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L’actio popularis ou la défense de l’intérêt collectif devant les juridictions internationales

 | 
François Voeffray

Première partie. À la recherche d'une définition perdue

Chapitre II. Les avatars modernes de l’actio popularis

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1Dans les ordres juridiques modernes, le ministère public ou ses équivalents – tel l’Attorney General dans les pays de common law – assurent une défense institutionnelle de l’intérêt public dans le procès pénal ainsi que dans la procédure civile. Ils sont les représentants officiellement désignés de la société. Pourtant, parallèlement à l’institution d’un ministère public, d’autres solutions ont été développées pour assurer une défense adéquate des intérêts généraux ou collectifs. Or, plusieurs d’entre eux présentent des analogies étroites avec l’actio popularis romaine.

2Nous proposons d’examiner d’abord brièvement les instruments présentant simplement des analogies avec l’actio popularis (section I), puis d’examiner ensuite ceux qui peuvent être considérés comme de véritables équivalents modernes de l’antique institution romaine (section II).

Section I - Les actions en justice apparentées à l’action populaire

§ 1er - Les actions au nom du ministère public : les relator actions

3Dans n’importe quel système juridique moderne, un individu peut en tout temps attirer l’attention du ministère public (ou de l’organe étatique remplissant un rôle équivalent) sur l’existence d’une atteinte illégale à un intérêt public. Celui-ci dispose toutefois d’un pouvoir largement discrétionnaire pour décider s’il souhaite intervenir. Une particularité du droit anglais est le fait que les particuliers – lorsque l’Attorney General refuse d’intervenir lui-même – peuvent lui proposer d’agir à sa place. Si celui-ci y consent, l’action en justice est intentée par le particulier non pas en son nom propre, mais au nom de l’Attorney General. Cette forme particulière d’action en justice est connue sous le nom de relator action. Formellement, la partie demanderesse ou plaignante est l’Attorney General et celui-ci conserve le contrôle de la procédure. S’il le souhaite, il peut interrompre la procédure ; son accord est également nécessaire pour modifier la teneur originelle de la demande en justice ou pour conclure un règlement à l’amiable extrajudiciaire. En pratique cependant, la conduite de la procédure est laissée presque entièrement entre les mains du particulier qui l’a initiée. Il est très rare que l’Attorney General décide d’interrompre cette procédure. C’est au demeurant le particulier ayant intenté l’action qui répond des frais de justice en cas d’échec.

  • 1 Sur le rôle important joué par le mécanisme de la relator action en Australie, voir G. Taylor, in : (...)
  • 2 Cf. M. Cappelletti, “Governmental and Private Advocates for the Public Interest in Civil Litigation (...)
  • 3 Au sujet des class actions, voir infra § 2. En ce qui concerne les citizens suits, cf. infra, p33 (...)

4L’institution de la relator action est utilisée assez fréquemment en Angleterre et dans plusieurs autres pays de common law1. En Angleterre, elle sert notamment à faire contrôler par le juge la légalité de projets immobiliers ou d’actes pris par les autorités locales en matière d’aménagement du territoire, à assurer la réduction de nuisances publiques, à prévenir des atteintes à la santé publique, ou à surveiller l’administration de fondations de caractère public ou charitable2. Aux Etats-Unis, la relator action est en revanche peu utilisée ; cela est probablement dû à la place importante occupée dans la pratique judiciaire américaine par deux autres instruments ayant des finalités partiellement similaires : les class actions et les citizen suits3.

  • 4 C’est là une différence importante avec le ministère public français, même si ce dernier n’est pas (...)

5Le trait commun entre la relator action anglo-saxonne et l’actio popularis romaine est l’attribution d’un droit d’agir en justice à des individus qui n’ont pas nécessairement subis de préjudice personnel. Cependant, la relator action se distingue de son lointain ancêtre romain par deux aspects : d’une part, le demandeur doit obtenir l’aval préalable de l’Attorney General ; d’autre part, il agit au nom de ce dernier, et non en son nom propre. Le risque existe naturellement que l’Attorney General refuse de donner son accord à une action en justice pour des motifs politiques. Ce risque est d’autant plus important que les fonctions d’Attorney General échoient traditionnellement dans les pays de common law à des hommes politiques4.

§ 2 - Les actions au nom d’un groupe : les class actions

  • 5 Pour un aperçu historique des origines et de l’évolution de l’action en justice au nom d’un groupe (...)
  • 6 Federal Rules of Civil Procedures, Rule 23.

6La défense en justice d’un intérêt collectif peut être également assurée à travers des actions intentées par un ou quelques individus au nom d’un groupe plus large de personnes. Ce procédé a été développé particulièrement aux Etats-Unis où il est connu sous les termes de class actions ou de representative actions. Ces actions de groupe trouvent leurs origines dans le droit anglais et sont reconnues – bien que sous une forme plus limitée qu’aux Etats-Unis – dans d’autres pays de common law5. Les class actions permettent à un seul plaignant ou à un groupe limité de plaignants de représenter, face au responsable d’un dommage touchant un cercle très large de personnes, l’ensemble des victimes et d’obtenir, le cas échéant, réparation pour toutes les victimes. Aux Etats-Unis, les règles de procédure civile fédérale prévoient qu’une class action peut être admise dans toute affaire en matière de droit civil pour autant que les conditions suivantes soient remplies : 1) les personnes concernées doivent être si nombreuses qu’il est « impraticable » d’agir par la voie d’actions en justice individuelles ; 2) il doit exister des éléments juridiques ou factuels communs à l’ensemble des membres du groupe ; 3) les demandes ou argumentations des personnes désireuses d’intenter une action de groupe doivent être représentatives de celles des autres membres du groupe ; 4) enfin, ces individus doivent paraître en mesure de défendre adéquatement les intérêts du groupe6. Les class actions admises par les tribunaux américains concernent des groupes aussi divers que des prisonniers protestant contre des conditions illicites de détention, des acheteurs d’actions boursières cherchant à récupérer une commission de courtage illicite, des femmes se plaignant de discriminations dans le recrutement ou la promotion professionnelle, des écoliers essayant de mettre fin à la ségrégation raciale dans des écoles, des particuliers et des autorités publiques désireux d’obtenir des compensations financières de l’industrie du tabac, ou encore les titulaires ou héritiers de comptes bancaires demeurés en déshérence après la Seconde Guerre mondiale. Aux fins de la procédure, le groupe représenté est considéré par les tribunaux américains comme une seule entité requérante. Si la class action est victorieuse, l’ensemble des membres du groupe bénéfice de ses résultats, même si seules une ou quelques personnes ont participé activement à la procédure judiciaire. En vertu du même principe, si les demandeurs échouent, tous les membres du groupe sont affectés par cet échec ; ils ne peuvent plus intenter à leur tour une action visant au même objectif. Pour le meilleur ou pour le pire, tous les membres du groupe sont donc liés par le résultat obtenu par ceux que les tribunaux ont reconnus comme leurs représentants.

  • 7 Cf. A. Homburger, “Private Suits in the Public Interest in the United States of America”, Buffalo L (...)

7Les class actions constituent aux Etats-Unis un instrument privilégié de la défense en justice d’intérêts collectifs. A l’instar des actions populaires romaines, elles se situent aux confins des domaines du droit public et du droit privé. Les indemnisations pécuniaires auxquelles elles donnent matière attestent du fait qu’elles protègent d’abord des intérêts plus étroitement « privés » des membres du groupe. En pratique, elles ont été utilisées toutefois avec succès pour défendre aussi – parallèlement – des intérêts d’ordre plus général (telles que la non-discrimination ou la santé publique). De plus, l’impact collectif des jugements rendus leur confère inévitablement une certaine dimension « publique7 ». Les class actions ne doivent cependant pas être assimilées trop rapidement aux actions populaires romaines. Elles s’en distinguent par un élément essentiel : elles ne peuvent être intentées que par un membre du groupe des « victimes » de l’acte illicite dénoncé, et non par n’importe quel individu. En ce sens, elles ne sont pas une véritable exception à la règle selon laquelle le demandeur doit se prévaloir d’un préjudice personnel. Il s’agit plutôt d’un remède pragmatique pour régler les problèmes auxquels est confrontée la justice lorsqu’un grand nombre de victimes existe.

§ 3 - Les actions d’associations dans l’intérêt collectif

8Dans les pays d’Europe continentale, les class actions n’ont pas de véritables équivalents. Une voie de droit remplissant cependant une fonction partiellement analogue est l’action en justice intentée par une organisation dans l’intérêt collectif de ses membres, voire dans l’intérêt plus général de la société. L’exemple de la France est particulièrement intéressant, car il est admis dans ces pays que des personnes morales, telles qu’un syndicat ou une association, agissent en défense des intérêts collectifs de leurs membres non seulement devant les juridictions administratives et civiles, mais aussi devant le juge pénal, à travers la possibilité de se constituer partie civile.

  • 8 Art. 3, al. 1 et art. 4, al. 1 du Code de procédure pénale.

9Le Code français de procédure pénale prévoit que la personne qui souffre d’un préjudice causé par un crime, un délit ou une contravention peut, à son choix, porter son action en réparation soit devant le juge civil compétent, soit devant la juridiction pénale, en se constituant partie civile8. L’avantage de cette seconde voie procédurale est de déclencher automatiquement l’action publique : le juge d’instruction est obligé d’instruire l’affaire et il est saisi à la fois de l’action civile et de l’action publique. La victime peut échapper ainsi à la négligence, voire à la mauvaise volonté, du ministère public qui souhaiterait, pour une raison ou une autre, « étouffer » une affaire. Il ne s’agit toutefois pas d’autoriser n’importe quel particulier ou organisation privée à se substituer au ministère public. D’une part, seule la victime ou une organisation représentative de particuliers lésés peut se constituer partie civile. D’autre part, le ministère public n’est pas écarté pour autant de la procédure ; la victime ou l’organisation s’étant constituée partie civile devient simplement une partie supplémentaire au procès pénal.

  • 9 Article L.411-11 du Code du travail.
  • 10 Article L. 421-1 et 2 du Code de la consommation.
  • 11 Articles 5-11 et III de la loi n° 95-101, du 2 février 1995, relative au renforcement de la protect (...)
  • 12 En ce sens, voir Ph. le Tourneau & L. Cadiet, Droit de la responsabilité et des contrats, Paris, 20 (...)

10Le législateur français a accordé expressément aux syndicats une qualité générale pour agir devant toutes les juridictions en réparation de tout préjudice, même indirect, « à l’intérêt collectif de la profession qu’ils représentent9. » Bien qu’il n’ait pas reconnu aux associations un tel pouvoir général d’agir, les habilitations législatives spéciales en leur faveur se sont multipliées ces trente dernières années. L’article 2 du Code de procédure pénale ouvre ainsi la possibilité de se constituer partie civile à un nombre impressionnant d’associations œuvrant en faveur des causes les plus diverses : défense de l’enfance martyrisée, de la langue française, des personnes malades et handicapées, des victimes d’infractions ou d’accidents ; lutte contre les crimes de guerre ou les crimes contre l’humanité ; défense des intérêts moraux et de l’honneur de la Résistance, des déportés, des anciens combattants ou des victimes de guerre ; lutte contre le racisme et d’autres formes de discrimination, les violences sexuelles, l’exclusion sociale, la délinquance routière, la toxicomanie et le trafic des stupéfiants. D’autres lois spécifiques autorisent une action civile d’associations dans l’intérêt collectif, notamment en matière de lutte contre l’alcoolisme, de protection des familles, de défense des consommateurs10 ou de protection de l’environnement11. Longtemps exceptionnel, le droit pour une association d’intenter une action en défense d’intérêts collectifs est devenu aujourd’hui si fréquent qu’il est en passe de devenir la règle12.

  • 13 Le Tourneau & Cadiet, op. cit. (note 12), p. 336.
  • 14 Ph. Malaurie & L. Aynès, Les obligations, 6e éd., Paris, 1995, n° 226.

11La possibilité d’intenter une action collective sur la base de ces habilitations législatives spécifiques est subordonnée à certaines conditions. Les textes législatifs exigent généralement de l’association une certaine ancienneté et représentativité. Les juridictions vérifient en outre que le préjudice invoqué relève bien de la catégorie d’intérêts que les statuts de l’association visent à défendre. Parfois, l’action collective de l’association dépend aussi du déclenchement préalable de l’action publique par le ministère public ou la partie lésée, et/ou de l’accord écrit de la personne concernée. Il s’agit d’assurer à travers cette réglementation une sorte de « police des actions associatives13 », afin d’éviter que « ces collaborateurs du ministère public bénévoles et spontanés n’aient un zèle vindicatif excessif14 ».

  • 15 Si ce préjudice collectif doit être distingué selon la jurisprudence de l’atteinte à l’intérêt géné (...)
  • 16 Voir, par exemple, l’arrêt de la Chambre criminelle de la Cour de cassation du 8 décembre 1989, Bul (...)

12Il faut relever que la Cour de cassation française a voulu restreindre ces diverses habilitations législatives en faveur d’associations en prétendant tracer une frontière entre la défense de l’intérêt général – qu’il appartiendrait au seul ministère public de protéger – et la défense par une organisation des intérêts collectifs de ses membres. Selon la jurisprudence de la Cour de cassation, l’action civile n’est ouverte à des syndicats ou à des associations qu’à la condition que le préjudice invoqué soit distinct du trouble porté à l’intérêt général ou à l’ordre public15. L’action collective ne peut donc pas se fonder sur la seule atteinte à l’intérêt général, la protection de celui-ci étant réservée au ministère public16. Cette frontière n’est cependant pas toujours facile à distinguer dans la pratique : en quoi les intérêts de membres d’une association de protection de l’environnement se distinguent-ils, par exemple, de ceux du grand public ? Cette distinction est appréciée au demeurant différemment selon les juridictions, la Chambre criminelle de la Cour de cassation se montrant plus restrictive que les Chambres civiles de ladite Cour ou que les juridictions administratives.

13Cette possibilité de se constituer partie civile et ce droit de recours associatif sont des instruments judiciaires proches de l’actio popularis romaine, qui visent comme elle à assurer la protection d’intérêts collectifs. Ils s’en distinguent cependant sur un point essentiel : dans l’un, comme dans l’autre cas, on attend de celui qui prétend agir qu’il fournisse la preuve d’un certain intérêt particulier, fusse-t-il diffus ou indirect.

Section II - Les actions populaires proprement dites

  • 17 Sur le principe de droit islamique appelé “hisba” qui permet de présumer l’intérêt des requérants d (...)

14Les différentes techniques évoquées jusqu’ici apparaissent comme autant de moyens de protéger en justice des intérêts collectifs, mais sans pour autant constituer de véritables équivalents de l’action populaire romaine. Cependant, certains pays ont reproduit dans leur législation des formes d’actions en justice qui ressemblent étroitement à l’institution antique et empruntent parfois même son nom. Dans le cadre nécessairement limité de cette étude, il n’est pas possible de dresser un inventaire exhaustif de ces législations nationales. Notre choix s’est donc porté sur deux pays. Le premier est l’Espagne, en raison de l’importance qu’y revêt l’action populaire et de sa garantie au niveau constitutionnel (§ 1er). Le second des pays que nous avons choisis de retenir à titre d’exemple est les Etats-Unis où existent, dans l’ombre des célèbres class actions, une autre forme d’action en justice plus proche de l’action populaire romaine, celle des cititzen suits17 (§ 2).

§ 1er - L’acción popular en Espagne

  • 18 Sur les origines historiques de l’action populaire en Espagne, voir C. Conde-Pumpido Ferreira & P. (...)

15L’action populaire est apparue en Espagne au début du xixe siècle, pour partie en réaction à l’obscurantisme des siècles antérieurs et au poids de l’Inquisition. Un décret du Parlement libéral de Cadix de 1811 instaura une première forme d’action populaire pour la poursuite des délits commis par les juges et les magistrats dans l’exercice de leurs fonctions : il s’agissait de mieux surveiller l’administration de la justice et de mettre fin aux diverses formes de contrainte à l’encontre des accusés qui avaient été héritées de l’Inquisition. Lors du rétablissement en 1820 de la Constitution libérale, une action populaire fut créée comme instrument de défense du nouvel ordre constitutionnel, en relation avec les délits de subversion et de sédition. Il fut également question, à cette époque déjà, de généraliser son usage en matière pénale : le projet de code de procédure criminelle de 1821 proposait en effet de l’établir pour tous les délits publics. L’écrasement par la Sainte-Alliance du mouvement libéral espagnol mit provisoirement un terme à ce projet. Cependant, dès la fin du xixe siècle, l’action populaire fut consacrée dans le système pénal espagnol sous une forme généralisée18.

  • 19 Article 125 de la Constitution.
  • 20 Le droit à une protection judiciaire effective est garanti par l’article 24 § 1 de la Constitution. (...)
  • 21 La teneur de l’article 125 de la Constitution est la suivante : “Los ciudadanos podrán ejercer la a (...)
  • 22 Cf. O. Alzaga Villaamil (éd.), Comentario a la Constitución Española de 1978, tome IX, Madrid, 1998 (...)

16Aujourd’hui, l’action populaire est reconnue en matière pénale sous la forme d’un droit constitutionnel. La Constitution espagnole du 29 décembre 1978 garantit expressément en matière pénale le droit pour les citoyens du pays d’intenter une action populaire19. De son côté, le Tribunal constitutionnel a jugé que l’action populaire formait partie du droit constitutionnel à une protection judiciaire20. Si l’action populaire est garantie en Espagne directement par la Constitution, son champ d’application et ses conditions d’exercice doivent être déterminés par la loi21. La norme constitutionnelle est une sorte de chèque en blanc donné au législateur22. Celui-ci a conféré à l’action populaire une portée variable selon les domaines : étendue en matière pénale ; plus limitée dans la procédure administrative.

  • 23 Article 101 de la Loi sur la procedure pénale. Voir aussi l’article 406 de la loi-cadre sur l’organ (...)
  • 24 Arrêt du Tribunal constitutionnel n° 40/94, du 15 février 1994.
  • 25 L’exclusion de l’action populaire est bien établie pour ce qui est des délits privés, dont la pours (...)
  • 26 Ainsi, lorsqu’on dit en Espagne de l’action pénale qu’elle est « publique », cet adjectif a une sig (...)
  • 27 V. Morena Catena, op. cit. (note 18), p. 395.

17S’agissant de la procédure pénale, la loi confère à tout citoyen le droit d’exercer l’accusation publique, et cela pour toutes les infractions pénales qui peuvent être poursuivies d’office23. En revanche, l’action populaire ne s’étend pas aux délits « semi-publics » ou « privés », pour lesquels l’opportunité d’une poursuite pénale est laissée à l’appréciation de la victime24. Cette restriction répond à des motifs compréhensibles de politique criminelle : il s’agit de délits pour lesquels l’intérêt public à la répression est limité ou s’incline simplement devant l’intérêt privé de la victime qui souhaiterait éviter une procédure pénale25. En assumant l’accusation, l’acteur populaire exerce dans le procès pénal une fonction parallèle à celle du ministère public. Contrairement à ce qui prévaut dans d’autres pays, le ministère public espagnol n’a donc pas de monopole quant à l’accusation publique ; il partage la responsabilité d’exercer l’accusation publique avec tous les particuliers qui le désirent26. Dans le système pénal espagnol, l’action populaire répond en fait à un double objectif : d’une part, assurer la participation des citoyens au fonctionnement de la justice ; d’autre part, garantir l’application du principe de la légalité lorsque le ministère public, pour des raisons contestables, renonce à exercer l’accusation publique ou l’interrompt27.

  • 28 Article 19 § 1, lettre h, de la Loi sur la juridiction administrative, du 13 juillet 1998.
  • 29 Par exemple, la loi de l’Andalousie du 29 juillet 1989 sur la protection des espèces naturelles ou (...)
  • 30 Sur l’action populaire en matière administrative, voir notamment : L. Morello Ocana, Curso de Derec (...)

18Si l’action populaire a été conçue originellement en Espagne comme un instrument de la justice pénale, elle est admise aujourd’hui d’une manière croissante en dehors de la procédure pénale, en particulier en matière de droit administratif. La loi régissant les juridictions administratives admet le principe d’une action populaire comme une exception à la règle selon laquelle le demandeur doit avoir un intérêt légitime pour former un recours administratif. Une telle action populaire n’existe toutefois que dans les cas expressément prévus par la législation28. Elle est prévue notamment dans les textes légaux suivants : article 304 de la Loi sur le régime du sol et l’aménagement urbain, tel que modifié par le décret royal du 26 juin 1992 ; article 151 § 2 de la Loi sur le régime électoral général, du 19 juin 1985 ; article 8 § 2 de la Loi sur le patrimoine historique espagnol, du 25 juin 1985 ; article 109 de la Loi relative aux côtes maritimes, du 28 juillet 1988. On peut citer également d’autres exemples figurant dans diverses lois de réglementation des parcs nationaux, à l’article 16 du décret du 6 février 1975 relatif à la protection du milieu atmosphérique, ainsi que dans quelques lois adoptées par des provinces autonomes en matière environnementale29. Dans les exemples précités, n’importe quel citoyen dispose du droit d’exiger le respect des dispositions de la loi concernée, y compris vis-à-vis de l’administration publique30.

  • 31 Article 19 § 1 de la loi-cadre sur l’organisation du pouvoir judiciaire. Voir aussi, par exemple, l (...)
  • 32 Une question restée longtemps ouverte était de savoir si les personnes morales pouvaient faire usag (...)
  • 33 Article 270 § 1 de la Loi sur la procédure pénale.
  • 34 Voir notamment A. de la Oliva Santos (dir.), Derecho Procesal Penal, Madrid, 1999, p. 142. Dans un (...)

19Il faut relever encore deux caractéristiques importantes de l’action populaire espagnole. Premièrement, son usage est réservé aux citoyens espagnols ; les ressortissants étrangers ne sont pas autorisés à l’exercer31. L’action populaire est donc étroitement liée à l’appartenance à la communauté nationale32. Deuxièmement, l’action populaire peut être intentée par n’importe quel citoyen, qu’il ait ou non été lésé par l’infraction33. Dans la pratique, une distinction a parfois été établie par les tribunaux espagnols selon que l’action populaire est intentée par le lésé ou par un citoyen non directement concerné, le terme d’action populaire étant réservé alors au second cas de figure34. Cette distinction n’a cependant pas de fondement légal : elle ne figure ni dans la loi sur la procédure pénale, ni dans les autres dispositions légales pertinentes. Les textes législatifs se réfèrent à l’action populaire pour désigner de manière générale l’action intentée par n’importe quel citoyen, sans distinguer selon que l’acteur populaire a ou non été lésé. On retrouve ici une caractéristique déjà relevée à propos des actions populaires romaines : la possession par le demandeur d’un intérêt personnel ne l’exclut pas de la catégorie des acteurs populaires, et ne modifie pas non plus la nature de l’action.

20Bien qu’elle soit solidement ancrée dans la Constitution espagnole, l’action populaire n’est pas pour autant incontestée. En fait, on semble assister à un double mouvement allant dans des directions opposées : dans le domaine pénal, où l’action populaire est reconnue sous une forme générale, la tendance est à la restriction de ses conditions d’utilisation ; en revanche, dans le droit administratif, les possibilités d’intenter une action populaire se multiplient.

  • 35 Dans un arrêt du 6 octobre 1997, le Tribunal constitutionnel espagnol a recommandé l’adoption d’une (...)

21En matière pénale, le principal mérite de l’action populaire est d’assurer le respect de la légalité lorsque l’inaction du ministère public paraît motivée par une intervention politique ou un manque d’impartialité. L’action populaire présente toutefois certains inconvénients : d’une part, elle risque d’être parfois utilisée comme un moyen de pression, comme une arme dirigée contre un adversaire politique, ou pour d’autres fins inavouables ; d’autre part, elle peut introduire un déséquilibre inéquitable dans le procès pénal, lorsque le prévenu se retrouve contraint de se défendre à la fois contre les accusations du ministère public et contre celles du lésé ou d’autres acteurs populaires35. Dans le domaine du droit administratif, en revanche, l’action populaire est admise par le législateur dans un nombre croissant de cas. Elle est considérée en effet comme un instrument utile pour assurer le respect de la légalité dans des domaines où domine le souci de protéger un intérêt public ou collectif, comme par exemple celui de la préservation de l’environnement, de la sauvegarde du littoral ou de la conservation du patrimoine historique.

§ 2 - Les citizen suits aux Etats-Unis

22Les citizen suits développées aux Etats-Unis constituent un autre exemple d’actions judiciaires modernes dont la nature est identique, ou du moins très similaire, à l’antique institution du droit romain. Contrairement au mécanisme mieux connu des class actions, qui sont réservées aux membres du groupe « victime » de l’acte illicite dénoncé, les citizen suits peuvent être intentées – comme leur nom l’indique – par n’importe quel citoyen, qu’il ait ou non été personnellement lésé.

  • 36 Michigan Environmental Protection Act (1970), § 691.1201 - 691.1207. Cf. Sax & Di Memo, “Environmen (...)
  • 37 Minnesota Environmental Rights Act (1971), Ch. 116B ; Florida Environmental Protection Act (1971), (...)
  • 38 Clean Air Amendment Act (1970), § 1857-1858a ; Federal Water Pollution Control Act (Amendments of 1 (...)

23De tels recours judiciaires ont été accordés explicitement dans divers textes législatifs adoptés dans les années septante, principalement en matière de protection de l’environnement. Ainsi une loi de l’Etat du Michigan datant de 1970 permet-elle à n’importe quel citoyen de dénoncer devant les tribunaux une entreprise ayant enfreint des règles relatives à la protection de l’environnement36. Le plaignant n’a pas à démontrer qu’il a subi un préjudice personnel du fait du comportement dénoncé. Des législations similaires ont été adoptées à la même époque par d’autres Etats de l’Union, notamment par le Minnesota et la Floride37. Au niveau fédéral, des amendements ont été introduits aussi au début des années soixante-dix dans la législation sur la préservation de l’air et de l’eau ainsi que dans celle relative au contrôle du bruit38. Ces amendements permettent à n’importe quel citoyen américain d’intenter une procédure judiciaire au niveau fédéral contre des agences gouvernementales en alléguant qu’elles n’ont pas respecté les limites et règles de contrôle imposées par la législation. Là aussi, aucun dommage personnel n’est requis du plaignant.

24La création de ces recours ouverts à n’importe quel citoyen fut motivée par l’argument que les autorités gouvernementales sont parfois trop proches des industries dont elles doivent surveiller l’activité polluante et, en conséquence, ne montrent pas suffisamment de détermination dans la poursuite des infractions. La personne privée qui intente une citizen suit est souvent décrite comme un “private Attorney General”, ce qui souligne qu’il joue le rôle de suppléant du ministère public. Il faut relever d’ailleurs que les actes législatifs concernés prévoient que le demandeur peut solliciter du juge non seulement des interdictions de polluer ou d’autres prescriptions de comportement, mais aussi le paiement d’une amende dont le produit est versé au Trésor fédéral.

  • 39 Sur l’influence du politique dans la décision de retenir ou au contraire d’écarter l’action populai (...)
  • 40 Emergency Planning and Community Right-to-Know Act (1986).
  • 41 Steel Co. v. Citizen), for a Belter Environment, 118 S. Ct. 1003 (March 4, 1998).

25Ces droits de recours ouverts à n’importe quel citoyen sont un instrument de politique législative et judiciaire. Leur opportunité est défendue ou contestée en fonction de lignes souvent partisanes39. Ainsi, durant la décennie des années quatre-vingt-dix, la Cour suprême, devenue majoritairement conservatrice, a rendu plusieurs arrêts qui limitent la portée de certaines actions judiciaires ouvertes à tous les citoyens. Une décision emblématique est l’arrêt Steel Co. V. Citizens for a Better Environment, rendu en mars 1998, dans lequel la Cour suprême a débouté une association de protection de l’environnement qui accusait une entreprise industrielle d’avoir violé une législation fédérale visant à informer le public sur les activités chimiques potentiellement dangereuses40. Bien que la législation en question prévoie expressément la possibilité de citizen suits, la Cour suprême a dénié qualité pour agir à l’association demanderesse. Elle a estimé que la demanderesse n’avait pas démontré l’existence d’une violation continue ou d’une violation future imminente. Selon la Cour, l’allégation de violations passées ne suffit pas à établir une qualité pour agir41.

Notes

1 Sur le rôle important joué par le mécanisme de la relator action en Australie, voir G. Taylor, in : M. Cappelletti & J. Weisner (éd.), Access to Justice, volI, Alphen Ann Den Rijn, 1979, p. 7-8.

2 Cf. M. Cappelletti, “Governmental and Private Advocates for the Public Interest in Civil Litigation: A Comparative Study”, in : Access to Justice, préc. (note 1), vol. II, 1979, p. 828-829.

3 Au sujet des class actions, voir infra § 2. En ce qui concerne les citizens suits, cf. infra, p33-34.

4 C’est là une différence importante avec le ministère public français, même si ce dernier n’est pas pour autant à l’abri des « pressions » d’ordre politique. Pour remédier à ce problème, Lord Denning s’est déclaré prêt à laisser un individu agir en justice sans le consentement de l’Attorney General. Selon lui, le relator devrait simplement établir prima facie qu’il a de bonnes raisons pour introduire une action (Attorney General (on the relation of McWhirter) v. Independant Broadcasting Authority, [1973] 1 All E. R. 699). La Chambre des Lords a exprimé cependant un avis différent. Les Lords ont estimé que les tribunaux n’ont pas à substituer leur propre jugement à celui exprimé par l’Attorney General quant à l’existence d’un intérêt public (Gouriet v. Union of Post Office Workers, [1977] 3 W.L.R.315et326).

5 Pour un aperçu historique des origines et de l’évolution de l’action en justice au nom d’un groupe dans le droit anglo-saxon, voir S. C. Yeazell, From Medieval Group Litigation to the Modem Class Action, Yale, 1987.

6 Federal Rules of Civil Procedures, Rule 23.

7 Cf. A. Homburger, “Private Suits in the Public Interest in the United States of America”, Buffalo Law Review, vol. 23, 1974, p. 387.

8 Art. 3, al. 1 et art. 4, al. 1 du Code de procédure pénale.

9 Article L.411-11 du Code du travail.

10 Article L. 421-1 et 2 du Code de la consommation.

11 Articles 5-11 et III de la loi n° 95-101, du 2 février 1995, relative au renforcement de la protection de l’environnement.

12 En ce sens, voir Ph. le Tourneau & L. Cadiet, Droit de la responsabilité et des contrats, Paris, 2000, p. 335-336 : « L’action des associations dans un intérêt collectif, naguère conçue comme une faveur, tend à devenir si fréquente qu’on peut raisonnablement prédire que la possibilité pour une association d’agir dans un intérêt collectif deviendra bientôt le principe, ce qui serait une bonne chose. Le ministère public ne peut pourvoir à tout. Au surplus, ses décisions, fondées sur l’opportunité des poursuites, ne sont pas exemptes d’un certain arbitraire ; or, la raison d’Etat est une chose, les intérêts de la société civile en sont une autre. »

13 Le Tourneau & Cadiet, op. cit. (note 12), p. 336.

14 Ph. Malaurie & L. Aynès, Les obligations, 6e éd., Paris, 1995, n° 226.

15 Si ce préjudice collectif doit être distingué selon la jurisprudence de l’atteinte à l’intérêt général, il ne doit pas être confondu pour autant avec une lésion des intérêts propres de la société, de l’association ou du syndicat. Dès lors qu’elle est dotée de la personnalité juridique, une personne morale peut subir des atteintes à ses intérêts propres (patrimoniaux ou extrapatrimoniaux). Dans un tel cas, l’action en justice est fondée cependant sur un intérêt personnel à agir de la personne morale, et non sur les intérêts collectifs de ses membres.

16 Voir, par exemple, l’arrêt de la Chambre criminelle de la Cour de cassation du 8 décembre 1989, Bull, crim., n° 452. A ce sujet, voir S. Guinchard, « Grandeur et décadence de la notion d’intérêt général », in : Mélanges, J. Vincent, Paris, 1981, p. 137.

17 Sur le principe de droit islamique appelé “hisba” qui permet de présumer l’intérêt des requérants dans les matières touchant à l’islam et fonde donc une sorte d’actio popularis, voir infra, p. 371-372 ss. On notera que l’action populaire existe également au Portugal (article 52 de la Constitution) et dans divers pays d’Amérique latine.

18 Sur les origines historiques de l’action populaire en Espagne, voir C. Conde-Pumpido Ferreira & P. Diaz Martinez (éd.), Enjuiciamiento criminal, Madrid, 1998, p. 582 ; V. Morena Catena (éd.), El proceso penal, vol. I, Valence, 2000, p. 394.

19 Article 125 de la Constitution.

20 Le droit à une protection judiciaire effective est garanti par l’article 24 § 1 de la Constitution. A ce sujet, voir notamment l’arrêt n° 113/84 du 29 novembre 1984.

21 La teneur de l’article 125 de la Constitution est la suivante : “Los ciudadanos podrán ejercer la acción popular y participar en la Administración de Justicia mediante la institución del Jurado, en la forma y con respecto a aquellos procesos penales que la ley determine [...].” Voir aussi l’article 19 § 1 de la loi-cadre sur l’organisation du pouvoir judiciaire, du 1er juillet 1985 : “Los ciudadanos de nacionalidad española podrán ejercer la acción popular, en los casos y formas establecidas en la ley”.

22 Cf. O. Alzaga Villaamil (éd.), Comentario a la Constitución Española de 1978, tome IX, Madrid, 1998, p. 568.

23 Article 101 de la Loi sur la procedure pénale. Voir aussi l’article 406 de la loi-cadre sur l’organisation du pouvoir judiciaire, du 1er juillet 1985 (à propos de la responsabilité pénale des juges et des magistrats).

24 Arrêt du Tribunal constitutionnel n° 40/94, du 15 février 1994.

25 L’exclusion de l’action populaire est bien établie pour ce qui est des délits privés, dont la poursuite ne peut être entreprise que par la victime (en tant qu’« accusateur privé »). En fait, seules la calomnie et l’injure à l’égard de particuliers (article 215 du Code pénal) entrent dans cette catégorie. En revanche, l’impossibilité d’intenter l’action populaire en ce qui concerne les délits « semi-publics » est contestée. Ceux-ci ont pour caractéristique de pouvoir être poursuivis par le ministère public (contrairement aux délits privés), mais seulement après une dénonciation de la victime (et non d’office, ce qui les différencie des délits publics). Le Code pénal espagnol de 1995 fait entrer notamment dans cette catégorie les délits suivants : reproduction assistée (article 162 § 2) ; agression, harcèlement et abus sexuels (article 191 § 1 ) ; découverte et révélation de secrets (article 201 § 1) ; abandon de membres de la famille, de mineurs et de personnes incapables de discernement (article 228). La possibilité d’intenter l’action populaire a été discutée, en particulier, au sujet des associations de protection des victimes de viols.

26 Ainsi, lorsqu’on dit en Espagne de l’action pénale qu’elle est « publique », cet adjectif a une signification profondément différente que dans d’autres pays européens comme la France, l’Allemagne ou l’Italie : dans ces pays, il signifie que l’accusation est portée par un organe étatique (le ministère public), alors qu’en Espagne cet adjectif implique qu’elle peut être exercée à la fois par le ministère public et par les citoyens.

27 V. Morena Catena, op. cit. (note 18), p. 395.

28 Article 19 § 1, lettre h, de la Loi sur la juridiction administrative, du 13 juillet 1998.

29 Par exemple, la loi de l’Andalousie du 29 juillet 1989 sur la protection des espèces naturelles ou la loi de l’Estrémadure du 29 juillet 1998 sur la conservation de la nature et des espaces naturels.

30 Sur l’action populaire en matière administrative, voir notamment : L. Morello Ocana, Curso de Derecho Administrativo, Pampelune, 1999, vol. II, p. 502-503 et p. 573 ; E. Garcia de Enterría & T. Fernández, Curso de Derecho Administrativo, Madrid, 1999, vol II, p. 610 et 722.

31 Article 19 § 1 de la loi-cadre sur l’organisation du pouvoir judiciaire. Voir aussi, par exemple, les articles 101 et 270 de la Loi sur la procédure pénale.

32 Une question restée longtemps ouverte était de savoir si les personnes morales pouvaient faire usage de ce droit. Du fait de l’utilisation dans les textes concernés de l’expression de « citoyen », l’action populaire fut initialement réservée par la jurisprudence aux personnes physiques, ce qui la privait d’une partie importante de sa portée. Il est cependant admis aujourd’hui qu’elle peut aussi être intentée par des personnes morales. Voir, par exemple, les arrêts du Tribunal constitutionnel n° 241/92 du 21 décembre 1992, n° 34/94 du 31 janvier 1994, et n° 326/94 du 12 décembre 1994. Dans le domaine pénal, par exemple, l’action populaire peut être ainsi intentée par des syndicats (en relation avec les délits contre les droits des travailleurs - article 311 ss du Code pénal) ; des associations de protection de l’environnement (en relation avec les délits dits écologiques - articles 325 ss. et 332 ss. du Code pénal) ; des associations de consommateurs (en relation avec les délits prévus aux articles 281 ss) ; des associations de victimes du terrorisme (en relation avec les délits contre l’intégrité physique) ; ou encore des associations anti-avortement (en relation avec l’article 146 du Code pénal).

33 Article 270 § 1 de la Loi sur la procédure pénale.

34 Voir notamment A. de la Oliva Santos (dir.), Derecho Procesal Penal, Madrid, 1999, p. 142. Dans un arrêt du 26 septembre 1997, le Tribunal constitutionnel déclarait ainsi : “la acción popular ha de emplearse en defensa de la sociedad en su conjunto, no en nombre o interés propio o ajeno, viniendo a asumir dentro del proceso un rol similar al del Ministerio Fiscal, cual es la protección de la legalidad y del interés social”.

35 Dans un arrêt du 6 octobre 1997, le Tribunal constitutionnel espagnol a recommandé l’adoption d’une réforme législative qui rationaliserait et préviendrait les risques d’abus dans l’utilisation de l’action pénale populaire. En fait, une forme de limitation des abus résulte déjà du droit dont dispose le juge d’exiger de l’accusateur populaire le dépôt d’une caution (cf. article 280 de la Loi sur la procédure pénale). On relèvera toutefois que la nature et le montant de cette garantie doivent être fixés de manière adéquate, de sorte qu’elle n’empêche pas l’exercice de l’action populaire (voir l’article 20 § 3 de la Loi sur la procédure pénale). A ce sujet, cf. C. Conde-Pumpido Ferreiro, op. cit. (note 18), p. 586.

36 Michigan Environmental Protection Act (1970), § 691.1201 - 691.1207. Cf. Sax & Di Memo, “Environmental Citizen Suits: Three Years’ Experience Under the Michigan Environmental Protection Act”, Ecology Law Quarterly, vol4, 1974, p. 3.

37 Minnesota Environmental Rights Act (1971), Ch. 116B ; Florida Environmental Protection Act (1971), § 403, 412. Cf. A. Homburger, “Private Suits in the Public Interest in the United States of America, préc. (note 7), p. 54.

38 Clean Air Amendment Act (1970), § 1857-1858a ; Federal Water Pollution Control Act (Amendments of 1972), § 1365 ; Noise Control Act (1972), § 4911. Pour un exemple plus recent, voir le Emergency Planning and Community Right-to-Know Act (1986), § 326.

39 Sur l’influence du politique dans la décision de retenir ou au contraire d’écarter l’action populaire, voir infra, p. 394 ss.

40 Emergency Planning and Community Right-to-Know Act (1986).

41 Steel Co. v. Citizen), for a Belter Environment, 118 S. Ct. 1003 (March 4, 1998).

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