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L’actio popularis ou la défense de l’intérêt collectif devant les juridictions internationales

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François Voeffray

Première partie. À la recherche d'une définition perdue

Chapitre III. Quels enseignements pour l’étude du droit international ?

Texte intégral

Section I - L’inévitable relativisme juridique

  • 1 Voir les remarques sur la relativité des institutions juridiques faites supra p. 5.

1Les particularités propres à chaque ordre juridique limitent les possibilités d’une étude comparative. Chaque société a des caractéristiques propres qui influencent le contenu de ses institutions juridiques. Il est évident que l’actio popularis romaine ne peut pas être transposée telle quelle en droit international, ne serait-ce que parce que la société internationale, composée à titre primaire d’Etats, n’est pas comparable au peuple romain, ni à aucune société interne. Si le préambule de la Charte des Nations Unies commence par les termes fameux « Nous, peuples des Nations Unies », ce sont les Etats qui demeurent les entités constitutives principales de la communauté internationale contemporaine. Ainsi, l’actio popularis ne peut pas avoir la même portée, ni les mêmes contours, en droit international qu’en droit romain ou que dans un système juridique national. Il existe, nous l’avons dit, un inévitable relativisme juridique1.

2Cela étant, l’essence de l’actio popularis romaine – à savoir l’attribution d’une qualité pour agir à tout citoyen – se retrouve incontestablement dans plusieurs formes contemporaines d’actions en justice. Il est donc erroné de prétendre – comme cela a été fait parfois – que l’actio popularis romaine constitue un phénomène unique dans l’histoire du droit, une institution sans aucun équivalent dans les ordres juridiques modernes.

Section II - Les analogies

3Il est indéniablement possible de dégager certaines analogies entre l’antique actio popularis romaine, ses avatars modernes et ce que l’on désigne en droit international par le terme d’actio popularis.

§ 1er - Les analogies conceptuelles

4Certaines similitudes existent tout d’abord quant à la conception même de l’action populaire.

  • La défense d’intérêts communs : Une première analogie concerne l’objectif poursuivi. Réduites à leur plus petit dénominateur commun, les différentes actions populaires du droit romain et celles qui leur sont comparables dans les législations modernes se caractérisent par une attribution à tous du droit de défendre en justice des intérêts collectifs ou communs. La même finalité est à l’origine du recours en droit international à l’actio popularis.

    • 2 Le premier terme est plus ancien et d’usage plus fréquent au Royaume-Uni, alors que le second a été (...)

    Une légitimation à agir attribuée à chaque membre de la communauté : Une seconde caractéristique, étroitement liée à la première, est l’attribution de ce droit d’agir en justice à tous les membres de la communauté, qu’ils aient ou non été directement lésés. Cette problématique est abordée par chaque ordre juridique à travers les concepts de procédure qui lui sont familiers. En France, elle est traitée sous l’angle de la qualité ou de l’intérêt pour agir. Dans les pays de common law, on considère que cette question se rapporte au locus standi (injudicio) ou au standing (to sue), c’est-à-dire au droit d’engager une procédure judiciaire2. Dans d’autres pays, on parle à ce propos – peut-être plus simplement – de « légitimation » pour agir en justice (legitimación en Espagne ; legitimazione en Italie) ou de « capacité procédurale » (Prozessfähigkeit en Allemagne). Quelle que soit la terminologie employée, la question qui se pose est cependant toujours la même : faut-il autoriser n’importe quel membre d’un groupe à agir en justice en défense d’intérêts collectifs, et cela même s’il n’a subi aucun préjudice direct et personnel ? Là aussi, une évidente similitude existe avec le débat à ce sujet en droit international.

    • 3 A ce sujet, voir infra, p. 249 ss.

    Le postulat d’une convergence entre l’intérêt collectif et l’intérêt de chacun : Une troisième analogie est le postulat implicite d’une certaine convergence entre l’intérêt collectif et l’intérêt de chaque membre de la communauté. Dans le droit romain antique, ce rapprochement, cette convergence supposée entre l’intérêt collectif et l’intérêt individuel trouvait ses racines dans une ambiguïté terminologique. Le terme populus désignait en effet à Rome non seulement le peuple en tant qu’entité collective, mais aussi simplement l’ensemble des citoyens romains. En d’autres termes, il couvrait à la fois le tout et les parties individuelles qui le composent. On retrouve cette forme de confusion volontaire dans le concept moderne de communauté internationale auquel est fréquemment rattaché en droit international l’idée d’une actio popularis. A l’instar de la notion de peuple, le terme de communauté internationale désigne à la fois les Etats membres de cette communauté et une entité distincte de ceux-ci, supposée les transcender, mais qui n’existe pas en réalité autrement que sous la forme d’une fiction juridique3.

§ 2 - Les analogies institutionnelles

5Des analogies existent également par rapport aux conditions dans lesquelles s’est développée l’actio popularis dans la Rome antique, dans certains ordres juridiques modernes et dans la société internationale.

    • 4 Cf. supra p. 17 ss.

    Un palliatif de l’absence ou des insuffisances du ministère public : Une première analogie porte sur le fait que l’action populaire a été développée souvent en réaction à la faiblesse des institutions collectives. C’est faute d’un ministère public et d’une police dotée d’effectifs suffisants que l’on a délégué dans la Rome antique un droit d’agir à tous les citoyens4. Cette situation rappelle celle existant dans la communauté internationale, qui n’est pourvue ni d’un ministère public, ni d’une force de police. C’est cette faiblesse institutionnelle qui contribue à une bonne partie de l’attractivité en droit international de l’actio popularis. A l’inverse, c’est l’existence d’un ministère public et d’un appareil policier sophistiqué qui diminue son attractivité dans les sociétés internes modernes. Toutefois, le dogme selon lequel le ministère public serait l’unique représentant légitime de la société paraît se craqueler. Le monopole du ministère public dans le déclenchement de la poursuite judiciaire est contesté, car il n’assure pas toujours au mieux la représentation des intérêts réels de la société civile. Dans le cas des ordres juridiques modernes, le recours à l’action populaire s’explique ainsi non par l’absence d’institutions collectives, mais par le constat que celles-ci ne suffisent pas tout le temps pour représenter la société d’une manière pleinement adéquate.

    • 5 Cf. H. Donnedieu de Vabres, « L’action publique et l’action civile dans les rapports du droit pénal (...)

    L’absence de délimitation claire entre l’action publique et l’action civile : Une deuxième analogie porte sur la conception même de l’action en justice. Les législations modernes distinguent généralement l’action publique de l’action civile. La première a pour fondement le préjudice social ; elle est intentée au nom de l’Etat par le ministère public ou son équivalent. La seconde repose sur un dommage particulier souffert par la victime et est intentée par celle-ci. D’autre part, l’action publique aboutit à la prononciation d’une peine ; l’action civile à une réparation. Cette distinction n’est cependant pas toujours aussi absolue que l’on veut bien le prétendre. Elle est en outre le résultat d’une évolution progressive de la science juridique5. Les actions populaires romaines se sont développées à une époque où la distinction entre le droit public et le droit privé n’était pas clairement établie. Elles constituent une sorte de genre intermédiaire entre l’action publique et l’action civile. Il est intéressant de relever là aussi une analogie avec la société internationale, puisque la distinction entre action publique et action civile est inexistante en droit international. En lieu et place, le droit international a développé principalement l’instrument de la responsabilité qui emprunte aux techniques de l’une et de l’autre.

Section II - Délimitation du champ de l’étude

§ 1er- Essai de définition de l’actio popularis en droit international

  • 6 CIJ Recueil, 1966, p. 32. Au sujet de l’affaire du Sud-Ouest africain, voir la partie consacrée à l (...)

6La seule définition de l’actio popularis faite jusqu’à présent sur le plan international est celle donnée dans l’arrêt du Sud-Ouest africain, où la Cour internationale de Justice parle d’« un droit pour chaque membre d’une collectivité d’intenter une action pour la défense d’un intérêt public6. » Cette définition nous paraît insuffisante et peut conduire à une perception erronée de la problématique. Elle capture certains éléments essentiels de l’actio popularis romaine, mais omet d’autres caractéristiques importantes, en particulier la nature judiciaire de l’action et le fait que le demandeur n’agit pas toujours exclusivement pour la défense de l’intérêt public.

7En lieu et place, nous proposons la définition suivante : une action en justice, qui peut être intentée par chaque membre d’une communauté, en vue de la protection d’un intérêt totalement ou partiellement commun.

§ 2 - Commentaire de la définition

8Prenons chacun de ces éléments de définition séparément, en les commentant dans la perspective particulière du droit international.

A. Une action en justice

  • 7 On pourrait arguer que cette comparaison n’est pas valable, car en droit international – contrairem (...)
  • 8 Sur la confusion entre l’actio popularis, instrument judiciaire, et la faculté de tous de prendre d (...)

9Il arrive dans la doctrine et la pratique internationales que l’on parle l’actio popularis pour désigner n’importe quelle action entreprise en vue de la défense de l’intérêt général. Le terme d’actio popularis vise alors non seulement l’action judiciaire, mais aussi d’autres types de démarches, comme la saisine du Conseil de sécurité des Nations Unies ou des sanctions unilatérales adoptées par n’importe quel membre de la communauté internationale pour réagir à un fait illicite grave. Cet emploi de la locution latine nous paraît contestable, car en droit romain ainsi que dans les droits nationaux qui la connaissent, l’actio popularis s’inscrit dans un contexte exclusivement judiciaire7. Cette utilisation extensive du terme d’actio popularis présente en outre l’inconvénient de créer un lien entre une démarche judiciaire visant à la constatation du droit et d’autres formes de réaction à l’illicite, dont certaines demeurent aujourd’hui fortement controversées. Reconnaître le droit de dénoncer une infraction devant un juge est une chose ; affirmer le droit de tout un chacun de se transformer en gendarme de la communauté internationale en est une autre. Il s’agit de deux problématiques clairement distinctes8.

  • 9 On notera que c’est l’un des sens possibles du terme « juridiction » évoqués dans le Dictionnaire d (...)
  • 10 Voir infra, p. 107.

10La diversité des procédures internationales existant en matière de règlement des différends et leur caractère souvent hybride pose aussi la question de la délimitation du champ d’investigation. Ne poser aucune limite conduirait à embrasser un large spectre de mécanismes, dont certains n’ont aucun des traits fondamentaux d’une procédure judiciaire. A l’inverse, limiter trop strictement et artificiellement le champ d’investigation aux procédures débouchant sur une décision obligatoire pour les parties au litige aboutirait à écarter certains des mécanismes les plus intéressants pour notre étude. Nous avons donc retenu une définition large de la notion de « juridiction » en incluant – conformément aux origines étymologiques de l’expression – tous les organes spécifiquement chargés de « dire le droit9 ». Aux fins de cette étude, nous considérons donc comme des juridictions tous les organes qui sont indépendants des parties au litige, rendent une décision à l’issue d’une procédure contradictoire et énoncent dans cette décision des constatations en droit10.

  • 11 Article 63 du Statut de la Cour internationale de Justice.
  • 12 Sur l’intérêt à l’intégrité d’un traité multilatéral, voir infra, p95 et p. 273-277.

11Enfin, notre étude traite du droit d’agir en justice en tant que demandeur. Elle ne couvre pas l’intervention dans une procédure pendante, dont la finalité est différente, plus limitée, et qui est régie par des conditions généralement moins sévères. Dans le cas par exemple d’une procédure contentieuse devant la Cour internationale de Justice concernant l’interprétation ou l’application d’un traité multilatéral, l’intérêt à intervenir est reconnu de manière générale à tous les Etats parties, qu’ils aient ou non été directement affectés11. La reconnaissance de cet intérêt de tous à intervenir dans une procédure pendante montre que l’interprétation donnée à un traité multilatéral et son respect peuvent intéresser d’autres Etats que ceux directement affectés12. Cet intérêt de tous les Etats parties en matière d’intervention ne suffit cependant pas à légitimer un droit de tout un chacun à déposer en son nom propre une requête. Or, seul un tel droit d’agir de tous en tant que demandeur équivaut véritablement à une actio popularis.

B. Une action ouverte à tout membre d’une communauté

  • 13 Cf. infra, p. 108 ss.

12La seconde caractéristique de l’actio popularis est l’attribution du droit d’agir à n’importe quel membre d’une communauté, indépendamment de tout préjudice personnel. Cette caractéristique représente en fait la quintessence de l’institution de l’actio popularis. En droit romain, le cercle des personnes autorisées à agir est défini par l’appartenance au populus, c’est-à-dire par la citoyenneté. En droit international, ce sont les Etats – en tant qu’entités constitutives primaires de la communauté internationale – qui sont concernés au premier chef. Cependant, il faut d’emblée apporter plusieurs précisions. Premièrement, la justice internationale étant basée sur le consentement des Etats, il n’existe pas de système de justice obligatoire s’imposant de manière universelle à tous les Etats membres de la communauté internationale. Même lorsque l’actio popularis est envisagée devant la Cour internationale de Justice, sa portée est inévitablement limitée aux Etats ayant accepté – sous une forme ou sous une autre – la juridiction de la Cour. Deuxièmement, il est parfaitement envisageable que l’actio popularis soit instituée par le biais d’un traité, étant entendu que dans un tel cas elle ne peut être intentée qu’au sein du groupe formé par les Etats parties audit traité. Troisièmement, il arrive dans quelques cas exceptionnels qu’une actio popularis puisse être intentée non seulement par les Etats, mais aussi par des individus. Le cas le plus net est celui de la procédure de plaintes de l’OIT qui peut être déclenchée par tout Etat membre de l’organisation, mais aussi par n’importe quel délégué à la Conférence internationale du travail13.

C. Une action en défense d’un intérêt (totalement ou partiellement) commun

13La troisième caractéristique de l’actio popularis est la finalité qui l’inspire : la protection d’intérêts (totalement ou partiellement) communs. La défense de l’intérêt général distingue l’actio popularis d’autres formes d’action en justice. Cependant, il n’est nullement exclu que le demandeur ait également un intérêt particulier dans l’affaire faisant l’objet de sa requête. Ce point de vue n’est pas unanimement partagé dans la doctrine internationale. Selon certains auteurs, il n’y aurait de véritable actio popularis que si le demandeur agit de manière purement désintéressée, sans avoir aucun intérêt direct en jeu. Lorsqu’une procédure ouverte à tous est utilisée par un Etat ayant subi un préjudice propre ou des intérêts particuliers dans l’affaire en cause, cette action est considérée comme « impure », comme contraire à la nature et à l’esprit de l’actio popularis. C’est faire preuve cependant de candeur dans l’analyse des relations internationales que de croire qu’une action désintéressée peut être entreprise autrement que dans des cas exceptionnels. Il n’est pas exclu que le souci de défendre l’intérêt général soit l’unique motivation d’un Etat à agir, mais ce cas est rare. Cette « idéalisation » de l’actio popularis est surtout le produit d’un malentendu. Les actions populaires romaines ne servaient pas seulement à la défense de l’intérêt public ; elles visaient souvent à protéger parallèlement des intérêts individuels. Comme nous l’avons vu, elles étaient fondées sur le postulat implicite d’une convergence entre l’intérêt général et l’intérêt des particuliers à la répression de certains délits. Il n’était pas exigé de l’acteur populaire qu’il agisse uniquement par esprit civique. Il était au contraire parfaitement admis qu’il soit motivé aussi par des intérêts personnels au succès de l’action, soit parce qu’il avait souffert lui-même un préjudice, soit par attrait pour la récompense promise, soit encore pour d’autres raisons (inimitiés familiales, etc.).

Notes

1 Voir les remarques sur la relativité des institutions juridiques faites supra p. 5.

2 Le premier terme est plus ancien et d’usage plus fréquent au Royaume-Uni, alors que le second a été développé principalement aux Etats-Unis. D’après le Black’s Law Dictionary, le terme “standing” désigne “a party’s right to make a legal claim or seek judicial enforcement of a duty or right”, alors que celui de “locus standi” est défini comme “the right to bring an action or to be heard in a given forum” (cf. B. Gardner (éd.), Black’s Law Dictionary, 7e éd., St. Paul, 1999, p. L413et 952).

3 A ce sujet, voir infra, p. 249 ss.

4 Cf. supra p. 17 ss.

5 Cf. H. Donnedieu de Vabres, « L’action publique et l’action civile dans les rapports du droit pénal international », RCADI, vol. 26, 1929-1, p. 212.

6 CIJ Recueil, 1966, p. 32. Au sujet de l’affaire du Sud-Ouest africain, voir la partie consacrée à la jurisprudence de la Cour internationale de Justice, infra, p65-73.

7 On pourrait arguer que cette comparaison n’est pas valable, car en droit international – contrairement au droit interne – le recours au système judiciaire n’est pas la voie royale, ou prééminente, pour exiger le respect du droit. C’est un moyen parmi d’autres. Nous ne contestons naturellement pas ce fait. Mais nous pensons qu’il convient – pour des raisons de clarté – de garder au concept d’action populaire sa signification originelle : celle d’une actio, c’est-à-dire d’une action en justice.

8 Sur la confusion entre l’actio popularis, instrument judiciaire, et la faculté de tous de prendre des contre-mesures, voir infra, p296-297.

9 On notera que c’est l’un des sens possibles du terme « juridiction » évoqués dans le Dictionnaire de la terminologie en droit international de Basdevant (Paris, 1960, p. 354-355).

10 Voir infra, p. 107.

11 Article 63 du Statut de la Cour internationale de Justice.

12 Sur l’intérêt à l’intégrité d’un traité multilatéral, voir infra, p95 et p. 273-277.

13 Cf. infra, p. 108 ss.

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