamment par la crainte de froisser une ancienne grande puissance, fragilisée par sa situation économique précaire, et qui accepte déjà mal l’élargissement vers l’Est de l’OTAN. Il semble cependant aussi que nombre d’entre eux jugeaient qu’une telle procédure était inadaptée à une situation où les deux parties en conflit – les combattants sécessionnistes autant que les forces gouvernementales – commettent des violations graves des droits de la personne humaine160. Ils craignaient également que le déclenchement d’une telle procédure soit perçu, même à tort, comme une forme de soutien au mouvement sécessionniste tchétchène.

§ 2 – Les requêtes individuelles

A. L’interprétation restrictive de la notion de victime

70L’article 34 de la Convention (anciennement article 25) reconnaît qualité pour agir à tout individu, groupe d’individus ou organisation non gouvernementale. Il ressort cependant du texte de l’article 34 que seul(e) peut agir celui ou celle qui se prétend « victime » d’une violation des droits garantis dans la Convention ou ses protocoles. L’ancienne Commission et la Cour ont interprété cette condition de manière plutôt restrictive en exigeant de l’individu requérant qu’il démontre, de manière plausible, qu’il est affecté directement et personnellement par la violation alléguée. Bien qu’ils aient admis certaines exceptions à ce principe, la jurisprudence constante des organes de contrôle de la CEDH est de refuser à un individu ou à une association la possibilité d’intenter une actio popularis. Cette position est résumée dans une décision relativement récente de la Commission de la manière suivante :

  • 161 Tauira et autres, c. France, décision du 5 décembre 1995, D. & R., vol. 83, p. 130.

[...] la notion de « victime » doit être interprétée de façon autonome et indépendante de notions internes telles que celles concernant l’intérêt ou la qualité pour agir. Pour qu’un requérant puisse se prétendre victime d’une violation de la Convention, il doit exister un lien suffisamment direct entre le requérant et le préjudice qu’il estime avoir subi du fait de la violation alléguée [...]. Ainsi, la Convention ne permet pas l’actio popularis, mais exige, pour l’exercice du droit de recours individuel, que le requérant se prétende de manière plausible lui-même victime directe ou indirecte d’une violation de la Convention résultant d’un acte ou d’une omission imputable à un Etat contractant161.

  • 162 X. c. friande (requête n° 200/57), Annuaire, vol. 3, 1960, p. 221.
  • 163 X. c. Norvège (requête n° 867/60), Annuaire, vol. 4, 1961, p. 275.
  • 164 X. c. Autriche (requête n° 7045/75), D & R, vol. 7, 1977, p. 88.
  • 165 Ibid., p. 88 . Voir aussi Webster c. Royaume-Uni (requête n° 7806/77), D & R, vol. 12, 1978. p. 174
  • 166 A ce sujet, voir infra p. 221 et p. 341-345.

71A l’origine, ce refus de l’actio popularis paraît intimement lié à la volonté de ne pas procéder à un examen abstrait des actes législatifs nationaux. Ainsi, en 1960, la Commission déclara irrecevable une requête présentée par un parlementaire irlandais membre du groupe Sinn Fein qui alléguait que des lois relatives à la sûreté de l’Etat étaient contraires à diverses dispositions de la Convention. La Commission déclara à cette occasion qu’elle « n’est pas compétente pour examiner in abstracto si une loi est conforme aux dispositions de la Convention162. » Une année plus tard, elle déclara également irrecevable une requête portant sur une loi norvégienne relative à l’interruption de la grossesse au motif que le requérant ne prétendait nullement être lui-même la victime de cette législation, mais déclarait agir « au nom des parents qui, sans leur consentement ou à leur insu [...] se voient ou verront privés de leur descendance par un avortement provoqué, et au nom des innocentes victimes d’opérations de cette nature – tous dans l’incapacité ou dans l’impossibilité de défendre leur propre cause163. » Si l’actio popularis n’est pas encore évoquée dans cette affaire, le terme apparaît en revanche dans une affaire postérieure, presque similaire, où un ressortissant autrichien contestait une législation de son pays relative à l’interruption de grossesse. Le requérant faisait valoir que la législation en cause concernait chaque citoyen autrichien “because of its effects for the future of the nation and for the moral and legal standard of the nation” et il déclarait vouloir servir de “curator to act on behalf of the unborn in general164.” La Commission rappela son refus de procéder à un contrôle abstrait des actes législatifs nationaux. Elle ajouta que le requérant prétendait intenter en l’espèce une actio popularis et qu’une telle action était incompatible avec la notion de victime figurant dans l’article 25 de la Convention165. C’est cependant non pas véritablement l’actio popularis, mais bien le caractère abstrait du contrôle qui était en cause dans cette affaire. Comme nous l’avons déjà souligné, le refus d’examiner les actes législatifs indépendamment de cas concrets d’application s’explique par le fait que les autorités nationales disposent généralement d’une latitude dans l’application de la législation, qu’elles peuvent mettre à profit pour résoudre les éventuels problèmes de compatibilité avec le droit international. Par ailleurs, s’il y a violation du droit international, c’est d’abord aux tribunaux internes d’y remédier, conformément à la répartition des rôles inhérente à l’obligation de l’épuisement préalable de voies de recours internes. Le refus d’un tel contrôle abstrait des actes législatifs est donc parfaitement compréhensible, mais il ne préjuge en rien de la question de l’actio popularis166.

  • 167 Voir notamment : Klass et autres c. République fédérale d’Allemagne, arrêt du 6 septembre 1978, Sér (...)
  • 168 Kirkwood c. Royaume-Uni (requête n° 10479/83), D & R, vol. 37, 1984, p. 182.
  • 169 A. c. France (requête n° 17262), D & R vol. 68, 1991, p. 334 ; Voulfovitch et Oulianova c. Suède (r (...)
  • 170 Arrêt Vijayanthan et Pusparajah c. Franre du 27 août 1992, Série A, n° 241-B, p. 87-88.
  • 171 Cf. décision de la Cour du 29 juin 1999 dans l’affaire Jean Asselbourget 78 autres ainsi que Greenp (...)

72L’actio popularis est aussi fréquemment rapprochée ou assimilée à la question de l’admissibilité d’un intérêt potentiel ou futur. Les organes de contrôle de la Convention européenne des droits de l’homme ont souligné régulièrement que l’exercice du droit de recours individuel ne saurait avoir pour objet de prévenir une violation de la Convention. Ce n’est que dans des circonstances exceptionnelles que le risque d’une violation future de la Convention peut conférer à un requérant la qualité de victime. C’est le cas par exemple d’une législation qui, sans avoir été appliquée personnellement au requérant, lui fait courir le risque d’être affecté directement, dans les conditions précises de son existence167. La jurisprudence contient cependant cet intérêt potentiel ou futur dans des limites assez précises. Dans des affaires d’expulsion ou d’extradition, par exemple, il a été considéré qu’un requérant pouvait se prétendre victime s’il était exposé à une décision imminente d’extradition168 ou d’expulsion169, mais pas si l’ordre d’expulsion n’a pas encore été donné et que des voies de recours sont ouvertes sur le plan national contre celui-ci170. Ce refus d’un contrôle préventif se fonde lui aussi sur « la philosophie sous-jacente à l’obligation d’épuisement préalable des voies de recours internes », à savoir qu’il convient que le contrôle du respect des droits de l’homme incombe d’abord aux organes internes de l’Etat partie, notamment à ses tribunaux internes171.

  • 172 Voir, par exemple, les arrêts De Jong et autres c. Pays-Bas du 22 mai 1984, Série A, n° 77, p. 21 ; (...)

73On ajoutera encore que la Cour a précisé régulièrement que la qualité de victime peut exister même en l’absence de préjudice. La question du dommage est pertinente au regard de l’article 41 (anciennement 50) de la Convention, dans la mesure où l’octroi d’une indemnité est subordonné à l’établissement d’un tort, matériel ou moral, résultant de la violation. En revanche, l’existence d’un dommage ne conditionne pas la qualité pour introduire une requête172.

  • 173 Voir Ihlan c. Turquie (requête n° 22277/93), arrêt du 27 juin 2000 ; Gounaridis, Iliopoulos et Papa (...)
  • 174 Voir par exemple : Ojic c. Croatie (requête n° 46306/99), décision du 25 novembre 1999 : “In the pr (...)
  • 175 Voir par exemple : Gounaridis, Iliopoulos et Papapostolou c. Grèce (requête N° 41207/98) ; Tauira e (...)
  • 176 Cf. infra p. 221 et p. 341-345.

74Si la jurisprudence admet donc diverses exceptions à l’exigence que le requérant soit directement affecté, elle demeure constante dans son refus de l’atio popularis. Ce refus a été réitéré dans plusieurs décisions récentes, notamment dans l’arrêt rendu par la Cour (siégeant en Grande Chambre) dans l’affaire Ihlan c. Turquie173. Nombre de décisions parlent cependant d’actio popularis, alors que le problème posé en réalité est le caractère abstrait de la requête174 ou l’absence de violation actuelle175. Bien que ces différentes questions puissent coïncider dans une affaire, il convient de ne pas les confondre. Admettre l’actio popularis, c’est renoncer à l’exigence d’un intérêt personnel à agir. Les deux autres questions portent sur des aspects différents de l’intérêt à agir : l’une sur sa nature concrète (par opposition à un intérêt abstrait) ; l’autre sur son caractère actuel (par opposition à un intérêt futur purement hypothétique). L’actio popularis n’implique ni d’admettre un contrôle abstrait des actes législatifs, ni de procéder à un examen préventif d’hypothétiques violations futures de la Convention176.

  • 177 Voir notamment Fédération grecque des commissaires en douane et autres c. Grèce (requête n° 24581/9 (...)
  • 178 D. Norris & National Gay Fédération c. Irlande (requête n° 10581/83), D & R, vol. 44, p. 132.
  • 179 Parcell c. Irlande (requête n° 15404/89), D & R, vol. 70, 1991, p. 273.
  • 180 Association des amis de Saint-Raphaël et de Fréjus et autres c. France (38192/97), décision du 29 f (...)
  • 181 Décisions du 29 juin 1999 dans les affaires Bernard et 47 autres ainsi que Greenpeace c. Luxembourg(...)
  • 182 Dans une décision rendue en 1979, la Commission, revenant sur une jurisprudence antérieure qui avai (...)

75Le refus de l’actio popularis intentée par des individus s’exprime logiquement aussi à l’égard des groupes de particuliers ou des organisations non gouvernementales. La jurisprudence des organes de surveillance de surveillance de la Convention européenne considère irrecevables les requêtes introduites par une organisation non gouvernementale en défense de l’objet social en vue duquel elle a été constituée. D’après la jurisprudence constante de la Commission, une telle organisation ne saurait se prétendre elle-même victime de mesures qui auraient porté atteinte aux droits que la Convention reconnaît à ses membres. La requête n’est jugée recevable que si l’organisation allègue avoir subi une violation dans ses propres droits177. Ainsi, la Commission a refusé qualité pour agir à une association de défense des homosexuels178. De manière similaire, elle a estimé que le seul fait que des syndicats se considèrent comme les gardiens de l’intérêt collectif de leurs membres ne suffit pas à leur donner qualité pour agir à l’égard des mesures affectant leurs membres179. Cette jurisprudence a été réitérée récemment par la Cour européenne des droits de l’homme, qui a jugé irrecevable une requête présentée par une association ayant pour objet statutaire « la protection de l’environnement, de la qualité de la vie et du caractère esthétique » de deux villes côtières du Sud de la France180. Dans une autre affaire relative à la protection de l’environnement, la Cour a refusé de reconnaître la qualité de victime à l’association Greenpeace-Luxembourg qui contestait, au côté d’habitants de trois communes luxembourgeoises, des autorisations d’exploitation d’aciéries électriques181. Ce n’est que dans des cas exceptionnels qu’une organisation non gouvernementale peut introduire une requête par rapport à une violation non de ses propres droits, mais de ceux de ses membres. Cette exception se cantonne pour l’instant principalement au domaine de la liberté de pensée, de conscience et de religion, l’article 9 reconnaissant expressément la dimension collective de ce droit182.

  • 183 Ibid., p. 261. Demeure cependant la question de savoir si l’exigence de l’épuisement des voies de r (...)

76La jurisprudence de Strasbourg n’exclut toutefois pas complètement la défense d’intérêts collectifs ou publics. Dans l’affaire Donnelly, par exemple, des détenus d’Irlande du Nord dénoncèrent la pratique de la torture de la part des autorités britanniques. Ils alléguaient avoir été eux-mêmes victimes de tortures durant leur détention, mais en faisant valoir cependant que ces actes de tortures ne constituaient « qu’un aspect d’une méthode administrative systématique qui autorise et encourage les brutalités » et ils demandaient en conséquence à la Commission de mener une enquête complète au sujet du système interrogatoire utilisé par les forces de sécurité britanniques. Selon le Gouvernement britannique, la seconde partie de cette requête devait être rejetée comme irrecevable en raison de son caractère abstrait. La Commission estima cependant qu’une requête individuelle pouvait porter sur une pratique administrative de caractère général, du moment que le requérant apporte un commencement de preuve de l’existence de cette pratique et du fait qu’il a été lui-même victime de cette pratique183. Ainsi, une requête individuelle peut servir à protéger – incidemment – un intérêt collectif ou public, pourvu que le requérant ait été lui-même personnellement affecté par la violation alléguée de la Convention.

B. Une interprétation en porte-à-faux avec l’idée de garantie collective

  • 184 En ce sens, P. van Dijk, Judicial Review, préc. (note 117), p. 361.
  • 185 Autriche c. Italie (requête n° 788/60), Annuaire, vol. 4, 1961, p. 139 ; Irlande c. Royaume-Uni, Re (...)
  • 186 Arrêt Cardot c. France du 19 mars 1991, Série A, n° 200, p. 18, § 34.
  • 187 Voir, par exemple, l’arrêt Yasa c. Turquie du 2 septembre 1998, Recueil 1998-VI, § 64. Voir aussi l (...)
  • 188 Voir, par exemple, X c. Belgique (requête n° 202/56), Annuaire, vol. 1, 1955-1957, p. 192.

77Il est indéniable que la notion de victime contenue dans le texte conventionnel pose certaines limites à l’exercice du droit de requête individuel. En tant que telle, la notion de victime n’empêche cependant pas toute forme d’actio popularis. C’est à travers une interprétation jurisprudentielle qu’a été créée l’exigence que le requérant soit personnellement affecté par la violation (c’est-à-dire soit plus directement concerné que d’autres individus). Il est regrettable que les organes de contrôle de la CEDH n’aient pas déduit des finalités collectives de la Convention et de la nature particulière des droits garantis une qualité plus large de l’individu ou des associations pour agir en défense d’intérêts collectifs184. Le caractère « objectif » des engagements pris par les Etats parties et l’idée d’une garantie collective des droits protégés ont été pourtant présentés par la Commission et la Cour comme les fondements du droit des Etats parties d’intenter une actio popularis185. Cette idée de garantie collective a été invoquée aussi dans le cadre de la procédure des requêtes individuelles pour justifier une certaine souplesse dans l’examen de la recevabilité. Ainsi la Cour a-t-elle affirmé à plusieurs reprises que les règles de recevabilité « doivent s’appliquer avec une certaine souplesse et sans formalisme excessif186 », et « qu’il faut avoir égard en particulier à l’objet et au but de la Convention qui, en tant qu’elle constitue un traité de garantie collective des droits de l’homme et des libertés fondamentales, doit être interprétée et appliquée d’une manière qui en rende les exigences concrètes et effectives187. » Enfin, c’est l’idée d’un caractère public de la procédure qui justifie le pouvoir de la Commission d’examiner d’office si les faits présentés dans une requête ne sont pas constitutifs d’autres violations que celles alléguées par le requérant188. Selon nous, cet intérêt collectif qui anime l’ensemble du système conventionnel devrait trouver aussi son expression dans une appréciation plus libérale de la qualité pour présenter une requête individuelle.

  • 189 Protocole additionnel à la Charte sociale européenne prévoyant un système de réclamations collectiv (...)

78L’entrée en vigueur successive des Protocoles additionnels n° 9 et 11 ont créé un droit d’accès direct des particuliers à la Cour et établi une compétence obligatoire générale de la Cour. Ils ont ainsi supprimé les différences de traitement les plus criantes existant dans le système antérieur entre les requêtes individuelles et les requêtes étatiques. Nous pensons que la jurisprudence de la Cour pourrait évoluer aussi dans cette direction en reconnaissant mieux le rôle que peuvent jouer les particuliers dans la promotion des objectifs collectifs de la Convention. On relèvera que la Charte sociale européenne a été dotée, il y a quelques années, d’un nouveau mécanisme de contrôle qui va dans cette direction. Un Protocole conclu en 1995 confère en effet au comité d’experts chargé de la surveillance de la Charte de nouvelles responsabilités quasi juridictionnelles et il donne qualité pour introduire des réclamations collectives à des syndicats, à des organisations d’employeurs ainsi qu’à diverses ONG nationales et internationales189.

  • 190 Lors de son entrée en fonction, la nouvelle Cour a hérité d’un arriéré de près de 7 000 requêtes. O (...)

79Une évolution en ce sens de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme paraît toutefois peu vraisemblable dans un avenir immédiat. Avant même l’entrée en vigueur du Protocole additionnel n° 11, il était manifeste que les changements introduits ne suffiraient pas pour permettre à la nouvelle Cour de faire face à l’élargissement important du cercle des Etats parties et à la croissance continue du nombre des requêtes190. Pour la Cour européenne des droits de l’homme, comme pour d’autres juridictions, la définition de la qualité pour agir sert aussi – et surtout – de robinet pour réguler le flot des requêtes. Dans les conditions actuelles, il est peu probable que la Cour assouplira, du moins dans le court terme, ses exigences au sujet de la qualité pour introduire une requête individuelle.

Sous-section II – La Convention américaine des droits de l’homme

  • 191 Sur cette dualité de fonctions, voir les articles 18 et 19 du Statut de la Commission interaméricai (...)
  • 192 Sur le système de protection des droits de l’homme établi dans le cadre de l’OEA, voir notamment : (...)

80Le système de protection des droits de l’homme établi au sein de l’Organisation des Etats américains (OEA) se caractérise par une structure dualiste. La première de ses deux composantes repose sur la Charte de l’OEA ainsi que la Déclaration américaine des droits et devoirs de l’homme – adoptées toutes les deux en 1948 – et est valable pour l’ensemble des Etats membres de l’Organisation ; la seconde est constituée par la Convention américaine des droits de l’homme, entrée en vigueur en juillet 1978, qui ne s’impose qu’aux Etats qui y sont parties. Bien que formellement séparées, ces deux composantes se complètent et se recoupent partiellement. La Commission interaméricaine des droits de l’homme incarne sur le plan institutionnel cette dualité de contrôle. Créée en 1959 et investie originellement de pouvoirs limités, elle a obtenu progressivement un élargissement de ses compétences et, en 1970, est devenue un organe à part entière de l'OEA. L’entrée en vigueur de la Convention américaine des droits de l’homme l’a investie d’un mandat conventionnel additionnel. Elle fonctionne donc aujourd’hui à la fois en tant qu’organe de l’OEA — exerçant à ce titre ses fonctions de surveillance vis-à-vis de l’ensemble des Etats membres de l’Organisation – et en tant qu’organe de contrôle conventionnel191. Bien que créée directement par la Convention, la Cour interaméricaine des droits de l’homme exerce, elle aussi, des fonctions dépassant le cadre strictement conventionnel, puisqu’elle peut rendre des avis consultatifs à la demande de n’importe quel Etat membre de l’OEA ou d’un organe de l’OEA autorisé à cet effet192.

  • 193 Pour une comparaison, voir H. Gros Espiell, La Convención Americana y la Convención Europea de Dere (...)

81Le mécanisme de contrôle de la Convention américaine des droits de l’homme est inspiré du modèle institutionnel européen originel à deux étages, mais présente plusieurs différences importantes193. Tout d’abord, la compétence de la Commission interaméricaine est facultative pour les requêtes étatiques, alors qu’elle est obligatoire pour les requêtes individuelles. Il s’agit donc d’une sorte de miroir des fonctions de l’ancienne Commission européenne des droits de l’homme. Quant à la Cour interaméricaine des droits de l’homme, sa compétence dépend de déclarations d’acceptation des Etats parties, ce qui la différencie actuellement de la Cour unique européenne, mais est identique au système européen tel qu’il existait avant l’entrée en vigueur du Protocole additionnel n° 11. La différence cependant essentielle dans la perspective de notre étude est le fait qu’une actio popularis puisse être intentée non seulement par des Etats, mais aussi par des individus ou des organisations non gouvernementales. C’était du moins l’opinion établie pendant longtemps, et ce en raison du texte de la Convention ainsi que de la pratique libérale de la Commission interaméricaine. Cette admission de l’actio popularis a été fragilisée ces dernières années, sous l’influence peut-être des jurisprudences du Comité des droits de l’homme des Nations Unies et des organes de Strasbourg, mais sans être complètement remise en cause.

§ 1er – Les requêtes interétatiques

A. Une procédure facultative

  • 194 Article 45 § 1 de la Convention.
  • 195 Article 45 § 2 de la Convention.
  • 196 Voir, en ce sens, A.A. Cançado Trindade, “The Evolution of the OAS System of Human Rights Protectio (...)

82La Convention américaine prévoit que la Commission peut recevoir et examiner des requêtes dans lesquelles un Etat partie prétend qu’un autre Etat partie a violé les droits protégés par la Convention194. La compétence de la Commission est cependant facultative et basée sur la réciprocité. Elle n’existe que si l’Etat requérant et l’Etat mis en cause ont tous deux accepté cette compétence à l’avance en formulant la déclaration unilatérale prévue à cet effet195. Le caractère facultatif de la procédure des requêtes interétatiques est probablement lié à la méfiance ancienne et profonde existant dans la région à l’égard de toute forme d’intervention par un Etat dans les affaires intérieures d’un autre Etat196.

  • 197 Article 48 § 1 lit. d et article 48 § 2 de la Convention.
  • 198 Article 48 § 1.
  • 199 Article 50.
  • 200 Article 61.
  • 201 Article 62.
  • 202 Article 51 § 3.

83Après vérification de la recevabilité de la requête, la Commission examine l’affaire et peut décider, si nécessaire, de conduire une enquête dans le pays concerné197. Elle se met en outre à la disposition des Etats intéressés en vue d’aboutir à un règlement à l’amiable198. En cas d’échec, la Commission rédige un rapport exposant les faits et ses conclusions199. L’affaire peut alors être transmise à la Cour interaméricaine des droits de l’homme, soit par la Commission elle-même, soit par l’un des deux Etats200. La Cour n’a toutefois de compétence contentieuse que si les deux Etats concernés ont accepté, par une déclaration spéciale, sa juridiction201. Si l’affaire n’est pas transmise à la Cour, il appartient à la Commission d’émettre un avis et de fixer à l’Etat défendeur un délai dans lequel celui-ci doit prendre les mesures nécessaires pour remédier à la situation. A l’expiration de ce délai, la Commission est investie d’un pouvoir de décision : elle décide, à la majorité absolue de ses membres, si l’Etat défendeur a pris les mesures appropriées et si elle veut publier son rapport202.

  • 203 Articles 46 et 47.

84D’autre part, contrairement à la Convention européenne des droits de l’homme, la Convention américaine n’établit pas de différences dans les conditions de recevabilité entre les requêtes introduites par des Etats et les requêtes individuelles203. L’examen des unes et des autres est subordonné en particulier à l’épuisement préalable des voies de recours internes, une exigence qui est interprétée cependant par la Commission interaméricaine d’une manière particulièrement souple.

B. La qualité pour agir

  • 204 Voir, par exemple, Th. Buergenthal, “The Inter-American System for the Protection of Human Rights”, (...)

85Il est communément admis en doctrine que le droit des Etats parties à la Convention américaine d’introduire une requête contre un autre Etat partie n’est pas limité aux violations de la Convention dont sont victimes leurs ressortissants204. L’Etat souhaitant agir n’a pas à démontrer un intérêt spécifique à l’objet de sa requête ; il peut agir en défense soit de ses propres nationaux, soit d’apatrides, soit encore de ressortissants d’autres Etats. Faute pour l’instant de pratique, cette interprétation n’a pas encore été corroborée dans un cas d’espèce, mais elle est conforme à celle faite des droits de requêtes étatiques similaires existant au titre des conventions européenne et onusiennes relatives aux droits de l’homme.

C. L’absence de toute pratique

  • 205 Sur ce point, voir infra p. 223 ss.
  • 206 Sur les réticences sécifiques au contexte américain, voir S. Leckie, op. cit. (note 156), p. 261-26 (...)

86Bien que la Convention soit entrée en vigueur depuis maintenant plus de vingt ans, la procédure des communications interétatiques n’a jusqu’à présent jamais été utilisée. Lors de la reprise à la fin des années quatre-vingt-dix du conflit frontalier entre le Pérou et l’Equateur, le Pérou envisagea de saisir la Commission interaméricaine d’une requête au sujet du traitement de ses ressortissants en Equateur, mais y renonça finalement. Cette absence de pratique est à imputer d’abord aux réticences usuelles des Etats à utiliser ce type de mécanisme contentieux205. Plusieurs raisons plus spécifiques peuvent cependant être avancées, les unes liées à l’histoire de la région, les autres rattachées au fonctionnement du système lui-même206 :

  • En premier lieu, il convient de rappeler que la mémoire collective des pays d’Amérique latine conserve les traces des interventions militaires exercées par des grandes puissances sous le couvert de la protection de leurs nationaux. Une susceptibilité particulière s’est ainsi développée dans cette région du monde à l’égard de toute forme d’intervention extérieure, même non militaire. Le principe de non-intervention dans les affaires intérieures n’est certes pas invocable lorsque l’Etat est lié, comme c’est le cas en matière de droits de l’homme, par des obligations internationales. Si cela est vrai sur le plan du droit, il n’empêche qu’il existe en Amérique latine une méfiance particulière à l’égard de toute forme d’intervention de la part d’autres Etats. C’est là une première explication possible de l’absence à ce jour de toute saisine ;

  • Une deuxième explication est le caractère facultatif de la procédure des requêtes interétatiques. Cette caractéristique limite en tout cas les possibilités de l’utiliser à un cercle assez restreint d’Etats. Au 1er janvier 2004, seuls 13 des 24 Etats parties à la Convention américaine des droits de l’homme avaient fait une déclaration d’acceptation de ladite procédure ;

    • 207 Article 64 de la Convention.

    Troisièmement, l’existence d’autres mécanismes a diminué considérablement l’utilité de ce mécanisme. Dans le cadre de la Convention européenne des droits de l’homme, la procédure des requêtes interétatiques a été utilisée principalement à l’égard d’Etats qui n’avaient pas encore accepté le droit des recours des individus. Or, dans le système interaméricain, la compétence de la Commission pour examiner des requêtes individuelles existe de plein droit à l’égard de l’ensemble des Etats parties. La Commission peut en outre être saisie par le biais d’une actio popularis ou se saisir elle-même d’office. Ce caractère automatique du droit de recours individuel et la facilité avec laquelle peut être déclenchée une procédure devant la Commission interaméricaine ont certainement diminué l’utilité de la procédure des requêtes interétatiques. Enfin, contrairement à la Cour européenne des droits de l’homme, la Cour interaméricaine dispose d’une compétence étendue pour rendre des avis consultatifs207. La limite similaire posée par le Protocole additionnel n° 2 à la Convention européenne des droits de l’homme, qui empêche la Cour européenne d’interpréter dans un avis consultatif la portée d’un des droits protégés, n’existe pas dans la Convention américaine. En outre, tous les Etats membres de l’OEA – et pas seulement les Etats parties à la Convention – ainsi que tous les organes et institutions spécialisées de l’OEA peuvent solliciter un tel avis consultatif. En outre, le rôle important joué dans le système interaméricain par cette procédure des avis consultatifs – 16 affaires jusqu’à présent – a contribué probablement à réduire l’intérêt des Etats pour la procédure contentieuse des requêtes interétatiques.

§ 2 – Les requêtes individuelles

A. Un accès large des individus à la Commission, mais pas d’accès direct à la Cour

  • 208 Article Article 44.
  • 209 Article 20 lit. b du Statut de la Commission.
  • 210 Voir les articles 49 et 50 du Règlement de la Commission, dans sa dernière version en vigueur depui (...)

87Toute personne, groupe de personnes ou entité non gouvernementale peut présenter une requête auprès de la Commission au sujet d’une violation de la Convention par un Etat partie. La compétence de la Commission interaméricaine pour examiner de telles requêtes individuelles existe de plein droit à l’égard de l’ensemble des Etats parties208. Après vérification de la recevabilité, la Commission s’efforce de favoriser un règlement à l’amiable. Elle refuse cependant de jouer ce rôle conciliatone dans les cas de violations graves des droits de l’homme, tels que des disparitions ou des exécutions sommaires. Le Statut de la Commission, qui a été approuvé par l’Assemblée générale de l’OEA, l’autorise à examiner aussi des communications relatives à des violations des droits de l’homme commises dans des pays qui ne sont pas parties à la Convention209. En pratique, la Commission les traite selon une procédure identique à celle utilisée pour les requêtes qu’elle reçoit au sujet d’Etats parties à la Convention210.

  • 211 Article 62. Au 1er janvier 2004, 19 Etats parties à la Convention avaient fait cette déclaration.
  • 212 Article 61 § 1. L’article 23 du Règlement de la Cour, dans sa version en vigueur depuis le 1er janv (...)

88Contrairement à celle de la Commission, la compétence de la Cour interaméricaine des droits de l’homme dépend d’une déclaration d’acceptation de l’Etat concerné211. D’autre part, les individus n’ont pas d’accès direct à la Cour. Seule la Commission et les Etats parties ont le droit de transmettre une affaire à la Cour212.

B. La qualité pour agir

1) L’absence de référence dans la Convention à la notion de victime

89Une des particularités de la Convention américaine des droits de l’homme est le fait qu’elle ne limite pas le droit d’introduire une requête aux « victimes » de violations. Cette notion ne figure pas dans le texte de l’article 44 de la Convention, qui est formulé en termes très larges :

Toute personne ou tout groupe de personnes, toute entité non gouvernementale et légalement reconnue dans un ou plusieurs Etats membres de l’Organisation peuvent soumettre à la Commission des pétitions contenant des dénonciations ou plaintes relatives à une violation de la présente Convention par un Etat partie.

2) La pratique traditionnellement libérale de la Commission
  • 213 Affaire 2 141 (Etats-Unis), résolution n° 23/81, du 6 mars 1981 (HRLJ, vol. 2, 1981, p. 110). Sur l (...)
  • 214 Article 23 du Règlement, dans sa dernière version en vigueur depuis le 1er mai 2001. Il faut précis (...)
  • 215 L’admissibilité de l’actio popularis est affirmée notamment par le professeur Thomas Buergenthal, q (...)

90Dans la pratique qu’elle a développée jusqu’à présent, la Commission interaméricaine s’est montrée particulièrement peu formaliste par rapport à la qualité pour agir du pétitionnaire. Elle a admis, par exemple, qu’une requête individuelle soit présentée au nom de personnes décédées ou disparues, ou au nom d’un groupe rassemblant un nombre indéterminé de personnes. Ainsi, dans l’affaire Baby Boy, la Commission a jugé recevable une requête présentée par des ressortissants américains qui alléguaient que l’acquittement d’un médecin ayant pratiqué un avortement constituait une violation du droit à la vie ; le texte de la décision ne discute même pas de la qualité pour agir des pétitionnaires213. Le Règlement de la Commission témoigne de cette pratique libérale, puisqu’il reprend la formulation de l’article 44 de la Convention en ajoutant la précision que le requérant peut agir « en son nom propre ou au nom d’une tierce personne214. » La pratique libérale de la Commission interaméricaine implique que le requérant n’a pas à démontrer un intérêt personnel. Comme cela a été relevé par plusieurs auteurs éminents, l’actio popularis paraît donc clairement admise dans le système de la Convention américaine des droits de l’homme215.

3) Vers une remise en cause de l’actio popularis ?

91Des hésitations au sujet : de l’actio popularis semblent apparaître cependant dans la pratique récente des organes de contrôle de la Convention américaine. Dans l’affaire Montoya, la Commission a déclaré irrecevable une requête présentée par une athlète du Costa Rica qui se plaignait de discriminations dans les concours municipaux d’athlétisme du fait de l’attribution de prix de moindre importance pour les femmes que pour les hommes. La Commission a déclaré à cette occasion :

  • 216 Affaire n° 11.553 (Costa Rica), rapport n° 48/96, du 16 octobre 1996, § 27-28.

A la différence des dispositions de la Convention européenne et du Pacte des droits civils et politiques des Nations Unies, il n’est pas exigé de la requérante qu’elle ait été victime d’une violation de la Convention dans le système interaméricain. Néanmoins, il ne faut pas conclure que, en la matière, le caractère libéral du système interaméricain puisse admettre l’interjection d’une action in abstracto devant la Commission. Un individu ne peut instituer une actio popularis et contester une loi sans établir une certaine légitimisation [sic] active qui justifie son recours à la Commission. La requérante doit se présenter comme victime d’une violation de la Convention ou doit comparaître devant la Commission en tant que représentant d’une victime putative d’une violation de la Convention par un Etat partie. Il ne suffit pas qu’une requérante affirme que la simple existence d’une loi viole les droits que lui confère la Convention américaine, mais il est nécessaire que ladite loi ait été appliquée à son détriment216.

  • 217 A ce sujet, voir encore infra p. 221 et p. 341-345.

92Cette position – si elle devait être réitérée dans d’autres décisions futures – constituerait un infléchissement important de la part de la Commission de la pratique libérale qu’elle a suivie jusqu’à présent en matière de qualité pour agir. La décision cité paraît influencée, jusque dans sa formulation, par la jurisprudence des organes de Strasbourg ainsi que celle du Comité des droits de l’homme des Nations Unies. Selon nous, la Commission s’est cependant trompée de cible : ce qui était véritablement en cause dans cette affaire n’était pas la qualité pour agir de la requérante, mais la question de l’admissibilité d’un contrôle abstrait d’actes législatifs et l’absence d’épuisement des voies de recours internes (qui constituait l’un des principaux arguments du gouvernement défendeur217).

  • 218 Article 25 du Règlement de la Commission.
  • 219 Article 63 § 2 de la Convention.
  • 220 Affaire n° 3 relative aux Haïtiens et Dominicains d’origine haïtienne, résolution de la Cour du 18  (...)
  • 221 Ibid., § 1-9. Le paragraphe 10 du dispositif de l’ordonnance de la Cour concerne de manière général (...)
  • 222 Ibid., § 14 lit. i) de l’état de fait.

93Plus intéressante pour l’objet de notre étude est la récente affaire relative aux expulsions et déportations collectives d’Haïtiens et de Dominicains d’origine haïtienne. L’affaire fut portée à la connaissance de la Commission interaméricaine par le biais d’une dénonciation émanant de particuliers. La République dominicaine ayant rejeté les mesures de protection indiquées par la Commission218, celle-ci imita la Cour à ordonner des mesures provisoires219. Compte tenu du nombre élevé de personnes affectées et de l’impossibilité pour la Commission de les identifier toutes individuellement, la Commission formula sa demande de mesures provisoires en des termes généraux, de sorte qu’elles profitent à l’ensemble des personnes nécessitant une protection. La Commission sollicitait la suspension des expulsions ou déportations collectives ainsi que l’établissement d’une procédure garantissant un examen individualisé de chaque situation. Dans un addendum transmis à la Cour deux semaines plus tard, la Commission compléta sa demande initiale en donnant les noms de certaines personnes déjà déportées et en sollicitant des mesures spécifiques en leur faveur. En réponse à une question posée par le Président de la Cour lors de l’audience publique, la Commission indiqua que sa demande de mesures provisoires constituait une actio popularis220. La Cour décida d’ordonner effectivement des mesures provisoires, mais en les limitant presque exclusivement à la situation des personnes identifiées nommément dans la requête de la Commission221. Elle alla ainsi dans le sens de l’argumentation de l’Etat défendeur qui faisait valoir que des mesures provisoires supposent une identification individuelle des personnes concernées, faute de quoi les autorités de l’Etat ne pourraient pas les mettre en œuvre efficacement222.

  • 223 La prudence de la Cour peut s’expliquer aussi par le fait que cette faculté d’indiquer des mesures (...)
  • 224 Ibid., § 15 de l’état de fait.
  • 225 Op. ind. Cançado Trindade, § 10.
  • 226 Ibid., § 21 : “El campo encuéntrase, en mi entendimiento, abierto a una evolución hacia la cristali (...)
  • 227 Ibid., § 22.

94Faut-il voir dans cette décision de la Cour interaméricaine des droits de l’homme une remise en cause de l’actio popularis ? Nous ne le pensons pas. Cette décision de la Cour concerne tout d’abord le contexte spécifique de l’indication de mesures provisoires. La Cour a innové dans cette affaire en ordonnant, pour la première fois, des mesures provisoires par rapport à des personnes qui n’étaient pas menacées directement dans leur vie ou leur intégrité physique. Il est légitime que la Cour se montre, en même temps, prudente dans l’indication de mesures provisoires, puisqu’elle doit se prononcer sur de telles mesures à un stade précoce, avant l’examen de l’affaire au fond223. En l’espèce, la Cour n’a pas rejeté l’actio popularis. Elle a estimé simplement que la preuve n’avait pas été apportée, à ce stade en tout cas de la procédure, qu’une politique de déportations et d’expulsions massives était menée par les autorités dominicaines. En revanche, elle a jugé avoir des preuves suffisantes laissant supposer prima facie des cas individuels d’abus224. Cette interprétation de l’ordonnance de la Cour est confirmée par l’opinion individuelle du Président de ladite Cour, le juge Antônio A. Cançado Trindade. Le juge brésilien laisse clairement entendre que l’actio popularis peut se fonder sur le caractère erga omnes des obligations figurant dans la Convention225 et affirme que le champ est ouvert en droit international à une « cristallisation » progressive de l’actio popularis226. Il ajoute cependant qu’il n’est pas nécessaire de recourir à la notion d’actio popularis à ce stade du « développement historique » de la jurisprudence de la Cour en matière de mesures provisoires227.

Sous-section III – La Charte africaine des droits de l’homme et des peuples

  • 228 La Charte africaine des droits de l’homme et des peuples est entrée en vigueur le 21 octobre 1986. (...)
  • 229 Au 1er Janvier 2002, 5 Etats avaient ratifié ou adhéré à ce protocole, alors que le nombre minimal (...)

95Adoptée en juin 1981 par la Conférence des chefs d’Etat et de gouvernements de l’Organisation de l’Unité africaine (OUA), la Charte africaine des droits de l’homme et des peuples est la plus récente des trois conventions régionales relatives à la protection des droits de l’homme. Si elle s’inspire des instruments régionaux et universels qui l’ont précédé, la Charte africaine présente aussi de nombreux traits spécifiques. Elle innove souvent sur le plan normatif, notamment en consacrant des droits collectifs ainsi que des devoirs de l’individu d’une manière plus détaillée que dans les autres conventions de caractère général relatives aux droits de l’homme. Sur le plan institutionnel, en revanche, ses mécanismes de contrôle présentent d’indéniables faiblesses228. La surveillance de la Charte est assurée principalement pour l’instant par la Commission africaine des droits de l’homme et des peuples. En juin 1998, les Etats membres de l’OUA ont adopté cependant un protocole additionnel portant création d’un organe judiciaire. Cette nouvelle Cour africaine des droits de l’homme et des peuples n’entrera cependant en fonction qu’après l’entrée en vigueur du Protocole, ce qui devrait prendre probablement encore quelques années229.

§ 1er – Les requêtes interétatiques

A. Une procédure inspirée du modèle européen

  • 230 Article 47 et 48 de la Charte.
  • 231 Article 49.
  • 232 Article 50.
  • 233 Article 52 et 53.

96A l’instar de la Convention européenne (et contrairement au texte américain), la Charte africaine instaure une procédure de requêtes interétatiques qui s’impose automatiquement à l’ensemble des Etats parties ; il n’est pas nécessaire que les Etats formulent une déclaration expresse d’acceptation. Dans le cadre de ce mécanisme des requêtes interétatiques, l’Etat demandeur a le choix entre deux procédures. La première vise à donner une chance préalable à la négociation directe. Elle consiste donc pour l’Etat requérant à adresser sa communication directement à l’Etat concerné, en informant parallèlement le Secrétaire général de l’OUA et le Président de la Commission africaine des droits de l’homme et des peuples. Si, dans un délai de trois mois, la question n’est pas réglée à la satisfaction des deux Etats intéressés, l’un comme l’autre peut alors la soumettre à la Commission230. La seconde voie procédurale ouverte à l’Etat requérant consiste à saisir directement la Commission231. Dans un cas comme dans l’autre, la Commission, une fois saisie, vérifie que les recours internes ont été épuisés, « à moins qu’il ne soit manifeste pour la Commission que la procédure de ces recours se prolonge d’une façon anormale232. » Le mandat de la Commission consiste ensuite principalement à faciliter un règlement amiable du différend. Le rapport final qu’elle rédige contient les faits examinés, les conclusions de la Commission quant au respect de la Charte, ainsi que d’éventuelles recommandations. Ce rapport est transmis aux Etats intéressés et à l’organe suprême de l’OUA, la Conférence des chefs d’Etat et de gouvernement233. Aucune disposition de la Charte africaine ne porte sur le suivi de la mise en œuvre des recommandations de la Commission. En principe, elle semble devoir incomber à la Conférence des chefs d’Etat et de gouvernement. L’avenir dira peut-être si la Commission décide de prendre certaines mesures pour surveiller elle-même la mise en œuvre de ses recommandations.

B. La qualité pour agir

  • 234 Article 5 § 1 du Protocole instituant la Cour.

97Le texte de la Charte africaine paraît autoriser n’importe quel Etat partie à déposer une communication au sujet d’une quelconque violation par un autre Etat partie de ses obligations découlant de la Charte. Comme dans les deux autres conventions régionales, l’Etat requérant ne devrait donc pas avoir à démontrer qu’il a un intérêt personnel à agir. Cette interprétation est confirmée par le Protocole additionnel portant création de la Cour, qui confère le droit de saisir la future Cour non seulement à l’Etat dont les ressortissants ont été victimes de violations des droits de l’homme, mais aussi à n’importe quel autre Etat ayant déposé une requête devant la Commission ainsi qu’à n’importe quelle organisation africaine intergouvernementale234.

C. Une pratique appelée à demeurer limitée

  • 235 Cf. U. Oji Umozurike, op. cit., note 228, p. 75.

98A ce jour, seules deux requêtes interétatiques ont été adressées à la Commission africaine des droits de l’homme et des peuples. La première fut déposée en avril 1995 par la Libye contre les Etats-Unis en relation avec le retrait de soldats libyens du Tchad après un coup d’état militaire en 1990. Cette communication ne concernant toutefois pas un Etat partie à la Charte, elle fut d’emblée écartée par la Commission235. Plus récemment, la République démocratique du Congo a déposé une communication devant la Commission au sujet de violations des droits de l’homme commises sur son territoire par le Rwanda et l’Ouganda.

99L’usage de mécanisme restera probablement limité à des cas exceptionnels. Le manque d’enthousiasme pour ce genre de procédure, la sensibilité d’Etats africains jaloux de leur souveraineté à l’égard de toute forme d’intervention dans le domaine des droits de l’homme (fut-elle le fait d’un autre pays africain ou d’un organe de l’OUA) et les défauts et faiblesses du mécanisme, notamment l’absence de possibilité pour la Commission de rendre une décision obligatoire, incitent à un certain pessimisme quant aux chances d’utilisation avec succès de cette procédure.

§ 2 – La procédure des requêtes individuelles

A. Une procédure semée d’obstacles pour le requérant

  • 236 Article 55 de la Charte.
  • 237 Article 56. La recevabilité de la requête est subordonnée en particulier à l’épuisement des voies d (...)
  • 238 Article 58 § 1.
  • 239 Article 58 § 2.
  • 240 Article 58 § 3.
  • 241 La Commission africaine a cependant essayé d’affirmer le caractère obligatoire de ses décisions. Ai (...)
  • 242 Article 58 § 2 et article 59.
  • 243 Au sujet de la pratique récente de la Commission, voir U. Oji Umozurike, op. cit. (note 228), p. 77 (...)

100La Charte africaine octroie également à la Commission la compétence d’examiner d’« autres communications236 », une expression sibylline (et révélatrice d’une certaine méfiance) qui vise les requêtes émanant d’individus, de groupes d’individus ou d’organisations non gouvernementales. La compétence de la Commission en la matière ne dépend pas d’une acceptation expresse de l’Etat concerné. Cependant, les pouvoirs de la Commission africaine apparaissent plus limités que ceux des organes de contrôle européens et interaméricains. Premier obstacle, une communication individuelle n’est examinée que si une majorité des membres de la Commission le décide (sur la base d’une liste de l’ensemble des communications établie avant chaque session par le Secrétariat). Comme ses homologues régionaux, la Commission procède ensuite à un examen de la recevabilité de la communication237. Une fois la requête déclarée recevable, la Commission doit cependant encore déterminer si celle-ci laisse apparaître, à première vue, « l’existence d’un ensemble de violations graves ou massives des droits de l’homme et des peuples238. » Cette réglementation empêche donc en principe la Commission africaine d’examiner des cas isolés de violations des droits de l’homme, même si elle n’est dans la pratique pas appliquée strictement. Lorsque la Commission estime que la requête satisfait cette condition de gravité, elle attire l’attention de la Conférence des chefs d’Etat et de gouvernement de l’OUA239, ou dans les cas d’urgence le Président de celle-ci240. La Commission africaine ne peut procéder à un examen approfondi d’une communication que si la Conférence le décide. Le cas échéant, la Commission rédige à l’issue de cet examen approfondi un rapport contenant les constatations de faits ainsi que ses recommandations, mais qui n’est en tant que tel pas obligatoire241. En outre, ce rapport demeure confidentiel, à moins que la Conférence des chefs d’Etat et de gouvernement de l’OUA ne décide de le publier242. Le Secrétariat de la Commission publie cependant des communiqués de presse relatifs aux activités de la Commission qui incluent des informations sur les décisions prises au sujet de communications individuelles243.

  • 244 Articles 5 § 3 et 34 § 6 du Protocole.
  • 245 Article 30 du Protocole.

101Le Protocole portant création de la future Cour africaine des droits de l’homme et des peuples prévoit que celle-ci sera compétente pour examiner des requêtes présentées par des individus ou des organisations non gouvernementales ayant un statut d’observateur auprès de la Commission africaine, mais seulement à la condition que l’Etat concerné ait fait une déclaration spéciale d’acceptation244. Contrairement aux décisions de la Commission qui ne sont pas obligatoires, les arrêts de la future Cour lieront les parties au litige et un délai sera fixé par la Cour pour leur mise en œuvre245.

B. La qualité pour agir

1) L’absence de référence dans la Charte à la notion de victime

102L’article 56 de la Charte africaine énonce diverses conditions de recevabilité, mais ne dit rien au sujet de la qualité pour présenter une requête. En particulier, il ne prétend pas limiter le droit d’agir aux « victimes » des violations alléguées, comme le font la Convention européenne et les traités onusiens relatifs aux droits de l’homme. Le texte de la Charte africaine autorise donc une conception large de la qualité pour agir.

2) La pratique libérale de la Commission
  • 246 Voir, par exemple, la décision de la Commission africaine du 27 mai 2002 au sujet d’une requête int (...)

103Tirant parti du texte de la Charte, la Commission africaine s’est montrée libérale dans l’examen de la qualité pour agir des requérants individuels. Dans des décisions récentes, elle a affirmé expressément que la Charte africaine autorise une actio popularisa246.

  • 247 Article 114 du Règlement de procédure, dans sa version adoptée en 1988.
  • 248 Article 116 du Règlement de procédure, dans sa version adoptée le 6 octobre 1995.

104Pourtant, la Commission africaine semble avoir eu initialement certaines hésitations à ce sujet. Le Règlement de procédure adoptée par la Commission en 1988 prévoyait en effet qu’une requête pouvait être introduite soit par la victime directe de la violation alléguée ou un individu agissant en son nom, soit par n’importe quel individu ou organisation lorsqu’il s’agit de violations graves ou massives des droits de l’homme247. Ainsi, l’actio popularis était expressément admise au sujet de violations graves ou massives des droits de l’homme, alors que dans les cas de violations isolées, la possibilité d’une actio popularis était limitée par la notion de victime, un terme pourtant absent de la Charte. Dans la version révisée de son Règlement de procédure, adoptée en 1995, la Commission africaine a supprimé la notion de victime. Elle s’est contentée d’indiquer que la recevabilité d’une requête individuelle doit être examinée conformément à l’article 56 de la Charte africaine248. Or, cette disposition de la Charte africaine ne parle pas de victime, ni n’impose d’autres conditions à la qualité pour agir. La Cour a ainsi ouvert la voie à l’actio popularis, et cela tant pour les violations graves ou massives des droits de l’homme et des peuples, que pour des violations plus ponctuelles ou isolées.

Notes

2 Article 22 de la Constitution de l’OIT.

3 Articles 24 à 34 de la Constitution de l’OIT

4 Sur les différentes procédures de contrôle de l’OIT, voir notamment : I. Zarras, Le contrôle de l’application des conventions internationales du travail, Paris, 1937 ; N. Valticos, Droit international du travail, 2e éd., Paris, 1983 ; E. Osieke, Constitutional Law and Practice in the International Labour Organisation, Dordrecht, 1985 ; N. Valticos, « Les commissions d’enquête de l’Organisation internationale du Travail », RGDIP, vol. 91, 1987, p. 847-879 ; V.-Y. Ghebali, L’Organisation internationale du Travail, Genève, 1987 ; N. Valticos & G. von Potobsky, International Labour Law, 2e éd., Deventer, 1994 ; H. Bartolomei de la Cruz et al. (éd.), The International Labor Organization: The International Standards System and Human Rights, Boulder, 1996; K. Sampson, “The Standard-Setting and Supervisory System of the International Labour Organisation”, in: R. Hanski & M. Suksi (éd.), An Introduction to the International Protection of Human Rights, Turku, 1997.

5 Le Conseil d’administration est composé de cinquante-six personnes : vingt-huit représentants gouvernementaux, quatorze représentants des employeurs, et quatorze représentants des travailleurs (article 7 § 1).

6 Article 26 § 2 et 3 de la Constitution de l’OIT. Contrairement à ce que prévoyait le projet initial de Constitution, le Conseil d’administration de l’OIT n’est pas dans l’obligation de nommer une commission d’enquête. L’article 26 § 3 prévoit en effet que le Conseil d’administration « pourra former » une commission d’enquête (“may appoint” dans le texte anglais). Le Conseil d’administration paraît devoir disposer en la matière d’une grande liberté. La Commission d’enquête chargée de la plainte du Ghana contre le Portugal relevait ainsi dans son rapport : « A moins que le gouvernement plaignant ne présente des éléments appuyant, de prime abord, la plainte, l’Organisation a toute latitude de décider s’il y a lieu de poursuivre l’affaire » (BIT, Bulletin officiel, vol. 45, 1962, n° 2, supplément 2, § 705).

7 Article 28 de la Constitution de l’OIT.

8 Article 29 § 2 de la Constitution de l’OIT.

9 Article 26 § 4 de la Constitution de l’OIT.

10 Il faut relever que les articles 24 et 25 de la Constitution de l’OIT prévoient une procédure contentieuse moins formelle qui est déclenchée sur « réclamation » d’une organisation d’employeurs ou de travailleurs. La réclamation est examinée par un comité de trois membres mis sur pied par le Conseil d’administration de l’OIT. En cas de réponse insatisfaisante du gouvernement concerné, le Conseil d’administration de l’OIT peut, en guise de sanction morale, rendre publique la réclamation. Cette procédure ne donne pas lieu à la création d’une commission d’enquête. Cependant, l’article 10 du règlement relatif aux réclamations envisage la possibilité qu’une réclamation soit traitée dans certains cas comme une plainte et aboutisse ainsi à la création d’une commission d’enquête.

11 Article 28 de la Constitution de l’OIT.

12 Dans la pratique, les fonctions de juge et de conciliateur sont d’ailleurs plus proches l’une de l’autre que ne le laissent penser certaines distinctions doctrinales. Comme le relevait élégamment un rapport du Conseil fédéral suisse : « un conciliateur tiendra toujours un peu du juge, comme dans tout bon juge il y a un conciliateur qui sommeille » (cité par P. Guggenheim, Traité de droit international public, Genève, 1954, tome III, p. 211, note 4).

13 Cf. BIT, Bulletin officiel, vol. 45, 1962, n° 2, supplément 2, § 701.

14 Cf. BIT Bulletin officiel, vol. 46, 1963, n° 2, suppl. 2, § 386 ; ibid., vol. 54, 1971, n° 2, suppl. spécial, § 71 ; ibid., vol. 67, 1984, série B, suppl. spécial, § 468.

15 Cf. Rapport du Comité d’experts sur l’application des conventions et recommandations, rapport III (4A), Conférence internationale du Travail, 75e session, 1988, p. 309-310.

16 Article 29 § 2 de la Constitution de l’OIT.

17 Article 31 de la Constitution de l’OIT.

18 Rapport III (4A). Conférence internationale du Travail, 77e session, 1990, p. 8 et 345. Le caractère quasi judiciaire de la procédure a été fréquemment relevé en doctrine (voir, par exemple : Zarras, op. cit. (note 4), p. 299; C.W. Jenks, “The Corpus juris of Social Justice”, in: Law, Freedom mut Welfare, Londres, 1963, p. 125: E. Osieke, “The Exercice of the Judicial Function with Respect to the Intel national Labour Organisation”. BYIL, 1974-1975, p. 338-339 ; N. Valticos, « Les commissions d’enquête », préc. (note 4), p. 856-860). Certains auteurs ont mis néanmoins en doute ce caractère judiciaire en soulignant que les commissions d’enquête de l’OIT n’ont pas véritablement à trancher un différend en droit entre Etats et que leurs décisions ne seraient pas « exécutoires » (voir en particulier H. Golsong, “Implementation of International Protection of Human Rights”, RCADI, vol. 110. 1963-111, p. 45 et D. Vignes, « La procédure d’enquête prévue à l’article 26 de la Constitution de l’Organisation internationale du Travail », AFDI, vol. 9, 1963, p. 458-459). Il n’en demeure pas moins que la caractéristique principale qui distingue une procédure juridictionnelle d’autres modes de règlement des différends consiste dans le pouvoir du juge (ou de l’arbitre) de rendre une décision juridiquement obligatoire pour les parties au litige. Sous cet angle, il n’est nullement abusif de qualifier le mandai des commissions d’enquête de l’OIT de quasi juridictionnel.

19 Il est intéressant de signaler que la recevabilité des plaintes est régie différemment dans la procédure instituée au sein de l’OIT en 1950 pour la sauvegarde de la liberté syndicale (qui sous d’autres aspects présente des similarités avec la procédure de plaintes de l’article 26 de la Constitution de l’OIT). Dans le cadre de la procédure relative à la liberté syndicale, les gouvernements n’ont pas non plus à se prévaloir d’un préjudice personnel. En revanche, des conditions de recevabilité ont été établies à l’égard des plaintes émanant d’organisations professionnelles, apparemment afin d’éviter que la procédure soit utilisée de manière abusive. Une plainte ne peut être déposée que par une organisation nationale directement concernée, par une organisation internationale si la plainte touche directement les intérêts d’une de ses organisations nationales affiliées, ou par une organisation ayant le statut consultatif auprès de l’OIT (voir N. Valticos, « La protection internationale de la liberté syndicale », RCADI, vol. 144, 1975-I, p. 107).

20 N. Politis, La justice internationale, 2e éd., Paris, 1924, p. 252.

21 Voir, en particulier, G. Fischer, Les rapports entre l’Organisation internationale du Travail et la Cour permanente de Justice internationale, Paris, 1946, p. 172 : « [...] lorsque c’est un Etat qui intente plainte, il défend ses propres intérêts, il combat la concurrence déloyale qu’un autre Etat pourrait lui faire ». Cependant, dans un autre passage du même l’ouvrage, l’auteur plaide – ce qui est contradictoire avec l’affirmation précédente — en faveur d’« une action intentée non pas en vue de protéger un intérêt propre, mais en vue de faire respecter une situation statutaire de caractère objectif » (ibid., p. 213). Voir aussi G. Scelle, « Règles générales du droit de la paix », RCADI, vol. 46, 1933-IV, p. 637 : « On constatera encore une sorte de départ entre la mise en jeu purement objective ou administrative du contrôle [dans le système des rapports] et son déclenchement subjectif ou unilatéral par les sujets de droits intéressés ou les représentants des collectivités lésées [dans le cadre de la procédure contentieuse des réclamations et des plaintes]. Il y a là encore des vestiges du système originaire ou diplomatique. »

22 Voir notamment : V. Leblanc, « Le contrôle de l’application des conventions internationales », Revue de droit international, 1927, p. 1030 ; P. Guggenheim, Traité de droit international public, Genève, 1954, tome II, p. 290 ; H. Golsong, op. cit. (note 4), p. 46 ; D. Vignes, op. cit. (note 4), p. 444 ; N. Valticos, « Un système de contrôle international : La mise en oeuvre des conventions internationales du travail », RCADI, vol. 123, 1968-I, p. 359-360 ; id., Droit international du travail, préc. (note 4), p. 607 ; J.-P. Cot, La conciliation internationale, Paris, 1968, p. 256 (qui parle d’une « action publique déclenchée par le demandeur ») ; P. van Dijk, Judicial Riview, préc, p. 455-457. Voir aussi, dans le cadre de l’affaire du Sud-Ouest africain, l’opinion individuelle du juge Jessup jointe à l’arrêt de 1962 (CIJ Recueil, 1962, p. 428-430), ainsi que les opinions dissidentes relatives à l’arrêt de 1966 du même Jessup (CIJ Recueil, 1966, p. 323 ss), du juge Tanaka (ibid., p. 252) et du Vice-Président Wellington Koo (ibid., p. 226).

23 Voir infra § 3, p. 115.

24 BIT, Bulletin officiel, vol. 45, 1963, n° 2, suppl. 2, § .383.

25 Ibid., vol. 45, 1963, n° 2, suppl. 2, § 384. Dans une référence croisée amusante, le texte du rapport de la commission d’enquête de l’OIT cite aussi l’opinion individuelle du juge Jessup jointe à l’arrêt de 1962, où celui-ci, parlant de la plainte déposée par le Ghana contre le Portugal au titre de l’article 26 de la Constitution de l’OIT disait : « Cette affaire montre qu’un Etat peut avoir un intérêt juridique à ce que soient observées, dans les territoire d’un autre Etat, les dispositions conventionnelles relatives au bien-être général et qu’il peut faire valoir un tel intérêt indépendamment de toutes incidence sur ses propres ressortissants ou sur ses intérêt directs “tangibles” ou “concrets” » (CIJ Recueil, 1962, p. 343).

26 BIT Bulletin officiel, vol. 70, 1987, Série B, suppl. 1, § 457.

27 Voir notamment le rapport de la commission d’enquête Portugal-Libéria (ibid., vol. 46, 1963, n° 2, suppl. 2, § 392, et celui de la commission d’enquête chargée de la plainte contre la République fédérale d’Allemagne (ibid., vol. 70, 1987, Série B, suppl. 1, § 457-458).

28 Article 29 § 2 de la Constitution de l’OIT. La formulation de cet article n’est pas parfaitement claire. Alors que la version française dit « s’il désire soumettre le différend à la Cour », les termes du texte anglais sont : “whether it proposes to refer the complaint to the International Court of Justice”. Selon un auteur, cette disposition ne suffirait pas à fonder la compétence de la Cour. L’Etat plaignant, ou l’Etat mis en cause, pourrait suggérer la saisine de la Cour, mais celle-ci ne serait compétente que s’il existe des déclarations d’acceptation de la juridiction obligatoire de la Cour selon l’article 36 § 2 de son Statut ou si un compromis juridictionnel est conclu entre les parties intéressées (cf. H. Golsong, op. cit. (note 4), p. 42). Cette interprétation est contestable. En effet, il n’est nul besoin d’une disposition conventionnelle pour permettre simplement de suggérer la saisine de la Cour. Il s’agit là d’une possibilité ouverte aux Etats en tout temps. Une telle interprétation priverait l’article 29 § 2 de la Constitution de l’OIT de toute portée utile. De nombreux auteurs ont affirmé au contraire l’existence d’un véritable droit de soumettre le différend à la Cour. Sur ce point, voir par exemple C.W. Jenks, The International Protection of Trade Union Freedom, Londres, 1957, p. 79 ; voir aussi le rapport de la Commission d’enquête Ghana-Portugal, BIT, Bulletin officiel, vol. 44, 1962, n° 2, suppl. 2, § 702.

29 Article 37 § 1 de la Constitution de l’OIT.

30 Cette problématique se pose de manière similaire dans le cadre d’autres traités de protection des droits de l’homme. A ce sujet, voir infra p. 125-126.

31 Sur la base de l’article 29 § 1 de la Constitution de l’OIT.

32 En se fondant cette fois-ci sur l’article 37 § 1 de la Constitution de l’OIT. En ce sens P. van Dijk, Judicial Review, préc, p. 456-457. A noter que l’article 37 § 1 peut servir dans une autre hypothèse. En effet, la clause de l’article 29 § 1 de la Constitution de l’OIT ne prévoit la saisine de la Cour internationale de Justice qu’à la demande des Etats impliqués dans une procédure de plaintes ; elle n’envisage pas l’hypothèse où la procédure de plaintes serait déclenchée d’office par le Conseil d’administration ou à la suite d’une plainte d’un délégué à la Conférence internationale du Travail. Cette omission résulte vraisemblablement du fait que le projet initial de texte proposé en 1919 par la Grande-Bretagne prévoyait uniquement le cas d’une plainte émanant d’un Etat membre. Lorsque la procédure n’a cependant pas été déclenchée par une plainte étatique, il parait parfaitement envisageable que le Conseil d’administration de l’OIT ou la Conférence internationale du Travail adresse à la Cour internationale de Justice une demande d’avis consultatif en se basant sur l’article 37 § 1 de la Constitution de l’OIT (voir en ce sens, N. Valticos, « Les commissions d’enquête de l’OIT », préc. (note 4), p. 870, note 57).

33 Ace sujet, voir en particulier N. Valticos, Droit international du travail, préc. (note 4), p. 113-140.

34 La Constitution de l’OIT fut intégrée – à l’instar du Pacte de la Société des Nations-dans le Traité de Versailles de 1919, dont elle constituait la Partie XIII (articles 387 à 427).

35 Un lien semblable existe avec l’ONU, dont l’OIT est devenue après la Seconde Guerre mondiale une organisation spécialisée. Voir les articles 57 et 63 de la Charte des Nations Unies.

36 Cette préoccupation apparaît également dans le préambule de la Constitution de l’OIT, qui relève que « la non-adoption par une nation quelconque d’un régime de travail réellement humain fait obstacle aux efforts des autres nations désireuses d’améliorer le sort des travailleurs dans leurs propres pays. »

37 Pour donner des garanties aux gouvernements qui craignaient particulièrement dans le domaine maritime que l’adoption de conventions n’aggrave la concurrence internationale, des conditions spéciales furent posées à l’entrée en vigueur des conventions de l’OIT. Alors que celles-ci entrent habituellement en vigueur dès qu’elles ont été ratifiées par deux Etats membres, on exigea pour les conventions maritimes, à partir de 1936, un nombre supérieur de ratifications correspondant à une partie importante de la Hotte marchande.

38 Dans son avis consultatif du 12 août 1922, la Cour permanente de Justice internationale avait déjà eu l’occasion de relativiser le poids des considérations tirées de la concurrence internationale. La Cour avait rejeté l’argumentation de la France qui contestait la compétence de l’OIT à adopter des conventions en matière agricole en prétendant que les compétences de l’organisation se limitaient aux cas où des questions de concurrence internationale rendaient nécessaire une action internationale (CPJI Série B, n° 2 et 3, p. 9). Dans l’analyse économique, les disparités dans les conditions de travail n’ont de toute façon plus l’influence déterminante sur la concurrence qu’on leur prêtait au début du xxe siècle. Le régime de protection du travail n’est pas le seul élément à déterminer le coût de la main d’oeuvre ; et ce dernier n’est lui-même qu’un facteur parmi d’autres de la compétitivité d’un pays dans les échanges internationaux. L’argument de la concurrence internationale continue cependant à être régulièrement invoqué, notamment dans le cadre des négociations internationales commerciales, où l’opposition des pays en développement à l’introduction d’une clause sociale était motivée principalement par la crainte : de perdre un avantage commercial comparatif.

39 Au sujet de la distinction entre traités-loi et traités-contrat, voir l’appréciation critique de G. Scelle, Précis de droit des gens, Première partie, Paris, 1932, p. 331-333 et P. Reuter, Introduction au droit des traités, 3e éd., Paris, 1995, p. 30-31.

40 Cette nature particulière des conventions de l’OIT a été mise en lumière, en 1935 déjà, par C.W. Jenks (“Some Characteristics of International Labour Conventions”, Canadian Bar Review, vol. 13, 1935, p. 448-462).

41 Pour Georges Scelle, la Conférence internationale du Travail constitue une « assemblée représentative, au sens constitutionnel du mot » dans laquelle il voyait « les prodromes de la constitution d’une collectivité réellement internationale » (G Scelle, op. cit. (note 39). p. 513-514).

42 Article 19 de la Constitution de l’OIT.

43 Les conventions de l’OIT contiennent diverses dispositions autorisant expressément les Etats qui les ratifient à limiter ou à spécifier les obligations assumées du fait de la ratification. Cependant, mis à part ces limitations qui doivent être expressément prévues dans le texte des conventions, aucune réserve n’est permise. Sur cette inadmissibilité des réserves dans le cadre de l’OIT, voir le mémorandum soumis par le Bureau international du Travail à la Cour internationale de Justice dans l’affaire des Réserves à la Convention pour la prévention et la répression du crime de génocide (CIJ Mémoires, p. 216-282 ; BIT, Bulletin officiel, vol. 34, 1951, p. 275-315). Voir aussi le rapport rédigé à l’invitation de l’Assemblée générale par la Commission du droit international (ONU Doc. A/6/9, p. 5). Sur les origines de cette interdiction, voir (C.W. Jenks, « Les instruments internationaux à caractère collectif », RCADI, vol. 69, 1939-III, p. 472-473.

44 En 1934, le délégué travailleur de l’Inde déposa une plainte au sujet de l’application dans le secteur des chemins de fer de la Convention de 1919 sur la durée du travail (industrie). Le gouvernement colonial indien s’engagea cependant à remédier rapidement au problème, de sorte que le Conseil d’administration de l’OIT ne jugea pas utile de constituer une commission d’enquête (voir BIT., Bulletin officiel, vol. 20, 1935, p. 16 ; voir aussi Zarras, op. cit. (note 4), p. 276-278).

45 BIT, Bulletin officiel, vol. 45, 1962, n° 2, suppl. 2 ; ibid., vol. 46, 1963, n° 2, suppl. 2. Sur ces deux procédures, voir D. Vignes, « Procédures internationales d’enquête », préc. (note 4), p. 438-459 et P. Rueger, « Réflexions sur le rôle actuel et futur des Commissions internationales d’enquête », in : Festschrift für Rudolf Bindschedler, Berne, 1980, p. 427-442.

46 N. Valticos, « Les commissions d’enquête de l’OIT », préc. (note 4), p. 853.

47 Ibid., vol. 54, 1971, n° 2, suppl. spécial. La commission d’enquête faisait aussi fonction dans cette affaire de commission d’investigation et de conciliation dans le cadre de la procédure de sauvegarde de la liberté syndicale. A ce sujet, voir Coussirat-Coustère, « Certains aspects du contrôle au sein de l’OIT (à propos du rapport sur la liberté syndicale en Grèce », AFDI, vol. 16, 1970. p. 590-595.

48 BIT, Bulletin officiel, vol. 66, 1983, Série B, suppl. spécial.

49 Ibid., vol. 67, 1984, Série B, supplément spécial. Au sujet de cette affaire, voir A. Manin, « Quelques réflexions sur la fonction de contrôle de l’OIT (à propos du rapport sur la liberté syndicale en Pologne) », AFDI, vol. 30, 1984, p. 672-691.

50 Ibid., vol. 74, 1991, Série B, supplement 2.

51 Ibid., vol. 74, 1991, Série B, supplément 3.

52 Ibid., vol. 70, 1987, Série B, supplément 1.

53 Le rapport de la Commission d’enquête a fait l’objet d’une publication spéciale du BIT. Sur cette affaire, voir aussi N. Valticos, « Un double type d’enquête au Chili », AFDI, vol. 21, 1975, p. 483-502.

54 En octobre 1976, la France déposa une plainte contre le Panama en relation avec l’hospitalisation en France d’un marin dont les coûts n’avaient pas été pris en charge par le propriétaire du navire, contrairement à ce qui est requis par la Convention (n° 55) de 1936 sur les obligations de l’armateur en cas de maladie ou d’accident des gens de mer. Le Panama ayant pris rapidement les mesures nécessaires au paiement, la France informa le Conseil d’administration de l’OIT qu’elle « avait obtenu satisfaction et qu’il n’y avait plus de raison de poursuivre la plainte » (OIT Doc. CA/202/7/15).

55 Lorsqu’une plainte porte sur les droits syndicaux, la pratique du Conseil d’administration de l’OIT est de les faire examiner, en tout cas initialement, par le Comité qu’il a spécialement créé pour la sauvegarde de la liberté syndicale. Ce fut le cas des plaintes déposées en 1975 contre la Bolivie, en 1976 contre l’Uruguay et en 1977 contre l’Argentine, qui furent traitées exclusivement dans le cadre de cette procédure spéciale. Les plaintes contre la Pologne en 1982 et le Nicaragua en 1987 furent examinées d’abord dans le cadre de cette procédure spéciale, mais furent déférées ensuite à une commission d’enquête.

56 En 1978, le Gouvernement français déposa deux nouvelles plaintes contre le Panama. La première concernait l’application de la Convention (n° 53) de 1936 sur les brevets de capacité des officiers ; elle était provoquée par le passage dans les eaux françaises d’un navire dont l’équipage avait une formation insuffisante. La seconde portait sur le manquement d’un armateur, dont le navire était immobilisé dans le port français de Rouen, à remplir ses obligations de rapatriement de l’équipage et de paiement des salaires (en violation de la Convention (n° 23) de 1926 sur le rapatriement des marins et de la Convention (n° 68) de 1946 sur l’alimentation et le service de table (équipage des navires). Le Conseil d’administration proposa la constitution d’une commission d’enquête. Cependant, après d’intenses consultations, les deux gouvernements concernés se mirent d’accord sur le recours à des contacts directs. Le BIT envoya une mission d’experts en France et au Panama, puis dépêcha dans ce dernier pays un expert chargé d’aider le gouvernement à élaborer une législation en matière de travail maritime conforme aux conventions de l’OIT (Cf. OIT Doc. CA/211/5/9 et CA/226/13/5).

57 En 1986, la Tunisie déposa une plainte contre la Libye au sujet de l’expulsion de ce pays de travailleurs tunisiens. La plainte portait sur la Convention (n° 95) de 1949 sur la protection du salaire, la Convention (n° 111) de 1958 concernant la discrimination (emploi et profession) et la Convention (n° 118) de 1962 sur l’égalité de traitement (sécurité sociale). Le Directeur général du BIT usa de ses bons offices et un accord fut finalement trouvé entre les deux parties (cf. OIT Doc. CA/232/17/32 et CA/240/14/26).

58 En ce sens, D.W. Bowett, The Law of International Institutions, Londres, 1982, p. 153 : “[..] in practice this entire ‘complaints procedure’ has proved to be something kept in reserve rather than something for habitual use”.

59 Pour un bilan étaillé de l’impact de la procédure de plaintes de l’OIT, voir en particulier N. Valticos, « Les commissions d’enquête de l’OIT », préc. (note 4), p. 873- 879 ; et K. Samson, op. cit. (note 4), p. 173-177.

60 Voir en particulier l’article 18 de la Convention de 1965 sur l’élimination de toutes les formes de discrimination raciale et l’article 17 de la Convention de 1979 sur l’élimination de toutes les formes de discrimination raciale.

61 Article 11 à 13 de la Convention sur l’élimination de toutes les formes de discrimination raciale.

62 Article 41 du Pacte relatif aux droits civils et politiques.

63 Article 21 de la Convention contre la torture.

64 Article 76 de la Convention de 1990 relative aux droits des travailleurs migrants et de leur famille.

65 Au 1er janvier 2004, 151 Etats étaient parties au Pacte relatif aux droits civils et politiques et 46 d’entre eux avaient accepté la compétence du Comité des droits de l’homme d’examiner des communications interétatiques ; il y avait en outre 169 Etats parties à la Convention sur l’élimination de la discrimination raciale (et soumis de ce fait de plein droit à la procédure des communications interétatiques) ; 133 Etats parties à la Convention contre la torture (dont 46 Etats ayant fait une déclaration d’acceptation ad hoc) ; et 17 Etats parties à la Convention pour la protection des travailleurs migrants (dont aucun n’a accepté la compétence du futur comité pour connaître de communications étatiques).

66 Voir, par exemple, l’article 12 de la Convention sur l’élimination de la discrimination raciale.

67 Cette dernière solution est celle retenue dans le Pacte relatif aux droits civils et politiques (article 42).

68 Voir, à titre d’exemples, l’article 13 § 2 de la Convention sur l’élimination de la discrimination raciale ou l’article 42 § 7, lettre d, du Pacte relatif aux droits civils et politiques.

69 Article 22.

70 Article 29 § 1.

71 Article 30 § 1. Pour une liste plus complète des clauses juridictionnelles figurant dans des traités relatifs aux droits de l’homme et une analyse de leur portée, voir le chapitre précédent, p. 82-86.

72 Même si le traité ne contient pas de clause juridictionnelle, comme c’est le cas des deux Pactes de 1966 relatifs aux droits de l’homme, il est parfois possible de saisir la Cour internationale de justice en invoquant un autre titre de juridiction (par exemple des déclarations unilatérales faites conformément à l’article 36 § 2 du Statut de la Cour).

73 Le rapport entre la clause juridictionnelle générale prévue dans la Constitution de l’OIT, à savoir l’article 37 § 1, et la procédure de plaintes n’est cependant pas explicité. Sur ces deux dispositions de l’OIT, voir supra p. 114-115.

74 L’article 22 de la Convention sur l’élimination de la discrimination raciale est libellé de la manière suivante : « Tout différend entre deux ou plusieurs Etats touchant l’interprétation ou l’application de la présente Convention qui n’aura pas été réglé par voie de négociation ou au moyen des procédures expressément prévues par ladite Convention, sera porté, à la requête de toute partie au différend, devant la Cour internationale de Justice pour qu’elle statue à son sujet, à moins que les parties ne conviennent d’un autre mode de règlement » (les italiques sont de nous).

75 Par rapport à une problématique un peu similaire, celle du caractère supplétif des règles générales sur la responsabilité, la CDI a retenu le principe de la lex specialis comme règle directrice (voir l’article 55 du projet de la CDI sur la responsabilité des Etats, in : Rapport de la CDI sur les travaux de sa cinquante-troisième session (2001). ONU Doc. A/56/10/Supp. 10, p. 60, voir aussi infra p. 267 ss). Sur la question des rapports entre la Cour internationale de Justice et les procédures interétatiques spéciales des conventions universelles relatives aux droits de l’homme, voir B. Simma, “Fragen der zwischenstaatlichen Durchsetzung vertraglich vereinbarter Menschenrechte”, in : I. von Münch (éd.), Festschrift für H.-J. Schlochauer, Berlin, 1981, p. 635-648 ; P.H. Kooijmans, “Inter-State Dispute Seulement in the Field of Human Rights”, op. cit., p. 92-93 ; M.T. Kamminga, Inter-State Accountability for Violations of Human Rights, Philadelphie, 1992, p. 180 ss. On notera que cette problématique se pose à l’évidence sous un jour différent lorsque la procédure spéciale prévue par le traité est obligatoire et de nature juridictionnelle. Dans un tel cas, il est compréhensible que l’on cherche à exclure la saisine de la Cour internationale de Justice ou l’utilisation de tout autre mode de règlement des différends, car cela ferait alors double emploi avec la procédure prévue par la convention ou l’affaiblirait. Ainsi l’article 62 de la Convention européenne des droits de l’homme prévoit-t-il expressément que les parties contractantes renoncent à faire usage d’autres procédures de règlements des différends. Faut-il exclure pour autant le recours à la Cour internationale de la justice dans le cas où il existerait une procédure conventionnelle d’examen des communications individuelles et que celle-ci s’impose à l’Etat auquel on reproche une violation de ses engagements ? Nous ne le pensons pas non plus. En effet, les décisions rendues au terme de ces procédures n’ont pas, du moins formellement, de caractère obligatoire. De plus, une telle procédure vise à donner satisfaction à l’individu victime de la violation ; elle ne couvre pas toutes les possibilités du règlement juridictionnel entre Etats. Si un Etat souhaite porter une question de respect des droits de l’homme devant la Cour internationale de Justice, il ne devrait pas en être empêché par le seul fait que celle-ci a été soumise par le biais d’une communication individuelle au comité de surveillance du traité.

76 Cf. par exemple F. Schwelb, “Civil and Political Rights: The International Measures of Implementation”, AJIL, vol. 62, 1968, p. 847.

77 G. Cohen Jonathan, « Quelques observations sur le comité des droits de l’homme des Nations Unies », in : Mélanges en l’honneur de René-Jean Dupuy, Paris, 1991, p. 87.

78 Voir l’article 11 § 3 de la Convention sur l’élimination de la discrimination raciale, l’article 41, § 1, lettre c, du Pacte international relatif aux droits civils et politiques ou l’article 21, § 1, lettre c, de la Convention contre la torture. On notera que les commissions d’enquête de l’OIT et la Commission européenne des droits de l’homme ont estimé que cette exigence traditionnelle devait être appréciée plus libéralement lorsqu’il s’agit de requêtes émanant d’Etats, qui portent souvent sur des problèmes de respect des droits de l’homme d’un caractère général.

79 Article 29 § 1 de la Constitution de l’OIT. A ce sujet, voir supra p. 108 ss.

80 Article 18. Il s’agit dans ce cas d’une demande d’avis consultatif.

81 Voir P.H. kooijmans, “Inter-State Dispute Settlement in the Field of Human Rights”, préc., p. 91: “Il was a rather unlucky coincidence indeed, that in the first case before the Court where human rights were a central issue, the Court decided that the applicant states (Ethiopia and Liberia) lacked the necessary legal right or interest to pursue the claim (point d’intérêt, point d’action) and that it took this decision a few months before the General Assembly adopted the Covenants of December 16, 1966. Politically as well as legally, the Court generally was considered to have disqualified itself as a mechanism for inter-state dispute settlement in the field of human rights”.

82 Article 43 § 3 du projet.

83 Article 44 du projet.

84 Article 46 du projet. Au sujet de ce projet de la Commission des droits de l’homme, voir ONU Doc. A/2929, § 59-132.

85 Voir le Rapport de la troisième Commission de l’Assemblée générale, ONU Doc. A/6564, § 516-540. Pour une description plus détaillée des discussions intervenues au cours des travaux préparatoires au sujet de ces clauses juridictionnelles, voir notamment L.B. Sohn, “A Short History of United Nations Documents on Human Rights”, in : The United Nations and Human Rights, 1068, p. 120-168 ; M.J. Bossuyt, Guille to the Travaux Préparatoires of the International Covenant on Civil and Political Rights, Dordrecht, 1987 ; M. Novak, U.N. Covenant on Civil and Political Rights: CCPR Commentary, Kehl, 1993, p. 588-580.

86 Voir infra p. 131 ss.

87 La Convention sur l’élimination de toutes les formes de discrimination raciale forme sur ce point exception, puisque l’acceptation de la procédure des plaintes interétatiques découle automatiquement de la ratification et que seuls 27 Etats ont accepté l’examen de communications individuelles.

88 Au 1er janvier 2004, 104 Etats avaient accepté la compétence du Comité des droits de l’homme pour examiner des communications individuelles (alors que seuls 46 Etats avaient accepté la procédure des plaintes interétatiques).

89 La résolution 70/17 du Comité des Ministres du Conseil de l’Europe est fondée sur un constat de « concurrence » entre la procédure universelle et celle existant dans le cadre régional. Il faut relever cependant que le fonctionnement et la portée de ces deux mécanismes ne sont pas exactement similaires. Premièrement, il existe certaines différences de fonctionnement, qui ont été renforcées par l’entrée en vigueur du Protocole additionnel n° 11 à la CEDH, le système de la CEDH ayant désormais un caractère judiciaire plus affirmé encore que dans le passé. Deuxièmement, les droits protégés ne sont pas nécessairement identiques. Un exemple bien connu est l’article 26 du Pacte relatif aux droits civils et politiques, qui a été interprété par le Comité des droits de l’homme comme donnant naissant à une interdiction générale de la discrimination, alors que son équivalent européen, l’article 14 CEDH, ne peut être invoqué qu’en relation avec l’exercice d’un autre droit protégé par la CEDH (une différence qui devrait cependant disparaître progressivement avec l’entrée en vigueur du Protocole additionnel n° 12 à la CEDH, qui établit un principe général de non-discrimination).

90 ONU Doc. A/RES/421, V, Section F.

91 Voir M. Nowak, op. cit. (note 85), p. 588.

92 Cette compétence est établie respectivement par le premier protocole facultatif au Pacte relatif aux droits civils et politiques, l’article 14 de la Convention sur l’élimination de toutes les formes de discrimination raciale et l’article 22 de la Convention contre la torture.

93 Un protocole facultatif attribuant audit Comité la compétence d’examiner des communications individuelles a été ouvert à signature le 10 décembre 1999. Au 1er janvier 2004, 53 Etats sont parties audit protocole.

94 Au sujet du suivi par les Etats parties des constatations du Comité des droits de l’homme, voir en particulier M. Schmidt, « Portée et suivi des constatations du Comité », in : F. Sudre (éd.), La protection des droits de l’homme par le comité des droits de l’homme des Nations Unies : les communications individuelles, Montpellier, 1995, p. 150 ss.

95 Article 14 § 1 de la Convention sur l’élimination de la discrimination raciale ; article 22 § 1 de la Convention contre la toiture ; article 2 du Protocole facultatif a la Convention sur l’élimination de toutes les discriminations à l’égard des femmes.

96 D’après les chiffres fournis dans leurs rapports annuels respectifs a la 54e session de l’Assemblée générale (1999), le Comité pour l’élimination de la discrimination raciale a reçu 19 communications individuelles depuis l’entrée en vigueur de la Convention, le Comité contre la torture 133, et le Comité des droits de l’homme 873.

97 Les droits protégés par la Convention sur l’élimination de la discrimination raciale ont un caractère un peu plus collectif et l’article 14 de la Convention autorise non seulement un individu, mais aussi un groupe d’individus, à déposer une requête. On peut donc se demander si le comité ne devrait pas en tirer argument pour se montrer plus généreux dans son interprétation de la notion de victime. Il est toutefois probable qu’il hésitera à emprunter cette voie, ne serait-ce que pour ne pas effrayer des Etats qui ont été jusqu’à présent réticents à lui reconnaître compétence pour examiner des communications individuelles.

98 Ibid Shirin Aumeeruddy-Cziffra et dix-neuf autres épouses mauriciennes c. Maurice, ONU Doc. A/36/40, § 9.2.

99 Ibid., § 9.2 (b) 2.

100 Group of Associations for the Disabled v. Italy, ONU Doc. A/39/40, § 6.2.

101 Ibid.

102 E.W. et al. t. Pays-Bas, décision du 8 avril 1993, ONU Doc. CCPR/C/47/D/429/1990, § 3.6.

103 Ibid., § 6.3. Sur ce point, voir aussi l’affaire Ominayak c. Canada dans laquelle le Comité déclara qu’il n’avait pas d’objection à ce qu’un groupe d’individus qui allèguent être affectés simultanément par une violation du Pacte présentent collectivement une communication (Ominayak c. Canada, décision du 26 mars 1990, ONU Doc. A/43/40, § 32.1).

104 Ibid., § 6.4.

105 V. Bordes if J. Temeharo c. France, décision du 22 juillet 1996, ONU Doc. CC-PR/C/57/D/645/1990.

106 Cf. infra, p. 152 ss.

107 La ratification de la CEDH a été posée comme une condition politique à l’entrée dans le Conseil de l’Europe des pays d’Europe centrale et orientale. Au 1er janvier 2004, 45 Etats étaient parties à la Convention.

108 Article 38 de la Convention européenne des droits de l’homme. Les références faites aux articles de la Convention correspondent à la nouvelle numérotation introduite par le Protocole additionnel n° 11.

109 Sur le Protocole additionnel n° 11 et le rôle de la nouvelle Cour unique des droits de l’homme, voir notamment : O. Jacot-Cuillarmod, « Observations sur quelques critiques récentes adressées au protocole n° 11 à la Convention européenne des droits de l’homme », in : Huitième Colloque sur la Convention européenne des droits de l’homme, Strasbourg, 1995, p. ; A. Drzemczewski & J. Meyer-Ladewig, “Principal Characteristics of the New ECHR Control Mechanism”, HRIJ, vol. 15, 1994, p. 81-85 ; P. Mahoney, “Speculating on the Future of the Reformed European Court of Human Rights”, HRLJ, vol. 20, 1999, p. 1-4.

110 Articles 30 et 43.

111 Article 44.

112 Article 46 § 1.

113 Pour des explications historiques de ces différences, voir Conseil de l’Europe, Collectai Edition of the “Travaux Préparatoires of the European Convention o/Human Rights, vol. IV, La Haye, 1977, p. 114 ss.

114 Article 35 § 1.

115 Voir notamment Grèce c. Royaume-Uni, Annuaire, vol. 2, 1958-1959, p. 185 ; Danemark, Norvège, Suède et Pays-Bas c. Grèce, Annuaire, vol. 11, 1968, p. 727 ; et Irlande c. Royaume-Uni, Annuaire, vol. 15, 1972, p. 243, France, Norvège, Danemark, Suède et Pays-Bas c. Turquie, Annuaire, vol. 26, 1983, p. 23-29 ; Irlande c. Royaume-Uni, arrêt du 18 janvier 1978, Série A, n° 24, § 159. Selon la jurisprudence des organes de surveillance de Strasbourg, une pratique peut être considérée comme bien établie lorsque deux éléments sont réunis : une répétition des actes et une tolérance officielle. Contrairement aux requêtes étatiques, les requêtes individuelles ne peuvent pas viser à un contrôle de caractère général (cf. infra p. 152 ss). On notera toutefois que lorsque la violation correspond à une pratique bien établie, cela peut dispenser aussi le requérant individuel d’épuiser les recours internes (voir, par exemple, l’arrêt Akdivar et autres c. Turquie du 16 septembre 1996, Recueil, 1996-IV, p. 1210, § 67).

116 Danemark c. Turquie (requête n° 34382/97), décision du 9 juin 1999, pas encore publiée.

117 Voir, par exemple, P. van Dijk & G.J.H. van Hoof, Theory and Practice of the European Convention on Human Rights, 3e éd., La Haye, 1998, p. 40.

118 Article 35 § 2 lit. b (a contrario). A ce sujet, voir la décision de la Commission dans l’affaire Chypre c. Turquie (requête n° 8007/77), Annuaire, vol. 21, 1978, p. 245.

119 Article 35 § 3 (a contrario). En dépit du texte clair de la Convention, il a été soutenu en doctrine et devant la Commission que celle-ci pouvait écarter des requêtes étatiques en vertu d’un principe général de procédure selon lequel le droit de recourir ne doit pas faire l’objet d’abus (cf. P. van Dijk &G.J.H. van Hoof, op. cit. (note 117), p. 112). A supposer que ce principe existe réellement, il nous semble très difficile pour une juridiction internationale, quelle qu’elle soit, de juger qu’il y a un abus de la part d’un Etat de son droit de requête. L’introduction par un Etat d’une requête en justice répond en effet toujours à un mélange de motivations politiques et juridiques. Aussi est-ce à juste titre, selon nous, que la Commission a estimé que, même s’il existait un tel principe général, la nature politique de certaines allégations ne suffirait pas à rendre une requête abusive (cf. notamment Danemark, Norvège, Suède et Pays-Bas c. Grèce, Annuaire, vol. 11, 1968, p. 765 ; et Chypre c. Turquie, Annuaire, vol. 18, 1975, p. 123-125). On notera que la Cour internationale de Justice a indiqué, elle aussi, qu’elle n’avait pas à s’interroger sur les motivations d’ordre politique qui peuvent amener un Etat à choisir le règlement judiciaire (cf. Actions armées frontalières et transfrontalières (Nicaragua c. Honduras), compétence et recevabilité, CIJ Recueil, 1988, § 52).

120 H. Rolin, « Le rôle du requérant dans la procédure prévue par la Convention européenne des droits de l’homme », RHDI, vol. 9, 1956, p. 8. A la même époque, C. Th. Eustathiades affirmait d’une manière plus radicale : « A l’article 24 ce n’est pas la lésion qui, comme à l’article 25, se trouve à la base de la requête, mais bien l’intérêt général à l’observation de la Convention » (C.Th. Eustathiades, « Le recours individuels à la Commission européenne des droits de l’homme », in : Grundprobleme des internationalen Redits : Festschrift für Jean Spiropoulos, 1957, p. 131).

121 Autriche c. Italie (requête n° 788/60), Annuaire, vol. 4, 1961, p. 139.

122 Ibid., p. 141.

123 lbid.

124 Irlande c. Royaume-Uni, arrêt du 18 janvier 1978, Série A, n° 24, p. 90-91, § 239.

125 Sur la coexistence au sein de nombreux domaines du droit international entre la notion d’intérêt commun et une forme de réciprocité, voir la troisième partie de cette étude, en particulier p. 204-206.

126 Grèce c. Royaume-Uni (requêtes n° 176/56 et 299/57), Annuaire, vol. 2, 1958-1959, p. 175-197.

127 Autriche c. Italie (requête n° 788/60), Annuaire, vol. 4, 1961, p. 113 ss ; Annuaire, vol. 6, 1963, p. 741 ss. La recommandation de la Commission figure dans la partie (non publiée) de son rapport relative au règlement à l’amiable.

128 Resolution 346 (1967) relative a la situation en Grèce, adoptée le 23 juin 1967 par la Commission permanente de l’Assemblée Consultative (ancienne dénomination de l’Assemblée parlementaire). Le passage pertinent de la résolution était libelle de la manière suivante : « L’Assemblée [...] 10) Estimant que, dans une affaire aussi importante et aussi grave les parties a la Convention ont le devoir d’agir conformément à l’article 24 de celle-ci et que, si elles n’agissent pas ainsi, le mécanisme de garantie collective des droits de l’homme institue par la Convention court le risque de perdre toute efficacité ; 11) Exprime le vœu que les gouvernements des parties a la Convention européenne des droits de l’homme saisiront, individuellement ou conjointement, la Commission européenne des droits de l’homme de l’affaire grecque [...] » (Annuaire, vol. 10, 1967, p. 97).

129 Danemark, Norvège, Suède et Pays-lias r. Grèce (requêtes n° 3321-3323/67 et 3344/67), Annuaire, vol. 11, 1968. p. 690 ss ; Annuaire, vol. spécial, 1969.

130 Danemark, Norvège et Suède c. Grèce (requête n° 4448/70), Annuaire, vol. 13, 1970, p. 109 ss.

131 Irlande e. Royaume-Uni (requêtes n° 5310/1971 et 5451/72), Annuaire, vol. 15, 1972, p. 77 ss ; Annuaire, vol. 19, 1976, p. 513 ss.

132 Résolution Irlande c. Royaume-Uni, arrêt du 18 janvier 1978, Série A, n° 25, p. 90. Cette affaire fut la seule portée devant l’ancienne Cour européenne des droits de l’homme au titre de la procédure des requêtes interétatiques. Depuis l’entrée en vigueur du Protocole additionnel n° 11, toute requête étatique relève automatiquement de la nouvelle Cour.

133 Chypre c. Turquie (requêtes n° 6780/74 et 6950/75), Annuaire, vol. 19, 1975, p. 83 ss.

134 Annuaire, vol. 22, 1979, p. 441 ss.

135 Chypre c. Turquie (requête n° 8007/77), Annuaire, vol. 21, 1978, p. 101 ss.

136 Chypre c. Turquie (requête n° 25781/94), Annuaire, vol. 39, 1996, p. 130 ss.

137 Voir la résolution DH (97) 335 du Comité des Ministres du Conseil de l’Europe, du 11 juillet 1997, qui invite instamment la Turquie à revenir sur ce refus (Annuaire, vol. 40, 1997, p. 603).

138 Comme dans l’affaire grecque, cette action collective avait été encouragée expressément par l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe dans sa résolution 765 (1982) relative à la situation en Turquie, du 28 janvier 1982 (cf. Annuaire, vol. 25, 1982, p. 7 ; § 17 de la résolution).

139 France, Norvège, Danemark, Suède et Pays-Bas c. Turquie (requêtes n° 9940-9944/82), Annuaire, vol. 26, 1983, p. 1 ss.

140 Annuaire, vol. 28, 1985, p. 151 ss.

141 Danemark c. Turquie (requête n° 34382/97), décision du 8 juin 1999.

142 Danemark c. Turquie, arrêt de la Cour du 5 avril 2000 relatif à la radiation de l’affaire.

143 On notera que le Danemark affirma devant la Cour qu’il n’exercait pas son droit d’agir “for the purpose of safeguarding any rights of their own. but for the purpose of contributing to upholding the rule of law in Europe” (Danemark c. Turquie (requite n° 34382/97), decision du 8 juin 1999 (non encore publiée), p. 30)

144 Sur cette problématique, voir infra p. 298-303.

145 Ainsi, il s’agissait d’une forme de substitut à une action intentée directement par l’Assemblée parlementaire, dont on sait qu’elle n’a pas le droit de saisir les organes de contrôle de la Convention

146 Voir G. Cohen-Jonathan, La Convention européenne des droits de l’homme, Paris. 1989. p. 49-50.

147 Le texte de l’accord de règlement à l’amiable prenait acte avec satisfaction de la réduction du champ géographique de la loi sur l’état de siège et ajoutait qu’il était attribué une « importance particulière » à la déclaration faite par le Premier Ministre de la Turquie le 4 avril 1985 dans laquelle celui-ci déclarait simplement : « J’espère que nous serons en mesure de lever l’état de siège dans les autres provinces d’ici 18 mois » (cf. Annuaire, vol. 28, 1985, p. 157).

148 Voir en ce sens P.H. Koijmans, “Inter-State Dispute Settlement in the Field of Human Rights”, in: M. Brus (éd.), The United Nations Decade of International Law: Reflections on International Dispute Settlement, Dordrecht, 1991, p. 90 : “Once the procedure has been started, they [the governments of the complainants] had, to a certain extent, become its hostage. They felt that the pressure had worked, that as a result of this pressure there were promising developments which could be given more momentum by reaching an amicable settlement. They use the complaint procedure as a traditional political instrument in the ‘carrot and stick sense’, whereas as a treaty mechanism it is aimed at complete redress”.

149 Danemork c. Turquie, arrêt de la Cour du 5 avril 2000 relatif à la radiation de l’affaire (non encore publié).

150 C’est le cas en particulier du bilan dressé par deux anciens membres des organes de surveillance de Strasbourg, Peter van Dijk et Louis-Emile Pettiti (cf. P. van Dijk & G.J.H. van Hoof, op. cit. (note 117), p. 40-48 ; et L.-E. Pettiti, « Le système de Strasbourg : les recours interétatiques dans le système de la Convention européenne des droits de l’homme », in : Colloque de l’Académie de droit international, La Haye, 1990, p. 331-395).

151 Cf. S.C. Prebensen, “Inter-State Complaints under Treaty Provisions: The Experience under the European Convention on Human Rights”, HRLJ, vol. 20, 1999, p. 448.

152 Il faut relever cependant que la procédure des requêtes étatiques de l’article 33 de la CEDH n’est pas limitée, contrairement aux recours individuels, aux droits contenus dans la première section de la Convention ; elle pourrait s’appliquer aussi dans le cas d’un manquement d’un Etat à respecter un jugement de la Cour (articles 53 et 32 § 4 de la Convention européenne des droits de l’homme). Bien que les Etats préfèreront en pratique agir d’abord au sein du Comité des Ministres, la possibilité d’introduire une requête contentieuse peut être utile comme instrument de dernier recours, si leurs efforts ne portent pas de fruits.

153 En ce sens, C. Tomuschat, “Quo Vadis, Argentoratum ? The Success Story of the European Convention on Human Rights – and a Few Dark Stains”, HRLJ, vol. 13, 1992, p. 402.

154 M. Sorensen, “Lost Opportunity: When Human Rights Were Sacrificed”, paru originellement dans un journal danois, le 5 janvier 1970, et reproduit dans un document de l’Assemblée consultative (CE Doc. AS/Inf.(70) 10).

155 A ce sujet, voir S.C. Prebensen, “Inter-State Complaints under Treaty Provisions”, préc. (note 151), p. 452; H.D. Coleman, “Greece and the Council of Europe: The International Protection of Human Rights by the Political Process”, Israel YHR, vol. 2, 1972, p. 121-141.

156 Voir en ce sens les propos de l’ancien ministre des affaires étrangères des Pays-Bas, Max von der Stoel, rapportés par S. Leckie, “The Inter-State Complaint Procedure in International Human Rights Law: Hopeful Prospects or Wishful Thinking?”, Human Rights Quarterly, vol. 10, 1988, p. 296-297) : “Even if the case leads to a friendly settlement which might not be satisfactory, it is a warning shot. The State receiving the complaint will feel ‘now we are really at risk of getting a bad name’, and still most States do not like to be exposed and to get such a bad name”.

157 Voir le paragraphe 18 de la recommandation 1456 (2000) adoptée par l’Assemblée parlementaire le 6 avril 2000 : « L’Assemblée estime qu’il existe des motifs sérieux [...] de craindre que les autorités russes ne violent actuellement la Convention européenne des droits de l’homme et République tchétchène de manière à la fois grave et systématique. C’est pourquoi l’Assemblée engage les Etats membres du Conseil de l’Europe, en leur qualité de Hautes Parties contractantes à la Convention, à appliquer d’urgence l’article 33 et à saisir la Cour européenne des droits de l’homme des manquements aux dispositions de la Convention et de ses protocoles que la Russie aurait commis. »

158 Position commune des Etats membres de l’Union européenne du 10 avril 2000.

159 Voir la résolution 1227 (§ 16) ainsi que la recommandation 1478 (§ 2 lit. iii), toutes les deux adoptées par l‘Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe le 28 septembre 2000. La menace d’une plainte interétatique disparaît même complètement dans la résolution 1 240 du 25 janvier 2001.

160 Dans le cas d’un conflit armé, les violations du droit humanitaire peuvent faire l’objet d’une enquête de la Commission internationale d’établissement des faits établie par le Protocole I de 1977. On notera toutefois que l’intervention de la Commission par rapport à un conflit armé non international, comme c’est le cas du conflit tchétchène, doit être acceptée par l’Etat concerné. Au sujet de cette Commission, voir infra, p. 177 ss. En ce qui concerne l’application concurrente, dans les situations de conflits armés, des règles du droit humanitaire et des droits de l’homme, voir en particulier Th. Meron, Human Rights and Humanitarian Norms as Customary Law, Oxford, 1989.

161 Tauira et autres, c. France, décision du 5 décembre 1995, D. & R., vol. 83, p. 130.

162 X. c. friande (requête n° 200/57), Annuaire, vol. 3, 1960, p. 221.

163 X. c. Norvège (requête n° 867/60), Annuaire, vol. 4, 1961, p. 275.

164 X. c. Autriche (requête n° 7045/75), D & R, vol. 7, 1977, p. 88.

165 Ibid., p. 88 . Voir aussi Webster c. Royaume-Uni (requête n° 7806/77), D & R, vol. 12, 1978. p. 174.

166 A ce sujet, voir infra p. 221 et p. 341-345.

167 Voir notamment : Klass et autres c. République fédérale d’Allemagne, arrêt du 6 septembre 1978, Série A, n° 28, p. 17-18 ; Marckx c. Belgique, arrêt du 13juin 1979, Série A, n° 31, § 27 ; Johnston et autres c. Irlande, arrêt du 18 décembre 1986, Série A, n° 112, § 42 ; Open Door et Dublin Well Woman c. Mande, arrêt du 29 octobre 1992, Série A, n° 246, § 44.

168 Kirkwood c. Royaume-Uni (requête n° 10479/83), D & R, vol. 37, 1984, p. 182.

169 A. c. France (requête n° 17262), D & R vol. 68, 1991, p. 334 ; Voulfovitch et Oulianova c. Suède (requête n° 19373/92), D & R, vol. 74, 1993, p. 207.

170 Arrêt Vijayanthan et Pusparajah c. Franre du 27 août 1992, Série A, n° 241-B, p. 87-88.

171 Cf. décision de la Cour du 29 juin 1999 dans l’affaire Jean Asselbourget 78 autres ainsi que Greenpeace c. Luxembourg (requête n° 29121 /95), non encore publiée.

172 Voir, par exemple, les arrêts De Jong et autres c. Pays-Bas du 22 mai 1984, Série A, n° 77, p. 21 ; l’arrêt Wassink c. Pays-Bas du 27 septembre 1990, Série A, n° 185, § 38, ou l’arrêt Ilhan c. Turquie (requête n° 22277/93) du 27 juin 2000, § 52.

173 Voir Ihlan c. Turquie (requête n° 22277/93), arrêt du 27 juin 2000 ; Gounaridis, Iliopoulos et Papapostolou c. Grèce (requête n° 41207/98), décision du 21 octobre 1998 ; Ozkan et autres c. Turquie (requête n° 21689/93), décision du 16 janvier 1996.

174 Voir par exemple : Ojic c. Croatie (requête n° 46306/99), décision du 25 novembre 1999 : “In the present case the legislation complained of had never been enforced against the applicant – his claim was in the nature of an actio popularis by means of which he sought a review in abstracto of the contested legislation in the light of the Convention”. Voir aussi : Capriotti c. Italie (requête n° 39161/98), décision du 15 septembre 1998.

175 Voir par exemple : Gounaridis, Iliopoulos et Papapostolou c. Grèce (requête N° 41207/98) ; Tauira et 18 autres c. France (requête n° 28204/95), décision du 4 décembre 1995, D. & R., vol. 83, p. 112.

176 Cf. infra p. 221 et p. 341-345.

177 Voir notamment Fédération grecque des commissaires en douane et autres c. Grèce (requête n° 24581/94), décision du 6 avril 95, D & R, vol. 81, p. 123-126.

178 D. Norris & National Gay Fédération c. Irlande (requête n° 10581/83), D & R, vol. 44, p. 132.

179 Parcell c. Irlande (requête n° 15404/89), D & R, vol. 70, 1991, p. 273.

180 Association des amis de Saint-Raphaël et de Fréjus et autres c. France (38192/97), décision du 29 février 2000.

181 Décisions du 29 juin 1999 dans les affaires Bernard et 47 autres ainsi que Greenpeace c. Luxembourg (requête n° 29197/95) et Asselbourg et 78 autres ainsi que Greenpeace c. Luxembourg (requête 29121/95).

182 Dans une décision rendue en 1979, la Commission, revenant sur une jurisprudence antérieure qui avait été passablement critiquée, a jugé « essentiellement artificielle » la distinction qu’elle avait faite jusqu’alors entre l’église et ses membres (cf. Pasteur X et Eglise de Scientologie c. Suède (requête n° 7805/77), Annuaire, vol. xxii, 1979, p. 247). Par rapport à d’autres droits, la Commission a cependant maintenu cette distinction en estimant qu’il n’y avait pas d’identité entre les droits de l’église et ceux de ses membres (voir par exemple Eglise de Scientologie c. France (requête n° 19509/92), décision du 9 janvier 1995. Voir aussi l’arrêt de la Cour dans l’affaire Open Door & Dublin Well Woman c. Irlande, Série A, n° 246-B, § 64. Au sujet des alternatives offertes aux organisations non gouvernementales pour défendre des intérêts collectifs devant les organes de Strasbourg, voir O. de Schutter, « Sur l’émergence de la société civile en droit international : Le rôle des associations devant la Cour européenne des droits de l’homme », EJIL, vol. 7, 1996, p. 376-410.

183 Ibid., p. 261. Demeure cependant la question de savoir si l’exigence de l’épuisement des voies de recours internes ne fait pas obstacle à la requête. Dans l’affaire grecque, la Commission avait déclaré que « lorsque dans la pratique certaines dispositions de la Convention ne sont pas observées, les voies de recours prescrites sont nécessairement laissées de côté ou rendues inefficaces. Si donc il y a une pratique administrative de tortures ou de mauvais traitements, les recours judiciaires prescrits tendent à devenir inefficaces du fait de la difficulté de recueillir des preuves, et les enquêtes administratives ou bien ne sont pas engagées ou, si elles le sont, risquent de se faire sans conviction et incomplètement » (Annuaire, vol. 12, p. 194). La Commission a nuancé cette jurisprudence par la suite en indiquant qu’on ne pouvait pas considérer les recours internes comme inefficaces « lorsqu’il n’est pas établi que les autorités supérieures de l’Etat tolèrent des mauvais traitements, mais que la possibilité existe que les mauvais traitements aient été tolérés à l’échelon intermédiaire ou inférieur de la hiérarchie » (Annuaire, vol. 19, 1976, p. 253).

184 En ce sens, P. van Dijk, Judicial Review, préc. (note 117), p. 361.

185 Autriche c. Italie (requête n° 788/60), Annuaire, vol. 4, 1961, p. 139 ; Irlande c. Royaume-Uni, Recueil, Série A, n° 24, 1978, p. 90-91, § 239. Voir supra, p. 140 ss.

186 Arrêt Cardot c. France du 19 mars 1991, Série A, n° 200, p. 18, § 34.

187 Voir, par exemple, l’arrêt Yasa c. Turquie du 2 septembre 1998, Recueil 1998-VI, § 64. Voir aussi l’arrêt Klass dans lequel la Cour a invoqué le principe de l’effet utile pour justifier des exceptions à la règle selon laquelle un individu ne peut ni intenter une actio popularis, ni contester une législation dans l’abstrait (Klass c. République fédérale d’Allemagne (requête n° 5029/71), arrêt du 6 septembre 1978, Série A, n° 28, p. 17-18).

188 Voir, par exemple, X c. Belgique (requête n° 202/56), Annuaire, vol. 1, 1955-1957, p. 192.

189 Protocole additionnel à la Charte sociale européenne prévoyant un système de réclamations collectives du 9 novembre 1995 (RTE, n° 158). Ce nouveau Protocole est entré en vigueur le 1er juillet f 998. S’agissant des ONG, il est intéressant de signaler qu’une liste des ONG autorisées à déposer une réclamation collective est établie par un comité gouvernemental. Au 1er janvier 2002, neuf Etats avaient ratifié ce protocole additionnel et le nombre de réclamations collectives déposées s’élevait à onze.

190 Lors de son entrée en fonction, la nouvelle Cour a hérité d’un arriéré de près de 7 000 requêtes. Or, au cours des années qui ont suivi l’entrée en vigueur du Protocole n° 11, la charge de travail de la Cour a continué à augmenter de manière croissante. Le nombre de requêtes introduites est passé de 18 164 en 1998, à 35 613 en 2003, c’est-à-dire qu’il a grosso modo doublé en cinq ans. Au cours de l’année 2003, 753 requêtes ont été déclarées recevables et 703 arrêts ont été rendus par la Cour. A titre de comparaison, seules 404 affaires avaient été enregistrées en 1981 et 7 d’entre elles seulement avaient été déférées à la Cour. Sur le besoin d’une réforme supplémentaire de la Convention, voir notamment le discours fait par le Président de la Cour le 8 juin 2000 (reproduit in HRLJ, vol. 21. 2000, p. 90).

191 Sur cette dualité de fonctions, voir les articles 18 et 19 du Statut de la Commission interaméricaine, tel qu’approuvé par l’Assemblée générale de l’OEA en octobre 1979.

192 Sur le système de protection des droits de l’homme établi dans le cadre de l’OEA, voir notamment : T. Buergenthal, “The Inter-American System for the Protection of Human Rights”, in : T Meron (éd.), Human Rights in International Law : Legal and Policy Issues, vol. II, Oxford, 1984, p. 439-493 ; C. Medina Quiroga, The Battle of Human Rights: Gross, Systematic Violations and the Inter-American System, Dordrecht, 1988 ; J.S. Davidson, The Inter-American Court of Human Rights, Aldershot, 1992 ; D. Harris & S. Livingstone (éd.), The Inter-American System of Human Rights, Oxford, 1998.

193 Pour une comparaison, voir H. Gros Espiell, La Convención Americana y la Convención Europea de Derechos Humanos : Análisis comparativo, Santiago du Chili, 1991 ; T. Buergenthal, “The European and Inter-American Human Rights Courts: Beneficial Interaction”, in : Mélanges ti la mémoire de Rolv Ryssdal, Cologne, 2000, p. 123-133 ; H. Fix-Zamudio. “The European and the Inter-American Courts of Human Rights: a Brief Comparison”, in : Mélanges à la mémoire de Rolv Ryssdal, Cologne, 2000, p. 507-533.

194 Article 45 § 1 de la Convention.

195 Article 45 § 2 de la Convention.

196 Voir, en ce sens, A.A. Cançado Trindade, “The Evolution of the OAS System of Human Rights Protection”, GYIL, vol. 35, 1992, p. 508-509 (“inter-State complaints [...] were made a simple optional mechanism, perhaps in deference to the principle of non-intervention by a State in the internal affairs of another State, a principle deeply rooted in Latin American tradition and State practice since its definitive crystallization in the Conference of Montevideo of 1933”). Si cette explication est pertinente quant à la genèse diplomatique de la Convention, il faut relever toutefois que – d’un point de vue juridique – le respect des droits de l’homme ne fait plus partie depuis longtemps du domaine réservé des Etats. L’adoption de la Convention américaine constitue précisément un exemple – parmi de nombreux autres – de cette émancipation des droits de l’homme de la sphère de la souveraineté exclusive de l’Etat. A ce sujet, voir par exemple la résolution sur « La protection des droits de l’homme et le principe de non-intervention dans les affaires intérieures des Etats », adoptée par l’Institut de droit international en 1989 à St-Jacques-de-Compostelle, Annuaire IDI, vol. 63, n° II, p. 338-345.

197 Article 48 § 1 lit. d et article 48 § 2 de la Convention.

198 Article 48 § 1.

199 Article 50.

200 Article 61.

201 Article 62.

202 Article 51 § 3.

203 Articles 46 et 47.

204 Voir, par exemple, Th. Buergenthal, “The Inter-American System for the Protection of Human Rights”, préc. (note 92), p. 455.

205 Sur ce point, voir infra p. 223 ss.

206 Sur les réticences sécifiques au contexte américain, voir S. Leckie, op. cit. (note 156), p. 261-262.

207 Article 64 de la Convention.

208 Article Article 44.

209 Article 20 lit. b du Statut de la Commission.

210 Voir les articles 49 et 50 du Règlement de la Commission, dans sa dernière version en vigueur depuis le 1er mai 2001.

211 Article 62. Au 1er janvier 2004, 19 Etats parties à la Convention avaient fait cette déclaration.

212 Article 61 § 1. L’article 23 du Règlement de la Cour, dans sa version en vigueur depuis le 1er janvier 1997, prévoit cependant qu’au stade de la réparation, les représentants des victimes ou de leurs proches peuvent soumettre à la Cour leurs propres argumentations et preuves. Pour un plaidoyer en faveur d’un droit d’accès des invidus à la Cour interaméricaine, voir A.A. Cançado Trindade, “The Inter-American Court of Human Rights at a Crossroads: Current Challenges and its Emerging Case-law on the Eve of the New Century”, in : Mélanges à la mémoire de Rolv Ryssdal, Cologne, 2000, p. 171-177.

213 Affaire 2 141 (Etats-Unis), résolution n° 23/81, du 6 mars 1981 (HRLJ, vol. 2, 1981, p. 110). Sur le fond de l’affaire, la Commission a jugé cependant que ni la Déclaration américaine des droits et devoirs de l’homme, ni la Convention, ne protège le droit à la vie dès la conception. On rappellera que des requêtes similaires portant sur la question de l’interruption de grossesse ont été déclarées irrecevables par le Comité des droits de l’homme des Nations Unies et par la Commission européenne des droits de l’homme, faute pour les requérants de pouvoir être considérés comme des « victimes ».

214 Article 23 du Règlement, dans sa dernière version en vigueur depuis le 1er mai 2001. Il faut préciser que cette formulation ne vise pas à couvrir l’hypothèse d’une représentation de la victime (par exemple par un avocat). Cela ressort clairement du texte de la disposition citée, puisqu’il traite de la représentation dans un passage distinct (dernière phrase de l’article 23 du Règlement).

215 L’admissibilité de l’actio popularis est affirmée notamment par le professeur Thomas Buergenthal, qui servit de premier Président de la Cour interaméricaine des droits de l’homme, dans un article de doctrine rédigé en 1982 (“The Inter-American Court of Human Rights”, AJIL, vol. 76, 1982, p. 237) et parle du Président actuel de la Cour, le professeur brésilien Antônio A. Cançado Trindade dans un article datant de 1998 (“The Inter-American Rights System at the Dawn of the New Century: Recommendations for Improvement of its Mechanism of Protection”, in : D. Harris & S. Livingstone (éd.), The Inter-American System of Human Rights, Oxford, 1998, p. 401).

216 Affaire n° 11.553 (Costa Rica), rapport n° 48/96, du 16 octobre 1996, § 27-28.

217 A ce sujet, voir encore infra p. 221 et p. 341-345.

218 Article 25 du Règlement de la Commission.

219 Article 63 § 2 de la Convention.

220 Affaire n° 3 relative aux Haïtiens et Dominicains d’origine haïtienne, résolution de la Cour du 18 août 2000 (non encore publiée), § 15 de l’état de fait.

221 Ibid., § 1-9. Le paragraphe 10 du dispositif de l’ordonnance de la Cour concerne de manière générale les communautés vivant à la frontière entre la République dominicaine et Haïti, mais il s’agit seulement d’une demande d’informations à l’Etat défendeur.

222 Ibid., § 14 lit. i) de l’état de fait.

223 La prudence de la Cour peut s’expliquer aussi par le fait que cette faculté d’indiquer des mesures provisoires est certes prévue expressément par l’article 63 § 2 de la Convention américaine des droits de l’homme, mais demeure un instrument encore inhabituel dans la justice internationale. On noiera, par exemple, que la Convention européenne des droits de l’homme n’attribue pas expressément de tel pouvoir à la Cour de Strasbourg.

224 Ibid., § 15 de l’état de fait.

225 Op. ind. Cançado Trindade, § 10.

226 Ibid., § 21 : “El campo encuéntrase, en mi entendimiento, abierto a una evolución hacia la cristalización de una actio popularis en el derecho internacional, en la medida en que se logre una mayor concientización de la existencia de una verdadera communidad internacional, formada tanto por los Estados como por los pueblos, las comunidades, los grupos de particulares y los individuos. Dans une autre affaire postérieure, le juge brésilien affirme que la Convention américaine contient un « embryon » d’actio popularis, puisqu’une requête étatique peut être introduite de manière « désintéressée ». En revanche, il estime que l’actio popularis n’existe pas encore au niveau de la procédure des requêtes individuelles (cf. A.A. Cançado Trindade, opinion individuelle jointe à la résolution de la Cour du 18 juin 2002 dans l’affaire relative à la Communidad de la Paz de San José de Apartado (Colombia) (non encore publiée), § 3 et 4).

227 Ibid., § 22.

228 La Charte africaine des droits de l’homme et des peuples est entrée en vigueur le 21 octobre 1986. Au 1er janvier 2004, 53 des 54 Etats membres de l’OUA étaient parties à ladite Charte. Sur cette convention, voir notamment : M. Glele-Ahanhanzo, « Introduction à la Charte africaine des droits de l’homme et des peuples », in : Etudes offertes à C. A. Colliard, Paris, 1984, p. 511-538 ; F. Ouguergouz, La Charte africaine des droits de l’homme et des peuples : Une approche juridique des droits de l’homme entre tradition et modernité, Genève/Paris, 1993 ; E. Ankumah, The African Commission on Human and Peoples’ Rights : Practice and Procedures, La Haye, 1995 ; U. Oji Umozurike, The African Charter on Human and Peoples’ Rights, La Haye, 1997 ; R. Murray, The African Commission on Human and Peoples’ Rights and International Law, Oxford, 2000.

229 Au 1er Janvier 2002, 5 Etats avaient ratifié ou adhéré à ce protocole, alors que le nombre minimal d’Etats parties nécessaire à son entrée en vigueur s’élève à 15. Sur cette nouvelle Cour, voir H. Boufrik, « La Cour africaine des droits de l’homme et des peuples : un organe judiciaire au service des droits de l’homme et des peuples en Afrique », Revue africaine de droit international et comparé, vol. 10, 1998 ; GJ. Naldi & K. Magliveras, “Reinforcing the African System of Human Rights: The Protocol on the Establishment of a Regional Court of Human and Peoples’ Rights”, Netherlands Human Rights Quarterly, vol. 16, 1998, p. 431-456 ; M. Mubiala, « La Cour africaine des droits de l’homme et des peuples : Mimétisme institutionnel ou avancée judiciaire ? », RGDIP vol. 102, 1998.

230 Article 47 et 48 de la Charte.

231 Article 49.

232 Article 50.

233 Article 52 et 53.

234 Article 5 § 1 du Protocole instituant la Cour.

235 Cf. U. Oji Umozurike, op. cit., note 228, p. 75.

236 Article 55 de la Charte.

237 Article 56. La recevabilité de la requête est subordonnée en particulier à l’épuisement des voies de recours internes, mais aussi à certaines conditions inusuelles, telles que de « ne pas contenir des termes outrageants ou insultants à l’égard de l’Etat mis en cause, de ses institutions ou de l’OUA » (§ 3) ou de « ne pas se limiter à rassembler exclusivement des nouvelles diffusées par des moyens de communication de masse » (§ 4).

238 Article 58 § 1.

239 Article 58 § 2.

240 Article 58 § 3.

241 La Commission africaine a cependant essayé d’affirmer le caractère obligatoire de ses décisions. Ainsi dans l’affaire 101/93, la Commission a déclaré : “Nigeria is bound by the African Charter [... ] When the Commission concludes that a communication describes a real violation of the Charter’s provisions, its duty is to make that clear and indicate what action the government must take to remedy the situation [...] in ratifying the African Charter without reservations, Nigeria voluntarily submitted itself to the Commission’s authority in this regard” (cité par R. Murray, op. cit. (note 228), p. 174).

242 Article 58 § 2 et article 59.

243 Au sujet de la pratique récente de la Commission, voir U. Oji Umozurike, op. cit. (note 228), p. 77-80 ; C.A. Odinkalu & C. Christensen, “The African Commission on Human and Peoples’ Rights: The Development of its Non-State Communication Procedure”, Human Rights Quarterly, vol. 20, 1998, p. 235-280.

244 Articles 5 § 3 et 34 § 6 du Protocole.

245 Article 30 du Protocole.

246 Voir, par exemple, la décision de la Commission africaine du 27 mai 2002 au sujet d’une requête introduite contre le Nigéria par deux ONG (OUA Doc, ACH-PR/COMM/A044/1, § 49.).

247 Article 114 du Règlement de procédure, dans sa version adoptée en 1988.

248 Article 116 du Règlement de procédure, dans sa version adoptée le 6 octobre 1995.

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