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L’émergence de la communauté internationale dans la responsabilité des États

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Santiago Villalpando

Conclusion

Texte intégral

1L’emploi de plus en plus fréquent de l’expression « communauté internationale » dans les discours politiques et juridiques est symptomatique de la transformation d’un certain nombre de relations sociales internationales vers la consécration du principe de solidarité communautaire et la réalisation et protection de biens ou valeurs collectifs universels. La conviction qui anime notre étude est que ces mutations sociales se reflètent dans le domaine juridique à différents niveaux et constituent la ratio legis sous-jacente à plusieurs institutions juridiques contemporaines. L’objectif était donc celui d’employer le concept de « communauté internationale » comme instrument pour expliquer ces développements du droit international moderne, en particulier dans le domaine de la responsabilité des Etats pour fait internationalement illicite.

2Afin de délimiter le phénomène associé à l’expression « communauté internationale », il a fallu, tout d’abord, prendre position sur deux questions fondamentales, à savoir l’identification des membres du groupe social analysé et la détermination du type de relation sociale caractérisant les rapports communautaires. Comme référentiel ratione personae, il nous a semblé possible et approprié de nous concentrer sur l’étude des phénomènes communautaires dans les relations entre Etats. Cette perspective répond, d’une part, à l’objet ultime de notre étude (qui est la responsabilité interétatique) et, d’autre part, à notre conception de l’ordre juridique international comme encore axé sur la figure de l’Etat (autant dans ses modes de création normative que dans l’objet de sa réglementation). Tout en adoptant ce référentiel, il convient toutefois de garder conscience de l’influence exercée par le substrat humain de la société mondiale sur le comportement des Etats et de l’intervention d’entités non étatiques dans les relations juridiques internationales. Quant aux caractères distinctifs des rapports communautaires internationaux, nous les avons établis à l’aide d’une grille d’analyse autonome, inspirée des études sociologiques. Dans la conception que nous retenons, la communauté internationale se caractérise par un degré de cohésion particulier qui traduit la coopération solidaire pour la sauvegarde de certains intérêts collectifs, identiques pour tous et chacun des membres du groupe social. En dernière analyse, ce phénomène est expliqué par les attributs des biens ou valeurs qui se trouvent au centre du mouvement communautaire, comme la paix, les droits de l’homme ou l’environnement. La nature collective de ces biens ou valeurs détermine l’exigence d’une action conjointe au niveau universel afin d’assurer leur réalisation et leur sauvegarde dans l’intérêt de l’ensemble des membres du groupe.

3L’émergence de la communauté internationale est un phénomène d’ores et déjà présent en droit international positif. Nous avons analysé en détail : la proclamation des valeurs communautaires dans le cadre d’instruments juridiques internationaux, la création d’institutions chargées de la promotion et protection des biens communautaires, la consécration d’une hiérarchie des normes internationales (jus cogens), la reconnaissance d’obligations envers la communauté internationale dans son ensemble (erga omnes) et l’affirmation de la responsabilité pénale internationale des individus. Ces problématiques nous semblent liées à la racine, en ce que leur raison d’être commune réside dans la protection des biens collectifs : elles répondent à la logique unitaire de la protection juridique des intérêts de la communauté internationale dans son ensemble. Leurs différences de régime et certaines inconsistances peuvent être expliquées, d’une part, parce que la protection des biens collectifs s’est adaptée aux problèmes ponctuels posés dans des branches spécifiques du droit (validité des traités, intérêt pour agir devant les instances internationales, responsabilité des individus, etc.) et, d’autre part, en raison de l’importance particulière attribuée par l’ordre juridique à certains intérêts collectifs, ce qui détermine, dans certains cas, une protection renforcée. Les règles pertinentes du droit international doivent, en tout cas, être appréciées et interprétées à la lumière de l’objet et du but de ces institutions, qui est la sauvegarde des intérêts communautaires.

4Dans le domaine de la responsabilité de l’Etat pour fait internationalement illicite, l’émergence de la communauté internationale a suivi un parcours tortueux. Les difficultés rencontrées peuvent être expliquées par des raisons d’ordre pratique et d’ordre théorique. D’ordre pratique, d’abord, parce que le contentieux de la responsabilité ne s’est que récemment émancipé des problèmes spécifiques de la protection diplomatique et n’a pris en compte qu’avec réticence les intérêts qui dépassent la sphère personnelle d’Etats déterminés. D’ordre théorique, ensuite, parce que, suivant la typologie traditionnelle de la pratique, les constructions classiques de la responsabilité internationale sont restées cantonnées dans une conception unitaire du phénomène, analysé comme un rapport juridique de type bilatéral, suivant l’atteinte du droit subjectif d’un Etat par un autre Etat tenu à une obligation correspondante, dont la violation implique des conséquences homogènes (réparation et/ou sanction).

5Pourtant, la pratique, la jurisprudence et la doctrine ont peu à peu consacré les caractères essentiels d’un régime de responsabilité envers la communauté internationale dans son ensemble. Pour leur part, en dépit des polémiques et de certains changements de posture au cours des années, les travaux de la CDI ont vu persister la volonté majoritaire de codifier les principes autonomes qui régissent les conséquences et la mise en œuvre de la responsabilité en cas de fait internationalement illicite à l’encontre des intérêts communautaires. Du « crime international de l’Etat » (en 1976) aux « violations d’obligations dues à la communauté internationale dans son ensemble » et « violations graves d’obligations découlant de normes impératives du droit international général » (en 2001), il est possible d’identifier, sous l’égide du prisme adopté dans notre étude, une position générale constante de la Commission. A notre sens, les nombreuses transformations et les différents avatars de la responsabilité justifient un effort de systématisation de l’état du régime en droit international positif, à la lumière du concept de « communauté internationale ».

6Il est, toutefois, nécessaire de se libérer d’emblée d’un procédé logique qui peut donner lieu à difficultés et controverses inutiles, à savoir celui de l’analogie avec la responsabilité des droits internes. L’analogie en question comporte deux facettes, toutes deux inexactes : d’une part, il est souvent considéré que la responsabilité internationale de type bilatéral ou classique est assimilable à la responsabilité civile interne, en ce qu’elle est axée sur l’obligation de réparation ; d’autre part, l’on présume que la responsabilité envers la communauté internationale dans son ensemble se doit d’assumer une typologie comparable à la responsabilité pénale des droits internes, fondée sur le châtiment du coupable. Sous ce dernier aspect, nous nous sommes attardés sur la polémique relative à la pénalisation de la responsabilité internationale. Dans le cadre du débat entourant les travaux de la CDI, la polémique en question provient partiellement d’un quiproquo : rejeter in loto le « crime international de l’Etat » en raison de ses implications pénales, c’est méconnaître le véritable noyau de la notion, à savoir la protection des intérêts essentiels de la communauté internationale dans son ensemble. Toutefois, au-delà de cette équivoque, la discussion traduit aussi un clivage théorique sur la conception de la responsabilité internationale. Or, au stade actuel, nous avons trouvé des obstacles infranchissables pour une transposition du modèle pénal aux relations juridiques entre Etats. Pour ces raisons, la reconstruction théorique de la responsabilité communautaire se doit de trouver des canaux différents.

7Pour élaborer une théorie cohérente et systémique de la responsabilité communautaire, nous avons commencé par identifier la fonction de la responsabilité des Etats dans l’ordre juridique international. La responsabilité constitue une « sanction », en ce sens qu’elle est un moyen par lequel l’ordre juridique assure son intégrité normative, c’est-à-dire la conformité du comportement social à ses règles. Pour remplir ce rôle, la sanction doit s’adapter, d’une part, à la logique globale de l’ordre juridique et, d’autre part, aux réalités du groupe social que cet ordre vise à régir. En fonction de ces deux critères, les normes de chaque système juridique établiront les sujets habilités à participer au rapport de responsabilité et les moyens par lesquels l’intégrité normative du système sera assurée (par l’agencement de différentes finalités médianes : réparation, punition, prévention, etc.). La responsabilité internationale assume donc une morphologie qui s’adapte au contexte juridique et social dans lequel elle se place et qui se distingue de l’expérience des droits internes. Au cours des décennies, la responsabilité internationale est passée de la réintégration de la sphère personnelle d’un Etat déterminé (traditionnellement désigné comme l’Etat lésé) à une fonction élargie de préservation de l’intégrité normative, au-delà du préjudice individuel, comprenant désormais la protection des intérêts de la communauté internationale dans son ensemble.

8A la suite de cet élargissement de sa fonction sanctionnatoire, la responsabilité internationale s’est divisée en deux régimes distincts : l’un concernant les conséquences juridiques de faits internationalement illicites portant atteinte aux intérêts personnels de l’Etat ; l’autre englobant les conséquences de l’atteinte portée aux intérêts de la communauté internationale dans son ensemble. Ce sont les caractéristiques de ce dernier régime, déterminées par les exigences particulières à la protection des biens ou valeurs collectifs, que nous avons expliquées au moyen du prisme de la « communauté internationale ». Ses particularités ont été analysées sous trois aspects : la structure du rapport primaire (c’est-à-dire du rapport juridique enfreint par le fait internationalement illicite) ; le contenu et la mise en œuvre de la responsabilité (c’est-à-dire, le rapport secondaire) ; et la problématique de la mise en œuvre institutionnelle de la responsabilité.

9Le rapport primaire permet d’expliquer les paramètres de la participation de l’ensemble des Etats au rapport de responsabilité communautaire. En l’absence d’une autorité centralisée qui se porte titulaire des intérêts correspondants, les normes internationales sauvegardant les biens ou valeurs collectifs établissent un rapport juridique caractérisé par la corrélation entre obligations et droits subjectifs des Etats. Ce rapport juridique est donc structuré de la manière suivante :

  • Du côté passif du rapport communautaire, l’Etat a une obligation due à l’égard de tous et chacun des autres Etats : sa situation subjective constitue donc une obligation erga omnes, ce qui signifie que l’Etat est tenu, de manière simultanée, à l’exécution d’un seul et unique comportement vis-à-vis de tous et chacun des Etats de la communauté internationale ;

  • Du côté actif, tous et chacun des Etats sont titulaires d’intérêts identiques relatifs à la protection des biens ou valeurs collectifs ; intérêts garantis par l’ordre juridique au moyen de l’attribution d’une prérogative correspondante. Par conséquent, ils sont titulaires de situations juridiques qui peuvent être qualifiées de « droits subjectifs omnium » (c’est-à-dire, appartenant, de manière simultanée, à tous et chacun des Etats), ce qui les habilite à exiger – soit collectivement, soit individuellement – l’exécution du comportement dans leur intérêt propre (qui est également l’intérêt de tous) à la sauvegarde des biens ou valeurs collectifs.

10De cette construction, il découle qu’au niveau de la règle primaire, il n’est pas possible de différencier la situation juridique subjective des Etats autres que l’Etat tenu à l’obligation erga omnes. Ceci est également vrai au niveau des normes secondaires : en cas de violation de l’obligation erga omnes, la lésion du droit subjectif omnium est identique pour tous les Etats, ce qui justifie en principe leur participation au rapport de responsabilité avec les mêmes prérogatives (à savoir celles qui sont liées à la sauvegarde des biens ou valeurs collectifs). Toutefois, le comportement qui viole une obligation erga omnes peut enfreindre conjointement d’autres obligations dues à des Etats déterminés, en causant un dommage à la sphère individuelle de ceux-ci (leur territoire, leurs ressortissants ou leurs biens) et la lésion d’un droit subjectif dont ils sont les uniques titulaires à titre personnel : les prérogatives supplémentaires que ces Etats pourront faire valoir au niveau du rapport de responsabilité (par exemple, leur droit à exiger la réparation du dommage subi) doivent être appréciées à l’aune de cet autre rapport juridique de type bilatéral, et non du rapport erga omnes. Cette explication des relations juridiques entre Etats dans le contexte de la protection des intérêts de la communauté internationale dans son ensemble nous paraît préférable à d’autres constructions théoriques offertes en doctrine (y compris par la CDI) et se trouve confortée par la jurisprudence de la CIJ.

11En ce qui concerne le contenu et la mise en œuvre, la responsabilité communautaire se subdivise en deux régimes distincts : 1) un régime commun, applicable à toute violation d’obligations erga omnes ; et 2) un régime aggravé, imposant des conséquences supplémentaires en cas de violation grave d’obligations erga omnes dotées d’un caractère essentiel (celles que la CDI appelle des « violations graves d’obligations découlant de normes impératives du droit international général »).

121) Le régime commun se caractérise par une adaptation des conséquences du fait internationalement illicite aux besoins de la sauvegarde des biens communautaires et par un renforcement de la mise en œuvre au moyen de la participation de tous les Etats au rapport de responsabilité. Le régime commun raffermit notamment les mécanismes visant à rétablir ou à consolider la vitalité de la norme primaire et des rapports juridiques qui en découlent. Plus particulièrement, notre examen du régime commun nous a permis de tirer les conclusions suivantes :

  • Tous les Etats sont habilités, de manière autonome et en vertu de leur droit subjectif au respect de l’obligation erga omnes, à obtenir la cessation du fait internationalement illicite, ainsi que des assurances et garanties de non-répétition adaptées aux exigences de la responsabilité communautaire ;

  • Tous les Etats sont habilités à exiger la réparation du préjudice subi par un Etat déterminé à sa sphère personnelle (celui que la CDI dénomme « l’Etat lésé »), sous condition du respect de la volonté prépondérante de ce dernier ;

  • Tous les Etats peuvent, en outre, réclamer la réparation du préjudice causé aux biens collectifs et non assignables à un Etat déterminé (y compris le dommage causé aux « bénéficiaires de l’obligation violée »), ainsi qu’obtenir satisfaction pour le préjudice juridique consistant en la lésion de leur droit au respect de l’obligation erga omnes ;

  • En l’état actuel du droit international, la légitimation générale d’Etats autres que la victime directe à adopter des contre-mesures au soutien des prérogatives secondaires susmentionnées reste controversée ; à la lumière des travaux de la Commission et de la logique du système, il semble que le développement prochain du droit international tendra vers la reconnaissance d’une telle faculté. L’exercice de cette faculté sera soumis à des conditions strictes, dont certaines propres au régime de responsabilité communautaire (notamment en ce qui concerne l’appréciation de la proportionnalité des contre-mesures et la coordination entre l’action des différents Etats).

132) Le régime aggravé offre une protection qualifiée de biens communautaires importants par l’imposition de conséquences supplémentaires, voire de moyens de mise en œuvre spéciaux. L’objectif d’assurer la cessation du fait illicite et de mettre fin à la situation qui lèse les intérêts de la communauté internationale se trouve ainsi ultérieurement renforcé. Nous avons identifié les caractères suivants de ce régime :

  • Telles que reconnu par la CDI, sont applicables les conséquences et moyens de mise en œuvre de caractère général (à savoir, le maintien de l’obligation primaire, l’obligation de cesser le fait illicite et, le cas échéant, de fournir des assurances et garanties de non-répétition, l’obligation de réparation et la possibilité d’imposer des contre-mesures à l’Etat responsable) ; dans la mesure où toutes les obligations découlant de normes impératives sont des obligations erga omnes, c’est le régime commun de responsabilité communautaire (tel que décrit ci-dessus) qui régira le contenu et les moyens de mise en œuvre correspondants ;

  • Tel que codifié par la CDI, tous les Etats sont tenus par les obligations : de coopérer pour mettre fin, par des moyens licites, à la violation grave d’obligations découlant de normes impératives ; de ne pas reconnaître comme licite une situation créée par une telle violation grave ; et de ne prêter ni aide ni assistance au maintien de cette situation. Ces obligations omnium font de tous les Etats des « garants forcés » de la mise en œuvre de certains moyens minimaux de sauvegarde des biens ou valeurs collectifs face au fait illicite et aux effets nuisibles de celui-ci ;

  • La réaction armée est admissible dans le contexte de la légitime défense individuelle ou collective, ce qui implique : a) qu’elle doit constituer une réponse à un usage de la force dans les relations internationales (agression armée ou emploi de la force non qualifié) ; b) qu’elle doit respecter l’objectif de faire cesser l’attaque en cours et des conditions d’exercice spécifiques ; et c) que, si elle est collective, elle est soumise à des conditions ultérieures (notamment en vue de protéger la position de la victime directe). La réaction armée unilatérale nous paraît en principe inadmissible dans d’autres hypothèses de faits illicites, même si ceux-ci sont graves et portent atteinte à des intérêts essentiels de la communauté internationale (violation massive des droits de l’homme, terrorisme, etc.) ;

  • L’aggravation constatée des conséquences du fait internationalement illicite (notamment de la réparation et des assurances et garanties de non-répétition) découle de l’application, dans l’hypothèse particulière de violations graves d’obligations découlant du jus cogens, des principes généraux qui régissent le régime de responsabilité ; en revanche, il convient d’écarter l’existence de certaines formes aggravées de réparation, comme les dommages-intérêts punitifs ;

  • Le renforcement des mécanismes de mise en œuvre pourrait déboucher, à l’avenir, sur la consécration d’obligations des Etats d’invoquer la responsabilité. Au sujet des contre-mesures omnium, les doutes signalés dans le cadre du régime commun de responsabilité communautaire se dissipent dans le régime aggravé : à la lumière de la pratique, il appert que les Etats autres que la victime directe sont habilités à adopter des contre-mesures en réaction à une violation grave d’une obligation découlant du jus cogens, sous réserve du respect de strictes conditions d’exercice.

14La consécration de la responsabilité communautaire n’est pas conditionnée à l’existence de mécanismes institutionnels permettant l’invocation des conséquences du fait internationalement illicite : les règles coutumières décrites ci-dessus, reposant sur l’action unilatérale des Etats, nous semblent d’ores et déjà existantes en droit international positif. Néanmoins, la mise en œuvre institutionnelle de la responsabilité communautaire permettrait de surmonter les nombreux aléas, risques et obstacles propres à un tel système. Nous avons montré comment cette problématique doit être affrontée à la lumière des fonctions exercées par les organismes internationaux considérés, en vertu de leur acte constitutif et dans leur pratique. A la lumière de ces critères, il nous semble que les organes principaux des Nations Unies de lege lata n’assument pas (et de lege ferenda ne sont pas susceptibles d’assumer) une fonction générale et exclusive de mise en œuvre de la responsabilité communautaire. Cependant, leur action peut avoir des répercussions sur l’invocation de la responsabilité par les Etats dans l’exercice des prérogatives secondaires de ceux-ci en droit international coutumier. Par ailleurs, l’examen de certains mécanismes au niveau régional et sectoriel nous a permis d’identifier différents organismes internationaux qui exercent certaines fonctions en matière de responsabilité communautaire ou dont l’action peut influer sur la mise en œuvre des conséquences correspondantes en vertu du droit coutumier.

15Le prisme de la « communauté internationale » constitue la véritable clef de voûte de notre construction, offrant un instrument conceptuel utile pour comprendre le droit international contemporain. L’intérêt de cet instrument réside dans sa grande versatilité.

16D’une part, il sert pour expliquer autant l’ordonnancement global du système que les régimes spécifiques d’institutions particulières. Au cours de notre étude, nous avons pu employer ce prisme pour établir les points de convergence et de divergence entre les régimes de diverses institutions juridiques contemporaines, dont le jus cogens, les obligations erga omnes, la responsabilité pénale internationale des individus et la responsabilité des Etats, à la lumière du critère de la protection des biens collectifs. Mais ce même prisme nous a servi à approfondir, au sein de la responsabilité internationale des Etats, les spécificités du régime des conséquences d’un fait illicite portant atteinte aux intérêts de la communauté internationale dans son ensemble et pour prendre ainsi position sur les controverses qui ont animé le débat récent, autant dans la pratique des Etats que dans la jurisprudence et la doctrine.

17D’autre part, notre prisme sert de fondement autant à une analyse de lege lata du droit international positif que de lege ferenda de la possible évolution future de celui-ci. A plusieurs reprises, nous avons insisté sur les manifestations positives de ce phénomène, montrant que la notion de « communauté internationale » est d’ores et déjà incorporée en droit international contemporain, notamment dans le domaine de la responsabilité. Mais, simultanément, cet instrument permet d’adopter une perspective de développement progressif, servant de critère pour identifier l’évolution possible du régime juridique de chaque institution. A cet égard, il convient d’insister sur l’autre terme du titre de notre étude, l’« émergence », qui exprime comment la protection des biens ou valeurs collectifs et la consécration des intérêts de la communauté internationale dans son ensemble constituent un phénomène dynamique, en pleine croissance, en droit international. En ce sens, si elle visait essentiellement à comprendre le droit international positif en vigueur, notre étude doit également être lue en tenant compte des ouvertures qu’elle dessine dans une perspective d’avenir.

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