Version classiqueVersion mobile

L’actio popularis ou la défense de l’intérêt collectif devant les juridictions internationales

 | 
François Voeffray

Titre I. La cour internationale de justice

Chapitre III. Un navire resté a quai

Texte intégral

Section I – Une jurisprudence encore incertaine

1Bien que l’actio popularis ait été évoquée à plusieurs reprises devant la Cour internationale de Justice, la position de la Cour paraît encore incertaine. La fresque jurisprudentielle, faite de touches et de retouches successives apposées par plusieurs peintres, n’est manifestement pas achevée. Plusieurs pans sont fortement travaillés, alors que d’autres demeurent encore au stade de l’ébauche. Pour dresser un bilan, il convient de revenir brièvement sur l’arrêt rendu par la Cour en 1966 dans l’affaire du Sud-Ouest africain, puis d’essayer d’évaluer l’ampleur du revirement jurisprudentiel que constitue l’affirmation de l’existence en droit international d’obligations erga omnes.

§ 1er – Retour sur l’affaire du Sud-Ouest africain

A. La présomption prohibitive posée par l’arrêt de 1966

  • 1 CIJ Recueil, 1966, p. 32-33 (les italiques sont de nous).

2L’arrêt de 1966 ne rejette pas définitivement l’actio popularis. Il affirme seulement qu’un tel droit d’agir en justice serait inusuel et doit ressortir clairement du texte du traité ou des travaux préparatoires. Pour citer le texte de l’arrêt : « La Cour juge simplement que ces droits ou intérêts juridiques ne sauraient exister que s’ils ont été clairement conférés à ceux qui les revendiquent par un texte, un instrument ou une règle de droit et qu’en l’espèce on n’en a jamais conférés aux Membres de la Société des Nations à titre individuel1. »

  • 2 Si l’affirmation d’une règle générale de procédure n’est qu’implicite dans l’arrêt de 1966, elle re (...)

3En traitant ainsi l’actio popularis comme une exception, l’arrêt de 1966 postule implicitement qu’il existe un principe de procédure, de portée générale, exigeant que le demandeur ait un intérêt juridique personnel ou individuel. Même si l’arrêt ne le dit pas expressément, l’affirmation d’un principe procédural relevant du droit international général est un maillon indispensable du raisonnement de la Cour en 1966. Conformément aux rapports usuels entre droit international général et droit conventionnel, un tel principe peut parfaitement faire l’objet d’une dérogation dans un traité. Encore faut-il cependant prouver que les auteurs du traité ont voulu déroger à ce principe2.

4L’effet véritable de l’arrêt de 1966 n’est donc pas d’interdire l’actio popularis, mais de poser une sorte de présomption prohibitive. En pratique, cette présomption n’est pas aisée à renverser. En effet, les traités établissant un recours juridictionnel ne traitent généralement pas de la question de savoir si le demandeur doit posséder un intérêt personnel ou individuel pour présenter une requête. En outre, lorsque le texte du traité paraît toucher à cette question, c’est à travers des notions vagues – comme celle de « victime » – qui requièrent inévitablement une interprétation par les tribunaux.

B. Les faiblesses de la démonstration

5La faiblesse principale du raisonnement de la Cour en 1966 est de postuler implicitement l’existence d’un principe de procédure relevant du droit international général sans jamais le dire, ni le démontrer. L’arrêt de 1966 procède à une argumentation par la négative. Il affirme que l’actio popularis n’est pas un principe général de droit et fait comme si cela suffisait pour prouver l’existence d’un principe opposé de procédure exigeant que le demandeur possède un intérêt juridique personnel ou individuel. En fait, la première constatation ne constitue nullement une preuve de la validité de la seconde.

6La Cour a parfaitement raison de dire que l’actio popularis n’est pas un principe général de droit au sens de l’article 38, § 2, lettre c, du Statut. Il s’agit là d’une évidence incontestable. La qualité pour agir devant les juridictions nationales fait l’objet d’une grande diversité dans la définition. Si l’actio popularis est reconnue dans certains droits nationaux, son fonctionnement et surtout son champ d’application varient considérablement d’un ordre juridique à l’autre. Comme pour la plupart des autres notions de procédure, il serait très hardi de vouloir dégager à partir des droits nationaux un principe général de droit autorisant l’actio popularis et de prétendre le transposer en droit international.

  • 3 Voir le titre consacré aux procédures contentieuses spécialisées (infra p. 107 ss, notamment p. 219 (...)

7En affirmant que l’actio popularis n’est pas un principe général de droit, l’arrêt de 1966 enfonce en réalité une porte ouverte. Ni l’Ethiopie, ni le Liberia n’avaient affirmé dans leurs mémoires et plaidoiries qu’il existe un principe général de procédure autorisant l’actio popularis. Ce que la Cour ne démontre en revanche pas, c’est l’existence d’un principe inverse. Affirmer que l’actio popularis n’est pas un principe général de droit ne prouve en effet nullement qu’il existe une règle inverse, de portée générale, en vertu de laquelle le demandeur devrait toujours démontrer avoir un intérêt juridique personnel ou individuel. Pour qu’une telle règle existe en droit international, il faudrait qu’elle constitue, elle aussi, un principe général commun aux droits nationaux ou qu’elle ait une nature coutumière. Or, la diversité déjà soulignée des droits nationaux rend très difficile l’affirmation d’un principe général de droit. Quant à l’idée d’une règle coutumière, elle supposerait que la question de la qualité pour agir soit réglée d’une manière similaire devant les différentes juridictions internationales, ce qui n’est pas le cas, comme nous le verrons par la suite3. Le rejet de l’actio popularis dans l’arrêt de 1966 repose donc sur un postulat implicite – l’existence d’un principe de procédure relevant du droit international général – qui n’est jamais démontré.

§ 2 – Le revirement jurisprudentiel de l’arrêt de la Barcelona Traction

  • 4 Cf. supra p. 75.

8Le fameux obiter dictum de l’arrêt de la Barcelona Traction peut être considéré comme une rectification publique, même si elle prend une forme discrète, de l’arrêt que la Cour internationale de Justice avait rendu en 1966 dans l’affaire du Sud-Ouest africain4. Cet obiter dictum exprime indubitablement un changement dans la position de la Cour internationale de Justice et laisse entrevoir la possibilité d’une actio popularis. Cependant, l’ampleur de ce revirement jurisprudentiel demeure encore incertaine.

A. L’intérêt de tous au respect des obligations erga mimes

  • 5 Ce lien était, comme nous l’avons vu, au cœur de l’argumentation de l’Australie et de la Nouvelle-Z (...)

9L’affirmation en droit international de l’existence d’obligations erga omnes et la reconnaissance d’un intérêt de tous les Etats à leur respect semblent clairement indiquer une modification de l’attitude de la Cour à l’égard de l’actio popularis. Pour autant qu’il existe un titre de juridiction approprié, un Etat intéressé au respect d’une obligation erga omnes devrait se voir reconnaître qualité pour intenter une actio popularis. C’est en ce sens en tout cas que l’obiter dictum de l’arrêt de la Barcelona Traction a été régulièrement interprété5.

10Une conséquence peut-être moins remarquée de l’obiter dictum de la Barcelona Traction est de déplacer la question de l’actio popularis du plan de la vérification de la compétence ou de la recevabilité à celui de la procédure sur le fond. Dans l’affaire du Vapeur Wimbledon et dans celle de l’Interprétation du statut du Territoire de Memel, la Cour permanente avait traité de la qualité pour agir des Etats requérants en examinant exclusivement le titre sur lequel sa compétence était fondée dans le cas d’espèce. De manière similaire, l’arrêt rendu par la Cour internationale de Justice en 1962 clans l’affaire du Sud-Ouest africain affirmait la qualité pour agir de l’Ethiopie et du Liberia à partir de l’analyse de la clause juridictionnelle insérée dans l’accord de mandat. L’arrêt de la Barcelona Traction établit clairement, selon nous, que la qualité pour agir dans l’intérêt général ne peut pas être établie définitivement dans une phase purement préliminaire ; elle ne peut pas être dissociée complètement de la question de fond relative à l’existence et à la nature de l’obligation internationale dont se prévaut le demandeur. Sur ce point, l’arrêt de la Barcelona Traction paraît confirmer l’analyse faite par les juges ayant voté l’arrêt de 1966. La teneur du titre juridictionnel demeure importante pour déterminer la possibilité d’intenter une actio popularis. Mais le fondement ultime de l’actio popularis devient normatif. Ce qui la justifie n’est pas le titre de juridiction, mais l’existence d’obligations internationales protégeant des intérêts communs et le fait que celle-ci soit due erga omnes, c’est-à-dire à l’égard de tous les membres d’une communauté.

B. Un revirement jurisprudentiel inachevé

11Si l’obiter dictum de la Barcelona Traction paraît indubitablement ouvrir la porte à l’actio popularis, sa portée demeure cependant incertaine. Comme nous l’avons vu, la Cour internationale de Justice a confirmé par la suite à plusieurs reprises le concept d’obligations erga omnes. Elle a déduit de ce concept plusieurs conséquences juridiques sur d’autres plans, mais n’a pas confirmé jusqu’à présent dans un litige concret ce qui paraissait être originellement la principale conséquence de ce concept : la reconnaissance à tous les Etats intéressés d’une qualité pour agir en justice. Pour partie, cela peut s’expliquer par la nature des requêtes qui lui ont été soumises. Aucune d’entre elles ne prenait exclusivement la forme, comme dans l’affaire du Sud-Ouest africain, d’une actio popularis. Il est vraisemblable cependant que cette absence de confirmation explicite est inspirée par une prudence judiciaire, qui n’est pas critiquable en soi, mais entretient l’incertitude quant à l’étendue du revirement jurisprudentiel opéré par l’arrêt de la Barcelona Traction.

Section II – Des titres juridictionnels se prêtant à une actio popularis

12Pour apprécier les possibilités d’intenter une actio popularis devant la Cour internationale de Justice, l’analyse de la jurisprudence ne suffit pas. Une telle action en justice suppose que l’Etat demandeur puisse se prévaloir d’un titre juridictionnel donnant compétence à la Cour internationale de Justice pour connaître du différend. Or, de nombreux titres juridictionnels paraissent se prêter à une telle action intentée dans l’intérêt commun.

§ 1er – Les clauses juridictionnelles de portée spécifique

  • 6 Comme on le sait, la position des uns et des autres a changé au gré de l’évolution des relations in (...)
  • 7 A ce sujet, voir la partie relative aux fondements normatifs de l’actio popularis (en particulier p (...)
  • 8 Sur la distinction entre l’actio popularis et l’intervention de l’article 63 du Statut de la Cour i (...)

13En dépit des réticences de certains Etats à l’égard du règlement juridictionnel6, de nombreux traités multilatéraux en vigueur contiennent une disposition attribuant compétence à la Cour internationale de Justice pour connaître des différends entre Etats parties relatifs à leur interprétation ou à leur application. Il a été soutenu parfois dans la doctrine ancienne que tout Etat partie à un traité a un intérêt à son respect, car une stricte observation des dispositions par toutes les parties contribue à la stabilité et à la crédibilité du régime conventionnel7. Il faut constater à ce propos que l’article 63 du Statut de la Cour internationale de Justice reconnaît l’intérêt de tous les Etats parties à un traité multilatéral à intervenir dans une procédure pendante au sujet de l’interprétation ou de l’application de ce traité. Le Statut de la Cour internationale de Justice affirme donc une sorte d’intérêt « systémique » de tous les Etats parties vis-à-vis de l’interprétation et du respect d’un traité multilatéral. Cependant, cet intérêt de tous les Etats parties n’est reconnu expressément qu’en matière d’intervention. Or, l’intervention dans une procédure pendante a une portée plus limitée que le dépôt d’une requête en tant que demandeur. Elle ne permet pas, par exemple, de déposer une demande de réparation. Il est douteux qu’un tel intérêt « systémique » à l’intégrité et à la stabilité d’un traité suffise pour fonder une actio popularis, c’est-à-dire un droit de tous les Etats parties à agir en justice en tant que demandeur8. Un tel droit d’agir n’existe que lorsque le traité vise à protéger des intérêts communs.

A. Les clauses figurant dans des traités protégeant des intérêts communs

  • 9 Par exemple : Constitution de 1919 (de l’Organisation internationale du travail, révisée en 1946 (a (...)
  • 10 Par exemple : Convention de 1954 pour la prévention de la pollution des eaux de la mer par les hydr (...)
  • 11 Par exemple : Convention de 1923 pour la répression de la circulation et du trafic de publications (...)

14Le domaine par excellence où domine l’idée de protéger des valeurs ou intérêts communs aux Etats parties est celui des droits de l’homme. La plupart des traités conclus à ce sujet sur le plan universel contiennent une clause juridictionnelle en faveur de la Cour internationale de Justice qui permet à celle-ci de juger d’un différend sur demande unilatérale de n’importe quel Etat partie9. Des clauses juridictionnelles susceptibles de servir à une actio popularis se trouvent également dans certains traités multilatéraux relatifs à la protection de l’environnement marin10 ou concernant le maintien de la paix, le désarmement, la préservation et la diffusion du patrimoine culturel, la répression d’activités internationalement illicites ou d’autres intérêts similaires de caractère général11.

  • 12 Dans le domaine des droits de l’homme, la présence d’une clause juridictionnelle est la règle, mais (...)
  • 13 Cette formule figure dans la Convention de 1973 sur l’élimination et la répression du crime d’apart (...)
  • 14 Convention de 1985 contre l’apartheid dans les sports (article 19).
  • 15 Convention de Vienne de 1985 pour la protection de la couche d’ozone (article 11). On notera qu’une (...)
  • 16 Convention-cadre de 1992 sur les changements climatiques (article 14) ; Convention de 1992 sur la d (...)
  • 17 L. Gross, “The International Court of Justice: Considerations on Requirements for Enhancing its Rol (...)

15Naturellement, les traités protégeant des intérêts collectifs ne contiennent pas tous une clause juridictionnelle susceptible de servir aux fins d’une actio popularis. Certains ne contiennent aucune disposition relative à un règlement juridictionnel12. D’autres contiennent une disposition qui fait référence à un règlement du différend par la Cour internationale de Justice, mais seulement « sur la demande des Etats parties au différend13 » ou, de manière redondante – comme pour mieux conjurer tout risque de saisine unilatérale – « sur la demande et avec le consentement mutuel des Etats parties14. » Ce refus de la saisine unilatérale est particulièrement fréquent dans les traités multilatéraux récents relatifs à la protection de l’environnement. Une clause de ce type fut insérée dans la Convention de Vienne de 1985 relative à la protection de la couche d’ozone15, puis reproduite – avec quelques variations textuelles – dans une série de conventions postérieures16. Dans un tel cas, la compétence de la Cour dépend d’une acceptation expresse des deux parties au différend. Autant dire qu’une telle clause n’a aucune utilité, puisque deux Etats peuvent en tout temps, s’ils le veulent, saisir la Cour internationale de Justice d’un différend qui les oppose. On a parlé à ce propos d’une « émasculation totale » des clauses juridictionnelles17. Tout au plus peut-on déduire de leur insertion dans le traité un démenti de l’affirmation entendue parfois selon laquelle le recours juridictionnel classique constituerait une voie complètement inadéquate pour le règlement des différends en matière environnementale.

B. L’invocation de ces clauses aux fins d’une actio popularis

1) L’interprétation de la clause juridictionnelle

  • 18 La Convention de 1953 relative au droit international de rectification constitue peut-être une exce (...)

16Pour qu’un Etat puisse se prévaloir d’une telle clause aux fins d’intenter une actio popularis, il faut en premier lieu que les termes utilisés soient suffisamment larges pour couvrir une action où le demandeur n’invoque pas de préjudice propre. Cette condition est généralement remplie. En effet, les clauses juridictionnelles précitées se réfèrent, en termes généraux, à n’importe quel différend relatif à l’interprétation ou à l’application de la convention. Aucune d’entre elles ne contient de conditions ou restrictions spécifiques au sujet de l’intérêt pour agir du demandeur, de la nationalité des personnes concernées ou de la nature des différends invocables18.

17La formulation de la clause juridictionnelle ne doit pas être toutefois le seul critère déterminant. D’une part, on ne saurait inférer une signification décisive des seuls termes utilisés, qui sont généralement repris d’exemples antérieurs de clauses juridictionnelles. D’autre part, on se fonde habituellement sur l’idée que, lors de l’élaboration d’un traité, l’insertion d’une clause juridictionnelle ne préjuge pas d’éventuelles questions de recevabilité. La formulation large des clauses juridictionnelles concernées n’est cependant pas aussi innocente qu’on pourrait le prétendre. En effet, pour la plupart des traités considérés, la possibilité d’une action en défense de la légalité était prévisible dès l’origine. Dans certains cas, il s’agit même de la seule utilisation possible de la clause juridictionnelle. Il faut donc en conclure que c’est souvent en toute connaissance de cause, et non par omission involontaire, qu’aucune restriction n’a été insérée dans la clause juridictionnelle au sujet de l’intérêt à agir du demandeur.

  • 19 Réserves à la Convention pour la prévention et la répression du crime de génocide, avis consultatif (...)
  • 20 Voir P. van Dijk, Judicial Review of Governmental Action and the Requirement of an Interest to Sue, (...)

18Pour apprécier la portée véritable d’une clause juridictionnelle, il faut toutefois l’interpréter à la lumière de l’économie générale de la convention, en particulier des buts assignés à celle-ci, ainsi que de la nature des obligations qui en découlent. Dans son avis consultatif dans l’affaire des Réserves à la Convention pour la prévention et la répression du crime de génocide, la Cour internationale de Justice a souligné l’importance des finalités collectives d’un traité dans l’interprétation à donner à ses différentes dispositions. Elle a indiqué par rapport au traité en question que « [l]a considération des fins supérieures de la Convention est, en vertu de la volonté commune des parties, le fondement et la mesure de toutes les dispositions qu’elle renferme19. » La conséquence directe d’une telle affirmation paraît être que chaque Etat partie peut utiliser la clause juridictionnelle contenue dans la Convention sur la prévention et la répression du crime de génocide pour défendre les « finalités supérieures » de celle-ci20.

  • 21 CIJ Recueil, 1966, § 69.

19En va-t-il cependant de même pour n’importe quel traité ayant des finalités communes ou établissant certaines normes protégeant des intérêts collectifs ? Ne faut-il pas limiter l’invocation de la clause juridictionnelle aux situations dans lesquelles l’Etat serait directement concerné ? C’est cette interprétation restrictive que défendaient les juges dissidents de 1962 dans l’affaire du Sud-Ouest Africain. Ils refusaient de voir d’autre fonction à la clause juridictionnelle contenue dans le Mandat que de permettre aux Etats membres de la Société des Nations de protéger leurs intérêts particuliers21. Selon nous, à moins qu’il soit établi clairement que telle était l’intention des parties, rien ne justifie une telle interprétation restrictive. D’une part, comme on l’a vu, la plupart de ces clauses juridictionnelles sont formulées en des termes larges : elles n’exigent pas un intérêt subjectif du demandeur ni n’excluent certains types particuliers de différends. D’autre part, une telle interprétation restrictive est difficile à concilier avec les finalités collectives – ou partiellement collectives – qui inspirent les traités susmentionnés. Enfin, si une action en défense de la légalité n’était pas possible, on priverait souvent la clause juridictionnelle d’une grande partie de sa portée pratique ; dans certains cas, on la priverait même de tout effet utile. Si on songe, par exemple, à la clause juridictionnelle contenue dans la convention de 1948 pour la prévention et la répression du crime de génocide, peut-on vraiment prétendre qu’elle n’est pas applicable par rapport à des génocides comme ceux commis au Cambodge ou au Rwanda sous prétexte que ceux-ci ne portent pas atteinte aux intérêts individuels des autres Etats parties ?

2) Quelle portée attribuer à une référence à des négociations préalables ?

  • 22 Sud-Ouest africain, CIJ Recueil, 1966, p. 551.

20Dans leur opinion dissidente commune de 1962, les juges Spender et Fitzmaurice trouvèrent une confirmation à leur interprétation restrictive de la clause juridictionnelle dans le fait que celle-ci se référait à un différend « qui ne soit pas susceptible d’être réglé par des négociations. » Pour eux, cette mention impliquait que les Etats requérants devaient avoir la compétence de négocier directement une solution avec le défendeur et excluait donc tous les différends qui ne porteraient pas sur des droits propres au demandeur22. Un tel raisonnement, s’il était admis, exclurait presque complètement toute possibilité d’actio popularis. Il est fréquent en effet que la saisine du juge soit conditionnée à des négociations préalables entre les parties. D’autre part, ce raisonnement pourrait être appliqué également, par analogie, dans tous les cas où un traité prévoit – comme préalable à un règlement judiciaire ou parallèlement à celui-ci – d’autres modes diplomatiques de règlement tels que la médiation ou la conciliation.

  • 23 L’inconvénient d’une telle interprétation est de limiter la portée d’une disposition de l’accord de (...)
  • 24 Voir en ce sens opin. indiv. Jessup, CIJ Recueil, 1962, p. 429.
  • 25 Un exemple frappant est la procédure de règlement à l’amiable établie dans le cadre de la Conventio (...)

21L’interprétation faite dans l’opinion dissidente commune de 1962 n’est pas la seule possible. Il est aisé par exemple de conserver un sens à la référence aux négociations préalables en limitant simplement son champ d’application aux différends portant sur des droits ou intérêts propres de l’Etat demandeur. L’exigence des négociations préalables tomberait donc à chaque fois qu’un intérêt commun est en cause, car celui-ci n’est pas susceptible d’être négocié séparément par le demandeur23. Une autre interprétation, préférable selon nous, est de considérer simplement que l’Etat désireux de défendre l’intérêt commun doit, avant une saisine de la Cour, demander la cessation du fait illicite et mener avec l’Etat concerné des discussions préalables, mais non pas s’engager dans de véritables négociations portant sur les droits ou intérêts communs protégés24. Une confirmation de la validité de cette dernière interprétation ressort du fait que plusieurs mécanismes conventionnels prévoient une actio popularis sans pour autant exclure un recours préalable à des négociations ou à d’autres modes diplomatiques de règlement des différends25.

§ 2 – Les titres juridictionnels de portée générale

  • 26 Article 28.
  • 27 Article XXXI.
  • 28 Article premier.

22Bien que cela ne soit pas unanimement accepté, l’actio popularis peut se fonder également selon nous sur un titre juridictionnel de portée générale. Une telle compétence peut découler du jeu croisé des déclarations unilatérales d’acceptation de la juridiction obligatoire de la Cour faites conformément à l’article 36 § 2 du Statut. Elle peut résulter également d’un traité multilatéral relatif au règlement des différends – comme l’Acte général de 1928, révisé en 194926 ou, sur le plan régional, le Traité américain de règlement pacifique de 1948 (dit Pacte de Bogota27) ou la Convention européenne de 1957 pour le règlement pacifique des différends28 – ou d’un traité bilatéral contenant une clause générale de règlement des différends, par exemple un traité d’amitié et de commerce du type de celui qui liait les Etats-Unis et le Nicaragua. En l’absence d’indications contraires, il y a lieu de présumer que ces titres juridictionnels de portée générale s’appliquent à tout différend surgissant entre les Etats concernés, y compris aux différends portant sur des obligations erga omnes. De tels titres généraux de compétence furent invoqués, par exemple, dans les affaires des Essais nucléaires et du Timor oriental sans que l’Etat défendeur ne conteste que la compétence de la Cour puisse s’étendre à des violations d’obligations erga omnes.

  • 29 Au 31 juillet 1999, le nombre de déclarations déposées était de soixante-trois.
  • 30 Arrêt dit 26 novembre 1984 sur la compétence et la recevabilité, CIJ Recueil, 1984, § 67-76, et arr (...)

23On sait que seule une soixantaine d’Etats ont fait des déclarations unilatérales d’acceptation de la juridiction obligatoire de la Cour29 et que nombre de celles-ci sont grevées de réserves limitant leur portée. Aucune d’entre elles ne vise cependant spécifiquement à exclure des litiges dans lesquels le demandeur n’aurait pas d’intérêt propre à agir. Une limitation susceptible cependant d’affecter indirectement la possibilité d’une actio popularis est la réserve dite de Vandenberg. Cette réserve formulée pour la première fois en 1946 par les Etats-Unis dans leur déclaration d’acceptation de la juridiction obligatoire – une déclaration aujourd’hui abrogée – excluait de la compétence de la Cour tous les différends résultant d’un traité multilatéral, à moins que : 1) toutes les parties au traité que la décision concerne soient également parties à l’affaire soumise à la Cour ; ou que 2) les Etats-Unis acceptent expressément la compétence de la Cour. Une réserve identique ou similaire figure encore aujourd’hui dans les déclarations de l’Inde, de Malte, du Pakistan et des Philippines. On notera cependant que dans l’affaire Nicaragua, la Cour a limité l’« effet destructeur » de cette réserve. Elle a admis que cette réserve excluait l’application des traités multilatéraux en tant que droit conventionnel, mais elle a estimé qu’elle n’avait pas d’incidence sur les autres sources du droit international, en particulier sur des obligations similaires découlant du droit coutumier que la Cour reste libre d’appliquer30.

  • 31 Cf. supra p. 79 ss.

24Il convient naturellement de tenir compte dans l’interprétation de ces titres juridictionnels de l’évolution du droit international. Une bonne illustration de ce problème est l’affaire des Essais nucléaires, dans laquelle les deux Etats requérants invoquaient comme titre de compétence l’article 17 de l’Acte général de 1928, qui se réfère aux « différends au sujet desquels les Parties se contesteraient réciproquement un droit. » Compte tenu de l’ancienneté de l’Acte général et des termes utilisés, ne devait-on pas considérer que l’article 17 vise uniquement des différends bilatéraux classiques, mettant en cause des droits réciproques, et non la violation d’obligations erga omnes dont se prévalaient l’Australie et la Nouvelle-Zélande31 ?

  • 32 Voir Mémoire australien, CIJ Mémoires, Essais nucléaires, vol. I, p. 259-260 ; voir aussi Mémoire n (...)
  • 33 Il faut rappeler qu’un action judiciaire en défense de l’intérêt général était établie dans plusieu (...)
  • 34 Plateau continental de la mer Egée, CIJ Recueil, 1978, § 77.
  • 35 La Cour déclara : « Si le Gouvernement de la Grèce est fondé, comme il l’est assurément, à penser q (...)

25L’argumentation des Etats requérants était purement textuelle. Ils firent valoir que l’article 17 de l’Acte général – en se référant aux différends au sujet desquels les parties « se contesteraient réciproquement un droit » – entendait désigner tous les différends juridiques, par opposition aux différends politiques32. Ni l’Australie, ni la Nouvelle-Zélande ne discutèrent toutefois de la question de l’ancienneté de l’Acte général d’arbitrage. Le premier problème qui se pose est de savoir si l’hypothèse d’une action en défense de l’intérêt général avait été envisagée lors de l’élaboration de l’Acte général. La réponse n’est pas aisée, mais il faut convenir qu’une telle action judiciaire n’aurait pas constitué à l’époque un complet anachronisme33. Si l’on devait apporter cependant une réponse négative à cette première question, il faudrait néanmoins encore se demander s’il est possible aujourd’hui de se limiter à une interprétation purement historique de ce texte, sans tenir compte des développements ultérieurs du droit international ? La Cour internationale de Justice n’a pas eu à trancher dans l’affaire des Essais nucléaires, mais elle a été confrontée à une situation très analogue quelques années plus tard dans l’affaire du Plateau continental de la Mer Egée. En l’occurrence, la question portait sur l’interprétation à donner à une réserve formulée par la Grèce lors de son adhésion en 1931 à l’Acte général d’arbitrage, aux termes de laquelle étaient exclus de la compétence de la Cour les « différends ayant trait au statut territorial de la Grèce » et dont se prévalait la Turquie. Selon la Grèce, cette réserve ne pouvait pas s’appliquer au différend l’opposant à la Turquie au sujet du plateau continental de la mer Egée, car la notion même de plateau continental était totalement inconnue en 1928, au moment où l’Acte général a été conclu, et en 1931, lorsque la Grèce y a adhéré. La Cour constata cependant que l’expression « statut territorial » avait été employée dans la réserve grecque comme une formule générique. Dès lors, il faut nécessairement présumer que son sens évolue avec le droit et revêt à tout moment la signification que peuvent lui donner les règles en vigueur. La Cour se déclara ainsi d’avis que les mots « différends ayant trait au statut territorial de la Grèce » devaient être interprétés conformément aux règles du droit international telles qu’elles existent aujourd’hui et non telles qu’elles existaient en 193b34. Selon la Cour, le même raisonnement s’applique au mot « droit » figurant à l’article 17 de l’Acte général qui doit être considéré lui aussi comme un terme générique35.

Section III – Les réticences des Etats

§ 1er – Les réticences à l’égard du règlement juridictionnel

26En plus de cinquante années de fonctionnement, la Cour internationale de Justice n’a été amenée à connaître que d’un nombre très limité de requêtes pouvant être assimilée – de près ou de loin – à une actio popularis. Cette pratique limitée peut s’expliquer d’abord par les réticences des Etats à l’égard du principe même du règlement judiciaire. Actuellement, seul un tiers des États membres de la communauté internationale ont reconnu à l’avance, par le biais d’une déclaration unilatérale, la juridiction obligatoire de la Cour internationale de Justice. De plus, ceux qui l’ont fait ont assorti parfois leur déclaration de réserves qui limitent considérablement l’étendue de leur consentement à la juridiction obligatoire. Par ailleurs, l’insertion dans les traités multilatéraux de dispositions attribuant compétence à la Cour est régulièrement contestée au cours de négociations. En conséquence, nombre de traités sont complètement dépourvus d’une telle clause, alors que d’autres contiennent des clauses « émasculées » qui empêchent toute saisine unilatérale de la Cour. Enfin, on relèvera que les dispositions relatives à la compétence juridictionnelle de la Cour internationale de Justice figurent parmi celles qui ont fait l’objet du plus grand nombre de réserves. Ces réticences bien connues à l’égard du règlement judiciaire limitent les possibilités d’intenter une actio popularis dans certains domaines – tels celui du droit de l’environnement – qui s’y prêteraient particulièrement. Comme nous l’avons vu, il existe néanmoins de nombreux titres de juridiction qui pourraient être invoqués en vue de fonder la compétence de la Cour pour connaître d’une actio popularis. La nécessité d’un consentement des Etats à la juridiction de la Cour n’est donc pas la principale explication de la rareté des requêtes de ce type.

§ 2 – Les réticences à l’égard de l’actio popularis

27Les flottements de la jurisprudence de la Cour constituent une cause peut-être plus importante de cette parcimonie de la pratique. Les séquelles de l’arrêt de 1966 ont été profondes. Malgré les critiques sévères dont il a fait l’objet, cet arrêt a distillé durablement dans les esprits l’idée que l’actio popularis constitue une forme d’action en justice, si ce n’est impossible, du moins controversée. La stratégie judiciaire des plaideurs tient dûment compte de ces incertitudes jurisprudentielles. Dans l’affaire des Essais nucléaires, les deux Etats requérants s’empressèrent de souligner que leur action n’était pas fondée seulement sur l’atteinte à un intérêt d’ordre général, mais aussi sur la lésion parallèle de leurs droits propres. Il est également significatif que le Portugal ait refusé dans l’affaire du Timor oriental de se prévaloir de l’actio popularis, même à titre subsidiaire. Mais l’empressement de l’Australie à la contester, comme si elle voulait attirer son adversaire sur un terrain contesté, est peut-être plus significatif encore.

28Cela étant, il faut souligner aussi qu’il est tout simplement rare en pratique qu’un Etat soit disposé à assumer les coûts d’une action en justice s’il n’a aucun intérêt direct dans l’affaire. L’exemple le plus clair d’une action « désintéressée » est celui des requêtes introduites en 1960 par l’Ethiopie et le Liberia à propos de l’administration du territoire du Sud-ouest africain. Le plus souvent, un Etat ne sera cependant disposé à entreprendre une action judiciaire pour faire valoir le respect du droit international que lorsqu’il a un intérêt particulier dans l’affaire en cause, par exemple en raison d’une proximité géographique. L’affaire du Cameroun Septentrional ainsi que celles des Essais nucléaires correspondent à ce cas de figure. En pratique, la défense de l’intérêt commun et celle d’intérêts particuliers coïncident fréquemment. Contrairement à ce qu’il est prétendu parfois, il ne s’agit nullement d’une « dénaturation » de l’institution de l’actio popularis. Cette confluence de l’intérêt commun et de l’intérêt propre du demandeur constitue, au contraire, un trait caractéristique des actions populaires existantes dans la Rome antique ainsi que dans les droits nationaux modernes.

  • 36 A ce sujet, voir P.H. Kooijmans, “Inter-State Dispute Seulement in the Field of Human Rights”, in : (...)
  • 37 Plus récemment, la possibilité d’une actio papillaris fut également discutée à propos du Nigeria, s (...)

29Diverses considérations d’ordre politique peuvent également décourager des Etats d’intenter une action judiciaire en défense de l’intérêt commun. Le génocide cambodgien fournit un exemple illustratif. Au début des années quatre-vingt, des organisations non gouvernementales essayèrent de persuader divers gouvernements d’introduire une requête contre le Cambodge devant la Cour internationale de Justice à propos du génocide commis par les Khmers rouges sous le régime de Pol Pot36. La compétence de la Cour pouvait être fondée à la fois sur la Convention relative à la prévention et la répression du crime de génocide, auquel le Cambodge est partie depuis 1950, et sur une déclaration unilatérale d’acceptation de la juridiction obligatoire de la Cour faite par le Cambodge en 1957 conformément à l’article 36 § 2 du Statut de la Cour. Si aucun gouvernement ne décida de porter l’un des crimes les plus sanglants du siècle devant la Cour internationale de Justice, c’est probablement pour des raisons à la fois politiques et pratiques. Les Khmers rouges avaient été chassés du pouvoir en 1978 par les troupes vietnamiennes et remplacés à Phnom Penh par un régime provietnamien. Cependant, malgré le génocide, ils continuaient à constituer la principale composante d’une coalition politique qui était reconnue par les Nations Unies comme le seul gouvernement légitime du Cambodge. De plus, l’ancien gouvernement ayant perdu le contrôle de la plupart du pays, il était difficile d’imaginer dans l’immédiat une compensation des survivants et des familles des millions de victimes37.

Notes

1 CIJ Recueil, 1966, p. 32-33 (les italiques sont de nous).

2 Si l’affirmation d’une règle générale de procédure n’est qu’implicite dans l’arrêt de 1966, elle ressort explicitement de plusieurs des opinions dissidentes écrites quatre ans auparavant. Ainsi, le juge polonais Winiarski affirmait en 1962 que « toute disposition conventionnelle [doit être] interprétée sur le fond du droit international coutumier » (CIJ Recueil, 1962, p. 455). Dès lors, la clause juridictionnelle du mandat ne saurait « être interprétée en contradiction avec la règle générale de procédure d’après laquelle l’Etat demandeur doit avoir qualité pour introduire l’instance, c’est-à-dire un droit subjectif, un intérêt individuel, réel, actuel et juridiquement protégé » (ibid., p. 455). Si les auteurs des mandats avaient voulu créer une actio popularis, ajoutait-il, « ils n’auraient pas manqué de le dire expressément » (ibid., p. 453).

3 Voir le titre consacré aux procédures contentieuses spécialisées (infra p. 107 ss, notamment p. 219 ss).

4 Cf. supra p. 75.

5 Ce lien était, comme nous l’avons vu, au cœur de l’argumentation de l’Australie et de la Nouvelle-Zélande dans l’affaire des Essais nucléaires. Dans l’affaire du Timor oriental, les deux parties s’accordaient également sur l’existence de ce lien logique. Pour une discussion plus approfondie des rapports entre ces deux notions, voir la partie de cette étude consacrée aux fondements normatifs de l’actio popularis, notamment p. 239 ss.

6 Comme on le sait, la position des uns et des autres a changé au gré de l’évolution des relations internationales et des « ressentiments » provoqués par certaines affaires jugées par la Cour. Pendant longtemps, les principaux adversaires d’un règlement juridictionnel des différends se trouvaient parmi les Etats de l’ancien bloc soviétique et au sein des pays du tiers monde, hostiles à un droit international qu’ils accusaient d’avoir freiné la décolonisation. Aujourd’hui, la Cour internationale de justice compte les pays africains parmi ses « clients » les plus fidèles et d’autres pays autrefois partisans du règlement juridictionnel se montrent plus froids à son égard.

7 A ce sujet, voir la partie relative aux fondements normatifs de l’actio popularis (en particulier p. 233 ss et p. 273 ss).

8 Sur la distinction entre l’actio popularis et l’intervention de l’article 63 du Statut de la Cour internationale de Justice, voir aussi supra p. 39-40.

9 Par exemple : Constitution de 1919 (de l’Organisation internationale du travail, révisée en 1946 (articles 29 § 1 et 37 § 1) ; Convention de 1926 relative à l’esclavage, amendée en 1953 (article 8) ; Convention de 1933 relative à la répression de la traite des femmes majeures (article 4) ; Convention de 1948 pour la prévention et répression du crime de génocide (article IX) ; Convention de 1950 pour la répression de la traite des êtres humains et de l’exploitation de la prostitution d’autrui (article 22) ; Convention de 1951 relative au statut des réfugiés (article 38) et Protocole de 1967 relatif au statut des réfugiés (article IV) ; Convention de 1953 sur les droits politiques de la femme (article IX) ; Convention de 1954 relative au statut des apatrides (article 34) ; Convention supplémentaire de 1956 relative à l’abolition de l’esclavage (article 10) ; Convention de 1957 sur la nationalité de la femme mariée (article 10) ; Convention de 1961 sur la réduction des cas d’apatridie (article 14) ; Convention de 1965 sur l’élimination de toutes les formes de discrimination raciale (article 22) ; Convention de 1969 sur le droit des traités (en relation avec les nonnes jus cogens, dont plusieurs exemples généralement admis concernent le domaine des droits de l’homme) (article 66) ; Convention de 1979 sur l’élimination de toutes les tonnes de discrimination à l’égard des femmes (article 29 § 1) ; Convention de 1984 contre la torture et aunes peines ou traitements inhumains ou dégradants (article 30 § 1).

10 Par exemple : Convention de 1954 pour la prévention de la pollution des eaux de la mer par les hydrocarbures (article 13) ; Convention de 1974 sur la protection du milieu marin de la zone de la mer Baltique (article 18 § 2) ; Convention de 1980 sur la conservation de la faune et de la flore marines de l’Antarctique (article XXV § 2). Il faut ajouter à ces quelques exemples les clauses figurant dans des conventions qui ne se rapportent pas spécifiquement à la protection de l’environnement, mais contiennent des dispositions à ce sujet, comme c’est le cas de la Convention de 1982 sur le droit de la mer (article 287).

11 Par exemple : Convention de 1923 pour la répression de la circulation et du trafic de publications obscènes, amendée en 1947 (article 15) ; Conventions de Genève sur les drogues nuisibles, telles qu’amendées en 1946 (articles 32, 25 et 17) ; Accord de 1949 visant à faciliter la circulation internationale du matériel visuel et auditif de caractère éducatif, scientifique et culturel (article IX) ; Convention de 1953 relative au droit international de rectification (article V) ; Protocole de 1953 visant à limiter et à réglementer la culture du pavot (article 15) ; Protocole de règlement des différends relatifs aux conventions de 1958 sur le droit de la mer ; Convention unique sur les stupéfiants de 1961 (article 48) ; Convention de 1969 sur le droit des traités (article 66) ; Convention de 1970 pour la répression de la capture illicite d’aéronefs (article 12 § 1) ; Convention pour la protection des oeuvres littéraires et artistiques de 1886, sous sa forme révisée en 1971 (article 33) ; Convention de 1971 pour la répression d’actes illicites dirigés contre la sécurité de l’aviation civile (article 14) ; Conventions de 1971 sur les substances psychotropes (article 31 § 2) ; Convention de 1979 contre la prise d’otage (article 16 § 1) ; Convention de 1982 sur le droit de la mer (article 287) ; Convention de 1988 pour répression d’actes illicites contre la sécurité de la navigation maritime (article 18 §1) ; Convention de 1988 contre le trafic illicite de stupéfiants et de substances psychotropes (article 32) ; Convention de 1989 contre le recrutement, l’utilisation, le financement et l’instruction de mercenaires (article 17 § 1) ; Convention de 1993 sur l’interdiction de la mise au point, de la fabrication, du stockage et de l’emploi des armes chimiques et sur leur destruction (article XIV § 2 ).

12 Dans le domaine des droits de l’homme, la présence d’une clause juridictionnelle est la règle, mais on relèvera une absence totale de clause attribuant compétence à la Cour internationale de Justice dans les deux Pactes de 1966 relatifs aux droits de l’homme, dans la Convention de 1989 relative aux droits de l’enfant ainsi que dans la Convention de 1990 sur les droits des travailleurs migrants et de leur famille. S’agissant des Pactes de 1966, il faut relever qu’une clause juridictionnelle figurait dans les deux projets de texte préparés par la Commission des droits de l’homme, mais qu’elle fut supprimée par l’Assemblée générale quelques mois après l’arrêt rendu dans l’affaire du Sud-Ouest africain (à ce sujet, voir infra p. 128). Les traités régionaux de protection des droits de l’homme n’attribuent pas non plus de compétence à la Cour internationale de Justice, mais contiennent généralement une procédure spécifique de contrôle, parfois de nature juridictionnelle (cf. infra p. 137 ss).

13 Cette formule figure dans la Convention de 1973 sur l’élimination et la répression du crime d’apartheid (article XII) ainsi que dans la Convention de l’UNESCO de 1960 concernant la lutte contre la discrimination dans le domaine de l’enseignement (article 8). Au sujet de cette dernière, il faut toutefois signaler qu’un protocole a été adopté en 1962 pour régler les différends entre Etats parties à la Convention. Il prévoit la création d’une Commission de conciliation et de bons offices ainsi que la possibilité de demander un avis consultatif à la Cour internationale de Justice sur toute question juridique se rattachant à l’affaire (article 18).

14 Convention de 1985 contre l’apartheid dans les sports (article 19).

15 Convention de Vienne de 1985 pour la protection de la couche d’ozone (article 11). On notera qu’une clause semblable figure déjà dans le Traité de 1959 relatif à l’Antarctique (article 11).

16 Convention-cadre de 1992 sur les changements climatiques (article 14) ; Convention de 1992 sur la diversité biologique (article 27 § 3) ; Convention de 1992 sur la protection et l’utilisation des cours d’eau transfrontières et des lacs internationaux (article 22 § 1) ; Convention de 1994 sur la désertification (article 28). Voir aussi la Convention de 1997 sur les utilisations des cours d’eau internationaux à des fins autres que la navigation, qui contient plusieurs dispositions importantes quant à la protection de l’environnement (article 33 § 10).

17 L. Gross, “The International Court of Justice: Considerations on Requirements for Enhancing its Role in the International Legal Order”, AJIL, vol. 65, 1971, p. 265.

18 La Convention de 1953 relative au droit international de rectification constitue peut-être une exception. Les finalités énoncées dans les premiers paragraphes du préambule de la Convention ont une portée clairement collective : rendre effectif le droit des peuples à l’information (§ 1) ; améliorer la compréhension entre les peuples par le libre échange des informations et des opinions (§ 2) ; prévenir la diffusion d’informations fausses susceptibles d’affecter les relations amicales entre Etats et de mettre en danger la paix (§ 3). Cependant, il ressort également du Préambule que la Convention vise à donner la possibilité d’une rectification appropriée aux « Etats directement affectés » par une information fausse ou déformée (§ 8) et l’article V, qui attribue une compétence pour régler les différends entre Etats parties à la Cour internationale de Justice, se réfère aux « Etats contractants intéressés ».

19 Réserves à la Convention pour la prévention et la répression du crime de génocide, avis consultatif du 28 mai 1951, CIJ Recueil, 1951, p. 23 (les italiques sont de nous).

20 Voir P. van Dijk, Judicial Review of Governmental Action and the Requirement of an Interest to Sue, Arphen aan den Rijn, 1980, p. 471.

21 CIJ Recueil, 1966, § 69.

22 Sud-Ouest africain, CIJ Recueil, 1966, p. 551.

23 L’inconvénient d’une telle interprétation est de limiter la portée d’une disposition de l’accord de mandat. Cependant, la thèse défendue par Spender et Fitzmaurice a le même effet, puisqu’elle aboutit à considérer que la clause judiciaire des accords de mandat ne pouvait être invoquée qu’à l’égard des obligations instituées en faveur des autres Etats membres de la Société des Nations.

24 Voir en ce sens opin. indiv. Jessup, CIJ Recueil, 1962, p. 429.

25 Un exemple frappant est la procédure de règlement à l’amiable établie dans le cadre de la Convention européenne des droits de l’homme. Cf. infra p. 137 ss.

26 Article 28.

27 Article XXXI.

28 Article premier.

29 Au 31 juillet 1999, le nombre de déclarations déposées était de soixante-trois.

30 Arrêt dit 26 novembre 1984 sur la compétence et la recevabilité, CIJ Recueil, 1984, § 67-76, et arrêt du 27 juin 1986 sur le fond, CIJ Recueil, 1986, § 56.

31 Cf. supra p. 79 ss.

32 Voir Mémoire australien, CIJ Mémoires, Essais nucléaires, vol. I, p. 259-260 ; voir aussi Mémoire néo-zélandais, ibid., vol. 11, p. 149-150, et 203-212.

33 Il faut rappeler qu’un action judiciaire en défense de l’intérêt général était établie dans plusieurs traités de protection des minorités conclus après la Première Guerre mondiale. En outre, la Cour permanente de Justice internationale a reconnu dans son premier arrêt, celui rendu dans l’affaire du Vapeur Wimbledon, une qualité pour agir à des Etats qui n’avaient pas subi de préjudice propre. On rappellera enfin les opinions contrastées exprimées dans le cadre de l’affaire du Sud-Ouest africain au sujet de l’existence ou non d’une action en défense de l’intérêt général dans le cadre du système des mandats de la Société des Nations.

34 Plateau continental de la mer Egée, CIJ Recueil, 1978, § 77.

35 La Cour déclara : « Si le Gouvernement de la Grèce est fondé, comme il l’est assurément, à penser que le sens du terme générique “droit” dans l’article 17 évolue avec le droit en général, de telle sorte qu’il peut s’appliquer aux droits sur le plateau continental, on voit mal pourquoi l’expression similaire “statut territorial” ne pourrait pas, elle aussi, évoluer avec le développement des rapports internationaux [...] » (ibid., § 78 ; les italiques sont de nous).

36 A ce sujet, voir P.H. Kooijmans, “Inter-State Dispute Seulement in the Field of Human Rights”, in : M. Brus et al. (éd.), The United Nations Decade of International Law: Reflections on International Dispute Settlement, Dordrecht, 1991, p. 93.

37 Plus récemment, la possibilité d’une actio papillaris fut également discutée à propos du Nigeria, suite à l’exécution par le régime militaire au début 1996 d’opposants politiques. L’Ouganda envisagea la possibilité de saisir la Cour internationale de Justice en se fondant sur les déclarations d’acceptation de la juridiction obligatoire faites par les deux pays conformément à l’article 36 § 2 du Statut. Le Gouvernement ougandais renonça cependant finalement à une telle action judiciaire, lui préférant des démarches politiques, notamment au sein de l’OUA.

Cette publication numérique est issue d’un traitement automatique par reconnaissance optique de caractères.
Rechercher dans OpenEdition Search

Vous allez être redirigé vers OpenEdition Search