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Les unions monétaires en droit international

 | 
Moustapha Lô Diatta

Conclusion

Testo integrale

1Depuis l’avènement de la monnaie unique européenne, les Unions monétaires ne sont plus un phénomène marginal dans les relations internationales contemporaines. Elles réunissent aussi bien des pays en développement que des pays développés, de petits pays comme de grands pays, et jouent de plus en plus un rôle moteur dans l’intégration régionale ou sous-régionale. Il est temps que les juristes internationalistes se consacrent plus à leur étude, selon leurs propres moyens et méthodes d’analyse. Aussi notre projet a-t-il été essentiellement de faire le relevé systématique et d’analyser les règles de droit gouvernant les Unions monétaires afin de mesurer leur aptitude à constituer un ensemble normatif spécifique, dans l’optique de contribuer à l’élaboration d’une théorie générale de l’Union monétaire en droit international.

2Pour ce faire, il a fallu montrer, dans un bref chapitre préliminaire, les enjeux de l’unification monétaire interétatique, c’est-à-dire mettre en évidence l’influence des « forces profondes » sur le comportement antérieur ou postérieur des acteurs étatiques, de manière à ne pas donner à notre analyse juridique des Unions monétaires une image superficielle, décalée de la réalité beaucoup plus complexe des relations monétaires internationales. Notre constat sur ce sujet est que la création d’une Union monétaire ou la décision d’y adhérer ne dépend pas uniquement du traditionnel bilan coût (perte de recettes de seigneuriage, absence d’autonomie de la politique monétaire, etc.) et avantages économiques (stabilité monétaire, réalisation d’une « zone monétaire optimale », allégement de la comptabilité, fluidité du commerce et du trafic des voyageurs, etc.). Des considérations politiques (poursuite d’une politique individuelle ou collective de puissance monétaire, resserrement des liens politiques ou d’amitié, voire promotion d’une unification politique des Etats impliqués) entrent en jeu et sont parfois prépondérantes dans le choix des Etats.

3Après cette analyse extra-juridique, nous avons procédé à une délimitation de la notion d’Union monétaire jusque-là négligée par la doctrine, en montrant non seulement son unité conceptuelle en dépit des évolutions (elles sont plutôt enrichissantes) constatées au fil du temps, mais aussi sa spécificité par rapport à celles de zone monétaire, système monétaire, bloc monétaire, caisse d’émission ou autres configurations monétaires sui generis. Sans prétendre être parfaite, cette délimitation conceptuelle de la notion d’Union monétaire a permis d’envisager, avec beaucoup plus de visibilité, une systématisation juridique des expériences passées et présentes. Les conclusions, certainement provisoires vu la versatilité de la matière, que nous pouvons tirer de cette tentative de systématisation juridique des Unions monétaires peuvent se résumer en quelques points.

4Sur le plan de la théorie juridique, l’analyse révèle l’existence d’un véritable droit international des Unions monétaires en tant que catégorie juridique à part entière, constitué de règles, essentiellement conventionnelles, régissant leur création, leur organisation, leur fonctionnement, leurs effets juridiques ainsi que leur extinction. Depuis leur apparition au xixe siècle, ces règles de droit des Unions monétaires n’ont cessé d’évoluer quantitativement et qualitativement, en rapport avec les changements intervenus dans la perception, la forme ainsi que la substance de la monnaie, les habitudes monétaires du public et, de manière générale, les relations monétaires internationales, de sorte qu’il est difficile d’y voir la cristallisation d’une coutume générale en matière d’unification monétaire interétatique.

5Il reste que, si son noyau dur reste la réglementation monétaire internationale, ce corpus juris des Unions monétaires n’est pas véritablement autonome. En fait, il n’est qu’un enchevêtrement, certes cohérent, de règles provenant, en plus du droit monétaire international, de plusieurs autres chapitres du droit international public, notamment du droit des traités, du droit des organisations ou institutions internationales, du droit de la succession d’Etats, du droit des conflits internationaux et, dans une certaine mesure, du droit contractuel privé. La théorie générale de l’unification monétaire interétatique qui en découle repose sur les principes suivants :

  • 1 CIJ, avis consultatif du 8 juillet 1996, Licéité de l’utilisation des armes nucléaires par un Etat (...)

61. Les Unions monétaires naissent de traités conclus entre deux ou plusieurs Etats ou autres sujets de droit international reconnus comme tels par ces derniers et régis par le droit international. De tels traités présentent un caractère à la fois conventionnel, en ce sens qu’ils engendrent pour les Etats membres des droits et des obligations réciproques, et constitutif, en ce qu’ils ont pour objet de créer une institution monétaire internationale non nécessairement dotée de personnalité juridique internationale et d’organes propres, à laquelle les parties assignent la mission de réaliser des objectifs communs. Les traités constitutifs d’Unions monétaires sont ainsi proches des traités constitutifs d’organisations internationales, mais ils s’en distinguent dans la mesure où ces derniers « ont pour objet de créer des sujets de droit nouveaux, dotés d’une certaine autonomie, auxquels les parties confient pour tâche la réalisation de buts communs »1. Le fait que les Unions monétaires reposent généralement sur des traités en bonne et due forme n’exclut pas pour autant les Unions monétaires de fait, résultant d’accords internationaux entre l’Etat prédécesseur et l’Etat ou les Etats successeurs ou entre Etats successeurs de l’Etat disparu qui n’ont pas été conclus par écrit. De telles Unions monétaires empiriques demeurent toutefois exceptionnelles et provisoires. Dans certains cas, elles ont été « maintenues » par de nouvelles conventions internationales expresses entre tous ou certains Etats membres.

72. Du point de vue de la conception, il n’existe pas de modèle unique d’Union monétaire applicable partout. Des Unions monétaires ont existé ou existent sur la base de l’adoption par les Etats membres d’une monnaie semblable en valeur et/ou en apparence à celles des autres, d’une monnaie commune supplétive, c’est-à-dire dotée d’un pouvoir libératoire privilégié ou égal à celui de la monnaie circulant dans chaque Etat membre ou d’une monnaie unique ayant cours légal exclusif dans tous les Etats membres.

8Mais la tendance actuelle est en faveur du modèle d’Union monétaire à monnaie unique, pour des raisons de cohérence et d’efficacité de la politique monétaire appliquée au sein de l’Union. En adoptant ce modèle, les fondateurs des Unions monétaires actuelles ont voulu éviter définitivement les travers de ceux des Unions monétaires classiques qui s’étaient bornés, soit à unifier la monnaie métallique des pays membres sans se préoccuper du papier monnaie, soit à unifier à la fois la monnaie métallique et le papier monnaie sans songer à uniformiser les politiques monétaires nationales. Or l’autonomie des politiques monétaires nationales au sein d’une Union monétaire expose les monnaies nationales aux attaques spéculatives récurrentes. Les forces du marché auront en effet tendance à comparer les prix et rendements des monnaies nationales, seront très attentives et n’hésiteront pas à exploiter le moindre risque de change. Les changements dans l’appréciation de ce risque de change se traduiront nécessairement par des mouvements importants de taux d’intérêt ou de fortes pressions sur les taux de change entre les monnaies des Etats membres de l’Union monétaire concernée.

93. En ce qui concerne leurs règles de fonctionnement, tout Etat candidat à l’adhésion doit savoir que toutes les Unions monétaires reposent sur l’observation par les Etats membres de règles de discipline monétaire plus contraignantes que celles habituellement appliquées dans d’autres configurations monétaires entre Etats (zones monétaires, systèmes monétaires, blocs monétaires, etc.), que ce soit en matière d’émission monétaire, de convertibilité monétaire, de circulation monétaire ou en termes de collaboration à la réalisation de l’objet de la convention constitutive et des buts de l’Union monétaire. Ces restrictions à la souveraineté monétaire des Etats membres sont néanmoins compensées non seulement par la possibilité pour les uns de traiter avec les autres sur un pied d’égalité en droit, mais aussi par la jouissance de droits plus intéressants en termes de solidarité monétaire inconditionnelle à l’égard de l’Etat membre en difficulté, de participation plus ou moins égale aux décisions monétaires et de répartition équitable sinon de limitation du revenu monétaire récolté sur le territoire de chacun des Etats membres.

10Ce relatif équilibre du régime juridique des Unions monétaires devrait donner du grain à moudre aux hommes politiques adeptes du sacro-saint principe de souveraineté monétaire de l’Etat.

114. Pour ce qui est de leur statut, on retiendra que les Unions monétaires ne posent aucun problème de légalité tant par rapport à l’obligation coutumière de non-discrimination monétaire que par rapport aux obligations en vertu des Statuts du FMI, alors même que ceux-ci n’en consacrent pas une disposition expresse. Une modification des Statuts du FMI tendant à reconnaître la qualité de membres de cette organisation internationale aux Unions monétaires ou aux entités dans le cadre desquelles elles opèrent (comme la Communauté européenne pour l’Union monétaire européenne) aiderait néanmoins à les intégrer davantage dans le système monétaire international et à rendre la surveillance et le contrôle de celui-ci par le FMI plus efficients et plus effectifs.

125. Quant aux règles régissant le retrait des Etats membres et l’extinction des Unions monétaires, elles ne diffèrent de celles applicables aux organisations internationales que par rapport au régime de liquidation de la monnaie et, le échéant, celui de la Banque Centrale multinationale et du pool de réserves monétaires officielles. Pour ce qui concerne les espèces monétaires, la liquidation s’effectue en fonction de l’effigie ou sur la base de toute autre technique d’identification ou de « nationalisation », préalable ou ex post facto, des billets. La liquidation des espèces non identifiées aux Etats membres se fera au prorata de la circulation monétaire de chaque Etat, à moins que les Etats intéressés n’en décident autrement.

  • 2 Sentence arbitrale du 16 mai 1980, op. cit., p. 1 190.

13En ce qui concerne la Banque Centrale multinationale, la dette afférente à ses billets est répartie entre les Etats intéressés selon l’un ou l’autre des critères ci-dessus indiqués. Si, après apurement du passif total de la Banque, y compris la dette afférente aux billets en circulation, il subsiste un boni de liquidation, celui-ci sera partagé entre les Etats suivant la clé de répartition fixée par les parties ou l’organe compétent soit : proportionnellement à leurs parts libérées dans le capital de la Banque, à la circulation monétaire de chacun ou à leurs parts contributives réelles à la réalisation de l’actif de la Banque, sur la base du rapport de leurs populations respectives, etc. Le partage des réserves officielles de change mises en commun, non grevées et non incorporées à l’actif de la Banque Centrale commune, peut se faire aussi bien au prorata de la circulation monétaire de chacun, sur la base du rapport des populations des Etats qu’en fonction de tout autre critère pertinent. Sur le plan de la pratique, les Unions monétaires modernes ont réussi et réussissent là où avaient échoué les Unions monétaires classiques : la garantie de la stabilité des changes dans les relations entre Etats membres en tant que finalité ultime de toute unification monétaire interétatique. Cette garantie est même absolue dans les Unions monétaires où circule une monnaie unique, puisque le risque de change est totalement éliminé. Mieux, les Unions monétaires modernes parviennent parfois à absorber ou amortir durablement des chocs exogènes, y compris les crises monétaires contagieuses, auxquels la plupart des Etats membres pris isolément n’auraient pu faire face. De ce point de vue, les Unions monétaires modernes s’imposent comme un choix crédible dans un système monétaire international désormais fondé sur le principe du libre choix des dispositions en matière de change, y compris du “floating, avec changement constant des taux de change, qui s’éloigne du précédent système de Bretton Woods où, comme l’a très clairement expliqué le Tribunal arbitral dans l’affaire des Dettes extérieures allemandes, « la valeur extérieure d’une devise ne résult[ait] pas, comme actuellement, du prix versé et chaque jour modifié dans une autre devise sur les marchés de change internationaux », mais « était fixée par sa propre parité, dans les limites d’une marge minime »2.

14Toutefois, les Unions monétaires ne sont pas une panacée. Elles ne constituent pas des boucliers qui permettraient aux Etats membres de mener des politiques économiques (budgétaire, fiscale, d’emploi, des revenus, etc.) infiniment laxistes et peu prudentes. De la convergence étroite et permanente de ces politiques relevant essentiellement de la compétence nationale des Etats membres dépendent, en partie, la crédibilité et la durabilité des Unions monétaires.

15D’autre part, la conduite des Etats qui participent à cette forme avancée d’exercice collectif des compétences monétaires n’est pas toujours irréprochable. Au nom de l’intérêt national, les infidélités sont fréquentes et se révèlent au grand jour notamment lors des crises politiques ou économiques majeures affectant les Etats membres, portant ainsi un coup à la crédibilité des Unions monétaires en particulier et celle de la règle monétaire internationale en général. A cela s’ajoutent les dissensions internes sur l’entrée de tel ou tel Etat, les inévitables incompréhensions et désaccords entre Etats membres ou entre ces derniers et les organes communautaires à propos de l’interprétation ou de l’application des textes régissant l’Union monétaire, le règlement de l’épineuse question des droits et obligations des Etats en cas de désunion monétaire par suite de retrait ou de dissolution, etc. Sur cette dernière question, il est souhaitable, afin d’éviter les conflits qui ont eu lieu dans certaines Unions monétaires passées, que les Etats membres qui ne l’ont pas déjà fait introduisent dans leur convention d’Union monétaire une clause de liquidation monétaire et, le cas échéant, une clause de liquidation de la Banque Centrale multinationale, même si on peut comprendre qu’en s’abstenant délibérément de le faire, ils ne veulent pas laisser le moindre soupçon ou doute planer sur la pérennité de la relation monétaire scellée.

16D’une manière générale, on gardera en mémoire que, parce qu’elle concerne un domaine hautement sensible de l’économie, la vie d’une Union monétaire est faite de tensions et contradictions entre Etats membres qu’il convient d’aborder, sur la base de la règle de droit en tenant dûment compte de l’intérêt des uns et des autres, avec l’extrême prudence, la confidentialité et la célérité qui caractérisent la gestion monétaire, sous peine de voir la communauté monétaire établie se saborder.

Note

1 CIJ, avis consultatif du 8 juillet 1996, Licéité de l’utilisation des armes nucléaires par un Etat dans un conflit armé, Recueil 1996, p. 75.

2 Sentence arbitrale du 16 mai 1980, op. cit., p. 1 190.