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L’actio popularis ou la défense de l’intérêt collectif devant les juridictions internationales

 | 
François Voeffray

Première partie. À la recherche d'une définition perdue

Chapitre I. L’institution originelle : l’actio popularis dans la Rome antique

Testo integrale

« La chose publique [...] est la chose du peuple »
(Cicéron, La République, Livre I, XXV)

  • 1 Longtemps négligé par les commentateurs du droit romain, les actiones populares ont fait l’objet d’ (...)

1Dans la littérature du droit international – mais aussi dans les études consacrées au droit romain – on utilise souvent le terme d’actio popularis au singulier. Bien que répandu et commode, cet usage du singulier est trompeur. En effet, l’actio popularis ne constituait pas dans la Rome antique une institution unique, contrairement par exemple à l'actio legis Aquiliae, le célèbre remède du droit romain destiné à réparer les dommages illicites à la propriété. L’actio popularis était un terme générique s’appliquant à une série d’actions dont nous considérerions aujourd’hui qu’elles relèvent principalement du maintien de l’ordre public et de la police. Conformément à l’esprit pragmatique des Romains, ces diverses actions populaires furent établies au fil du temps, en fonction des besoins, les unes à travers des lois spécifiques, les autres par les magistrats chargés de rendre la justice. Ces diverses actions n’étant pas soumises à un régime juridique parfaitement uniforme, il convient d’éviter à leur propos des généralisations hâtives. Ce qui justifie néanmoins qu’on les rassemble dans une même catégorie est l’existence d’un important dénominateur commun : l’attribution d’une qualité pour agir à n’importe quel citoyen, indépendamment de tout intérêt personnel direct1.

Section I - Les principales actions populaires romaines

2La doctrine classe usuellement les actions populaires en fonction de leur source, en distinguant celles organisées par une loi ou un sénatus-consulte (§ 1er), de celles découlant d’édits adoptés par les magistrats chargés de la juridiction civile et de l’administration municipale (§ 2). Il faut ajouter à ces deux catégories d’actions la procédure apparentée des interdits, qui revêtait parfois un caractère populaire (§ 3).

§ 1er - Les actions populaires établies par la loi

  • 2 Le texte de cette loi est reproduit in : S. Riccobono, V. Arangio-Ruiz (et al.) (éd.), Fontes Iuris (...)
  • 3 Lex Luci Lucerini, FIRA, vol. III, p. 224, n° 71b.
  • 4 Lex Plaetoria de jurisdictione, FIRA, vol. I, p. 80, n° 3.

3Les sources du droit romain dont nous disposons aujourd’hui sont lacunaires. Seuls certains textes ont résisté à l’épreuve du temps et ceux qui sont conservés ne le sont, le plus souvent, que sous forme de fragments. Cette constatation est valable pour toute la période antérieure au Code Théodosien et à la codification entreprise sous l’empereur Justinien, mais elle est particulièrement vraie pour les premiers siècles de l’histoire romaine. Si nos sources sur la période archaïque sont donc très fragmentaires, il semble néanmoins établi que des actions ouvertes à tous les citoyens existaient déjà dans l’ancien jus civile. L’exemple le plus ancien discuté dans la littérature est celui de la loi Silia sur les poids et mesures, qui remonte à la seconde partie du iiie siècle av. J.-C.2 On peut mentionner aussi un fragment législatif d’une petite colonie romaine du Latium, l’inscription dite de Luceria, qui date du iie siècle av. J.-C, mais qui imite sans doute une loi plus ancienne de la métropole romaine3. Cette inscription se rapporte à une forêt sacrée et donne le droit à chaque citoyen d’exercer la procédure de manus injectio contre ceux qui auraient jeté des immondices ou enterré des cadavres dans cette forêt sacrée. L’initiative de poursuivre le coupable est accordée également, par l’inscription de Luceria, aux magistrats. Datant de la même époque, la lex Plaetoria accordait, semble-t-il, à chaque citoyen la possibilité d’intenter une procédure contre toute personne qui aurait tiré indûment avantage d’un jeune homme de moins de vingt-cinq ans4.

  • 5 FIRA, vol. I, p. 140, n° 13. En ce qui concerne la fonction et la date de cette loi, toutes deux in (...)
  • 6 FIRA, vol. I, p. 138, n° 12 ; Callistrate, Dig. 47, 21, 3 [pr.].
  • 7 FIRA, vol. I, p. 152, n° 14.

4La plupart des actions populaires légales dont nous avons connaissance datent cependant de la fin de la République et du début du Principat. On doit mentionner, en premier lieu, la Table d’Héraclée (dite parfois lex Julia Municipalis), datant de la première partie du ier siècle av. J.-C.5, qui crée de nombreuses actions ouvertes à tout citoyen. Ces actions permettent notamment de punir ceux qui distribuent des céréales à des citoyens non-inscrits sur les listes, ceux qui occupent une magistrature alors qu’ils n’ont pas atteint l’âge de trente ans, ou encore ceux qui occupent des fonctions publiques alors qu’ils ont été condamnés pour vol ou frappés d’infamie. Un autre exemple est la lex Maximilia (ou Julia agraria), de l’an 59 av. J.-C., qui fait partie de la législation agraire adoptée sur l’initiative de Jules César pour distribuer des terres du domaine public aux vétérans de l’armée et aux chômeurs. Une action populaire y est en effet prévue contre celui qui déplace des bornes pour modifier les limites foncières6. S’agissant de l’approvisionnement en eau de la cité, on peut citer aussi la lex Quinctia de aquaeductibus, datant de la période d’Auguste, qui offre à tout citoyen la possibilité d’intenter une action contre celui qui endommage des conduites ou canalisations servant aux aqueducs publics7.

  • 8 Les municipes (municipia) étaient des villes annexées par Rome, qui avaient reçu le droit de cité i (...)
  • 9 Lex Coloniae Genetivae Iuliae seu Ursonensis, F.I.R.A., vol. i, p. 177, n° 21. Au sujet de cette lo (...)
  • 10 Lex Municipii Malacitani, FIRA, vol. I, p. 208, n° 24 ; lex Municipii Salpensani, ibid., p. 202, n° (...)
  • 11 Au sujet de cette loi, voir J. L. Murga, “Las acciones populares en el municipio de Irni”, Bullelti (...)
  • 12 J.L. Murga, “Las acciones populares en el municipio de Irni”, préc. (note 11), p. 222.

5Les conquêtes des légions romaines dans tout le bassin méditerranéen et la création de colonies donnèrent naissance à un droit provincial, colonial et municipal – inspiré souvent du droit applicable dans la métropole – qui fournit d’autres illustrations d’actions populaires8. Les lois des colonies et municipes de la péninsule ibérique, dont on a retrouvé d’importants fragments gravés sur des tables en bronze, sont particulièrement intéressantes. Ces lois datent soit de la fondation de la colonie, soit de la conversion en municipes latins d’anciennes cités ibériques. La loi de la colonie romaine d’Urso (Osuna, près de Séville), promulguée vers 44 av. J.-C. par Marc Antoine, contient un nombre particulièrement important d’actions de nature populaire. Parmi les délits visés figurent la crémation de cadavres ou l’érection de monuments funéraires à l’intérieur des fortifications de la colonie, la démolition d’un édifice sans l’autorisation des décurions, la corruption électorale (par exemple, l’organisation par des candidats, durant la période des élections, de festins pour un nombre d’invités supérieur à onze), le non-respect des règles établies pour l’administration des cultes, ou encore l’occupation dans des spectacles publics des loges réservées aux magistrats9. Les lois des municipes de Malaca (Mâlaga) et de Salpensa (aux environs d’Utrera), qui datent toutes deux du règne de l’empereur Domitien (fin du ier siècle après J.-C.), créaient aussi une longue série d’actions de caractère populaire. Elles visaient des infractions tels que l’entrave à la réunion des comices municipaux, la démolition d’édifices sans l’autorisation des décurions, le retard dans la restitution d’une somme d’argent au trésor public, ou encore le manquement par un magistrat à son obligation de prêter serment avant son entrée en fonction10. Enfin, on trouve de nouvelles illustrations de ces actions populaires du droit municipal dans les tables de la loi réglementant le municipe d’Irni, qui ont été découvertes, il y a une vingtaine d’années, dans la province de Séville11. Leur contenu est, dans l’ensemble, remarquablement similaire aux autres textes ibériques susmentionnés, ce qui suggère sinon l’existence d’un véritable modèle législatif commun, du moins d’une forme de base officielle expliquant ces parallélismes et similitudes12. A l’instar des autres lois, ces actions sanctionnent autant des délits commis par des citoyens du municipe (par exemple l’organisation de réunions illicites ou des infractions à la police des constructions) que des délits commis par les magistrats eux-mêmes (tels qu’une extorsion ou un détournement de fonds publics).

§ 2 - Les actions populaires prétoriennes et édiliciennes

  • 13 Le « droit honoraire » (du latin honos, la magistrature) comprend les édits de tous les magistrats (...)
  • 14 Le Préteur (praetor) détenait à Rome la juridiction civile, réglait la procédure et interprétait la (...)
  • 15 A ce sujet, voir en particulier P.F. Girard, Manuel élémentaire de droit romain, 8e éd., Paris, 192 (...)

6Pendant longtemps, les actions populaires les mieux connues étaient celles développées à travers le droit honoraire13, car les principales d’entre elles ont été commentées par les jurisconsultes romains et sont recensées dans le Digeste établi sous l’empereur Justinien. Au début de l’année, lors de leur entrée en fonction, les magistrats romains d’un certain rang avaient coutume de publier un édit, sorte de manifeste dans lequel ils se présentaient à leurs administrés et exposaient leur programme pour l’année en cours. Les édits des magistrats judiciaires (préteurs urbains et pérégrins ainsi qu’édiles curules à Rome14 ; gouverneurs et questeurs exerçant aussi des fonctions judiciaires dans les provinces) définissaient les voies de recours ouvertes aux plaideurs. Bien que chaque magistrat fût parfaitement libre de modifier l’édit de son prédécesseur, la coutume était de conserver l’essentiel de son contenu, en ne le modifiant que là où cela paraissait nécessaire. Renouvelés ainsi d’année en année, ces édits jouèrent un rôle essentiel dans le développement des institutions juridiques romaines. Dès la fin du iie siècle av. J.-C., ce droit honoraire constituait une source de droit à part entière, qui permettait de compléter ou de corriger les effets de la loi lorsque celle-ci se révélait lacunaire, trop formaliste ou trop ancienne15.

  • 16 Ulpien au liv. 23 sur l’Edit, Dig. 9, 3, 5 [5]. Il n’était pas nécessaire de prouver une faute du p (...)
  • 17 Ulpien au liv. 23 sur l’Edit, Dig. 9, 3, 5 [6, 10 et 13]. Dans le cadre de cette action, il n’était (...)
  • 18 Paul au liv. 23 sur l’Edit, Dig. 3, 3, 42 [pr.]. Il s’agit là d’une adaptation tardive de l’interdi (...)
  • 19 Ulpien au liv. 2 sur l’Edit des édiles curules, Dig. 21,1, 40 [1-42].

7Plusieurs des actions populaires prétoriennes et édiliciennes visaient à assurer la sécurité des passants sur les voies et lieux publics. Ainsi, l’édit du Préteur offrait une action de nature populaire contre le propriétaire ou la personne occupant une habitation du haut de laquelle un objet solide ou un liquide serait tombé sur la voie publique (actio de effusis vel dejectis16). Cette action était complétée par une action préventive, résultant d’un édit antérieur à Cicéron, dirigée contre toute personne qui placerait un objet sur l’avant-toit ou à la fenêtre de sa maison (par exemple, une plante verte) d’une manière dangereuse pour la sécurité des passants (actio de positis et suspensis17). Plus tardivement, on institua également une action populaire générale ouverte contre celui qui entrave l’usage public des voies et chemins (actio de via publica18). Enfin, on peut mentionner une clause de l’édit des édiles curules insérée au sein d’une longue liste de dispositions relatives aux ventes d’animaux et d’esclaves. Cette clause de l’édit protégeait par une action populaire les passants dont la sécurité était menacée par les arrivages fréquents de bêtes féroces amenés pour les jeux du cirque (actio de bestiis ou de feris19).

  • 20 Ulpien au liv. 23 sur l’Edit, Dig. 2, 1,7 [pr.].
  • 21 Dig. 47, 21.
  • 22 Ulpien au liv. 25 sur l’Edit, Dig. 47, 12, 3, [12].
  • 23 Dig. 29, 5, 1, [25].
  • 24 Dig. 2, 3, 1. Pour un examen du caractère populaire de ces différentes actions du droit honoraire, (...)

8L’édit du Préteur protégeait également au moyen d’actions populaires d’autres biens ayant un caractère public, sacré ou religieux. On peut citer l’actio de albo corrupto, qui réprimait l’endommagement ou la falsification de l’album, c’est-à-dire des tablettes de bois exposées au Forum sur lesquelles était inscrit l’édit du Préteur20 ; l’actio de termino moto, dirigée contre quiconque déplaçait ou enlevait des bornes foncières21 ; l’actio de sepulcro violato, qui punissait la profanation de tombes ou de monuments funéraires22 ; l’actio de tabulis apertis, dont le but était de sanctionner celui qui avait irrégulièrement ouvert le testament d’un défunt23 ; enfin, l’actio si quis jusdicenti non obtemperaverit, qui sanctionnait la désobéissance aux ordres d’un magistrat24.

§ 3 - Une voie procédurale apparentée : Les interdits populaires

9Si on se réfère souvent uniquement aux actions populaires, il semble que dès une époque assez ancienne n’importe quel citoyen pouvait aussi solliciter auprès du Préteur le prononcé de certains interdits. Contrairement à l’action, l’interdit ne supposait pas l’existence préalable d’un droit reconnu par la loi ou par l’édit d’un magistrat. L’interdit était prononcé par le Préteur (ou un gouverneur de province), en vertu de son imperium, lorsqu’un différend surgissait entre citoyens et qu’aucune action n’était ouverte. L’intervention du Préteur visait donc, du moins originellement, à garantir la paix publique. L’interdit se distinguait également de l’action par le fait qu’il ne débouchait pas sur une condamnation à verser une amende. Il faisait cependant naître une obligation, dont on pouvait par la suite, si nécessaire, demander le respect par la voie de l’action.

10Les interdits populaires peuvent être classés en deux catégories principales. La première est celle des interdits de rebus sacris, qui visaient à protéger les lieux et biens sacrés et à obliger l’auteur d’une atteinte illicite à assurer leur remise en état. La seconde regroupe les interdits de utilitatis publicae causa, dont les plus importants se rapportaient aux voies et chemins publics, aux fleuves et rivières ainsi qu’aux égouts, c’est-à-dire à des biens non susceptibles d’une appropriation privée et sur lesquels chacun avait une sorte de droit d’usage.

Section II - La nature des actions populaires

§ 1er - Le débat doctrinal au xixe siècle

  • 25 F.K. von Savigny, System des heutigen römischen Rechts, Berlin, 1840, vol. II, § 73, p. 131-132 (g (...)
  • 26 Voir C.G. Bruns, ”Die romischen Popularklagen“, in : Kteinere Schriften, vol. I, Berlin, 1882, p. 3 (...)

11La nature des actions populaires a fait l’objet d’une vive controverse doctrinale au xixe siècle. Une partie de la doctrine, emmenée par Savigny et Mommsen, affirmait que le demandeur populaire était un véritable représentant de l’Etat, qui faisait valoir des droits du peuple, et non des droits lui appartenant en tant qu’individu. Selon eux, le citoyen intentant une action populaire remplissait en quelque sorte le rôle d’un ministère public25. A cette doctrine publiciste s’est opposée une autre thèse, développée en particulier dans les travaux de Bruns et de Fadda. Ces auteurs distinguent deux catégories d’actions populaires en fonction du bénéficiaire de la condamnation pécuniaire. Ils ne contestent pas que le demandeur exerçait une fonction de représentant de l’Etat dans la plupart des actions instituées par des lois, car la condamnation y était prononcée en faveur du trésor public. En revanche, dans le cas des actions populaires prétoriennes et édiliciennes, la formule de la condemnatio portait généralement le nom de l’acteur populaire et le produit de l’amende lui était attribué intégralement. Selon Bruns et Fadda, cette seconde catégorie d’actions populaires ne se rapporterait donc pas à des droits collectifs, mais à des sortes de droits individuels exercés par chacun en son nom propre. Le courant doctrinal publiciste de Savigny admettait la possibilité que toute ou une partie de l’amende soit versée au demandeur populaire, mais l’interprétait comme la récompense financière d’un service rendu à la collectivité. Pour Bruns et Fadda, en revanche, si le produit de la condamnation est attribué au demandeur ce n’est pas à titre de récompense, mais comme indemnité pour la lésion de son droit subjectif26.

12Comme il arrive souvent dans un débat doctrinal, les points de désaccord ont été amplifiés, alors que les convergences de vues passaient à l’arrière-plan. En fait, les divergences sont moins profondes qu’il n’y paraît. Tout d’abord, tous les auteurs s’accordent à reconnaître que les diverses actions populaires romaines n’avaient pas une finalité unique, ni un régime juridique parfaitement uniforme. Ensuite, nul ne conteste qu’il existait dans les faits un mélange d’intérêts public et privé à la répression de certains délits. Enfin, si les tenants de la conception publiciste affirment que le demandeur représentait l’Etat, ils ne nient pas que les actions populaires aient pu servir en pratique à la défense des intérêts personnels du demandeur. De leur côté, leurs contradicteurs soutiennent que les actions populaires prétoriennes étaient intentées par le demandeur en son nom propre, mais ils concèdent qu’elles touchaient en même temps à la protection d’intérêts collectifs et que le demandeur tirait son droit d’agir de sa qualité de membre de la collectivité.

  • 27 En ce qui concerne le concept de « droit subjectif », on notera simplement ici qu’il a été développ (...)

13Aujourd’hui, les positions extrêmes exprimées dans la doctrine au xixe siècle se sont atténuées au profit d’une conception médiane. Il n’est plus soutenu que l’acteur populaire représentait l’Etat, ni qu’il agissait, dans le cas des actions prétoriennes, pour défendre un droit privé subjectif. Ces théories opposées sont toutes deux fondées sur des notions – celles de l’Etat et du droit subjectif – qui étaient en réalité largement étrangères aux Romains27. La tendance moderne de la doctrine est de mettre l’accent sur l’attribution de la qualité pour agir à n’importe quel citoyen et sur le postulat implicite qui sous-tend les différentes actions populaires : celui d’une convergence entre l’intérêt de chacun et l’intérêt collectif.

§ 2 - Une qualité pour agir fondée sur la citoyenneté

  • 28 L’expression quivis (ou quilibet) ex populo figure, par exemple, chez Ulpien au liv. 68 sur l’Edit, (...)
  • 29 Ulpien au liv. 52 sur l’Edit, Dig. 39, 1, 3 [4].
  • 30 Cette expression est utilisée souvent dans les lois coloniales et municipales. Elle figure aussi da (...)
  • 31 Ulpien au liv. 25 sur l’Edit, Dig. 47, 12, 3 [pr.].
  • 32 Paul au liv. 9 sur l’Edit, Dig. 3, 3, 43 [2].

14Le trait distinctif le plus essentiel des actions populaires est l’attribution générale d’une qualité pour agir. L’action est populaire, parce qu’elle peut être intentée par « n’importe qui au sein du peuple » (quivis ex populo28) : les autres expressions latines utilisées pour désigner l’acteur populaire soulignent aussi ce lien entre la qualité pour agir et l’appartenance au peuple romain : « tous les citoyens » (omnescives29) ; « celui qui souhaite agir (qui volet30) ; « quiconque souhaitant agir » (quicumque agere volet31) ; ou encore « celui qui agit comme s’il était seul au sein du peuple » (quis quasi unus ex populo agit32).

  • 33 Sur les différentes significations du concept de populus, voir Th. Mommsen, Römisches Staatsrecht, (...)

15Pour mieux comprendre la nature des actions populaires, il convient donc de s’interroger sur ce que représentait ce peuple romain. Or, dans la Rome antique, le populus était un concept à la fois politique, juridique et philosophique, dont le contenu a varié au fil de l’histoire de la cité33 :

  • Originellement, il est possible que le terme populus ait eu, comme d’autres expressions latines, une connotation militaire. Selon certains auteurs, il aurait désigné les citoyens servant sous les armes, d’où l’attribution, après la chute du dernier roi étrusque, du titre de magister populi au dictateur et chef militaire ;

  • Par la suite, sous la République, le pouvoir a été partagé entre le Sénat, le peuple et les magistrats et le peuple devint ainsi un organe à part entière des institutions républicaines. Réunie chaque année en comices, l’assemblée du peuple élisait les magistrats et votait certaines lois. Chez maints auteurs anciens, l’expression populus romanus désigne donc le peuple réuni en comices ;

    • 34 Aux premiers temps de l’histoire de Rome, seuls les patriciens faisaient partie de l’assemblée du p (...)
    • 35 Chez Cicéron, ces trois termes reçoivent des définitions très proches. Selon Cicéron, « Par peuple (...)

    Dans un sens plus large, le terme populus désigne les citoyens libres de Rome (quintes ou cives romani34) ou l’ensemble des citoyens en tant que communauté. Sur le plan international, c’est le populus romanus qui déclare la guerre, conclut la paix ou s’engage par traité envers d’autres cités ou peuples. Sur le plan interne, les juristes romains lui conférèrent aussi une existence et des droits propres : le populus romanus pouvait être propriétaire, débiteur, créancier, légataire, héritier, acquéreur ou vendeur. On peut rapprocher à cet égard le concept de peuple de celui de civitas, la communauté des citoyens libres organisée à travers des institutions communes, et de celui de respublica, la chose ou le bien public, et par extension plus tardive l’Etat35.

  • 36 Sur ce point, voir Th. Mommsen, Römisches Staatsrecht, préc. (note 33), tome I, p. 234-257. Voir au (...)
  • 37 Voir, en ce sens, Fadda qui affirme que le populus auquel se réfèrent les actions populaires est da (...)

16Il ressort de ces différentes acceptions que le terme de populus désigne non seulement les citoyens romains, mais aussi l’entité qu’ils forment collectivement. Cela étant, il faut se garder d’appréhender cette entité collective à l’aide de concepts modernes tels que ceux de nation ou d’Etat, qui demeurent largement étrangers au monde antique. Les juristes romains n’allèrent pas jusqu’à l’idée moderne d’un Etat abstrait et distinct de ses membres, doté d’une pleine personnalité juridique. Ainsi, les actes et transactions légales accomplis par le populus romanus – ou en son nom – n’étaient pas assimilés à ceux de simples particuliers et ne pouvaient pas être contestés à travers la procédure civile ordinaire36. A Rome, la ligne de démarcation entre la communauté et les membres de cette communauté n’était pas clairement établie : le populus n’était pas conçu comme une entité abstraite distincte de ses membres, mais plutôt comme un ensemble concret de citoyens37.

  • 38 Eam popularem actionem dicimus, quae suum jus populi tuetur (Paul au liv. 8 sur l’Edit, Dig. 47, 23 (...)
  • 39 A ce sujet, voir J.-M. David, Le patronal judiciaire au dernier siècle de la République romaine, Ro (...)

17Il faut en retenir, en tout cas, que la qualité pour agir de l’acteur populaire est fondée sur l’appartenance au peuple romain, c’est-à-dire, en termes modernes, sur la citoyenneté. En engageant un procès, le demandeur populaire agit comme un défenseur à la fois de l’intérêt collectif et de son propre intérêt en tant que citoyen. C’est en ce sens qu’il faut comprendre la célèbre formule de Paul figurant dans le Digeste de justinien, qui définit l’action populaire comme « protégeant à la fois le droit du demandeur et du peuple38. » Si la qualité pour agir est fondée sur la citoyenneté, il ne faut pas avoir une vision trop idéalisée du fonctionnement des institutions romaines. En pratique, il ne fait guère de doute que l’esprit civique n’était pas la seule motivation du demandeur populaire. Il est probable qu’il agissait souvent sur la base d’intérêts plus prosaïques : attrait de la récompense promise, souhait de défendre ses intérêts privés (par exemple lorsqu’il avait subi lui-même un dommage en raison du fait illicite), ou encore des inimitiés personnelles ou familiales, dont on sait qu’elles constituaient l’une des motivations principales des dénonciations criminelles39.

§ 3 - Intérêt collectif et intérêt individuel

18Implicitement, les actions populaires sont fondées sur le postulat d’une convergence de l’intérêt collectif et de l’intérêt individuel à la répression de certains délits : les actions populaires permettaient à chaque citoyen non seulement de défendre l’intérêt général, mais aussi de se protéger lui-même en dénonçant des conduites délictuelles qui lui avaient été nuisibles personnellement ou qui pourraient l’être un jour.

  • 40 Le versement d’une partie de l’amende à l’acteur populaire n’est toutefois pas un principe absolu. (...)
  • 41 Voir supra § 2, p. 4.

19L’idée d’une défense de l’intérêt public prédomine nettement dans la plupart des actions établies par la loi. Les citoyens sont invités à participer à la surveillance des lois adoptées pour régler la vie en commun au sein de la cité et assurer le respect de l’ordre social et religieux. Les finalités essentiellement publiques de ces actions sont confirmées, selon nous, par le fait déjà signalé que la condamnation était prononcée en faveur du trésor public, et non du demandeur populaire ; et si une moitié du produit de l’amende était versée à ce dernier, c’est à titre de récompense financière, comme l’ont souligné Savigny et Mommsen40. L’intérêt privé nous paraît plus marqué dans certaines actions populaires prétoriennes, ce qui peut expliquer que la formule de la condemnatio indiquait généralement le nom de l’acteur populaire et que le gain de l’amende lui revenait intégralement. En pratique, il était probablement assez fréquent que l’action populaire prétorienne soit intentée directement par le lésé. Tel pouvait être le cas, par exemple, lorsque le demandeur avait été lui-même blessé par un objet tombé depuis une fenêtre ou lorsqu’il dénonçait une profanation des tombeaux de ses propres aïeux. Cela étant, l’attribution d’une qualité pour agir à tous les citoyens ne serait pas compréhensible s’il n’existait pas, là aussi, un intérêt public à la répression des délits concernés. Il s’agit, pour reprendre quelques exemples, d’assurer la sécurité des passants sur la voie publique (actio de effusis vel deiectis, actio de positis et suspensis), de veiller à la tranquillité des cimetières et au respect des règles religieuses sur le culte des morts (actio de sepulchro violato), ou de protéger le bon fonctionnement de la justice et l’autorité des magistrats (actio de albo corrupto, actio si quis jusdicenli non obtemperaverit41).

§ 4 - Le problème de la concurrence d’actions populaires

  • 42 Ulpien au liv. 1 sur l’Edit, Dig. 47, 23, 3 [1] ; Paul au liv. I sur l’Edit, Dig. 47, 23, 2

20En droit romain, l’action populaire s’oppose à l’action privée, qui ne peut être intentée que par le lésé. Le demandeur populaire n’a pas à démontrer qu’il a été personnellement lésé par le fait illicite ; sa qualité de citoyen suffit. Cependant, lorsque plusieurs citoyens décidaient d’intenter une action populaire au sujet du même délit, le préteur devait déterminer lequel d’entre eux aurait la préférence, car il n’était pas concevable que plusieurs procès soient organisés simultanément. L’édit du Préteur prévoit dans un tel cas que la préférence sera accordée à celui qui est le plus directement intéressé, ou à celui que le magistrat considérera le plus apte à intenter l’action42.

21Cette règle de l’édit du Préteur est intéressante à un double titre. D’une part, elle paraît viser à la réalisation d’un équilibre entre l’intérêt collectif et l’intérêt privé du citoyen directement lésé. Ce dernier se voit reconnaître un statut privilégié en cas de concurrence d’actions, mais il ne jouit pas d’une priorité absolue. Le Préteur peut lui préférer une personne qui paraît plus apte par sa probité, son intelligence, ou ses connaissances juridiques, à conduire la procédure judiciaire à son terme et à défendre ainsi avec succès l’intérêt collectif. D’autre part, cette règle implique que, même lorsqu’elle est intentée par un citoyen directement intéressé, l’action continue à être considérée comme populaire. Cette règle souligne ainsi que l’objectif de protéger un intérêt collectif n’est pas effacé par la présence d’un intérêt privé direct du demandeur.

Section III - Les actions populaires au sein des institutions romaines

§ 1er - Une confusion primitive entre l’Etat et la multitude des citoyens ?

  • 43 “Est igitur [...] respublica, res populi” (Cicéron, De republica, livre I, XXV). La formule de Cicé (...)
  • 44 En ce sens, voir E. Cuq, Manuel des institutions juridiques des Romains, 2e éd., Paris, 1928, p. 11 (...)

22Il est loisible de voir dans l’action populaire les traces d’une époque primitive où l’Etat n’avait pas d’identité propre, où il se confondait avec la masse des citoyens. Aux premiers temps de son histoire, alors que Rome n’était qu’une petite ville entourée de cités rivales, on ne faisait en effet guère de différence entre la collectivité et les citoyens qui la composaient. Par la suite, à l’époque classique, on se plut à évoquer cette osmose originelle comme une sorte d’idéal politique. Cette idée est exprimée dans la célèbre maxime de Cicéron : « La république (ou en termes plus modernes l’Etat), c’est la chose du peuple43. » S’il faut se méfier de l’enjolivement historique, il n’en demeure pas moins qu’une certaine identité existait effectivement aux premiers temps de la cité entre l’Etat et la masse des citoyens. Le domaine public était conçu comme une sorte de copropriété indivise de l’ensemble des citoyens. Cette confusion primitive se retrouve dans d’autres institutions juridiques romaines, en particulier dans le droit accordé à chaque citoyen de Rome d’occuper les terres incultes appartenant à la collectivité, l’ager publiais44.

23Il serait toutefois erroné de vouloir réduire l’action populaire à un instrument d’une société primitive, où ferait défaut une véritable conception juridique de l’Etat et du patrimoine commun. D’une part, dès les premiers temps de l’histoire romaine, la confusion entre l’Etat et la masse des citoyens fut limitée : le trésor public fut affecté aux besoins propres de l’Etat ; les magistrats reçurent le pouvoir d’agir au nom du peuple ; et les actes des magistrats produisirent des effets au profit ou à la charge de l’Etat. D’autre part, bien que les origines des actions populaires soient probablement anciennes, celles dont nous avons gardé des traces ont été instituées dans les deux derniers siècles de la République et sous l’Empire, c’est-à-dire à une époque relativement tardive où les institutions romaines s’étaient déjà considérablement développées et perfectionnées.

§ 2 - Aux confins du droit public et du droit privé

  • 45 Le citoyen exerçant l’accusation dans un procès criminel prenait le nom de delator ou l’accusator. (...)
  • 46 Le terme même d’action pénale (actio poenalis) vient étymologiquement du mot grec poinè, qui signif (...)

24A Rome, le droit pénal relevait à la fois de la justice criminelle (judicia publica) et de la justice civile ordinaire (judicia privata). La justice criminelle était plus limitée que dans nos sociétés contemporaines. Elle ne concernait que les délits publics, c’est-à-dire certains actes illicites portant gravement atteinte à l’Etat (comme la haute trahison, perduellio) ou à l’ordre religieux (tel le parricide). Pour les autres délits (dits privés), dont la liste était beaucoup plus longue, on ne prenait en compte que l’intérêt privé lésé ; ils étaient donc traités comme des litiges entre particuliers et relevaient de la procédure civile ordinaire. En pratique, la différence peut-être la plus essentielle entre ces deux formes de justice résidait dans le déclenchement de la procédure. La justice criminelle ne connaissait pas, du moins à l’époque classique, de ministère public. En lieu et place, chaque citoyen avait non seulement le droit de dénoncer le crime, comme dans nos législations modernes, mais prenait directement part au procès en assumant lui-même l’accusation publique. Cette tâche étant périlleuse pour l’accusateur en cas d’échec, le zèle des citoyens était encouragé par l’octroi d’une récompense en cas de condamnation de l’accusé45. En revanche, la poursuite des délits privés était laissée à l’initiative de la victime ou de sa famille et l’amende qui frappait le coupable leur était versée directement. Cette amende – dont le montant pouvait aller jusqu’à quatre fois celui du préjudice subi - représentait le rachat de la vengeance privée. Elle visait non seulement à assurer la réparation du préjudice, mais aussi à acheter la paix entre la victime et sa famille, d’une part, et le coupable et son propre groupe familial, d’autre part46.

  • 47 En ce sens, F. Casavola, Studi sulle azioni popolari romane, Naples, 1958, p. 15.
  • 48 Cette assimilation de l’accusation criminelle et des actions populaires – présente par exemple chez (...)
  • 49 Voir par exemple : Dig. 43, 13, 1, 9 ; Dig. 43, 8, 2, 2.
  • 50 Voir notamment : Dig. 4, 18, 1, 1 ; Dig. 23, 2, 43, 10 ; Dig. 48, 10, 30, 1.
  • 51 La doctrine récente privilégie l’hypothèse selon laquelle bon nombre d’actions populaires ne releva (...)

25Les actions populaires constituent un genre intermédiaire entre la procédure criminelle et la procédure pénale des délits privés47. L’octroi du droit d’agir à tout citoyen rappelle directement le rôle de l’accusateur public dans la justice criminelle. L’analogie entre l’accusation publique exercée par n’importe quel citoyen et les actions populaires est si évidente que certains jurisconsultes romains – ou une législation moderne comme celle de l’Espagne – tendront postérieurement à les assimiler48. Ainsi, dans le Digeste, l’expression quivis (ou quilibel) ex populo est employée par les jurisconsultes pour désigner à la fois l’acteur populaire49 et l’accusateur public50. Pourtant, d’autres aspects des actions populaires traduisent une parenté avec les actions pénales découlant des délits privés. D’une part, il s’agit non pas d’une accusation donnant naissance à une procédure criminelle (judicium publicum), mais d’actions qui s’exercent dans le cadre de la procédure civile ordinaire51. D’autre part, la peine infligée au coupable ne peut prendre la forme que d’une amende.

  • 52 Ulpien au liv. des Institutions, Dig. 1, 1, 1 [2]. Certains auteurs ont vu une confirmation de cett (...)

26Cette nature composite, ou intermédiaire, des actions populaires s’explique par leur objet même : elles se rapportent en effet à des questions relevant d’une zone grise entre la sphère publique et la sphère privée. Les délits visés ne sont pas aussi graves que la plupart des délits relevant de la justice criminelle, mais il existait un intérêt général suffisamment important à la poursuite de ces délits pour ne pas abandonner cette responsabilité à la seule diligence de la victime, ou laisser l’infraction impunie dans le cas où aucun citoyen n’aurait souffert de préjudice direct. Ce caractère composite est également le reflet du lent processus de séparation du droit public et du droit privé. Même dans le dernier siècle de la République, il n’existait pas encore de séparation claire entre droit public et droit privé, entre procédure pénale et procédure civile. En fait, bien que d’origine romaine, la distinction entre ius publicum et ius privatum est tardive. Si elle affleure déjà dans certains textes de Cicéron, elle n’est définie pour la première fois sous une forme systématique que par le jurisconsulte Ulpien, sous les règnes de Caracalla et d’Alexandre Sévère (fin du iie siècle/début du iiie siècle après J.-C.52).

§ 3 - La coexistence avec le pouvoir de poursuite des magistrats

  • 53 Voir Fadda, op. cit. (note 24), p. 365-366.
  • 54 Voir Th. Mommsen, Römisches Staatsrecht, préc. (note 33), tome III-1, p. 300 ; Fadda, op. cit. (not (...)

27Les actions populaires équivalent à une sorte de délégation aux citoyens de certains pouvoirs de police. Comme nombre d’autres institutions romaines, elles sont motivées au premier chef par des considérations pragmatiques. Le nombre de magistrats à Rome fut longtemps réduit et les compétences et moyens dont ils disposaient, notamment en matière de police et d’investigation, étaient assez limités. Les actions populaires constituaient donc un remède commode pour pallier l’insuffisance des institutions étatiques. Elles permettaient d’associer et de faire participer le peuple à un maintien de l’ordre public dont il était, en définitive, le premier bénéficiaire. Elles ne visaient cependant pas à remplacer dans leurs tâches les magistrats ou la police. Leur fonction était d’offrir une assistance aux magistrats dans la poursuite de certains délits, et non de se substituer à l’autorité légalement constituée. Cela ressort clairement des nombreux textes législatifs qui instaurent simultanément une action populaire et un pouvoir de poursuite pénal des magistrats53. Les actions populaires se rapportant aux agissements des magistrats répondent à une logique différente. L’objectif dans ce cas est de faire surveiller par les citoyens la diligence et l’intégrité de ces magistrats. Elles participent ainsi à l’affaiblissement progressif du pouvoir des autorités publiques et au renforcement du contrôle de leurs activités qui caractérisent l’évolution des institutions de la République romaine, une tendance qui sera arrêtée par la transformation du régime en Principat54.

28Bien qu’il soit difficile d’évaluer la portée réelle des actions populaires dans le fonctionnement de la cité, il ne faut pas la surestimer. Alors que les textes historiques et littéraires font état d’une prolifération nuisible des délateurs et des procès criminels au cours du dernier siècle de la République, ils ne font guère mention des actions populaires, ce qui peut s’expliquer toutefois par leur moindre intérêt historique ou littéraire. Il semble en tout cas que l’importance des actions populaires a progressivement diminué à partir du ier siècle après J.-C. L’analyse statistique des avis de droits (responsa) recensés dans le Digeste montre qu’à l’époque des jurisconsultes, les actions populaires semblent assez rarement utilisées. Les nouveaux textes législatifs impériaux recourent aussi plus rarement à ce procédé. Ce déclin progressif peut s’expliquer par l’affermissement des institutions impériales et la création de nouveaux magistrats et fonctionnaires chargés de la police. Il est probable cependant qu’il est aussi alimenté par d’autres facteurs, tels que l’affirmation plus claire de l’Etat impérial comme une notion distincte de la communauté des citoyens, la dégradation de l’esprit civique ou encore l’affaiblissement de l’idée même – d’origine éminemment républicaine – de participation des citoyens aux affaires publiques.

Note

1 Longtemps négligé par les commentateurs du droit romain, les actiones populares ont fait l’objet d’une forte attention au cours de la seconde moitié du xixe siècle, époque à laquelle plusieurs études majeures ont été consacrées. Cet intérêt doctrinal était alimenté par la découverte de nouveaux textes juridiques, mais aussi par le succès en Europe des idées démocratiques libérales qui entraînaient une réorganisation des rapports entre le citoyen et l’Etat. Chez plusieurs auteurs, on perçoit le désir manifeste de faire connaître et revivre dans la législation de leurs pays respectifs l’antique institution du droit romain. Au sein de l’abondante littérature consacrée aux actiones populares dans la Rome antique, voir en particulier : C. G. Bruns, “Die römischen Popularklagen”, Zeitschrift für Rechtsgeschichte, vol. 3, 1864, p. 341-415 (reproduit in : Kleinere Schriften, Berlin, vol. I, 1882, p. 313-375) ; F. Casavola, “Fadda e la dottrina delle azioni popolari”, Labeo, vol. 1, 1955, p. 131-153 ; id., Studi suite azioni popolari romane, Naples, 1958 ; V. Colonieu, Les actions populaires en droit romain, Paris, 1888 ; J. Danilovic, « Observations sur les “actiones populares” », in : Studi in onore di G. Grosso, vol. VI, Turin, 1974, p. 13-43 ; C. Fadda, L’azione popolare, Turin, 1894 ; E. Lozano Corbi, La legitimación popular en el proceso romano clásico, Barcelone, 1982 ; R. Maschke, ”Zur Theorie und Geschichte der Popularklagen“, Zeitschrift der Savigny-Stifiung für Rechtsgeschichte, vol. 6, 1885, p. 226-259 ; J. L. Murga, ”Las acciones populares en el municipio de Irni“, Bullettino dell’Istituto di diritto romano, vol. 88, 1985, p. 209-260 ; Th. Mommsen, ”Die Stadtrechte der Latinischen Gemeinden Salpensa und Malaca in der Provinz Beatica“, Abhandlungen der Sächsischen Gesellschaft der Wissenschaften in Leipzig, vol. 3, 1855, p. 363-507 (reproduit in : Gesammelte Schriften, Berlin, vol. I, 1905, p. 267-382) ; id., “Die Popularklagen”, Zeitschrift, der Savigny-Stiftung für Rechtsgeschichte, vol. 24, 1903, p. 1-12 (reproduit in : Gesammelte Schriften, Berlin, vol. 1-3, 1907, p. 375-385).

2 Le texte de cette loi est reproduit in : S. Riccobono, V. Arangio-Ruiz (et al.) (éd.), Fontes Iuris Romani Anteiusliniani, Florence, 1940-1943 (cité ci-après sous son abréviation usuelle FIRA), vol. I, p. 79, n° l.

3 Lex Luci Lucerini, FIRA, vol. III, p. 224, n° 71b.

4 Lex Plaetoria de jurisdictione, FIRA, vol. I, p. 80, n° 3.

5 FIRA, vol. I, p. 140, n° 13. En ce qui concerne la fonction et la date de cette loi, toutes deux incertaines, voir le résumé des discussions doctrinales établi in : P.F. Girard & F. Senn, Textes de droit romain, 7e éd., Naples, 1978, tome II, n° 13.

6 FIRA, vol. I, p. 138, n° 12 ; Callistrate, Dig. 47, 21, 3 [pr.].

7 FIRA, vol. I, p. 152, n° 14.

8 Les municipes (municipia) étaient des villes annexées par Rome, qui avaient reçu le droit de cité incomplet (civitas sine suffragio). Leurs habitants jouissaient des droits civils attachés à la citoyenneté romaine, mais pas des droits politiques. Dans les colonies, qui avaient des liens plus étroits de dépendance vis-à-vis de Rome, les citoyens romains conservaient en revanche l’ensemble de leurs droits.

9 Lex Coloniae Genetivae Iuliae seu Ursonensis, F.I.R.A., vol. i, p. 177, n° 21. Au sujet de cette loi, voir notamment J. L. Murga, “Las acciones populares en la Lex coloniae Genetivae Iuliae“, in : Seminarios complutenses de derecho romano, Madrid, 1990, vol. I, p. 103 ss.

10 Lex Municipii Malacitani, FIRA, vol. I, p. 208, n° 24 ; lex Municipii Salpensani, ibid., p. 202, n° 23. Sur ces deux lois municipales, voir le commentaire détaillé établi au siècle passé par Th. Mommsen, Die Stadtrechte der Latinischen Gemeinden Salpensa und Malaca in der Provinz Beatica“, Abhandlungen der Sàchsisrhen Gesellschafl der Whsen-schaften in Leipzig, vol. 3, 1855, p. 363-507 (reproduit in : Gesammelte Srhrijten, Berlin, vol. 1-1, 1905, p. 267-382).

11 Au sujet de cette loi, voir J. L. Murga, “Las acciones populares en el municipio de Irni”, Bulleltino dell’Istituto di diritto romano, vol. 88, 1985, p. 209-260.

12 J.L. Murga, “Las acciones populares en el municipio de Irni”, préc. (note 11), p. 222.

13 Le « droit honoraire » (du latin honos, la magistrature) comprend les édits de tous les magistrats judiciaires, alors que l’expression de « droit prétorien », bien que d’usage plus courant en français, ne désigne (à proprement parler) que les édits des préteurs.

14 Le Préteur (praetor) détenait à Rome la juridiction civile, réglait la procédure et interprétait la loi, mais jugeait rarement lui-même et renvoyait les causes à des jurés désignés par lui. Il n’y eut d’abord qu’un seul préteur, mais, en 242 av. J.-C., un second fut désigné pour s’occuper des litiges entre étrangers (préteur pérégrin, praetor peregrinus), tandis que l’ancien préteur prenait le nom de préteur urbain (praetor urbanus). Pour leur part, les édiles s’occupaient de l’administration municipale de Rome. A l’époque royale et au début de la République, les édiles étaient les représentants officiels de la plèbe. Mais lorsque les plébéiens obtinrent le droit d’accéder au consulat, les patriciens voulurent eux aussi avoir accès à l’édilité. Il y eut désormais deux édiles plébéiens et deux édiles patriciens (ces derniers portant le titre d’édiles curules). Les édiles curules disposaient de la police, assuraient la tranquillité des rues et la surveillance des édifices publics, organisaient la voirie et les jeux publics, et surveillaient les approvisionnements, les marchés, ainsi que les ventes de bétail et d’esclaves.

15 A ce sujet, voir en particulier P.F. Girard, Manuel élémentaire de droit romain, 8e éd., Paris, 1929, p. 42-46.

16 Ulpien au liv. 23 sur l’Edit, Dig. 9, 3, 5 [5]. Il n’était pas nécessaire de prouver une faute du propriétaire ou de l’occupant ; la négligence suffisait. Se basant sur le texte d’Ulpien, la doctrine a considéré longtemps que l’action de effusis vel dejectis n’était populaire qu’en cas de blessure ou de mort d’un homme libre. Dans les autres cas, elle n’aurait pu être intentée que par la victime ou une autre personne directement affectée (parent ou héritier). Cette interprétation est critiquée aujourd’hui ; elle est considérée comme le résultat d’une interpolation du texte d’Ulpien. Cf. F. Casavola, Studi sulle azioni popolari romane : Le actiones populares”, Naples, 1958, p. 20 ; E. Lozano Corbi, Popularidad y régimen de legitimación en la actio de effusis et deiectis”, in : Studi in onoredi Amaldo Biscardi, Milan, 1982, vol. V, p. 315-322.

17 Ulpien au liv. 23 sur l’Edit, Dig. 9, 3, 5 [6, 10 et 13]. Dans le cadre de cette action, il n’était pas nécessaire de prouver ni une intention, ni même une négligence du propriétaire, ni de faire valoir un dommage effectif ; le risque de dommage suffisait.

18 Paul au liv. 23 sur l’Edit, Dig. 3, 3, 42 [pr.]. Il s’agit là d’une adaptation tardive de l’interdit garanti en la matière par le Préteur (cf. infra § 3).

19 Ulpien au liv. 2 sur l’Edit des édiles curules, Dig. 21,1, 40 [1-42].

20 Ulpien au liv. 23 sur l’Edit, Dig. 2, 1,7 [pr.].

21 Dig. 47, 21.

22 Ulpien au liv. 25 sur l’Edit, Dig. 47, 12, 3, [12].

23 Dig. 29, 5, 1, [25].

24 Dig. 2, 3, 1. Pour un examen du caractère populaire de ces différentes actions du droit honoraire, voir par exemple C. Fadda, L’azione popolare, Turin, 1894, p. 31-50.

25 F.K. von Savigny, System des heutigen römischen Rechts, Berlin, 1840, vol. II, § 73, p. 131-132 (gleichsam als ein Procurator des Staats”) ; id., Das Obligationenrecht als Theil des heutigen romischen Rechts, Berlin, 1853, vol. II, p. 314 (“jeder Bürger gleichsam einen Staatsanwalt vorstellte”) ; Th. Mommsen, “Die Stadtrechte der Latinischen Gemeinden Salpensa und Malaca in der Provinz Beatica”, préc. (note 10), p. 352-356.

26 Voir C.G. Bruns, ”Die romischen Popularklagen“, in : Kteinere Schriften, vol. I, Berlin, 1882, p. 367-368 ; C. Fadda, L’azione popolare, Turin, 1894, p. 306-326.

27 En ce qui concerne le concept de « droit subjectif », on notera simplement ici qu’il a été développé par les grands pandectistes du xixe siècle (Savigny, Windscheid, Ihering), mais n’est guère présent dans les textes mêmes du droit romain. Voir à ce sujet l’étude de M. Villey, « Le droit subjectif et les systèmes juridiques romains », Revue historique de droit français et étranger, vol24-25, 1946-1947, p. 201-228 : « On s’est bien souvent étonné de constater l’extrême pauvreté du vocabulaire romain en matière de droit subjectif. Bien longtemps il n’a existé à Rome qu’un unique droit subjectif, exprimé par des périphrases vagues : meum esse, habere ; le même suivant qu’il porte sur des réalités très différentes : filius, mulier, servus, fundus, usufructus ou jus itineris [...]. Meum esse n’indique qu’un vague rapport d’appartenance, le même pour toutes ces situations. Les Romains s’intéressent si peu à l’idée du droit subjectif qu’ils n’ont même pas de ternie générique pour le désigner » (p. 224). Au sujet de la notion d’Etat, voir injra § 2, p. 4.

28 L’expression quivis (ou quilibet) ex populo figure, par exemple, chez Ulpien au liv. 68 sur l’Edit, Dig. 43, 13, 1 [9] et Dig. 43, 8, 2 [2].

29 Ulpien au liv. 52 sur l’Edit, Dig. 39, 1, 3 [4].

30 Cette expression est utilisée souvent dans les lois coloniales et municipales. Elle figure aussi dans le Digeste À propos d’actions prétoriennes (Ulpien au liv. 25 sur l’Edit, Dig. 47, 12, 3 [6] ; Callistrate au liv. 3 des Examens, Dig. 47, 21, 3 [pr.]).

31 Ulpien au liv. 25 sur l’Edit, Dig. 47, 12, 3 [pr.].

32 Paul au liv. 9 sur l’Edit, Dig. 3, 3, 43 [2].

33 Sur les différentes significations du concept de populus, voir Th. Mommsen, Römisches Staatsrecht, Leipzig, 1876-1877, tome III-l, p. 3-8 et p. 300 ainsi que G. Lombardi, “Su alcuni concetti del diritto pubblico romano : civitas, populus, respublica, status rei publicae, Archivio giuridico, vol126, 1941, p. 192-211. Sous l’angle plus spécifiquement terminologique, voir P.G.W. Glare, Oxford Latin Dictionary, Oxford, 1982, p. 1404-1405.

34 Aux premiers temps de l’histoire de Rome, seuls les patriciens faisaient partie de l’assemblée du peuple et avaient la qualité de citoyens. Cependant, après les réformes démocratiques des ve et ive siècles av. J.-C., l’assemblée du peuple s’ouvrit aux plébéiens, leur donnant ainsi pleine citoyenneté.

35 Chez Cicéron, ces trois termes reçoivent des définitions très proches. Selon Cicéron, « Par peuple il faut entendre, non l’assemblage d’hommes groupés en troupeau d’une manière quelconque, mais un groupe nombreux d’hommes associés les uns aux autres par leur adhésion à une même loi et par une certaine communauté d’intérêts » (populus autem non omnis hominum coetus quoquo modo congregatus, sed coetus multi-tudinisjuris consensu et utilitatis communione sociatus, De republica, livre I, XXV ; traduction française de Ch. Apphun). Cette définition du populus est très similaire à celle que Cicéron donne au terme civitas, décrit dans le même ouvrage comme « une société de citoyens unie par le droit » (civitas est juris societas civium ; ibid, livre I, XXXII) ou comme « un assemblage d’êtres humains réunis en société par le droit » (concilia coetusque hominum jure sociati quae civitates appelantuv ; ibid., livre VI, XIII).

36 Sur ce point, voir Th. Mommsen, Römisches Staatsrecht, préc. (note 33), tome I, p. 234-257. Voir aussi A. Berger, Encyclopedic Dictionary of Roman Law, Philadelphie, 1953, p. 636.

37 Voir, en ce sens, Fadda qui affirme que le populus auquel se réfèrent les actions populaires est davantage un Etat se confondant avec la multitude des citoyens (Stato-molteplictà dei cives) qu’une entité distincte de ceux-ci (Stato-unità distinto dei cives) (op. cit. (note 24), p. 308).

38 Eam popularem actionem dicimus, quae suum jus populi tuetur (Paul au liv. 8 sur l’Edit, Dig. 47, 23, 1 ; la traduction française est de nous). Le texte cité ici est celui du manuscrit du Digeste conservé à la bibliothèque Laurentienne de Florence. La construction latine de cette phrase est cependant bizarre, en raison peut-être de l’omission par les copistes d’un ou de plusieurs mots. Certains commentateurs ont donc corrigé ce texte, mais le font inévitablement en fonction de leur conception respective de l’action populaire, soit pour indiquer que celle-ci vise à défendre uniquement le droit du peuple, soit pour laisser entendre qu’elle protège le droit du demandeur, mais au bénéfice du peuple.

39 A ce sujet, voir J.-M. David, Le patronal judiciaire au dernier siècle de la République romaine, Rome, 1992, p. 171-223 et p. 508-525 ; et M. Humbert, « Le procès romain : approche sociologique », in : Archives de philosophie du droit : Le procès, tome 39, Paris, 1995, p. 77-80.

40 Le versement d’une partie de l’amende à l’acteur populaire n’est toutefois pas un principe absolu. Ainsi, dans le cas de l’actio de termino moto prévue dans la lex Maximilia (ou Julia agraria), de l’an 59 av. J.-C., l’amende était attribuée intégralement au trésor public (voir Callistrate au liv. 3 des Examens, Dig. 47, 21, 3)

41 Voir supra § 2, p. 4.

42 Ulpien au liv. 1 sur l’Edit, Dig. 47, 23, 3 [1] ; Paul au liv. I sur l’Edit, Dig. 47, 23, 2

43 “Est igitur [...] respublica, res populi” (Cicéron, De republica, livre I, XXV). La formule de Cicéron constitue, en latin, une sorte de jeu de mots (voir en ce sens, G. Lombardi, op. cit. (note 33), p. 203). Elle doit être lue à la lumière du dessein général de l’ouvrage de Cicéron, qui cherche – à une époque de troubles politiques – à édifier ses contemporains sur le fonctionnement des institutions anciennes de Rome. Cette maxime est placée par Cicéron dans la bouche de Scipion Emilien, le vainqueur de la troisième guerre punique, incarnation de « l’honnête homme » romain du iie siècle av. J.-C., en qui s’opérait la synthèse du meilleur des traditions romaines et de la civilisation hellénique.

44 En ce sens, voir E. Cuq, Manuel des institutions juridiques des Romains, 2e éd., Paris, 1928, p. 115. Aux premiers temps de Rome, les terres conquises formaient une sorte de propriété collective, l’ager publiais, qui pouvait être utilisée par tous les citoyens. La conquête romaine étendit considérablement l’ager publicus, car toutes les terres des peuples vaincus devenaient propriété de l’Etat romain. Une partie de ces terres fut laissée en jouissance aux anciens propriétaires, contre paiement d’un impôt en nature ou en espèces. Le reste du domaine public fut distribué périodiquement à qui en voulait, à titre précaire, les détenteurs n’ayant pas le droit de borner (cf. M. Mourre, Dictionnaire encyclopédique d’histoire, Paris, 1996, p. 1695-1696).

45 Le citoyen exerçant l’accusation dans un procès criminel prenait le nom de delator ou l’accusator. A l’origine, aucune réprobation ne s’attachait à cette délation, puisque Rome ne disposait ni de procureur général, ni de police suffisante pour la recherche des criminels. Cependant, comme les délateurs recevaient une récompense (la liberté pour les esclaves, le droit de cité pour les étrangers, des honneurs ou des primes d’argent pour les citoyens), certaines personnes firent profession de la délation. Les délations étaient en outre souvent animées par des inimitiés politiques ou familiales. Ces motivations autres que le simple souci du respect de la justice grossirent considérablement le nombre des dénonciations criminelles. On a calculé, par exemple, que les risques pour un sénateur de rang prétorien, dans le dernier siècle de la République, d’être accusé de crimes (brigue, corruption, malversation, abus de pouvoir, etc.) sont considérables : de l’ordre de un sur deux ; et les risques d’être condamné, bien que plus réduits, atteignent néanmoins une proportion d’environ un sur six (voir J.-M. David, Le patronat judiciaire au dernier siècle de la République romaine, Rome, 1992, p. X-XI). On notera que la justice populaire athénienne de l’époque classique souffrait également des activités néfastes d’accusateurs, les sycophantes, qui cherchaient à intenter des procès aux riches Athéniens dans l’espoir d’obtenir la part de fortune du condamné que la loi accordait à l’accusateur.

46 Le terme même d’action pénale (actio poenalis) vient étymologiquement du mot grec poinè, qui signifie la composition, la rançon. Pour les juristes romains, la poena désigne la somme d’argent, fixée par la loi ou négociée entre les parties, dont le payement éteint la vengeance privée entre familles. Sur l’évolution historique du droit pénal romain et la distinction entre iudica publiai et indien privataa, voir notamment Th. Mommsen, Römisrhes Strafrecht, Leipzig, 1899, p. 182-184 ; ainsi que P.F. Girard, Manuel élémentaire de droit romain, 8e éd., Paris, 1929, p. 418-427. Au sujet du fonctionnement de l’accusation populaire dans la justice criminelle, voir aussi A.H.M. Jones, The Criminal Courts of the Roman Republic and Principale, Oxford, 1972, p. 45-48, et surtout J.-M. David, Le patronat judiciaire au dernier siècle de la République romaine, Rome, 1992, p. 497-569.

47 En ce sens, F. Casavola, Studi sulle azioni popolari romane, Naples, 1958, p. 15.

48 Cette assimilation de l’accusation criminelle et des actions populaires – présente par exemple chez Ulpien (Dig. 23, 2, 43, 10) – est dénoncée par Mommsen (Römisches Strafrecht, Leipzig, 1889, p. 192, note 4). Pour Mommsen, il s’agit certes de deux tonnes semblables de représentation populaire de l’Etat. Mais les deux institutions se distinguent par la nature de la procédure au sein desquelles elles s’exercent, publique dans le premier cas, privée dans l’autre (cf. ibid., p. 344 (note 2) et p. 366). Au sujet de l’action populaire en Espagne, voir infra, p29 ss.

49 Voir par exemple : Dig. 43, 13, 1, 9 ; Dig. 43, 8, 2, 2.

50 Voir notamment : Dig. 4, 18, 1, 1 ; Dig. 23, 2, 43, 10 ; Dig. 48, 10, 30, 1.

51 La doctrine récente privilégie l’hypothèse selon laquelle bon nombre d’actions populaires ne relevaient pas de la compétence du juge unique (unus judex), le mécanisme usuel dans la procédure formulaire, mais des tribunaux des récupérateurs (recuperatores). La compétence des tribunaux des récupérateurs pour connaître des actions populaires est attestée en particulier par la loi de la colonie romaine d’Osuna. Elle est mentionnée aussi expressément dans la lex Maximilia. S’agissant des actions prétoriennes, la question est plus controversée, mais l’opinion prédomine aujourd’hui que la procédure des récupérateurs s’appliquait en tout cas à l’actio de sepulchro violato et peut-être aussi à d’autres actions populaires. Les tribunaux des récupérateurs tiraient leurs origines des commissions d’arbitrage qui, la paix revenue, instruisaient les réclamations de citoyens romains dont les biens avaient été saisis par l’ennemi. Par la suite, ils devinrent compétents pour juger les différends de nature civile entre Romains et pérégrins ainsi qu’entre citoyens romains. Compte tenu de l’intérêt public que les actions populaires servaient à protéger, cette procédure était plus adaptée que la procédure de l’unux judex. Les tribunaux des récupérateurs étaient composés en effet de trois ou cinq juges, disposaient de plus amples pouvoirs et pouvaient statuer selon une procédure accélérée. Sur cette question, voit B. Schmidlin, Das Rekuperalorenver-fahren, Fribourg, 1963, p. 19-83 ; J. Danilovic, « Observations sur les “actiones populares” », in : Studi in onore di G. Grosso, volvi, Turin, 1974, p. 26-38 (et les auteurs cités).

52 Ulpien au liv. des Institutions, Dig. 1, 1, 1 [2]. Certains auteurs ont vu une confirmation de cette nature intermédiaire des actions populaires dans le fait que, dans le Digeste de Justinien, le titre générique consacré aux actions populaires apparaît à la fin du livre consacré aux délits privés, juste avant celui relatif aux délits publics. La force probante de cet argument topographique ne doit cependant pas être surestimée, car l’organisation du Digeste est révélatrice de la manière dont les jurisconsultes de l’époque de Justinien, au ve siècle de notre ère, voyaient les actions populaires, mais pas nécessairement de leur nature à l’époque classique.

53 Voir Fadda, op. cit. (note 24), p. 365-366.

54 Voir Th. Mommsen, Römisches Staatsrecht, préc. (note 33), tome III-1, p. 300 ; Fadda, op. cit. (note 24), p. 373-374.

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