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L’actio popularis ou la défense de l’intérêt collectif devant les juridictions internationales

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François Voeffray

Avant-propos

Luigi Condorelli

Texte intégral

1Parmi les avancées normatives les plus importantes du droit international contemporain, une place de choix doit être accordée à celles se rattachant à la prise en compte toujours plus marquée des intérêts collectifs des Etats et, en général, des sujets internationaux, voire de la « communauté internationale dans son ensemble ». Dès lors qu’ils sont reconnus comme collectifs et indivisibles, ces intérêts demandent une protection dont la logique juridique (une logique – remarquons-le en passant – influencée par des réflexes conditionnés puisant leur origine dans la culture des droits nationaux) voudrait qu’elle soit réalisée par le biais de mécanismes échappant au modèle habituel des relations bilatérales, au jeu de la réciprocité et à la maxime « à chacun de défendre ses intérêts ». En d’autres termes, la réaction contre une atteinte aux intérêts collectifs (et/ou « communautaires ») devrait être elle-même collective, c’est-à-dire centralisée ; c’est bien cela qui se passe en règle générale en droit interne.

2Cependant, chacun sait qu’il en va autrement en droit international. Dans une société d’Etats souverains organisée de manière horizontale, il est à peu près inévitable que la centralisation soit l’exception, et non la règle, y compris pour la riposte à des comportements portant préjudice à des intérêts collectifs. Certes, des organisations internationales existent et nombreuses sont celles (à commencer par l’ONU) auxquelles les Etats membres ont accordé le pouvoir de prendre des mesures de protection des intérêts communs. Mais la centralisation réalisée au travers des organisations internationales, basée comme elle l’est sur le « principe de spécialité » (pour reprendre le langage de la Cour internationale de justice), ne couvre pas tous les intérêts collectifs, ni non plus toutes les formes de réactions permises en cas d’atteinte à de tels intérêts collectifs. D’ailleurs, même face aux ébauches les plus accomplies de centralisation consensuelle, les Etats supportent mal l’idée qu’ils pourraient être spoliés de la faculté de réagir séparément aux violations du droit qu’ils ressentent comme graves pour eux. Dans la société internationale, l’instinct de l’unilatéralisme reste – on le sait – très fort et diffus, même si tout le monde ne peut pas se payer le luxe d’y céder. En somme, comme plusieurs observateurs avertis l’ont relevé, les avancées institutionnelles du système juridique international dans le développement de moyens de protection des intérêts collectifs restent singulièrement en retard sur les avancées normatives réalisées dans la prise en compte de ces mêmes intérêts. Dès lors, il est presque inévitable qu’une telle protection finisse par pivoter bien souvent sur ce qui mérite d’être étiqueté comme la « philosophie de l’actio popularis », c’est-à-dire sur une action laissée à l’initiative de certains et reposant sur l’idée que l’intérêt collectif appartient en même temps à tous et à chacun.

3Mais l’actio popularis présente de nombreux inconvénients et recèle aussi d’évidents dangers : d’où une attitude répandue de méfiance, voire d’hostilité, dans le milieu international, face à l’idée que chacun puisse s’ériger en défenseur du bien commun, avec toutes les dérives et les détournements qui peuvent en résulter. De plus, faut-il vraiment exposer sans limites celui qu’on accuserait d’atteintes à l’intérêt collectif à la réaction « atomisée » de n’importe qui ? Et, au vu des coûts politiques et autres que peut engendrer la décision de se « mouiller » pour les autres, comment éviter qu’une habilitation large à défendre l’intérêt collectif ne se traduise en réalité dans une large inaction lorsque personne n’est directement touché ? Quant aux exceptions à cette règle de l’inaction, comment ne pas comprendre qu’elles puissent éveiller les suspicions ? Voilà qui explique sans doute pourquoi, en droit international, tant d’ambiguïté et de flou artistique continuent d’entourer la définition des moyens de réagir à des comportements illégaux dans les cas où celui qui souhaite réagir n’est pas directement lésé et se présente simplement comme défenseur de l’intérêt collectif. Pour s’en convaincre, il suffit de songer aux âpres discussions qui ont amené la Commission du droit international à rédiger finalement le sibyllin article 54 de son Projet d’articles sur la responsabilité de l’Etat pour fait internationalement illicite. Et faut-il rappeler que la Convention de Vienne sur le droit des traités, après avoir proclamé haut et fort, dans son article 53, qu’est radicalement nul tout traité contredisant un principe reconnu comme indérogeable par « la communauté internationale des Etats dans son ensemble », oublie ensuite tout simplement – dans les dispositions sur le règlement des différends – de souffler mot des possibilités ouvertes aux Etats non parties au traité litigieux pour faire valoir qu’un tel traité doit être mis à néant dans l’intérêt général ?

4C’est sur cette toile de fond mouvante et contradictoire que la stimulante monographie de François Voeffray vient se placer. Elle traite en profondeur et tout en finesse la question de savoir dans quelle mesure les Etats, voire d’autres sujets internationaux, se voient reconnaître le droit d’actionner la justice internationale (au sens large) afin de défendre l’intérêt commun, c’est-à-dire dans quelle mesure le juge international peut être saisi au moyen d’une actio popularis. Ce travail riche, dense et brillamment rédigé – dont on admire la clarté et l’élégance de l’écriture autant que la structure irréprochable – a le mérite de combler une lacune béante. En effet, si tel ou tel aspect particulier du thème étudié n’avait pas manqué de susciter l’attention de la doctrine, personne en revanche n’avait jusqu’ici eu l’idée et le courage de mener une recherche systématique portant sur l’ensemble des cas dans lesquels des actiones populares sont possibles ou envisageables. L’auteur fait le tour des divers mécanismes de type judiciaire qui se prêtent à la logique de l’actio popularis, prend en compte toutes les données pertinentes de la jurisprudence et de la pratique internationales et met en perspective les résultats obtenus avec un admirable esprit de synthèse, marié à une maîtrise du droit international véritablement impressionnante. A travers cet ouvrage, il dévoile sans fards l’ampleur et les raisons du décalage sidérant qui persiste entre la richesse de l’appareil normatif international consacrant des intérêts collectifs, d’une part, et la pauvreté des moyens judiciaires de protection de ces mêmes intérêts, d’autre part.

5Il faut savoir gré à François Voeffray d’avoir, par ce bel ouvrage, longuement mûri, fourni aux chercheurs intéressés à la réflexion fondamentale une lecture d’ensemble du système juridique international tel qu’il est, tel qu’il se développe et aussi tel qu’il n’arrive pas à se développer.

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