« Tout groupement monétaire établi entre Etats souverains suppose une certaine discipline et par conséquent la conscience commune d’un comportement souhaitable. »1

1Toute participation à une Union monétaire suppose le respect d’un corps de règles de conduite monétaire particulières, qui imposent aux Etats membres des obligations d’accomplir des actions déterminées ou de s’en abstenir et leur confèrent, en retour, des droits qu’ils peuvent faire valoir les uns à l’égard des autres.

§1. Les obligations des membres

2Les obligations internationales des Etats membres d’une Union monétaire sont de loin les plus contraignantes des associations monétaires entre Etats. Elles portent, alternativement ou cumulativement, sur l’émission, la convertibilité monétaire, les réserves monétaires et la collaboration au bon fonctionnement de l’Union monétaire.

I. L’observation des normes d’émission communes

3L’émission ou la frappe de la monnaie consiste pour l’Etat ou le concessionnaire (institut d’émission) à apposer une marque officielle sur des morceaux de papier ou de métal de poids et mesures uniformes à qui il est « donné cours »2 ; il s’agit., « d’une part, [de] permettre à la monnaie de courir, circuler dans l’économie en rendant les échanges possibles, grâce au pouvoir libératoire (legal tender) qui lui est conféré et, d’autre part, [de] conférer à la monnaie un cours (legal value), c’est-à-dire une valeur qui lui permette de servir à évaluer des biens et des dettes »3. Ce droit de battre monnaie des Etats est réglementé dans le cadre des Unions monétaires. L’étendue des restrictions apportées à la liberté d’émission monétaire des Etats membres varie selon qu’on se trouve dans un régime d’autonomie ou de centralisation de l’émission.

A. Le régime d’autonomie de l’émission

4“A monetary union involving the continued use of national currencies would be meaningful only if the individual currencies were similar and could circulate interchangeably and without a discount. The national currencies for this type of union would need to be essentially identical in value and appearance.”4 Aussi les conventions constitutives d’Union à monnaie plurielle uniformisent-elles les normes d’émission des monnaies des Etats membres pour faciliter leur acceptabilité mutuelle et enrayer toutes crises provenant de la suspicion à l’égard d’une monnaie participante.

5Dans les Unions monétaires classiques, la fabrication des pièces de monnaie nationales ou communes était soumise à trois règles essentielles. En premier lieu, les Etats membres devaient frapper les pièces sur la base du métal-étalon commun. Ainsi, le monométallisme-argent était retenu par l’Union monétaire des Etats allemands du Sud, l’Union monétaire des Etats allemands du Nord, l’Union monétaire générale allemande et l’Union monétaire austro-allemande, alors que le monométallisme-or s’appliquait aux Etats de l’Union monétaire Scandinave. L’Union monétaire latine, elle, reposait sur le bimétallisme ou double étalon (or et argent). Toutefois, la règle du métal-étalon unique pour la frappe des monnaies n’était pas trop rigide. Par exemple, les Etats de l’Union monétaire générale allemande étaient libres de frapper des pièces d’or à titre de « monnaies commerciales » dont la valeur était fixée par la loi de l’offre et de la demande. Cette faculté était limitée dans le cadre de l’Union monétaire austro-allemande, en ce sens que non seulement interdiction était faite aux Etats de frapper d’autres pièces d’or non autorisées (l’Autriche se réservait la faculté de continuer à frapper des ducats jusqu’à à la fin de l’année 1865), mais, de plus, ils devaient veiller à ce qu’il ne fût porté aucune atteinte au principe de l’adoption de l’argent comme base du système monétaire du pays5. De même, le bimétallisme en vigueur au sein de l’Union monétaire latine a connu quelques à-coups avec la limitation (en 1874)6, puis la suspension de la frappe de l’argent pour 1879 (décidée en 1878)7. Le système de frappe s’était alors transformé en « bimétallisme boiteux » ou monométallisme « bossu » avec une protubérance considérable d’écus dépréciés8. Le monométallisme-or de l’Union monétaire Scandinave n’était pas non plus de type pur, puisque la monnaie d’appoint était composée de pièces d’argent et de pièces de bronze.

6En second lieu, les Etats membres ne devaient fabriquer ou laisser fabriquer que des monnaies droites de poids, de taille et de titre prévus par la Convention de l’Union monétaire. Ainsi, les pièces principales des Etats de l’Union monétaire du Midi allemand devaient correspondre au poids du mark-étalon fixé à 233 grammes 855, à la taille de 24 1/2 florins (la taille des Kronenthalers en cours était admise) et au titre de 9/10 de fin. La taille de 27 florins et le degré de fin de 1/3 ou 5 1/3 loths par mark furent adoptés pour la fabrication des pièces communes de billon de 6 et 3 kreutzers. Dans le cadre de l’Union monétaire générale allemande, le poids et le titre étaient identiques, mais la taille légale différait d’un groupe de pays à l’autre pour la frappe des pièces nationales : 14 thalers au mark fin pour les pays du Nord et 24 1/2 florins pour les pays du Sud. En revanche, toutes les monnaies communes avaient un titre unique fixé à 9/10 d’argent et 1/10 de cuivre et un poids unique de 1 mark pour 6,3 pièces et 10 marks pour 63 pièces. Quant aux monnaies de billion, les Etats contractants se réservaient le droit d’en frapper à la taille et au titre inférieurs à ceux prévus pour les monnaies principales. Au sein de l’Union monétaire latine, les pièces d’argent de 5 francs devaient correspondre au poids droit de 25 grammes (avec une tolérance du poids tant en dehors qu’en dedans de 3 millièmes), au titre droit de 900 millièmes (avec une tolérance du titre tant en dehors qu’en dedans de 2 millièmes) et au diamètre de 37 millimètres. Pour les monnaies principales d’or, le titre était le même, mais le poids et le diamètre étaient fonction de la valeur attachée à chacune d’elles. Il en était de même pour le poids et le diamètre des monnaies divisionnaires, dont le titre uniforme était fixé à 835 millièmes. Enfin, dans le cadre de l’Union monétaire Scandinave, la monnaie d’or était monnayée au titre de 90 parties d’or pur et 10 parties de cuivre. La monnaie d’or de valeur de 10 couronnes pesait par suite 4,4803 grammes et celle de 20 couronnes 8,9606 grammes. Le diamètre de la monnaie de 10 couronnes était de 18 millimètres, celui de la monnaie de 20 couronnes de 23 millimètres9. Les conditions de frappe des monnaies d’appoint d’argent (allié avec du cuivre) et de bronze (allié à du cuivre, de l’étain et du zinc) étaient déterminées par les articles 4, 5 et 6 de la Convention de l’Union monétaire Scandinave de 1873.

7En troisième lieu, les Hôtels des Monnaies devaient respecter les normes communes en matière d’identification et de spécification des pièces frappées. Ainsi, la Convention de Munich de 1837 prévoyait que la face des florins et demi-florins des Etats de l’Union monétaire de l’Allemagne du Sud porteraient l’effigie du prince régnant de l’Etat et, pour la Ville libre de Francfort, les armes de la Ville, mais au revers, uniforme pour tous, seraient inscrits la désignation de la valeur de la pièce et le millésime, entourés d’une couronne de chêne10. De même, il devait être gravé sur la surface des pièces communes de l’Union monétaire austro-allemande l’effigie du Souverain émetteur (la Ville libre de Francfort, son emblème), tandis que le revers devait porter, autour des armes du pays, l’indication du rapport de la pièce à la livre d’argent fin, la dénomination de simple ou de double thalers et le millésime de l’année de frappe11. L’obligation d’identification valait aussi pour les monnaies Scandinaves, sur lesquelles il était marqué pour quel pays, dans quel Hôtel des Monnaies et en quelle année la pièce avait été frappée. Chaque pays émetteur devait fixer d’ailleurs la face et la légende des pièces qu’il voulait émettre12. Enfin, les monnaies de l’Union latine portaient l’empreinte de l’Etat d’origine ainsi que le millésime de fabrication.

8Pour ce qui concerne les Unions monétaires modernes où circulent plusieurs monnaies nationales, la standardisation des règles d’émission portera non seulement sur les pièces, mais aussi sur les billets de banque. Ainsi, au sein de l’Union monétaire belgo-luxembourgeoise, la valeur faciale des billets et monnaies métalliques émis sous l’autorité de l’Etat luxembourgeois était la même que celle des billets et monnaies métalliques émis en Belgique13. Cette valeur faciale était fixée comme suit : « Billets : 100 francs, 50 francs, 20 francs, 10 francs ; Monnaies métalliques : 100 francs, 50 francs, 20 francs, 5 francs, 1 franc, 25 centimes, 20 centimes ; Pièce commémorative du millénaire, visée à l’article 1 : maximum 500 francs »14.

9Toutefois, les conventions constitutives d’Union plurimonétaire ne se contentent pas d’édicter des normes d’émission communes. Elles prévoient aussi des dispositions à prendre pour maintenir une bonne circulation monétaire au sein de l’Union monétaire. Ainsi, les Etats membres des Unions monétaires classiques avaient l’obligation de faire en sorte que fussent maintenues des monnaies droites de poids et de bon aloi quant au titre. Dans le cadre de l’Union monétaire générale allemande et de l’Union monétaire austro-allemande, les Etats étaient tenus de n’abaisser, sans aviser préalablement les partenaires, la valeur d’aucune des pièces ayant cours légal dans leurs territoires ou de ne jamais modifier le titre ou le poids sous prétexte d’une tolérance quelconque, ni autoriser, dans leur fabrication, une altération du titre ou du poids autre que celle résultant nécessairement de l’impossibilité d’obtenir, dans l’ensemble de la fabrication commune, des pièces rigoureusement droites de poids et de titre. Les monnaies frappées ne pouvaient être démonétisées ou mises hors de cours que d’après les dispositions conventionnelles, mais les Etats étaient tenus de les retirer et de les refondre lorsqu’il était reconnu que leur altération, par le frai, dépassait la limite du faiblage de poids fixé. L’obligation de prendre des mesures nécessaires pour empêcher la circulation des monnaies altérées ou contrefaites s’imposait aussi aux Etats de l’Union monétaire latine et à ceux de l’Union monétaire scandinave. La Convention de 1865 reconnaissait aux premiers le droit d’exclure les monnaies d’or et d’argent qui auraient perdu, par le frai, une certaine quotité de leur poids (0,5 % au-dessous des tolérances pour les pièces d’or et 1 % au-dessous des tolérances pour les pièces d’argent de 5 francs) ou dont les empreintes auraient disparu. Les monnaies divisionnaires devaient être refondues par les Etats émetteurs lorsqu’elles étaient réduites par le frai de 5 % au-dessous des tolérances ou lorsque leurs empreintes avaient disparu15. La Convention de l’Union monétaire Scandinave était plus généreuse sur ce point. En effet, non seulement elle précisait que les monnaies qui n’avaient pas perdu plus de 2 % de leur poids légal pouvaient être données en paiement aux caisses de l’Etat, mais encore elle obligeait chacun des Etats contractants à changer les pièces usées de plus de 1/2 % contre des monnaies d’or ayant cours légal entre particuliers. En outre, chaque Etat contractant était tenu de fondre les monnaies usées portant son empreinte ; et les monnaies qui ne pouvaient plus être remises en circulation par les caisses publiques étaient retournées par l’Etat détenteur à l’Etat émetteur qui devait les rembourser en bonne monnaie et les refondre. De plus, les Etats contractants gardaient la faculté d’accepter les monnaies d’or usées dans des conditions plus larges que celles prévues par la Convention16. C’est ainsi qu’en Norvège et au Danemark, des lois spéciales contraignaient l’Etat à reprendre et à échanger contre de la bonne monnaie les monnaies d’or portant son effigie, qui avaient perdu, par le frai, plus de 1/2 % de leur quotité sans limite aucune17.

10Enfin, les conventions constitutives d’Union monétaire à plusieurs monnaies contiennent des dispositions visant, dans le cadre des Unions monétaires classiques, à prévenir les excès de monnayage (qui altéraient immédiatement les cours des changes des pièces ) à des fins de seigneuriage de la part des Etats membres, consistant à mettre en circulation plus de monnaies divisionnaires qu’il n’était nécessaire à leur territoire pour les paiements du petit commerce et pour les appoints18, dans le cadre des Unions monétaires modernes, à éviter certains inconvénients notamment les désagréments à recevoir des quantités illimitées de monnaies métalliques. Trois techniques peuvent être ou étaient utilisées.

11La première consiste en une limitation du montant de l’émission des monnaies basée sur le nombre d’habitants de chaque Etat membre. Dans les Unions monétaires classiques, cette règle visait uniquement la petite monnaie généralement laissée à la discrétion des gouvernements. Ainsi, les Etats de l’Union monétaire générale allemande s’obligeaient à restreindre l’émission de la monnaie de billon à la somme que réclameraient les besoins de chacun d’entre eux19. Au niveau de l’Union monétaire austro-allemande, les pays à thaler et à florin autrichien s’engageaient à limiter l’émission du billon respectivement à 5/6 de thaler et à 1 1/4 florin par tête d’habitant20, les pays à florin du Sud se réservant le droit de le faire ultérieurement. Au sein de l’Union monétaire latine, la monnaie divisionnaire ne pouvait être émise que pour une valeur correspondant à 6 francs par habitant21. Dans la pratique, les Etats contractants ont cherché à contourner cette règle limitative en présentant périodiquement des demandes de dérogation pour satisfaire leurs propres besoins intérieurs ou ceux des colonies22. Les Etats de Union monétaire scandinave ne l’avaient tout simplement pas retenue au motif qu’il était impossible de quantifier avec certitude d’avance les besoins en monnaie divisionnaire de chaque pays.

12Par contre, dans le cadre de l’Union monétaire belgo-luxembourgeoise, la règle limitative de l’émission des monnaies luxembourgeoises visait à la fois les billets et les pièces. En effet, il était prévu à l’article 1^er du Protocole d’exécution du Protocole relatif à l’association monétaire entre la Belgique et le Luxembourg que « a) La limite maximum du montant des billets et monnaies métalliques émis sous l’autorité de l’Etat luxembourgeois est égale à un dixième du montant résultant de l’application du rapport des populations respectives des deux pays, au montant des billets et monnaies métalliques belges émis à la fin de l’année précédente. b) Les billets et monnaies métalliques émis sous l’autorité de l’Etat luxembourgeois ne peuvent dépasser pendant plus de deux mois consécutifs la limite maximum définie sub a. »

13La deuxième technique consiste à limiter la valeur libératoire dans un seul paiement de la petite monnaie. Dans le cadre de l’Union monétaire austro-allemande, nul, dans les territoires des gouvernements contractants, ne pouvait être forcé de recevoir de la monnaie de billon en paiement pour une somme égale à la valeur de la plus petite monnaie de bon aloi23, c’est-à-dire 1/4 de florin d’Allemagne du Sud, 1/6 de thaler d’Allemagne du Nord et 1/4 de florin autrichien. Au sein de l’Union monétaire scandinave, personne n’était forcé d’accepter en un versement la valeur de plus de 20 couronnes en pièces de 1 et de 2 couronnes, de plus de 5 couronnes en petite monnaie d’argent et plus de 1 couronne en monnaie de bronze24. Dans le cadre de l’Union monétaire latine, les pièces divisionnaires avaient cours légal entre les particuliers de l’Etat qui les a fabriquées, jusqu’à concurrence de 50 francs pour chaque paiement. L’Etat qui les avait mises en circulation devait les recevoir de ses nationaux sans limitation de quantité25. En revanche, les caisses publiques des autres Etats les acceptaient jusqu’à concurrence de 100 francs pour chaque paiement fait auxdites caisses26.

14La troisième technique, enfin, consistait en un droit d’échange reconnu aux Etats détenteurs de la petite monnaie des autres, sur demande et à partir d’un certain montant. Ainsi, tout Etat de l’Union monétaire austro-allemande était tenu de changer au même cours, si la demande en était faite et dans des caisses qui étaient spécialement désignées, ses monnaies de billon pour de la monnaie de bon aloi ayant cours dans le pays. Toutefois, la somme à changer ne pouvait pas être inférieure, suivant les systèmes monétaires, à 20 thalers ou 40 florins pour la monnaie de billon en argent, à 5 thalers ou 10 florins pour la monnaie de billon en cuivre27. Au sein de l’Union monétaire latine, chaque Etat membre s’engageait à reprendre, des particuliers ou des caisses publiques des autres Etats, les monnaies d’appoint en argent qu’il avait émises, et à les échanger contre une égale valeur de monnaie courante (pièces d’or ou pièces d’argent de 5 francs), à condition que la somme présentée à l’échange ne fût pas inférieure à 100 francs28. De même, dans chacun des Etats de l’Union monétaire Scandinave, il était fait en sorte que tout individu pût échanger la monnaie qui, d’après l’article 10, n’était acceptée que par les caisses de l’Etat, contre la monnaie reçue dans le commerce, et pût aussi échanger contre la monnaie principale une somme quelconque en monnaie d’appoint et divisible par 10 couronnes29.

15On remarquera que les Unions monétaires classiques avaient presque toutes passé sous silence l’émission des billets de banque et du papier-monnaie. Seul le Traité d’Union monétaire austro-allemande avait prévu des dispositions interdisant le papier-monnaie, qui visaient en fait les billets autrichiens inconvertibles30. Aux termes de son article 22, « Aucun des Etats contractants ne pourra émettre ou laisser émettre du papier-monnaie, s’il n’a pris les mesures nécessaires pour qu’à toute époque ce papier-monnaie puisse être changé, sur la demande des porteurs, contre de la monnaie d’argent de bon aloi. Les exceptions existantes à ce principe devront cesser au plus tard le 1^er janvier 1859. Le papier-monnaie ou les autres effets destinés à circuler comme une monnaie, qui auront été émis par lui-même ou par des établissements placés sous son autorité, n’énonceront que des valeurs en argent et en monnaie légale du pays. » Les raisons de l’interdiction de l’émission du papier-monnaie résidaient dans ses effets perturbateurs sur la circulation monétaire des autres Etats membres de l’Union monétaire. En effet, la mise en circulation de billets inconvertibles par un Etat entraînait inévitablement l’émigration chez les voisins des monnaies dont ils usurpaient la place, en vertu de la loi de Gresham selon laquelle la mauvaise monnaie chasse la bonne31. Toutefois, l’article 22 ne prévoyait pas de sanction en cas de violation de l’interdiction d’émettre du papier-monnaie32. Son applicabilité en temps de guerre était même contestée. On avait ainsi soutenu qu’« un Etat ne peut, en principe, aliéner le droit de décréter le cours forcé pour les billets de banque et d’émettre du papier-monnaie. L’Etat qui s’oblige à ne jamais décréter le cours forcé, fait penser à un homme bien portant qui s’engagerait à ne jamais être malade. »33 Le cours forcé serait même « presque inévitable en temps de guerre : on peut presque affirmer qu’on ne verra pas un grand peuple entrer dans une lutte où sa destinée soit en question, sans proclamer le cours forcé des billets d’Etat ou des billets de banque »34. Le comportement de l’Autriche confortait ces prises de position. Certes, le Gouvernement autrichien avait réussi à supprimer le cours forcé des billets d’Etat avant le 1^er janvier 1859, conformément aux prescriptions du Traité de Vienne. Mais, dès le 29 avril 1859, il l’avait rétabli à l’occasion de la guerre d’Italie. Cette situation dura jusqu’à la guerre avec la Prusse qui nécessita un effort financier considérable de l’Etat autrichien.

16La question du papier-monnaie fut aussi discutée lors de la Conférence monétaire de Paris de 1878, consacrée au renouvellement de l’Union monétaire latine. Les autres Etats avaient exigé de l’Italie la suppression de son papier-monnaie et son engagement à n’émettre de nouvelles coupures. Le Gouvernement belge fit même savoir que « le régime du papier-monnaie est en contradiction absolue avec la base même d’une convention monétaire. En conséquence, si, à l’avenir, un des Etats de l’Union établit ou aggrave par de nouvelles émissions le cours forcé des billets de banque, le Gouvernement belge admet que les autres Etats sont, par ce fait, autorisés à prendre les mesures qui leur paraîtraient nécessaires pour se soustraire aux suites dommageables que créerait cet état de choses contraire à la Convention. »35 Pour sa part, l’Italie estima qu’aucune mention du cours forcé n’ayant été faite par la Convention de 1865, elle entendait garder, dans la nouvelle convention, sa liberté financière et sa souveraineté, au cas où elle ferait face à une guerre défensive. Finalement, il fut convenu que l’absence d’une disposition spéciale dans la nouvelle convention n’impliquait guère que le cours forcé fût une mesure régulière et conforme à la Convention36. Malgré ses réserves formelles, l’Italie s’engagea alors à supprimer ses coupures divisionnaires de papier inférieures à 5 francs, les autres Etats contractants s’engageant, pour lui faciliter cette opération, à retirer de leur circulation et à cesser de recevoir dans leurs caisses publiques les monnaies italiennes d’appoint en argent. Ces monnaies devaient être admises de nouveau dans les caisses publiques des autres Etats contractants, dès que le régime du cours forcé du papier-monnaie aura été supprimé en Italie37. L’Italie s’engagea, en outre, en vue de rétablir définitivement sa circulation métallique, à n’en point émettre de nouvelles coupures de papier38.

17Les péripéties du cours forcé autrichien dans l’Union monétaire austro-allemande et du cours forcé italien dans l’Union monétaire latine semblaient donner raison à RENAULT : « Voilà pourquoi de graves objections peuvent être formulées contre toute Union monétaire. Le régime monétaire a une telle importance dans l’état économique d’un peuple, il peut exiger des mesures si essentielles à la sûreté même du pays qu’il est dangereux d’aliéner sa liberté sur ce point. On court le risque d’éprouver de grands dommages ou de manquer à ses engagements, ce qui est également fâcheux. »39

B. Le régime de centralisation de l’émission

18Dans les Unions monétaires où circule une monnaie unique, l’émission des billets et pièces s’effectue sous l’autorité d’une Banque Centrale chargée d’appliquer les normes fixées par l’organe compétent. Ainsi, au sein des Unions monétaires de l’Afrique de l’Ouest et de l’Afrique centrale, le Conseil des Ministres / Comité Ministériel décide, sur proposition du Conseil d’Administration de la BCEAO / BEAC, de la création et de rémission des billets et monnaies métalliques, de leur retrait ainsi que de leur annulation. Il règle aussi la valeur faciale des billets et pièces, fixe la forme des coupures et détermine les signatures à les revêtir40.

19Dans le cadre de l’Union monétaire des Caraïbes orientales, “1) The Bank shall arrange for the printing of currency notes and the minting of coins and for all matters relating thereto, and for the security and safe-keeping of unissued currency and for the custody and destruction, as necessary, of plates, dies and retired currency. 2) Currency issued by the Bank shall be in such denomination and such composition, form and design as shall be approved by the Council on the recommendations of the Board. 3) The characteristics of currency to be issue by the Bank shall be published in the Official Gazette of each of the Participating Governments.”41 Au sein de l’Union monétaire européenne, si la BCE et les BCN des Etats participants peuvent ensemble émettre des billets de banque en euros, seul le conseil des gouverneurs de la BCE est habilité à autoriser l’émission de tels billets à l’intérieur de la Communauté, assurant ainsi la centralisation du privilège d’émission monétaire42.

20La réglementation commune de l’émission monétaire, dans les Unions monétaires à monnaie unique, s’adresse donc à la Banque Centrale multinationale, dépositaire du pouvoir exclusif d’émettre les signes monétaires de l’Union. Mais elle s’appliquera aussi aux Etats membres lorsque les textes de base de l’Union monétaire leur reconnaissent un pouvoir d’émission limité. Ainsi, les Etats membres de l’Union monétaire européenne « peuvent émettre des pièces, sous réserve de l’approbation, par la BCE, du volume de l’émission »43. Ils doivent, à cet effet, se conformer aux dispositions du Règlement n° 975/98 du Conseil du 3 mai 199844 (tel que modifié par le Règlement n° 423/1999 du Conseil du 22 février 199945 pris sur la base de l’article 106.2 du Traité CE) indiquant les valeurs unitaires et les spécifications techniques (diamètre, épaisseur, poids, couleur, composition et tranche) des nouvelles pièces en euro. Le volume de l’émission de pièces en euros pour 2002 et 2003 est approuvé par, respectivement, la décision du 20 décembre 2001 et la décision du 19 décembre 2002 telle que modifiée par la décision du 23 octobre 2003 de la ВСЕ46. Il importe de souligner que la centralisation juridique de l’émission de la monnaie unique n’implique pas nécessairement celle de la fabrication matérielle des billets et pièces. Par exemple, la BCEAO sous-traite la production des billets à la Banque de France et celle de la monnaie métallique à la Direction des Monnaies et Médailles47. Tandis que « La ВСЕ respectent autant que possible les pratiques existantes en ce qui concerne l’émission et la présentation des billets de banque. »48 Il semblerait que cette disposition vise à préserver le droit d’émission des banques écossaises (certainement au cas où le Royaume-Uni ferait son entrée à l’Union monétaire européenne) !

21Quel que soit le lieu d’émission ou de fabrication, la règle générale est que les billets et pièces de monnaie unique doivent recouvrir une forme identique, qui ne laisse aucune chance à une discrimination de la part des populations des différents Etats membres de l’Union monétaire. Toutefois, pour des raisons symboliques ou statistiques, les Etats membres peuvent décider d’identifier les signes monétaires émis. Dans le cadre de l’Union monétaire ouest-africaine, où la question avait suscité des réactions de la part de certains Etats membres49, les billets (non les pièces) émis par la Banque centrale sont identifiés par une lettre spéciale à chaque Etat membre incorporée dans leur numérotation50. Au sein de l’Union monétaire de l’Afrique centrale, les billets de la Banque centrale émis au Cameroun avaient une présentation spécifique, alors que les billets émis dans les autres Etats de l’Union portaient des signes distinctifs propres à chaque Etat. Par la suite, il a été décidé que tous les billets de l’Union auraient une face commune et une face nationale51.

22Dans le cadre de l’Union monétaire européenne, par contre, seules les pièces en euro sont pourvues d’une face européenne et d’une face nationale52. Les billets en euro restent anonymes, du moins, ils portent le symbole de l’Union européenne, le nom de la monnaie en caractères romains et grecs, les variantes du sigle de la BCE dans les différentes langues officielles de la Communauté et le symbole ©53. Enfin, les billets de la Banque Centrale des Caraïbes orientales portent un code particulier à chaque pays membre. Dans tous les cas, l’identification des signes monétaires de l’Union monétaire n’affranchit pas la Banque Centrale de l’obligation coutumière de supporter le fardeau du frai ou autres dégâts subis par les billets émis sous son autorité, pour autant qu’ils soient reconnaissables et non contrefaits54. De même, l’obligation de remboursement au porteur des pièces détériorées pèsera sur les Etats membres dans le cas où toute ou une partie de l’émission des pièces de monnaie serait placée sous leur responsabilité.

23Il peut enfin arriver que l’uniformisation des règles d’émission concerne également la « monnaie scripturale ». Par exemple, l’Accord monétaire entre la Suisse et la Principauté du Liechtenstein « assimile » les effets de change, chèques et obligations sur des débiteurs domiciliés au Liechtenstein à des effets de change, chèques et obligations sur des débiteurs domiciliés en Suisse. Il en est de même pour l’émission d’emprunts publics par des débiteurs liechtensteinois et des bons du Trésor55.

II. L’obligation de convertibilité monétaire

24L’obligation de convertibilité monétaire qui pèse sur les Etats membres d’une Union monétaire moderne présente un caractère spécial par rapport à celle résultant du régime de convertibilité de droit commun élaboré par les Statuts du Fonds.

A. Le régime de convertibilité de droit commun

25Le degré de convertibilité d’une monnaie se mesure par rapport à la liberté totale d’utilisation ou d’échange de tout avoir en cette monnaie à un taux de change déterminé56. Une monnaie acquiert la qualité de monnaie convertible aux fins des Statuts du FMI lorsque l’Etat membre émetteur notifie au Fonds sa décision d’accepter les obligations de l’article VIII, sections 2, 3 et 4, des Statuts ou de ne plus se prévaloir des dispositions de la période transitoire de l’article XIV, section 2, des Statuts qui l’autorisent à maintenir, adapter ou introduire des restrictions aux paiements afférents aux transactions internationales courantes57. Une fois la notification faite, l’Etat membre ne peut plus, sauf approbation du Fonds, imposer de restrictions sur les paiements et transferts afférents à des transactions courantes, recourir ou permettre de recourir à des mesures discriminatoires à l’égard de monnaies ou à des pratiques de taux de change multiples. Il est en outre tenu de convertir les avoirs en sa monnaie détenus par un autre Etat membre, en DTS ou en monnaie de l’Etat membre demandeur, si celui-ci les présente à conversion et fait valoir que les avoirs ont été acquis récemment par suite de transactions courantes ou que leur conversion est nécessaire pour effectuer des paiements afférents à des transactions courantes58. C’est la convertibilité de jure, par opposition à la convertibilité de facto sur le marché qui se produit lorsque l’Etat, sans notification au Fonds, s’abstient effectivement de toute restriction sur les paiements et transferts effectués à l’occasion d’opérations internationales courantes59.

26La convertibilité en vertu des Statuts est ainsi limitée aux transactions internationales courantes. D’un côté, l’Etat membre a l’obligation de permettre à ses résidents d’utiliser sa monnaie et de ne pas les empêcher, au moyen de mesures prohibitives, limitatives ou dilatoires, d’acquérir des monnaies d’autres Etats membres pour effectuer, au profit de ces derniers ou leurs résidents, des paiements afférents à ce type de transaction. De l’autre côté, il doit autoriser les non-résidents qui ont acquis sa monnaie en paiement de transactions internationales courantes à l’échanger contre des monnaies d’autres Etats membres dans un délai raisonnable, sous peine de voir leurs avoirs assujettis au pouvoir de contrôle des transferts de capitaux60. La reconnaissance de cette liberté d’acheter et de vendre sur le marché, sans risque de voir le produit de la transaction bloqué par tel ou tel Etat membre, contribue ainsi à réaliser le « système multilatéral de règlement des transactions courantes »61.

27Toutefois, les Etats membres du Fonds conservent une large marge de manœuvre. En premier lieu, rien ne leur interdit de spécifier les monnaies que leurs résidents peuvent recevoir en règlement des transactions internationales courantes. « L’obligation faite aux membres est de se garder d’imposer des restrictions à la réalisation des paiements et non à leur réception. »62 En second lieu, ne sont prohibées que les restrictions de change, c’est-à-dire « les pratiques utilisées par le gouvernement pour limiter la faculté des personnes à effectuer des paiements internationaux en la monnaie du membre ou en une autre monnaie », et qui peuvent aller « de l’interdiction complète d’effectuer certaines catégories de paiements jusqu’à l’octroi libéral d’autorisations à en effectuer certaines autres »63. En revanche, les Etats membres restent libres de tout contrôle des changes, c’est-à-dire la « méthode par laquelle un gouvernement réglemente les transactions financières internationales afin de protéger les ressources du pays »64. C’est le cas lorsqu’ils imposent la remise obligatoire, qui est un procédé visant « à centraliser les devises en contraignant les résidents à remettre leurs recettes en devises aux autorités monétaires »65.

28En troisième lieu, la liberté des paiements et transferts courants ne s’applique qu’entre les Etats membres du Fonds (leurs résidents, leurs institutions étatiques et leurs organismes financiers). Elle ne s’étend pas aux Etats non-membres, à moins que le Fonds n’estime que les restrictions aux transactions avec des Etats non-membres ou avec leurs résidents portent préjudice aux intérêts des membres et sont contraires à ses buts66. Enfin, les Statuts du FMI ne portent pas atteinte au droit des Etats membres de « prendre les mesures de contrôle nécessaires pour réglementer les mouvements internationaux de capitaux, mais aucun Etat membre ne peut appliquer lesdites mesures de contrôle d’une manière qui aurait pour effet de restreindre les paiements au titre des transactions courantes ou de retarder indûment les transferts de fonds effectués pour le règlement d’engagements pris. »67 En d’autres termes, les Etats membres conservent la liberté de contrôler et de restreindre tous les mouvements de capitaux, que ce soit à l’entrée ou à la sortie, sous réserve que l’utilisation ou le transfert d’avoirs non soumis au contrôle des capitaux ne soit contrarié par des retards gênants dans l’autorisation des paiements ou transferts courants, à la suite de mesures de contrôle visant à isoler les transferts de capitaux68.

29En définitive, le succès du régime de convertibilité de droit commun des Statuts du FMI dépend de la capacité à distinguer les transactions internationales courantes des transactions internationales en capital. Or, la définition donnée par les Statuts du FMI ne brille pas par sa clarté : certains paiements courants énumérés par leur article XXX, comme les versements d’un montant modéré pour l’amortissement d’emprunts, sont considérés, pour des fins autres que celles des Statuts, comme des mouvements de capitaux69.

B. Le régime de convertibilité spécial

30Il faut distinguer la convertibilité interne (rapports entre Etats membres) de la convertibilité externe (rapports entre Etats membres et Etats tiers) des Unions monétaires modernes.

1. La convertibilité interne

31L’obligation de convertibilité monétaire entre les Etats membres d’une Union monétaire moderne est plus contraignante que celle prévue entre les Etats membres du Fonds Monétaire International, en ce sens qu’elle couvre aussi bien les paiements et transferts afférents à des transactions internationales courantes que les paiements et transferts afférents à des transactions internationales en capital.

32Au sein de la Communauté européenne, la libération des mouvements de capitaux, énoncée à l’article 67 du Traité de Rome, n’est devenue une réalité qu’avec la Directive (CEE) 88/361 du 24 juin 1988 qui a aboli, à compter du 1^er juillet 1990, toutes les restrictions aux opérations en capital (investissements, placements, prêts ou emprunts, crédits financiers à court terme, opérations sur instruments du marché monétaire, ouverture des comptes en devises), ainsi qu’aux transferts afférents à ces opérations (opérations de change). Deux exceptions étaient toutefois prévues : d’une part, un régime transitoire était reconnu à l’Espagne, au Portugal et à la Grèce jusqu’à la fin de 1992, avec une possibilité de prorogation maximale de trois années pour les deux derniers pays ; d’autre part, les Etats membres en difficulté pouvaient invoquer, pour se protéger, la clause de sauvegarde strictement limitée aux capitaux à court terme et dont la durée d’application ne devait pas excéder six mois70.

33Ce processus de libéralisation des mouvements de capitaux sera renforcé dans la perspective de l’Union économique et monétaire européenne. En effet, le Traité de Maastricht prévoit que « 1. Les Etats membres suppriment progressivement entre eux, pendant la période transitoire et dans la mesure nécessaire au bon fonctionnement du marché commun, les restrictions aux mouvements de capitaux appartenant à des personnes résidant dans les Etats membres, ainsi que les discriminations de traitement fondées sur la nationalité ou la résidence des parties, ou sur la localisation du placement. 2. Les paiements courants afférents aux mouvements de capitaux entre les Etats membres sont libérés de toutes restrictions au plus tard à la fin de la première étape. »71 Toutefois, l’Etat membre peut être autorisé par la Commission, après consultation du Comité monétaire, à prendre des mesures de protection déterminées lorsque les mouvements de capitaux perturbent le fonctionnement du marché de capitaux de cet Etat. Celui-ci peut même prendre, de son propre chef, des mesures de sauvegarde nécessaires, en raison de leur caractère secret ou urgent72. D’autre part, le Traité de Maastricht fait obligation aux Etats membres de la Communauté d’accorder le plus libéralement possible des autorisations de change, dans la mesure où elles sont nécessaires, et d’éviter toute discrimination dans l’application de leur réglementation intérieure relative au marché de capitaux et au crédit. L’émission ou le placement des emprunts destinés à procurer des financements directs ou indirects à un Etat membre ou à ses subdivisions territoriales dans les autres Etats membres ne peut se faire qu’en vertu d’un accord entre parties73.

34A partir du 1^er janvier 1994, toutes ces dispositions du Traité de Maastricht relatives aux mouvements de capitaux (articles 67 à 73) et la législation dérivée sont remplacées par les articles 56 à 60 du Traité CE (ex- articles 73 B à 73 G du Traité de Maastricht), et la liberté de circulation des capitaux entre les Etats membres devient une « disposition directement applicable »74. Désormais, l’interdiction totale des restrictions aux mouvements de capitaux dans les rapports entre Etats membres de l’Union européenne n’a de limites que d’une part, l’autorisation donnée aux Etats membres déjà bénéficiaires d’une dérogation en vertu du droit communautaire de maintenir, au plus tard jusqu’au 31 décembre 1995, les restrictions aux mouvements de capitaux autorisées75 et, d’autre part, le droit qu’ont les Etats membres d’appliquer des restrictions en matière de droit d’établissement compatibles avec le Traité, ainsi que « a) d’appliquer les dispositions pertinentes de leur législation fiscale qui établissent une distinction entre les contribuables qui ne se trouvent pas dans la même situation en ce qui concerne leur résidence ou le lieu où leurs capitaux sont investis ; b) de prendre toutes les mesures indispensables pour faire échec aux infractions à leurs lois et règlements, notamment en matière fiscale ou de contrôle prudentiel des établissements financiers, de prévoir des procédures de déclaration des mouvements de capitaux à des fins d’information administrative ou statistique, ou de prendre des mesures justifiées par des motifs liés à l’ordre public ou à la sécurité publique. »76 Toutefois, les restrictions imposées par l’Etat membre ne doivent en aucun cas constituer ni un moyen de discrimination arbitraire, ni une restriction déguisée à la libre circulation des capitaux et des paiements.

35Bien avant cette législation européenne, la liberté des paiements et transferts était complète dans le cadre de l’Union monétaire belgo-luxembourgeoise, favorisant ainsi autant l’investissement belge au Grand-Duché que l’investissement luxembourgeois en Belgique, ainsi qu’une interpénétration, en profondeur, de la vie des affaires entre les deux pays associés, telle qu’on avait pu conclure « à une véritable intégration au sens économique du terme, c’est-à-dire, à une communauté à la fois de marché et de paiement, à une communication directe des cellules économiques »77. De même, il n’existe pas de contrôle sur les mouvements de capitaux à l’intérieur de l’Union monétaire des Caraïbes orientales78.

36Au sein des Unions monétaires de l’Afrique de l’Ouest et de l’Afrique centrale, le principe de la liberté des transferts et paiements entre membres est posé en termes absolus79. Mais des difficultés existent du fait de l’imposition par les Banques Centrales aux transferts à l’intérieur d’une même zone d’émission de commissions dont le taux est fixé à 1 ‰ (avec des exceptions comme le Cameroun, qui est à 2 ‰). Le produit de ces commissions est reversé au Trésor de l’Etat d’origine dans une proportion qui varie autour de 75 %, les 25 % restants étant conservés par la Banque Centrale80. En outre, l’UMOA a récemment fait siennes les exceptions à l’interdiction des restrictions aux mouvements de capitaux prévues à l’article 58 du Traité CE (ex-article 73 D)81.

37Toutefois, une stricte application du principe de liberté des transferts et paiements peut être source d’inégalités dans l’allocation des capitaux entre les Etats membres de l’Union monétaire de niveau économique différent. Aussi, dans le cadre de la Common Monetary Area de l’Afrique australe, les Etats membres moins développés avaient-ils revendiqué le droit de restriction et de compensation des sorties des capitaux de leur territoire vers les marchés de capitaux développés sud-africains82. Pour satisfaire leur demande, il a été prévu que “A contracting party shall not apply any restrictions on the transfer of funds, whether for current or for capital transactions, to or from the area of any other contracting party, save that a contracting party may apply restrictions resulting from investment or liquidity requirements... prescribed by it for its financial institutions.”83 En outre, les pays partenaires de l’Afrique du Sud et toutes les entreprises se trouvant sur leur territoire respectif “shall, subject to the relevant financial laws and policies applicable to their counterparts in South Africa, have a right of access to the South African capital and money markets”84. De plus, afin de garantir la stabilité monétaire au sein de la Common Monetary Area, la South African Reserve Bank, en tant que primus inter pares, est habilitée à agir comme « prêteur en dernier ressort » et peut, dans des circonstances spéciales, “make available... temporary central banking facilities in such forms and amounts and on such terms as may be agreed upon at the time”85.

38Dans le cadre de l’Union monétaire ouest-africaine, la liberté des transferts et paiements était garantie par le Traité de 1962 « sous réserve des restrictions existantes ou pouvant y être apportées par certains Etats en raison de conditions particulières et dont le Conseil de l’Union monétaire aurait reconnu qu’elles ne portent pas dommage grave aux Etats intéressés »86. L’introduction de cette exception à la liberté des transferts visait à vaincre l’intransigeance du Mali, qui ne voulait pas abandonner sa réglementation nationale des changes87. Le Traité de 1973 ne l’a pas maintenue.

39Enfin, l’obligation de convertibilité complète au sein d’une Union monétaire cède devant les exigences de sécurité nationale et internationale. Un Etat membre peut parfaitement imposer des restrictions aux transferts et paiements en provenance ou vers un autre Etat membre pour faire face à un danger réel contre sa sécurité et l’ordre public, à condition que ces restrictions soient temporaires et non discriminatoires. Ces mesures s’imposent aux autres Etats membres de l’Union monétaire en cas de sanctions économiques prises contre un Etat membre par le Conseil de Sécurité des Nations Unies, au titre du chapitre vii de la Charte. L’Etat membre visé ne peut opposer à ses partenaires de l’Union monétaire leurs obligations en vertu de celle-ci, puisqu’« En cas de conflit entre les obligations des Membres des Nations Unies en vertu de la présente Charte et leurs obligations en vertu de tout autre accord international, les premières prévaudront. »88 C’est ainsi que beaucoup d’Etats furent amenés à imposer des restrictions aux paiements et transferts afférents à des transactions courantes avec des pays sous sanctions onusiennes (Irak, République fédérale de Yougoslavie, Liberia, Angola, etc.) ou à bloquer des fonds appartenant à tous ou certains de leurs dirigeants ou à certains groupes terroristes.

2. La convertibilité externe

40L’adoption d’une monnaie unique ou commune implique l’application par les Etats participants d’une politique monétaire extérieure commune aussi bien en matière de politique de change qu’en matière de contrôle des flux de capitaux vers ou en provenance des Etats tiers. Dans le cadre de l’Union monétaire belgo-luxembourgeoise, l’harmonisation des politiques de change datait de la fin de la Seconde Guerre mondiale89. Le processus s’était poursuivi avec le Protocole d’association monétaire de 1963, qui prévoyait expressément que « Le Gouvernement luxembourgeois introduit et applique la même législation que la Belgique en ce qui concerne le contrôle des changes. Ce contrôle est confié à un organisme unique dont les décisions sont obligatoires sur tout le territoire de l’Union économique. Le Grand-Duché de Luxembourg est représenté au sein de cet organisme. »90 Cette disposition pouvait être interprétée comme obligeant le Luxembourg à s’aligner sur la réglementation de change en vigueur en Belgique. Pour rétablir l’équilibre entre les deux Etals contractants réclamé par le Luxembourg, le Protocole d’association monétaire de 1981 disposa que « Les deux Etats introduisent la même législation en ce qui concerne le contrôle des changes. Ce contrôle est confié à un organisme unique dont les décisions sont obligatoires sur tout le territoire de l’Union économique. Les deux Etats sont représentés dans l’organe directeur de cet organisme. Celui-ci a en outre un bureau dans chacun des deux Etats. »91 La parité remplaça dès lors le « droit de commandement » exercé auparavant par la Belgique, puisque le Luxembourg obtint un droit de veto sur la réglementation des changes au sein du conseil (« organe directeur ») de l’Institut Belgo-Luxembourgeois du Change (« organisme unique »).

41C’est aussi au lendemain du second conflit mondial que la France et la Principauté de Monaco conclurent, le 14 avril 1945, une convention relative au contrôle des changes rendant « applicables de plein droit dans la principauté de Monaco » les textes en vigueur en France en matière de réglementation des changes, définie comme étant « les mesures de défense de la monnaie concernant notamment l’or, les opérations de change, les opérations sur valeurs mobilières, l’exportation et l’importation des capitaux, les avoirs à l’étranger, les avoirs en France (ou en principauté) »92. L’Office des changes et la Banque de France étaient chargés de l’application dans la principauté de cette réglementation dans les mêmes conditions qu’en France.

42On retrouve le même alignement sur la réglementation du plus puissant Etat membre dans le cadre de la Common Monetary Area de l’Afrique australe. En effet, bien que chaque Etat membre garde le pouvoir souverain d’autoriser les transactions en matière de change, les parties conviennent que la réglementation du contrôle des changes du Lesotho et du Swaziland (et de la Namibie, après son adhésion en 1992) “shall in all material aspects be substantially in accord with the exchange controls="true" in force in South Africa as amended from time to time”93. Toutefois, les autres Etats membres de la CMA peuvent appliquer des réglementations différentes de celle en vigueur en Afrique du Sud pour certains types de transactions, telles que celles relatives aux investissements dans leurs territoires, sauf que de telles réglementations ne doivent pas être moins restrictives que la réglementation sud-africaine correspondante. Ils peinent même s’abstenir (avec l’accord des autres parties) d’appliquer de nouvelles mesures introduites par le Gouvernement sud-africain s’ils estiment que leur intérêt national pourrait être matériellement affecté94.

43Dans le cadre de l’Union monétaire ouest-africaine, de l’Union monétaire de l’Afrique centrale et de l’Union monétaire des Caraïbes orientales, c’est plutôt l’organe ministériel qui arrête la réglementation commune en matière de contrôle des changes vis-à-vis de l’extérieur, mise en œuvre par le Ministre des Finances de l’Etat membre avec ou sans le concours de la Banque Centrale commune95.

44Dans l’ensemble, le régime de convertibilité externe des Unions monétaires n’est pas resté indifférent au processus de mondialisation des capitaux des deux dernières décennies. L’expansion et la mobilité des flux de capitaux internationaux qui en découlent s’expliquent en partie par le nombre de plus en plus important de pays membres du FMI qui abolissent les restrictions aux transactions en capital afin d’attirer le plus d’investissements, d’améliorer la balance des paiements, d’atténuer les chocs temporaires sur les revenus et la consommation, de réduire le coût des emprunts et de stimuler la croissance. Les progrès en matière de libéralisation des mouvements de capitaux sont tels que le Comité intérimaire (instance réunissant les Ministres des Finances et des gouverneurs de banque centrale, chargée de superviser les activités du FMI) a reconnu, en 1997, qu’un amendement aux Statuts destiné à donner compétence au FMI pour promouvoir une libéralisation ordonnée des capitaux était souhaitable96. Toutefois, la libéralisation des mouvements de capitaux n’est pas sans risques. Des flux massifs de capitaux peuvent provoquer une surchauffe de l’économie, accroître la volatilité du taux de change et se solder par un exode97. Mais « Une brusque sortie de fonds qui plonge un pays dans la crise représente le plus grave problème que puissent poser les flux internationaux de capitaux. »98 La crise financière qui a éclaté en Asie, en 1997, l’a illustré et a relancé, au sein de la communauté internationale, le débat sur l’opportunité de la libre circulation des capitaux ou leur contrôle99. De plus en plus de voix s’élèvent contre la politique d’incitation à la libéralisation des mouvements de capitaux menée par le FMI, à travers son pouvoir de surveillance et son assistance financière et technique100. D’aucuns prônent une libéralisation des mouvements de capitaux « séquentielle »101, échelonnée en tenant compte de diverses contraintes financières et structurelles du pays102 ou accompagnée de mesures de réglementation visant à modérer le volume des entrées et à prolonger les échéances, comme ce fut le cas au Chili, en Colombie et en Malaisie103. D’où le fossé relatif entre les Unions monétaires composées de pays développés et les Unions monétaires composées de pays en voie de développement en matière de convertibilité externe.

45Dans le cadre de l’Union monétaire européenne, toutes les restrictions aux mouvements de capitaux et aux paiements entre les Etats membres et les pays tiers sont interdites par l’article 56 du Traité CE (ex-article 73 B). Mais cette disposition « ne porte pas atteinte à l’application, aux pays tiers, des restrictions existant le 31 décembre 1993 en vertu du droit communautaire en ce qui concerne les mouvements de capitaux à destination ou en provenance de pays tiers lorsqu’ils impliquent des investissements directs, y compris les investissements immobiliers, l’établissement, la prestation de services financiers ou l’admission de titres sur les marchés de capitaux »104. En outre, le Conseil, statuant à la majorité qualifiée sur proposition de la Commission, peut lui-même, dans le cadre de l’objectif de libre circulation des capitaux entre Etats membres et pays tiers, « adopter des mesures relatives aux mouvements de capitaux à destination ou en provenance de pays tiers, lorsqu’ils impliquent des investissements directs, y compris les investissements immobiliers, l’établissement, la prestation de services financiers ou l’admission de titres sur les marchés des capitaux »105. L’unanimité du Conseil est requise pour l’adoption de mesures restrictives « qui constituent un pas en arrière dans le droit communautaire en ce qui concerne la libéralisation des mouvements de capitaux à destination ou en provenance de pays tiers »106. Enfin, le Conseil se réserve le droit de prendre, à la majorité qualifiée sur proposition de la Commission et après consultation de la BCE, des mesures de sauvegarde pour une période ne dépassant pas six mois pour autant que ces mesures soient strictement nécessaires lorsque, dans des circonstances exceptionnelles, les mouvements de capitaux en provenance ou à destination de pays tiers causent ou menacent de causer des difficultés graves pour le fonctionnement de l’Union économique et monétaire européenne107. Le Conseil peut aussi, dans le cadre de l’exercice de ses pouvoirs reconnus par l’article 301 du Traité CE108 lorsqu’une action commune est jugée nécessaire, prendre, à l’égard des pays tiers concernés, les mesures urgentes nécessaires en ce qui concerne les mouvements de capitaux et les paiements109. De telles mesures urgentes nécessaires à l’égard des pays tiers peuvent être prises unilatéralement par un Etat membre, pour des raisons politiques graves ou pour des motifs d’urgence, en cas d’inaction du Conseil, à charge pour lui d’en informer la Commission et les autres Etats membres au plus tard le jour de leur entrée en vigueur et sous réserve de la possibilité pour le Conseil de décider, à la majorité qualifiée sur proposition de la Commission, que les mesures prises doivent être modifiées ou abolies par l’Etat membre auteur110.

46Quant aux paiements et transferts afférents aux transactions courantes avec les pays tiers, leur libéralisation résulte de l’acceptation antérieure par chacun des pays de l’Union monétaire européenne des obligations de l’Article VIII, sections 2, 3, 4, des Statuts du FMI111. Les progrès en matière de convertibilité externe réalisés au sein de l’Union européenne, notamment l’interdiction de la discrimination en matière de change par la directive communautaire de 1988, provoquèrent la disparition du double marché des changes en vigueur dans l’Union monétaire belgo-luxembourgeoise112.

47En ce qui concerne les Unions monétaires composées de pays en développement, la libéralisation des paiements et transferts afférents aux opérations courantes avec les pays tiers est presque totale : tous les pays membres de ces Unions monétaires ont souscrit aux engagements de l’article VIII, sections 2, 3, 4, des Statuts du FMI113. Quant à la libéralisation des mouvements de capitaux en provenance ou à destination des pays tiers, elle est plutôt encourageante. Ainsi, dans le cadre de l’Union monétaire des Caraïbes orientales, les paiements et transferts courants et en capital vers l’étranger ne requièrent généralement l’approbation du Ministre des Finances du pays membre que lorsque le montant dépasse EC$ 250 000114.

48Au sein de l’Union monétaire ouest-africaine, le nouveau Règlement du Conseil des Ministres relatif aux relations financières extérieures des Etats membres115 apporte plus de liberté aux paiements courants à destination des pays étrangers (autres que la France, Monaco et les autres pays de la zone franc), qui sont autorisés à titre général. Il supprime les plafonds d’allocation de devises aux voyageurs, élargit la notion de rapatriement du produit des recettes d’exportation et relève les montants réglementaires relatifs notamment aux transferts, à la domiciliation des opérations d’importation et d’exportation. De même, les procédures d’autorisation préalable sont abandonnées et les formalités administratives en relation avec le relèvement des seuils de tolérance allégées. Pour les opérations en capital, les paiements et transferts à destination de l’étranger au titre de l’amortissement contractuel de dettes et le remboursement de crédits à court terme consentis pour le financement d’opérations commerciales et industrielles, de la liquidation d’investissements ou de la vente de valeurs mobilières étrangères par les non-résidents et des achats d’option sont, libres. Les autres paiements en capital doivent faire l’objet d’une demande d’autorisation de change, soumise au Ministre des Finances de l’Etat membre. Il en est de même pour l’importation et l’exportation de l’or en provenance et à destination de l’étranger. Enfin, le Règlement exige que les opérations de change, mouvements de capitaux et règlements de toute nature entre un Etat de l’Union et l’étranger, ou dans l’Union entre un résident et un non-résident, s’effectuent par la seule entremise de la BCEAO, de l’Administration des Postes, d’un intermédiaire agréé ou d’un agréé de change manuel.

49Les Etats de l’Union monétaire de l’Afrique centrale appliquent à peu près les mêmes règles en matière de contrôle des changes sur les opérations courantes avec des pays étrangers autres que ceux de la zone franc, notamment l’obligation d’intermédiation des transactions financières, l’obligation de domiciliation des exportations et importations dont le montant excède 5 millions de F. CFA, et en matière de contrôle des transactions en capital116.

50Cela dit, s’il est indispensable pour toute Union monétaire d’avoir une réglementation uniforme en matière de change pour éviter l’effet de fuite par le pays membre ayant le moins de restrictions de change, un taux de change externe commun peut avantager certains Etats membres au détriment des autres Etats membres et, donc, aboutir à des distorsions indésirables117. Dans ces situations, des mesures correctrices s’avèrent nécessaires pour maintenir l’équilibre entre les balances des paiements des Etats membres de l’Union monétaire et garantir l’égalité des chances en termes de développement économique, par une allocation rationnelle des ressources en capital.

III. Le respect de la libre circulation des signes monétaires

51Ce qui fonde l’originalité des Unions monétaires, c’est moins la liberté complète des paiements et transferts que la libre circulation des signes monétaires. Celle-ci implique l’abolition des « frontières monétaires » entre des Etats censés constituer un territoire monétaire unique ou unifié. Au sein de l’Union monétaire générale allemande et de l’Union monétaire austro-allemande, la libre circulation des espèces ne concernait que la Vereinsmünze. Les doubles thalers d’association et les simples thalers d’association étaient admis dans toutes les caisses publiques, quel que fût le lieu d’émission, et avaient cours légal et indéfini entre les particuliers dans tous les Etats membres118. Dans le cadre de l’Union monétaire latine, l’intercirculation des monnaies nationales était garantie par l’obligation qu’avaient les parties d’admettre, « sans distinction dans leurs caisses publiques », toutes les pièces principales d’or et d’argent (sans limitation de montant) ainsi que les monnaies divisionnaires (jusqu’à concurrence de 100 francs pour chaque paiement fait aux caisses) frappées conformément aux normes conventionnelles, dans l’un ou l’autre des Etats membres. Toutefois, cette obligation de convertibilité de caisses (“public receivability”) ne jouait pas lorsque les pièces concernées étaient usées ou défacées119.

52L’intercirculation des signes monétaires était plus complète dans le cadre de l’Union monétaire Scandinave. Elle s’appliquait d’abord à toutes les monnaies d’or non défigurées ou n’ayant pas subi un dommage illégal, de manière illimitée, et à toute la monnaie d’appoint, jusqu’à concurrence de 20 couronnes en pièces de 1 et 2 couronnes, de 5 couronnes en petite monnaie d’argent et de 1 couronne en monnaie de bronze120. Elle s’appliquait ensuite aux billets des banques d’émission, y compris les coupures inférieures de 10 et de 5 couronnes, en vertu d’« un usage que chaque banque d’émission reçoit à ses caisses, au pair, les billets des deux autres banques »121. Toutefois, les billets des autres Etats membres utilisés sur le territoire d’un Etat membre étaient périodiquement triés et renvoyés à ses propres frais par la banque centrale du pays d’accueil, en augmentant par là son crédit en compte courant près de la banque émettrice122. À partir de 1881, la coopération entre les banques centrales des pays de l’Union monétaire Scandinave prit une forme officielle avec l’unification des législations sur la lettre de change, qui facilita les paiements internationaux autrement que par envoi de métal. Elle fut suivie par la conclusion, en 1885, d’une convention entre les trois banques centrales en vertu de laquelle celles-ci s’ouvraient mutuellement un compte courant sur lequel elles pourraient émettre des chèques payables à vue, même à découvert, et verser à leurs crédits respectifs toutes les sommes obtenues. Aucun intérêt n’était prélevé sur les soldes créanciers ou débiteurs et aucune commission n’était perçue sur les transferts, les banques n’étant pas autorisées à tirer sur les autres dans le but de réaliser un bénéfice. Toutefois, les banques créancières pouvaient réclamer le montant dû en monnaies d’or (de 20 ou 10 couronnes), à charge pour elles de supporter les risques et les frais d’envoi123. En 1905, la convention de 1885 fut modifiée afin d’introduire la possibilité de percevoir une commission lorsque les circonstances l’exigeaient, notamment lorsque le loyer de l’argent s’appréciait dans un pays et qu’il en résultait des arbitrages auxquels les banques centrales ne voulaient pas se prêter de peur de voir leurs encaisses métalliques s’amenuiser124.

53En revanche, la libre circulation des signes monétaires était à sens unique au sein de l’Union monétaire belgo-luxembourgeoise. En effet, aux termes du Protocole d’association monétaire entre la Belgique et le Luxembourg, « Ont cours légal au Grand-Duché de Luxembourg et force obligatoire illimitée dans les paiements, les billets de la Banque Nationale de Belgique et les billets de l’Etat belge. Ont également cours légal au Grand-Duché de Luxembourg et force obligatoire illimitée dans les paiements dans les mêmes limites qu’en Belgique, les monnaies métalliques de toutes espèces frappées par l’Etat belge. »125 Le Protocole d’association ne comportait pas un engagement réciproque de la Belgique par rapport aux billets et pièces émis sous l’autorité de l’Etat luxembourgeois. De toute façon, les capacités limitées d’émission du Luxembourg, assurée par le Trésor et une banque privée pour des signes monétaires à valeur réduite, ne lui permettaient pas d’alimenter la circulation belge. Le Grand-duché s’était même montré très restrictif en ce qui concernait l’ouverture de comptes en francs luxembourgeois par de non-résidents. Néanmoins, le franc luxembourgeois jouissait d’une certaine « recevabilité publique » et d’une libre interchangeabilité en Belgique, à défaut d’un cours légal exprès126, dans la mesure où le Protocole d’association monétaire entre les pays prévoyait que « Les conventions nécessaires sont établies entre l’Etat belge et la Banque Nationale de Belgique, en vue de permettre l’échange des billets luxembourgeois contre les billets belges, sans frais ni commissions pour le porteur, dans tous les sièges et agences de la Banque Nationale de Belgique, tant en Belgique qu’au Grand-Duché de Luxembourg. »127

54On retrouve le même schéma monétaire au niveau de la Common Monetary Area de l’Afrique australe. Le Lesotho et la Namibie ont accordé le cours légal au Rand sud-africain sur leur territoire (le Swaziland a mis fin, depuis avril 1986, à son cours légal, mais la devise sud-africaine continue d’être utilisée par les populations locales), alors que le loti du Lesotho et le dollar namibien, et encore moins le lilangeni swazi, n’ont pas cours légal en territoire sud-africain, bien qu’ils s’échangent librement avec le Rand au pair. Toutefois, les parties contractantes s’engagent à organiser, à travers un système compensatoire, le rapatriement régulier des billets et monnaies métalliques d’un pays membre en circulation sur le territoire des autres pays membres de la Common Monetary Area. Les banques centrales de la Namibie, du Lesotho et du Swaziland ont maintenu un compte courant auprès de la South African Reserve Bank à cette fin. Le surplus de Rands par elles détenues peut être placé sur le marché sud-africain ou utilisé à des fins d’achat de devises sur le même marché ou sur d’autres marchés étrangers128. Cela fait penser au Currency Interchangeability Agreement conclu, en 1967, entre Brunei Currency Board et Board of Commissioners of Currency of Singapore, aux termes duquel le dollar de Singapour aura cours légal au Brunei et le dollar de Brunei à Singapour. Singapour et Brunei Darussalam s’engagèrent non seulement à accepter la monnaie de l’autre, mais aussi à assurer une interchangeabilité au pair des monnaies libre de commissions. Les surplus de monnaie étrangère détenus de part et d’autre sont régulièrement rapatriés aux frais de la Caisse émettrice et les règlements devront être effectués en monnaie de l’autre partie129.

55La libre circulation des signes monétaires va, enfin, de soi dans les Unions monétaires à monnaie unique. Quel que soit le lieu d’émission, les billets et monnaies métalliques en euro, francs CFA ou en dollar des Caraïbes orientales ont cours légal dans tous les Etats participants. Il n’y aucune limitation quantitative ni restriction sur l’exportation de billets et monnaies métalliques d’un Etat membre vers un autre, aussi bien pour les résidents que pour les non-résidents.

56Toutefois, des mesures, ne portant pas atteinte au cours légal et au pouvoir libératoire erga omnes des espèces, peuvent être prises pour faciliter l’évaluation de la circulation monétaire de chaque Etat et de ses contreparties. C’est ainsi qu’au sein de l’UMOA, « Dans chaque Etat, les caisses de la Banque Centrale, les caisses publiques et les banques domiciliées au siège d’une agence ou d’une sous-agence de la Banque Centrale ne pourront mettre en circulation que les billets portant la marque d’identification de l’Etat. »130 En outre, la BCEAO procède régulièrement au retrait et au rapatriement vers les Agences émettrices des « billets externes »131. La BEAC effectue le même tri par nationalité des billets circulant dans sa zone d’émission132. Au sein de l’Union monétaire des Caraïbes orientales, “In order to facilitate the determination from time to time of the currency circulation in all Member States, the Bank in its preparation of any new issue of currency notes to be put into circulation at the date of commencement of this Agreement, shall order that such notes be coded in such a manner as to permit the issue of notes only of a particular code to a Member State, and any subsequent determination of the currency in circulation in that State shall take account of redemptions of notes of the particular code issued to a Member State, notwithstanding that such notes may have been redeemed from elsewhere.”133

57De telles dispositions n’existent pas dans le cadre de l’Union monétaire européenne. A partir du moment où les billets en euros ont les mêmes spécifications techniques, la même apparence et sont de même qualité, les principes de traitement identique et de non-rapatriement de ces billets en euros s’imposent sans faille, quelle que soit l’entité qui les met en circulation. La Décision de la BCE du 6 décembre 2001 relative à l’émission des billets en euros134 dispose clairement que les BCN appartenant au SEBC ont l’obligation de ne pas transférer les billets en euros qu’elles acceptent à d’autres BCN et de veiller à ce qu’ils restent disponibles en vue d’une nouvelle émission135. Les billets en euros échappent ainsi à la pratique de rapatriement des billets libellés en monnaies nationales participant à la monnaie unique européenne vers la banque centrale nationale émettrice.

IV. L’obligation de communauté de réserves

58On ne peut connaître le contenu de l’obligation de communauté de réserves des Etats membres d’une Union monétaire sans comprendre, au préalable, ce que renferme précisément la notion de « réserves monétaires » de l’Etat.

A. La notion de réserves monétaires de l’Etat

59Dans un système monétaire international dépourvu de banque centrale mondiale qui aurait le monopole de l’émission d’une monnaie internationale, l’Etat doit disposer de moyens de paiement généralement acceptés par les autres Etats pour pouvoir acheter à l’étranger, sauf à être condamné à recourir au troc. Ces moyens de paiement internationaux, que l’Etat engrange à partir des exportations et services, forment ce qu’on appelle les réserves monétaires, c’est-à-dire des ressources de change dont personne, du moins provisoirement, n’a pas besoin pour régler des achats ou effectuer des transferts de capitaux à l’étranger, « une sorte de magot national » dans lequel l’Etat pourra puiser le moment venu136. Mais les réserves monétaires n’ont pas seulement pour fonction de servir de moyens de paiement internationaux. Elles servent aussi à couvrir l’émission et à défendre la valeur de la monnaie sur le marché des changes137. La Banque centrale achètera des devises contre sa monnaie pour éviter une appréciation lorsque la balance des paiements de l’Etat est excédentaire, mais lâchera les devises acquises contre sa monnaie pour l’empêcher de sombrer lorsque la balance des paiements est déficitaire.

60Les Statuts originaires du FMI spécifièrent les éléments constitutifs des « réserves monétaires » de l’Etat. Aux termes de leur ancien article XIX, lettre a, « Par réserves monétaires d’un Etat membre, il faut entendre ses avoirs en or, en monnaies convertibles d’autres Etats membres et en monnaies de tels Etats non-membres que le Fonds peut spécifier. » Le premier amendement aux Statuts de 1969 ajouta aux réserves monétaires de l’Etat membre les droits de tirages spéciaux (DTS) aux fins de dispositions en vertu desquelles les réserves monétaires servent à déterminer certaines obligations des Etats membres du Fonds, notamment les obligations de rachat138.

61Ainsi, les réserves monétaires de l’Etat désignent, de manière précise, l’ensemble des avoirs en or (or monétaire), les devises étrangères librement convertibles, les avoirs en DTS, les positions de réserve auprès du Fond Monétaire International, tous autres avoirs de réserve internationalement reconnus (par exemple, l’ancien Ecu officiel) et tous titres ou engagements de gouvernements étrangers ou d’institutions internationales acceptés comme tels par les Etats.

62Du point de vue de leur régime juridique, les réserves monétaires officielles font partie intégrante de l’outillage national au même titre que les routes, les canaux, les ports, etc. « C’est un bien affecté à un service public [de la monnaie], avec cette caractéristique que ce bien est essentiellement aliénable »139. A ce titre, les réserves monétaires n’appartiennent pas à l’institut d’émission. Celui-ci est non seulement garant de leur affectation au service public de la monnaie, mais assure aussi leur garde et leur gestion courante sous la protection de la loi qui lui confère les pouvoirs nécessaires à leur défense contre, soit l’abus des gouvernants, soit leur accaparement illégal par des forces extérieures140. Sur le plan international, les réserves monétaires de l’Etat jouissent de l’immunité de juridiction et d’exécution, quel que soit leur détenteur141. Dans certains droits nationaux (notamment américain, canadien et britannique), l’immunité de juridiction et d’exécution est même accordée, de manière absolue, à tous les avoirs détenus par la banque centrale aux fins de ses activités et des opérations menées en son nom142.

B. Le contenu de la règle du pooling des réserves officielles

63Contrairement aux zones monétaires où elle va de soi, la mise en commun des réserves monétaires n’est prévue que dans les Unions monétaires dont les membres sont censés appliquer une politique monétaire commune (les Unions monétaires classiques, par exemple, ne sont pas concernées). En effet, la défense d’un taux de change extérieur commun nécessite le regroupement des réserves de change des Etats associés, de sorte que la baisse des disponibilités extérieures des uns soit compensée par la hausse des disponibilités extérieures des autres, confortant ainsi la stabilité de la monnaie partagée. C’est ainsi que, dans le cadre de l’Union monétaire européenne, « la BCE est dotée par les banques centrales nationales d’avoirs de réserve de change autres que les monnaies des Etats membres, d’écus, de positions de réserve auprès du FMI et de DTS, jusqu’à 50 milliards d’écus. Le conseil des gouverneurs décide des proportions à appeler par la BCE après l’établissement de celle-ci et des montants appelés ultérieurement. »143 La part contributive d’avoirs en réserves de change de chaque banque centrale nationale est fixée proportionnellement à sa part dans le capital souscrit de la Banque centrale européenne144. Dès qu’elle est transférée, la banque centrale nationale reçoit de la Banque centrale européenne une créance équivalente dont la dénomination et la rémunération sont déterminées par le conseil des gouverneurs145. C’est en application de ces dispositions que le conseil des gouverneurs de la BCE devait fixer début 1999 la date de transfert des réserves de change pour le montant indiqué, corrigé à la baisse par la déduction des parts dans le capital souscrit de la BCE par les banques centrales nationales des Etats ne participant pas, dès le début, à la monnaie unique européenne. L’allocation initiale des réserves de change a porté sur un montant estimé à quelque 78,92 % de 50 milliards d’euros, soit 39,46 milliards environ dont 15 % en or et 85 % en dollars ou en yen146. Toutefois, la BCE peut faire appel à des avoirs en réserves supplémentaires, dans les limites et selon les conditions fixées par le Conseil147. Quant aux réserves de change des Etats membres qui n’ont pas été transférées à la BCE à cette période148, elles restent dans les mains des banques centrales nationales qui les gèrent sous l’autorité de la BCE149.

64L’obligation de mise en commun des réserves monétaires figure aussi parmi les obligations fondamentales des Etats membres de l’Union monétaire ouest-africaine et de l’Union monétaire de l’Afrique centrale150. Dans les deux cas, les réserves officielles de change communes font l’objet d’un dépôt auprès du Trésor public français, conformément aux Conventions de comptes d’opérations conclues avec la France.

65En ce qui concerne l’Union monétaire des Caraïbes orientales, la Banque Centrale “ shall maintain an External Reserve consisting of all or any of the following on such terms and conditions as the Board may prescribe –

1. gold;

2. foreign exchange in the form of currency or bank balances held abroad;

3. any international recognized reserve assets;

4. bills of exchange and promissory notes denominated in foreign currency and payable at any place outside the territories of the Participating Governments;

5. treasury bills issued by foreign governments;

6. securities issued or guaranteed by foreign governments or international institutions.”151

66Dans le cadre de la Common Monetary Area de l’Afrique australe, le pool de réserves de change des Etats membres est administré par la South African Reserve Bank. En effet, il a été convenu que, parce que les autorités sud-africaines sont seules responsables de la gestion du Rand et des réserves de change communes, toutes devises étrangères amassées par les résidents des autres pays membres doivent être jointes aux réserves de change sud-africaines. En contrepartie, la South African Reserve Bank mettra à disposition des gouvernements des Etats partenaires ou des intermédiaires agréés toutes les devises requises pour les transactions internationales autorisées par ces gouvernements ou ces intermédiaires152. Enfin, il existait entre la Belgique et le Luxembourg une communauté de gestion des réserves en or et en devises étrangères. L’article 5.1 du Protocole d’association monétaire prévoyait en effet que l’Etat luxembourgeois « participe dans la même proportion aux recettes et aux dépenses qui seraient attribuées à l’Etat belge ou mises à sa charge à la suite d’une modification dans la valeur comptabilisée de l’encaisse en or et en monnaies étrangères de la Banque Nationale de Belgique, provenant d’une modification de la parité-or de l’unité monétaire belge ou des taux de change en vigueur. »

67Toutefois, toutes les réserves monétaires des Etats membres d’une Union monétaire ne font pas l’objet d’une mise en commun. Dans le cadre de l’Union monétaire européenne, le transfert d’avoirs de réserves de change à la BCE s’effectue « sans préjudice de la détention et de la gestion, par les gouvernements des Etats membres, de fonds de roulement en devises »153. Le transfert ne concerne pas non plus les positions de réserve des Etats membres auprès du FMI et les avoirs en DTS. Mais le Protocole sur les Statuts de la SEBC et de la BCE prévoit que cette dernière « peut détenir et gérer des positions de réserve auprès du FMI et des DTS et accepter la mise en commun de ces avoirs »154. En revanche, les textes des Unions monétaires africaines ne précisent pas les réserves monétaires officielles qui échappent à l’obligation de mise en commun. Il est seulement indiqué, dans le cas de l’Union monétaire ouest-africaine, que l’obligation de mise en commun porte sur « leurs avoirs en devises et autres moyens de paiement internationaux »155 et, dans le cas de l’Union monétaire de l’Afrique centrale, que « La BEAC centralise les avoirs extérieurs des Etats membres dans un fonds commun de réserves de change. »156 Mais il semble, au vu des Conventions de comptes d’opérations avec le Gouvernement français, que les exceptions portent au moins sur les avoirs nécessaires à la trésorerie courante, les positions de réserve auprès du FMI et les avoirs en DTS des Etats membres. Néanmoins, la BEAC « peut recevoir des Etats membres participant au compte spécial du FMI des DTS qui leur sont alloués et les intégrer dans ses avoirs »157. Quant à la BCEAO, elle « invitera les Etats membres de l’Union à user de leurs droits de tirage auprès du Fonds Monétaire International ou à échanger contre devises les droits de tirage spéciaux détenus par eux »158 et « prend en compte les droits spéciaux de tirage qui leur sont alloués » pour le règlement de leur quote-part au Fonds et l’exécution de leurs opérations et transactions avec celui-ci159. Dans le cadre de l’Union monétaire des Caraïbes orientales, “Provided that in such cases, for such period of time, and on such other terms and conditions as may be agreed between each Participating Government and the Bank… (b) the Participating Government may maintain working balances with and generally use the services of other financial institutions.”160

68Par ailleurs, on peut se demander si les réserves de change à elle transférées appartiennent désormais à la Banque Centrale multinationale ou, au contraire, elles demeurent la propriété des Etats membres ? Gaston JÈSE s’était déjà posé la question pour ce qui concernait le stock d’or et les devises d’or détenus par l’Institut d’émission de l’Etat et avait tranché en faveur de l’Etat161. Les textes régissant certaines Banques centrales multinationales semblent conforter la position de l’auteur. Aux termes des articles 105 du Traité CE et 3 du Protocole sur les Statuts du SEBC et de la BCE, par exemple, une des missions fondamentales relevant du SEBC consiste à « détenir et gérer les réserves officielles de change des Etats membres ». Cette disposition est reprise par l’article 22 de la Convention régissant l’UMAC et l’article 1^er des Statuts de la BEAC qui prévoient, en outre, que « La partie des réserves non incorporée au capital de la Banque reste la propriété indivise de ceux des Etats qui sont membres à la date de la constitution desdites réserves. »162 Il résulte de ces dispositions, du moins de leur lettre, que l’opération de mise en commun des réserves monétaires des Etats membres d’une Union monétaire moderne ne s’analyse pas en termes de transfert de propriété, mais de transfert de la détention et de la gestion des réserves monétaires regroupées au profit de la Banque Centrale commune.

69Pour l’Union monétaire européenne, le but recherché par la gestion des réserves de change transférées à la BCE est de faire en sorte qu’elle dispose, à tout moment, d’un montant suffisant de liquidités pour procéder à toute intervention nécessaire sur le marché de change163. Pour l’Union monétaire ouest-africaine et l’Union monétaire de l’Afrique centrale, par contre, les réserves de change mises en commun, qui font l’objet de dépôt sous forme de comptes d’opérations de la BCEAO et de la BEAC auprès du Trésor public français, sont destinées à assurer, avec le concours de l’Etat français, la libre convertibilité extérieure de la monnaie de l’Union164. L’obligation d’affectation des réserves monétaires communes à la couverture de l’émission et au maintien de la valeur de la monnaie de l’Union est plus contraignante au sein de l’Union monétaire des Caraïbes orientales. En effet, l’ECCB “shall at all times maintain the External Reserve in an amount not less than sixty per cent of the value of the currency issued or deemed by the Bank to have been issued by it and in circulation and other demand liabilies but excluding coin issued for commemorative purposes.”165

V. L’obligation générale de collaboration

70Aucune Union monétaire ne peut fonctionner durablement s’il n’existe pas de règle obligeant les Etats membres à collaborer à la réalisation de son objet et de ses buts. Une telle obligation peut aller d’une simple obligation de se communiquer toutes informations utiles au sujet de l’état d’exécution des dispositions de la Convention de l’Union monétaire à une obligation de prendre telle ou telle mesure de redressement appropriée. Ainsi, à la fin de chaque année, les Etats de l’Union monétaire générale allemande devaient s’adresser réciproquement un rapport sur le nombre de pièces que chacun aurait frappées166. « De temps à autre, ils feront respectivement procéder à l’essai du titre et du poids des pièces nouvelles et se communiqueront réciproquement les résultats obtenus. Dans le cas, impossible à prévoir, où il serait constaté que des pièces fabriquées par l’un des Etats ne sont pas dans les conditions de titre et de poids stipulées par la présente Convention, ledit Etat prend l’engagement de retirer de la circulation, soit immédiatement, soit après jugement d’un tribunal arbitral, toutes les pièces de monnaie de l’Association frappées dans l’année à laquelle appartiendront les pièces reconnues défectueuses. »167 Les Etats contractants devaient en outre mettre en harmonie avec la Convention générale de Dresde toutes les lois et ordonnances régissant leur système monétaire et communiquer les règlements que chacun d’eux établirait pour assurer l’exécution de la législation commune168. Une convention pour réprimer la contrefaçon, dans les Etats associés, de la monnaie d’association, du papier-monnaie et de la monnaie métallique de chaque Etat complétait la panoplie de mesures de coopération entre les autorités des différents Etats membres169. Ces dispositions étaient reprises par les articles 12 et 24 du Traité d’Union monétaire austro-allemande de 1857170.

71Dans le cadre de l’Union monétaire latine, les Etats contractants « se communiqueront annuellement la quotité de leurs émissions de monnaies d’or et d’argent, l’état du retrait et de la refonte de leurs anciennes monnaies, toutes les dispositions et tous les documents administratifs relatifs aux monnaies. Ils se donneront également avis de tous les faits qui intéressent la circulation réciproque de leurs espèces d’or et d’argent », ainsi que des « faits qui parviendraient à leur connaissance au sujet de l’altération et de la contrefaçon de leurs monnaies d’or et d’argent dans les pays faisant ou non partie de l’Union monétaire, notamment en ce qui touche aux procédés employés, aux poursuites exercées et aux répressions obtenues. Ils se concerteront sur les mesures à prendre en commun pour prévenir les altérations et contrefaçons, les faire réprimer partout où elles se seraient produites et en empêcher le renouvellement. »171

72Cette complicité monétaire était également de mise au sein de l’Union monétaire Scandinave où, dans chaque Etat membre, il était procédé de temps à autre à l’essai du titre de la monnaie frappée dans l’autre, avec la possibilité de faire des observations réciproques sur le résultat de l’essai172. En outre, le Département des Finances de chaque pays avait l’obligation de transmettre aux Départements des Finances des autres pays toutes les lois et règlements présents ou futurs sur l’application de la Convention de l’Union monétaire Scandinave, et les deux Départements s’échangeaient chaque année un modèle de toutes les pièces frappées et un rapport sur l’activité de l’Hôtel des Monnaies173. La coopération entre Etats membres en matière de répression du faux monnayage était encore plus poussée : les lois d’un pays contractant, relatives aux délits en matière de monnaie, étaient aussi applicables aux délits portant sur les monnaies émises par l’autre pays contractant174. Enfin, dans le cadre de l’Union monétaire belgo-luxembourgeoise, il était convenu que les « deux gouvernements, ou les autres autorités compétentes dans chaque Etat, se communiquent chaque mois les renseignements relatifs au montant des billets et monnaies métalliques émis »175.

73Dans les Unions monétaires dotées d’organes de gestion, l’obligation de communication d’informations s’applique également dans les relations entre ces organes et les Etats membres. Ainsi, la BCE « est consultée : sur tout acte communautaire proposé dans les domaines relevant de sa compétence ; par les autorités nationales, sur tout projet de réglementation dans les domaines relevant de sa compétence, mais dans les limites et selon les conditions Fixées par le Conseil »176. Elle collecte en outre des informations statistiques nécessaires à l’exécution des missions du SEBC, « soit auprès des autorités nationales compétentes, soit directement auprès des agents économiques. A ces fins, elle coopère avec les institutions ou organes communautaires et avec les autorités compétentes des Etats membres ou des pays tiers et avec les organisations internationales. »177

74Au sein de l’Union monétaire ouest-africaine, les gouvernements des Etats membres doivent, pour permettre au Conseil des Ministres d’exercer ses attributions, le tenir « informé de leur situation économique et financière, des perspectives d’évolution de celle-ci, ainsi que de leurs décisions et projets dont la connaissance paraîtrait nécessaire au Conseil »178. De même, leurs autorités administratives et judiciaires prêteront leur concours aux contrôles effectués sur les banques et établissements financiers par la Commission bancaire ou la BCEAO179. Celle-ci a le pouvoir de requérir les renseignements et données nécessaires à l’application de ses Statuts, à son information et à celle du Conseil des Ministres sur la situation monétaire et financière générale de l’Union et ses perspectives d’évolution ; et elle doit être tenue informée de la conclusion des accords financiers entre les Etats membres et les institutions financières et monétaires internationales et de leur exécution180.

75La BEAC, dans le cadre de l’Union monétaire de l’Afrique centrale, est aussi informée de la conclusion et de l’exécution de tels accords financiers, ainsi que de tous les engagements internationaux des Etats membres susceptibles d’affecter son compte d’opérations auprès du Trésor français ; elle « est habilitée à collecter auprès des autorités nationales, des établissements de crédit et des agents économiques des Etats membres, qui sont tenus de les lui fournir, toutes les informations utiles pour orienter sa politique monétaire et contribuer à la sécurité des opérations bancaire et financière »181. Les contrôles sur les banques et établissements financiers exercés par la BEAC ou la COBAC bénéficient également du concours des Autorités nationales182.

76L’obligation d’information joue parfois en faveur des Etats membres de l’Union monétaire. Ainsi, dans le cadre de l’Union monétaire des Caraïbes orientales, “It shall be the duty of the Bank to inform and advise the Council and any Participating Government concerning any matter that in the opinion of the Bank is likely to affect the achievement of the Bank’s purposes.”183 De même, la BCEAO « tiendra informés le Conseil des Ministres et les Ministres des Finances des Etats membres du flux des mouvements financiers et de l’évolution des créances et dettes entre ces Etats et l’extérieur. A cette fin, elle pourra requérir, soit directement, soit par l’intermédiaire des banques, des établissements financiers, de l’Administration des Postes et des notaires, toutes informations sur les transactions extérieures des administrations publiques, des personnes physiques ou morales, publiques ou privées ayant leur résidence ou leur siège dans l’Union, ainsi que des personnes ayant leur résidence ou leur siège à l’étranger pour leurs transactions relatives à leur séjour ou activité dans l’Union. »184 Quant à la BCE, elle « peut, dans certains domaines relevant de sa compétence, soumettre des avis aux institutions ou organes communautaires appropriés ou aux autorités nationales »185. En revanche, elle a l’obligation d’établir et de publier des rapports sur les activités (au moins chaque trimestre) et la situation financière consolidée (chaque semaine) du SEBC et d’adresser au Parlement européen, au Conseil, à la Commission, ainsi qu’au Conseil européen, un rapport annuel sur les activités du SEBC et sur la politique monétaire de l’année précédente et de l’année en cours186.

77En dehors des stipulations conventionnelles, l’obligation de collaboration entre Etats membres d’une Union monétaire résulte de la bonne foi en tant que principe général de droit (« bonne foi objective »), qui protège tant la confiance légitime ou les attentes légitimes que les finalités ancrées dans l’intérêt collectif contre les excès de l’individualisme187. Aussi a-t-on soutenu, dans le cadre d’une Union monétaire de fait, « qu’une obligation de coopération de bonne foi pèse sur tous les Etats successeurs quant à la gestion du système monétaire commun pendant la période transitoire. Celle-ci devrait impliquer l’obligation pour l’Etat qui est en mesure de contrôler les moyens matériels de l’émission de ne pas les utiliser dans son intérêt exclusif, l’impossibilité pour un seul des Etats successeurs pris isolément de réglementer les questions monétaires sans concertation avec ses partenaires de l’union, mais aussi l’obligation de ne pas laisser les crédits bancaires se développer de manière anarchique, au risque de miner par l’inflation le système monétaire commun. »188

78La bonne foi fonde également, par analogie au droit des organisations internationales189, l’obligation générale de collaboration ou de-coopération entre Etats membres et organes de gestion de l’Union monétaire et entre ces derniers, en vue d’accomplir les buts communs. Dans l’affaire relative à l’Interprétation de l’accord du 25 mars 1951 entre l’OMS et l’Egypte, la CIJ avait en effet affirmé que « Le simple fait d’être membre de l’Organisation entraîne certaines obligations réciproques de coopération et de bonne foi qui incombent à l’Egypte et à l’Organisation. »190

§2. Les droits des membres

79Parmi les droits essentiels qui s’attachent généralement à la qualité de membre d’une Union monétaire figurent le droit à la solidarité monétaire, le droit de participer aux décisions monétaires et le droit à une part du revenu monétaire commun.

I. La solidarité monétaire

80La solidarité monétaire est un principe fondamental des Unions monétaires, leur raison d’être. Elle constitue la contrepartie par excellence du « code de bonne conduite monétaire » imposé aux Etats membres. En effet, « Les Etats n’ont accepté de perdre, tout ou partie, selon les cas, de leur souveraineté monétaire qu’en échange et à mesure du droit à l’aide qui leur était reconnu. »191 Dans le cadre de l’Accord instituant le FMI, les Etats membres en proie à des difficultés temporaires de balance des paiements ont la possibilité d’utiliser, sous certaines conditions, le pool de ressources dont dispose le Fonds192. Au sein d’une Union monétaire, les difficultés passagères d’un Etat membre qui, en régime monétaire autonome, pourrait être inquiétantes parce qu’exigeant des ajustements immédiats, se trouvent généralement aplanies grâce au principe de solidarité monétaire qui y prévaut193. En plus, les facilités monétaires offertes aux Etats membres sont presque affranchies de toutes conditionnalités jugées « humiliantes ».

81Ainsi, dans les Unions monétaires classiques, un Etat membre pouvait compter sur l’émission des autres Etats membres pour combler son déficit de circulation monétaire. En effet, le jeu de la règle de l’intercirculation et celle du cours légal ou de la recevabilité erga omnes des monnaies avait pour conséquence que les frappes étaient destinées à satisfaire les besoins monétaires non seulement de l’Etat émetteur, mais de toute l’Union. Cette situation faisait le lit du « parasitisme monétaire » de la Suisse, consistant à se servir des monnaies fabriquées par les autres Etats de l’Union latine sans en frapper pour elle-même194. Elle avait aussi permis à la France de faire face à la pénurie provoquée par le versement de la colossale indemnité de guerre de 5 milliards en or à l’Allemagne, grâce à la circulation des écus belges195.

82Toutefois, la solidarité monétaire ne jouait qu’à l’égard des pièces de monnaie conventionnelles : le papier-monnaie inconvertible était strictement limité au territoire de l’Etat émetteur, qui ne pouvait s’en servir pour effectuer des règlements internationaux. Elle était même suspendue dans certaines circonstances exceptionnelles. Par exemple, la dépréciation du métal blanc survenu en 1873 avait amené la Banque de Fiance à fermer ses guichets aux écus de l’Italie, sous régime du cours forcé, qui devaient affluer vers l’Hexagone196. Mais le principe de solidarité reprenait ses droits lorsque l’Etat membre s’engageait à revenir à une circulation monétaire normale. Ainsi, quand l’Italie avait manifesté sa volonté de supprimer ses coupures de papier-monnaie inférieures à 5 francs, ses partenaires de l’Union monétaire latine s’étaient engagés, pour faciliter cette opération, à retirer de leur circulation et à cesser de recevoir dans leurs caisses publiques ses monnaies d’appoint en argent et à les réadmettre dans leurs caisses publiques dès qu’elle eût mis fin au régime du cours forcé197. Des arrangements entre parties réglant les détails du soutien des partenaires de l’Union monétaire latine prévoyaient le remboursement par le Gouvernement italien des pièces à lui remises, « soit en or, soit en pièces de 5 francs, soit en traites sur Paris, soit en bons du Trésor italien payables à Paris », ainsi que la prise en charge des frais de toute nature, y compris les frais de transport à la frontière198.

83Dans le cadre de l’Union monétaire belgo-luxembourgeoise, la solidarité monétaire s’était d’abord manifestée, en 1922, par l’émission d’un emprunt en Belgique de 175 millions de francs avec un intérêt de 2 % payable par an, quelle que fût la charge réelle dudit emprunt, en vue de permettre au Gouvernement luxembourgeois de retirer en échange des billets de banque belges les billets provisoires mis en circulation lors du retrait des marks allemands199. « Le Gouvernement luxembourgeois n’avait accepté qu’à son corps défendant cette solution, qui revenait en somme à faire de la déflation aux frais du Grand-Duché. Les contestations ne s’étaient pas apaisées avec les années, au point que, par les accords de 1935, les deux gouvernements durent revenir sur cette question. »200 Lors de la libération en 1944, le Gouvernement belge vint à nouveau au secours du Gouvernement luxembourgeois en mettant à sa disposition le montant de billets nécessaires pour subvenir aux besoins du Luxembourg en vue du retrait et du remboursement des marks circulant sur son territoire. Cette fois-ci, on choisit l’orthodoxie au regard de la théorie monétaire : l’alimentation de la circulation monétaire grand-ducale ne se fit pas par prélèvement sur la masse monétaire belge, mais par création de monnaie nouvelle, celle-ci étant l’équivalent de l’apport, à l’économie globale de l’Union, de la substance de l’économie luxembourgeoise. Sa contrepartie est représentée par un engagement du Luxembourg sous forme de bons du Trésor sans intérêt et exigibles à la fin de l’Union économique201. De son côté, le Luxembourg supporta une part, calculée suivant le rapport des populations, des avances faites par le Gouvernement belge aux Forces expéditionnaires alliées. Des bons du Trésor libellés en francs belges, ne portant pas intérêt et remboursables à la fin de l’Union économique belgo-luxembourgeoise, furent remis à la Belgique à cet effet202. Le dispositif de solidarité monétaire fut renforcé par le Protocole d’association monétaire de 1981 qui prévoyait que « Les deux gouvernements veillent à ce que leur politique monétaire respective présente, l’une par rapport à l’autre, la compatibilité que requiert l’association monétaire. En outre, lorsque dans l’un des deux Etats des mesures de politique monétaire sont mises en vigueur auxquelles permettraient de se soustraire des opérations effectuées sur le territoire de l’autre Etat, celui-ci prend les dispositions propres à empêcher de telles opérations. »203 En fait, cette disposition a été insérée à la suite de la demande de la Belgique qui entendait ne pas voir les banques belges échapper aux mesures de politique monétaire (réserves obligatoires) par l’intermédiaire de leurs filiales luxembourgeoises.

84Mais ce qui frappe le plus dans une Union monétaire, c’est la possibilité pour tel ou tel pays membre, dont les avoirs extérieurs connaissent une régression saisonnière, d’être à l’abri d’ennuis en utilisant, sans formalité particulière, les réserves de ses partenaires204. Par exemple, dans le cadre de l’Union monétaire ouest-africaine, les Etats débiteurs possèdent le droit de disposer des réserves de change communes sans limitation ni condition et indépendamment de leur part contributive, en vertu du principe de solidarité205. Cette règle s’applique mutatis mutandis aux Etats débiteurs de l’Union monétaire de l’Afrique centrale. Toutefois, pour combattre « l’oisiveté monétaire » des uns ou des autres, il est prévu, dans les deux Unions monétaires, non seulement l’établissement de situations individuelles des disponibilités extérieures à l’intérieur de la Réserve commune afin de mieux suivre la situation financière de chaque Etat et de déterminer sa part dans la position de la balance des paiements de l’Union, mais aussi l’obligation pour chaque Etat membre de prendre des mesures nécessaires en vue d’assurer une position créditrice du fonds commun des réserves de change. Les « sanctions » prévues contre l’Etat membre dont la position est débitrice peuvent être une invitation à prendre les mesures qui s’imposent pour se conformer à cette obligation ou la faculté pour la BCEAO ou la BEAC d’exercer, en cas d’épuisement de ses disponibilités extérieures, son « droit de ratissage » en priorité sur le territoire de l’Etat débiteur, c’est-à-dire de demander cession à son profit, contre des francs CFA, des disponibilités extérieures en devises détenues par tous organismes publics ou privés ressortissant de l’Etat débiteur206.

85Une autre forme de solidarité monétaire particulière est organisée dans le cadre de l’Union monétaire des Caraïbes orientales pour réparer les injustices résultant d’un changement de parité de la monnaie de l’Union du fait des disparités de situation économique et financière des uns et des autres. En effet, les parties ont convenu que “Provisions shall be made by the Council to arrange for reasonable compensation to a Participating Government adversely affected by a change in external value of the Eastern Caribbean Dollar, in accordance with Annex II to the Agreement.”207

86L’Union monétaire européenne ne connaît pas ces formes de solidarité monétaire particulière existant dans les Unions monétaires africaines et celles des Caraïbes orientales. Mais, comme dans ces dernières, la solidarité monétaire est ici suffisamment matérialisée par la communauté de circulation monétaire, la communauté de réserves de change et l’unicité de la politique monétaire et de change. Il faut ajouter l’assistance financière communautaire accordée par le Conseil à un Etat membre qui connaît des difficultés ou une menace sérieuse de graves difficultés en raison d’événements exceptionnels échappant à son contrôle208. Cette assistance financière communautaire remplace le concours mutuel en cas de difficultés ou de menace grave de difficultés dans la balance des paiements d’un Etat membre fondée sur l’article 119 du Traité CE209, qui ne s’applique plus aux Etats participant à l’euro210. Ces derniers, est-il important de le souligner, doivent se soumettre aux conditions du marché pour tout financement de leurs besoins, puisque la clause de “no bail-out” interdit à la BCE et aux banques centrales nationales « d’accorder des découverts ou tout autre type de crédit aux institutions ou organes de la Communauté, aux administrations centrales, aux autorités régionales ou locales, aux autres autorités publiques, aux autres organismes ou entreprises publics des Etats membres ; l’acquisition directe, auprès d’eux, par la BCE ou les banques centrales nationales, des instruments de leur dette est également interdite »211. Ne sont pas considérés comme des crédits aux fins de cette disposition du Traité de Maastricht,

• les crédits intrajournaliers consentis par la BCE ou par les banques centrales nationales au secteur public dès lors qu’ils restent limités à la journée et qu’aucune prolongation n’est possible ;

• la détention, par la BCE ou par la ou les banques centrales nationales, de monnaies divisionnaires émises par le secteur public et portées au crédit de celui-ci lorsque le montant de ces avoirs reste inférieur à 10 % des monnaies divisionnaires en circulation ;

• le financement, par la BCE et par les banques centrales nationales, des obligations incombant au secteur public à l’égard du FMI ou résultant de la mise en œuvre du mécanisme unique de soutien financier à moyen terme (des balances des paiements des Etats membres) institué par le règlement (CEE) n° 1969/88 du Conseil du 24 juin 1988212 ;

• le fait pour la BCE ou les banques centrales nationales de recevoir du secteur public, pour recouvrement, des chèques émis par des tiers et de créditer le compte du secteur public avant que la banque tirée en ait été débitée lorsque s’est écoulé, depuis la réception du chèque, un laps de temps donné correspondant au délai normal de recouvrement des chèques par la banque centrale de l’Etat membre concerné, à condition que le flottant éventuel soit exceptionnel, porte sur un petit montant et s’annule sur une courte période213.

II. La participation aux décisions monétaires

87L’une des manifestations tangibles de la rémanence de la souveraineté monétaire des Etats membres d’une Union monétaire est la possibilité pour tout Etat membre non seulement de prendre part, mais aussi de s’opposer effectivement aux décisions qui engagent l’avenir de l’Union monétaire. L’Etat membre ayant renoncé à l’exercice solitaire de ses compétences monétaires se voit ainsi assurer qu’une décision monétaire susceptible d’affecter ses intérêts économiques vitaux ne sera pas prise sans son consentement exprès ou tacite.

88Ce droit de blocage présente un caractère absolu dans les Unions monétaires bilatérales, puisque aucune question commune ne peut se décider sans l’accord de l’autre partie. Aussi, suite à la décision du Gouvernement belge de procéder unilatéralement à la dévaluation du franc belge, le 22 février 1982, le Gouvernement luxembourgeois avait-il vivement protesté auprès du Gouvernement belge contre ce qu’il considérait comme « une entorse au principe de codécision inscrit dans les Protocoles d’association monétaire belgo-luxembourgeois »214. Ces derniers prévoyaient que « Le taux de change entre les monnaies belge et luxembourgeoise ainsi que la politique de taux de change à l’égard des monnaies des pays tiers sont déterminés suivant l’article 12 du Traité instituant l’Union économique Benelux, signé à La Haye, le 3 février 1958, et selon la procédure adoptée en vue de l’exécution de cet article. »215 Or, cet article 12 disposait que les parties contractantes « fixent de commun accord leur politique de taux de change entre le florin néerlandais et les francs belge et luxembourgeois. De même, elles fixent de commun accord leur politique de taux de change à l’égard des monnaies des pays tiers. Elles ne procèdent notamment que de commun accord à une modification des taux de change. » C’est donc à juste titre que les autorités luxembourgeoises ont qualifié la dévaluation par la Belgique de sa monnaie nationale sans égard aucun pour son partenaire de violation des conventions monétaires liant les deux Etats associés216.

89En ce qui concerne les Unions monétaires multilatérales, la difficulté consiste à concilier le « principe de codécision » avec les exigences de célérité et de confidentialité propres à toute décision monétaire. A cet égard, la règle d’adoption des décisions collectives a connu une relative évolution.

90Dans le cadre des Unions monétaires classiques, l’accord unanime des Etats contractants était indispensable en ce qui concernait la fixation de l’unité de compte commune, les conditions de monnayage, leur modification ou la suspension de la frappe de certaines monnaies. Dans ce dernier cas, l’article 9 de la Convention de l’Union monétaire latine du 5 novembre 1878, par exemple, disposait que « Le monnayage des pièces de 5 francs d’argent est provisoirement suspendu. Il pourra être repris lorsqu’un accord unanime se sera établi, à cet égard, entre tous les Etats contractants. » Autrement dit, l’opposition d’une partie suffisait pour empêcher la reprise de la frappe des écus suspendue par les Etats membres du fait de l’incertitude du marché monétaire et de la baisse persistante du métal blanc. Mais le Gouvernement français avait suggéré qu’il pourrait être utile pour un Etat membre de reprendre la libre frappe des écus, de concert avec les grandes puissances monétaires, sans être gêné par la clause de l’accord unanime217. Aussi a-t-il été convenu, en 1885, que « si l’un des Etats voulait reprendre la frappe libre des pièces de 5 francs d’argent, il en aurait la faculté, à condition d’échanger ou de rembourser, pendant toute la durée de la présente Convention, en or et à vue, aux autres pays contractants, sur leur demande, les pièces de 5 francs frappées à son effigie et circulant sur son territoire. En outre, les autres seraient libres de ne plus recevoir des écus de l’Etat qui reprendrait la frappe desdites pièces. »218 L’Etat qui voudrait reprendre la frappe n’en devrait pas moins, au préalable, convoquer une conférence avec ses coassociés, dont le but serait d’en fixer uniquement les conditions.

91La règle de l’unanimité s’appliquait parfois aussi à la conclusion des arrangements et accords monétaires avec des Etats tiers. Ainsi, par méfiance quant aux visées de la Prusse, les Etats membres de l’Union monétaire de l’Allemagne du Sud avaient subordonné la fabrication d’espèces de taille supérieure « aux arrangements à régler, en commun, avec les Etats du Nord de l’Association »219. Cette règle s’appliquait également à la détermination des moyens permettant de constater la conformité des pièces frappées aux normes conventionnelles et de prévenir l’émission des pièces anormales220. De même, la Convention de l’Union monétaire Scandinave prévoyait que, tant qu’elle « sera en vigueur, aucune autre Convention monétaire ne pourra être conclue par un des deux royaumes sans le consentement de l’autre »221. Enfin, l’accord unanime des Etats membres était traditionnellement exigé pour l’accueil de nouveaux Etats dans une Union monétaire222.

92Toutefois, le fonctionnement de l’Union monétaire pourrait pâtir s’il faut, à chaque fois, s’assurer de l’assentiment de tous les Etats membres pour prendre n’importe quelle décision. C’est pourquoi le recours à l’accord unanime est considérablement limité dans les Unions monétaires multilatérales modernes, dotées d’organes propres. Non seulement son champ d’application est-il réduit aux décisions essentielles, mais il ne s’impose que là où les parties l’ont expressément prévu : l’unanimité n’est plus la règle mais l’exception. Encore qu’il ne s’agit pas, comme notamment dans les Unions monétaires classiques, de délibérations d’une réunion d’organes étatiques ou de membres d’organes étatiques, au sein de laquelle on rencontre plusieurs manifestations de volontés d’organes étatiques distincts, mais de délibérations d’organes autonomes, c’est-à-dire d’organes dont les membres ne représentent pas leur Etat ou leur entité nationale, mais agissent au nom, dans l’intérêt et pour le compte de l’Union monétaire moderne tout entière ou de l’entité qui lui sert de cadre institutionnel.

93C’est ainsi que dans l’Union monétaire des Caraïbes orientales, les décisions du Conseil Monétaire (Monetary Council) et du Conseil d’administration de la Banque Centrale (Board of Directors) sont prises à la majorité simple des voix des membres présents, sauf disposition contraire de l’Accord instituant l’ECCB223. L’unanimité n’est requise que pour certaines questions, notamment l’amendement de l’Accord en question, la modification de la formule de distribution des revenus et profits de la Banque Centrale, la définition et la modification de la valeur externe du dollar des Caraïbes orientales. Au sein de l’Union monétaire ouest-africaine, la règle de l’unanimité s’applique à toutes les décisions de la Conférence des Chefs d’Etat et du Conseil des Ministres prises dans les matières dévolues à leur compétence respective224. Par contre, les décisions du Conseil d’administration de la BCEAO sont prises à la majorité simple, à l’exception de celles précisant les conditions générales d’exécution par la BCEAO de certaines opérations génératrices d’émission autorisées par les articles 10 à 15 de ses Statuts, les opérations d’escompte ou de réescompte d’effets publics à dix ans au plus d’échéance, ainsi que les décisions autorisant la BCEAO à prendre des participations au capital d’institutions financières communes de développement, qui doivent recueillir les six septièmes des voix, et les décisions apportant des modifications aux Statuts, qui nécessitent l’unanimité225.

94Dans le cadre de l’Union monétaire de l’Afrique centrale, les décisions du Comité Ministériel sont arrêtées à l’unanimité ou, à défaut, à la majorité des cinq sixièmes226. « De la sorte, le Comité ne peut délibérer valablement que lorsque chaque Etat membre est représenté. »227 Les modalités des délibérations de la Conférence des Chefs d’Etat ne sont pas précisées. Mais on peut penser, par analogie à ce qui est retenu au sein de l’UMOA, que c’est l’unanimité ou le consensus qui prévaut. Quant aux décisions du Conseil d’administration de la BEAC, elles sont prises à la majorité simple, sauf dans certains domaines précisés par les Statuts de la Banque Centrale où la majorité des trois quarts ou l’unanimité (modifications des Statuts de la BEAC, création de commissions, délégations de pouvoirs, etc.) est exigée228.

95En ce qui concerne l’Union monétaire européenne, le Conseil statue à l’unanimité sur certaines questions, comme la conclusion des accords formels portant sur un système de taux de change pour l’euro vis-à-vis des monnaies non communautaires, la représentation de la Communauté au niveau international, l’investiture de la BCE de missions spécifiques ayant trait aux politiques en matière de contrôle prudentiel ou la fixation du taux auquel l’euro remplace la monnaie de l’Etat ne relevant plus du statut des « Etats membres faisant l’objet de dérogation ». La règle de la majorité qualifiée s’applique aux décisions du Conseil concernant la modification ou l’abandon des cours centraux de l’euro dans un système de taux de change avec des monnaies non communautaires, aux orientations générales de politique de change vis-à-vis de ces monnaies ou aux arrangements relatifs aux négociations et à la conclusion des accords sur des questions se rapportant au régime monétaire ou de change229. Le choix entre l’unanimité et la majorité qualifiée est possible pour la modification, par le Conseil, de certaines dispositions du Protocole sur les Statuts du SEBC et de la BCE230. En revanche, les décisions du conseil des gouverneurs de la BCE sont arrêtées à la majorité simple, sauf pour les questions touchant le capital de la BCE, la clé de répartition pour la souscription au capital de la BCE, le transfert d’avoirs de réserve à la BCE, la répartition du revenu monétaire et des bénéfices et pertes nets du SEBC, etc., où la majorité qualifiée (avec pondération des suffrages) est requise231.

III. La part sur le revenu monétaire commun

96Dans les Unions monétaires dont les Etats membres sont totalement ou partiellement privés du pouvoir d’émission monétaire (les Unions monétaires classiques, par exemple, ne sont pas concernées), une redistribution du revenu monétaire est généralement organisée afin de compenser les pertes de seigneuriage subies par les uns ou les autres. Les Etats membres des Unions monétaires concernées passent alors d’un droit de seigneuriage à un droit au seigneuriage, qu’il convient d’examiner successivement.

A. Du droit de seigneuriage

97De manière générale, le seigneuriage est le revenu monétaire net que l’Etat tire de son pouvoir exclusif d’émission de la monnaie. Par le passé, les Hôtels de Monnaies transformaient les lingots en pièces de monnaie dont le poids de métal était inférieur à celui remis en lingots. Cette différence de valeur entre la quantité de métal précieux demandée par les ateliers monétaires et la quantité de métal précieux contenue dans les pièces de monnaies frappées (traite) était destinée à couvrir les commissions de frappe composées de droits de brassage (frais de fabrication et déchets) et de droits de seigneuriage proprement dits (taxes perçues par le Seigneur ou Prince)232. Pour assouvir leur appétit financier, les Princes « faux-monnayeurs » n’hésitaient pas même à recourir aux mutations monétaires fantaisistes : « tantôt les rois retiraient certaines pièces de la circulation, les refondaient en y mettant moins de métal précieux, tout en leur conservant la même apparence et le même nom ; tantôt ils obligeaient le public à admettre une pièce de monnaie déjà existante, pour une valeur supérieure en monnaie de compte à celle qu’elle avait auparavant »233. Cela leur permettait de régler leurs dettes et de financer, plus aisément, des dépenses publiques sans devoir recourir à l’impôt ou à l’emprunt.

98Avec l’avènement de la monnaie décrétée (fiat money), dépourvue de valeur intrinsèque, le seigneuriage change sensiblement de formule. Il résulte de la différence entre la valeur nominale des signes monétaires vendus, à leur demande, aux institutions financières et leur coût de production et de distribution234. Pour les pièces métalliques, le seigneuriage se réalise à l’instant même de la vente, étant donné leur très longue durée de vie et le non-rachat par l’Etat du surplus d’espèces.

99En revanche, la vente de billets aux institutions de dépôt n’est pas une opération irrévocable. Ces institutions financières peuvent en effet retourner à la banque centrale leurs surplus de billets contre paiement, puisque ces billets représentent un passif exigible pour l’institut d’émission qui les émet en contrepartie de titres du gouvernement (bons du Trésor et obligations) porteurs d’intérêts. Le seigneuriage perçu, en plusieurs versements au fil des années, sur les billets correspondra alors à la différence entre les intérêts tirés du portefeuille de ces titres du gouvernement et les frais de production235 et de distribution des billets. Il se réalise au moment du retrait par le public de sommes d’argent liquide sur les comptes de dépôt. Car, en choisissant de détenir plus de numéraire, le public troque des titres du gouvernement porteurs d’intérêts contre des billets qui n’en portent pas, et la détention de ces dettes d’intérêt nul par le public sous forme de monnaie, ou par les banques commerciales sous forme de réserves obligatoires auprès de la banque centrale, procure à l’Etat des recettes de seigneuriage236. Le droit de seigneuriage s’analyse donc en une forme de parafiscalité, « la faculté pour l’Etat de financer ses dépenses en émettant de la monnaie »237, ou, si l’on préfère, en faisant tourner « la planche à billets ».

100Ce droit d’usage universel, que l’Etat tire du jus cudendae monetae appartenant à « l’autorité suprême dans chaque Etat »238, est-il limité en droit international général ? La position des auteurs anciens n’était pas très claire : s’ils condamnaient le faux monnayage, ils hésitaient à le considérer comme une violation du droit international. BODIN, par exemple, affirma que « le Prince ne peut altérer le pied des monnaies, au préjudice des sujets moins encore des étrangers, qui traitent avec lui et trafiquent avec les siens, attendu qu’il est sujet au droit des gens, sans encourir l’infamie de faux-monnayeur »239, tout en demandant « donc pour obvier aux inconvénients (ci-dessus exposés) ordonner en toute République que les monnaies soient de métaux simples », qu’il soit interdit, sous peine de confiscation, de mélanger les métaux, que le monnayage se fasse dans un seul atelier monétaire et qu’il soit gratuit et libre de tout droit de brassage et surtout de tout droit de seigneuriage240.

101Quant à VATTEL, il reconnut la légitimité du pouvoir monétaire de l’Etat non sans rappeler à ce dernier ses obligations internes et internationales. « Il est vrai, disait-il, que dans une nécessité pressante, l’Etat serait en droit d’ordonner aux Citoyens de recevoir la monnaie à un prix inférieur à sa valeur réelle... Cet excédent de valeur, ajouté arbitrairement à la monnaie, est une vraie dette, que le Souverain contracte envers les particuliers : Et pour observer une exacte justice, la crise passée, on doit racheter toute cette Monnaie aux dépens de l’Etat, en la payant en d’autres espèces, au cours naturel ; autrement cette espèce de charge, impôsée dans la nécessité, retombe sur ceux-là seulement qui ont reçu en payement une Monnaie arbitraire ; ce qui est injuste. D’ailleurs, l’expérience a montré qu’une pareille ressource est ruineuse pour le commerce, en ce qu’elle détruit la confiance de l’étranger et du citoyen, fait hausser à proportion le prix de toutes choses, et engageant tout le monde à resserrer, ou à envoyer au-dehors les bonnes espèces anciennes, suspend la circulation de l’argent. En sorte qu’il est du devoir de toute Nation et de tout Souverain, de s’abstenir, autant qu’il est possible, d’une opération si dangereuse, et de recourir plutôt à des impôts et à des contributions extraordinaires, pour subvenir aux besoins pressants de l’Etat. »241

102Le caractère hésitant et exhortatoire des propos de ces grands auteurs montre qu’en dehors des conventions conclues par l’Etat, l’exercice du droit de seigneuriage n’a pas de bornes en droit international. Toutefois, l’absence de règle coutumière de droit international limitative de la régale monétaire ne signifie pas que l’Etat peut en user comme bon lui semble, sans le moindre égard aux lois économiques. En effet, « un Etat ne peut indéfiniment multiplier ses ressources en procédant à des émissions constantes de papier-monnaie, car sa valeur va toujours en diminuant avec les émissions, et à la limite on arrivera nécessairement au funeste régime des assignats de la Révolution » française242.

B. Au droit au seigneuriage

103Le seigneuriage est le nerf des Unions monétaires. Son mode de redistribution présente nécessairement un intérêt vital aux yeux des Etats membres. La difficulté à ce niveau réside dans la détermination d’une clé de répartition qui fasse justice à tous les Etats membres, en tenant compte à la fois de la part contributive réelle de chacun et du principe de solidarité à l’endroit de ceux qui sont plus dans le besoin.

104Dans le cadre de l’Union monétaire belgo-luxembourgeoise, la formule de partage du revenu généré par la Banque Nationale de Belgique (BNB), en tant que banque centrale commune des Etats associés, a connu une évolution. Sous le régime de la Convention du 23 mai 1935 relative aux questions financières et monétaires, le Gouvernement belge s’était engagé à attribuer au Gouvernement luxembourgeois une part dans les accroissements d’actifs résultant de la réévaluation de l’encaisse d’or et des devises de la BNB et de toutes cessions d’or faites par celle-ci, et, à partir du 1^er janvier 1927, une part dans les bénéfices versés par la BNB au Trésor belge. Les parts étaient calculées sur la base du rapport des populations respectives des deux Etats associés243. Pour adapter ce rapport aux réalités des Etats, un recensement de la population était organisé tous les dix ans le même jour et d’après les mêmes principes sur tout leur territoire respectif, comme c’était le cas pour la détermination de la répartition de la « recette commune » résultant de l’union douanière entre les deux Etats. Ultérieurement, il fut convenu que « L’Etat luxembourgeois participe, dans une proportion à déterminer de commun accord entre les deux gouvernements, aux avantages et profits divers que l’Etat belge retire, en sa qualité d’Etat souverain, des opérations de la Banque Nationale de Belgique, et dont celle-ci lui est redevable. Il participe dans la même proportion aux recettes et aux dépenses qui seraient attribuées à l’Etat belge ou mises à sa charge à la suite d’une modification dans la valeur comptabilisée de l’encaisse en or et en monnaies étrangères de la Banque Nationale de Belgique, provenant d’une modification de la parité-or de l’unité monétaire belge ou des taux de change en vigueur. Les deux gouvernements déterminent de commun accord les produits ou charges qui répondent aux principes définis par le présent article. »244 La part de l’Etat luxembourgeois, dans les avantages et profits et dans les recettes et dépenses sus-indiqués, était calculée sur la base du rapport entre les populations respectives des deux Etats associés. La liste des éléments à partager entre les deux pays au titre des avantages et profits résultant des activités de la BNB était fixée comme suit :

1. Le cinquième du fonds de réserve qui serait acquis à l’Etat belge à l’expiration du droit d’émission de la Banque Nationale de Belgique conformément à l’article 6 de sa loi organique ;

2. Les sommes qu’encaissait l’Etat belge après un délai déterminé lorsque la BNB remplaçait ou supprimait un type de billet. Par contre, le Luxembourg participait aux charges que supportait l’Etat belge par suite du remboursement ultérieur aux porteurs des billets dont la contre-valeur lui avait été versée ;

3. Le bénéfice attribué à l’Etat belge, résultant de la différence entre l’intérêt de 3 % et le taux de l’intérêt perçu par la BNB sur les opérations d’escompte, d’avances et de prêts ;

4. Le cinquième du surplus des bénéfices annuels de la BNB, versé à l’Etat après attribution d’un premier dividende aux actionnaires et d’une partie de l’excédent à la réserve et au personnel245.

105De même, dans le cadre de la Common Monetary Area de l’Afrique australe, le Gouvernement sud-africain est tenu de verser au Lesotho et à la Namibie une somme en compensation des pertes résultant de la circulation du Rand sur leurs territoires246. Le montant de la somme qu’ils devraient recevoir pour avoir utilisé le Rand et constitué un pool de réserves en cette monnaie est déterminé sur la base du revenu qu’ils auraient pu acquérir si le stock de Rands circulant sur leur territoire avait été émis par eux et investi dans des opérations génératrices de revenus247. La formule de calcul retenue est de 2/3 x X x Y, où X représente le taux annuel moyen appliqué au rachat du stock de titres domestiques du Gouvernement sud-africain d’une échéance de 15 ans ou plus dans les 3 derniers mois de l’année précédente, et Y le montant de Rands estimés avoir circulé sur le territoire des partenaires de l’Afrique du Sud. Le paiement a lieu en monnaie sud-africaine. À cause de la suspension du cours légal du Rand sur son territoire, le Swaziland ne bénéficie plus de ces ressources compensatoires248.

106En ce qui concerne les Unions monétaires où circule une monnaie unique, la répartition du revenu monétaire commun s’effectue généralement après déduction de toutes allocations destinées à l’apurement du passif de la Banque Centrale, à la constitution de réserve générale ou spéciale et de tout autre fonds prévu par les Etats membres ou l’organe compétent de l’Union. Ainsi, dans le cadre de l’Union monétaire des Caraïbes orientales, après allocation à la Réserve Générale de la moitié de tels profits nets ou de tels montants lui permettant de maintenir le rapport de 5 % de ses engagements et tout autre prélèvement de sommes, fait ou approuvé par le Conseil Monétaire, pour régler le passif de l’ECCB et financer la Revaluation Reserve Account et le fonds spécial destiné à faciliter l’administration de certaines tâches spécifiques ou à venir en aide à certaines banques commerciales en difficulté, le montant de profits nets restants doit être versé aux Gouvernements des pays participants conformément à la formule de partage prévue à l’Annexe I de l’Accord établissant l’ECCB249. Selon cette Annexe, “(2) The Bank in respect of each financial year shall determine the share of its distributable profits attributable to returns on investments of its external reserves used as backing for the currency as well as the distributable profits attributable to other revenue-earning activities of the Bank. (3) The share of distributable profits attributable to returns on investments of its external assets shall be distributed between the Member States in proportion to the respective amount of currency in circulation in each Member State… (4) The share of distributable profits attributable to other revenue-earning activities of the Bank shall be distributed on the basis of the imputed equity interest of each Member State, which shall be the proportion of profits provided for under the formula in operation in 1969 adjusted to take account of the ratios determined under paragraph 3 of this Annex, but so as to ensure that the aggregate of all proportions is one.”250

107Au sein de l’Union monétaire ouest-africaine, les bénéfices de la BCEAO, obtenus après couverture en priorité des dépenses d’exploitation du Siège et des agences, apurement des déficits des exercices antérieurs et constitution des provisions et des dotations pour amortissement jugées nécessaires par le Conseil d’administration, sont affectés par ordre de priorité au financement des immobilisations et prises de participation et au paiement d’une redevance statutaire aux Etats membres d’un montant égal à 12 % des produits bruts des opérations de la Banque Centrale au cours de l’exercice écoulé. Sur le solde des bénéfices, il est constitué une réserve statutaire pour un montant de 15 % de ce solde ainsi que toute autre réserve facultative, générale ou spéciale, décidée par ce même Conseil. Les bénéfices restants sont répartis entre les Etats membres sur décision du Conseil des Ministres, conformément au traditionnel principe de l’égalité des droits sur les fonds propres reconnus aux Etats membres de l’UMOA251. Toutefois, il sera éventuellement déduit de la redevance et des bénéfices versés à un Etat membre un montant équivalent à celui du produit de la position négative moyenne de la section du compte des disponibilités extérieures retraçant ses opérations par le taux moyen de l’intérêt applicable aux disponibilités de la BCEAO placées à l’étranger ou des emprunts qu’elle aurait constitués pour remédier à l’insuffisance de ses avoirs extérieurs252.

108Dans le cadre de l’Union monétaire de l’Afrique centrale, les Etats membres reçoivent d’abord, comme leurs homologues de l’UMOA, la contre-valeur du solde des billets et monnaie métallique retirés de la circulation et non présentés aux guichets de la BEAC253. Ensuite, les bénéfices de la BEAC, constitués des produits nets déduction faite de toutes charges et dotations aux amortissements et aux provisions, sont affectés à la constitution de la réserve obligatoire en raison de 15 % de leur montant254, des réserves générales ou spéciales et des provisions destinées au financement des immobilisations et prises de participation255. Le reliquat est affecté, pour une moitié, à la constitution des réserves facultatives, l’autre moitié étant distribuée aux Trésors des Etats membres, soit 15 % en fonction de la circulation fiduciaire, 15 % répartis de manière égalitaire et 70 % en fonction du pourcentage de la contribution effective de chaque Etat au résultat réel de la Banque Centrale. Ce résultat réel, pour chaque Etat membre de l’UMAC, est obtenu en établissant un compte d’exploitation tenant compte des produits collectés par la Banque Centrale dans l’Etat, des charges d’exploitation de la Banque Centrale dans l’Etat, des produits du Siège central qui seront répartis entre les Etats au prorata de la moyenne mensuelle de leurs placements et disponibilités extérieures et des charges du Siège central qui seront répartis entre les Etats au prorata du résultat brut d’exploitation de chaque Etat256.

109Pour ce qui est de l’Union monétaire européenne, l’article 32 du Protocole sur les Statuts du SEBC et de la BCE prévoit que la répartition du revenu monétaire dégagé par les banques centrales nationales (BCN) dans l’exercice des missions de politique monétaire du SEBC s’effectue à la fin de chaque exercice. La part contributive de chaque banque centrale nationale au revenu monétaire total, déduction faite de toute charge d’intérêt payée par cette banque centrale sur les engagements résultant des dépôts constitués par les établissements de crédits, « est [égale] au revenu annuel qu’elle tire des actifs détenus en contrepartie des billets en circulation et des engagements résultant des dépôts constitués par les établissements de crédit », sous réserve de la faculté qu’a le conseil des gouverneurs de décider, à la majorité qualifiée, d’une autre méthode de calcul du revenu monétaire pendant une période ne dépassant pas cinq ans, s’il estime que les structures du bilan des banques centrales nationales ne se prêtent pas à la méthode indiquée par le Protocole sur les Statuts du SEBC et de la BCE. Aux termes de l’article 3 de la Décision de la BCE du 6 novembre 2001257, le montant du revenu monétaire de chaque banque nationale est déterminé, en 2002, conformément à la formule suivante : RM = BC x TR, où RM représente le montant du revenu monétaire de chaque BCN à mettre en commun, BC représente la base de calcul de chaque BCN258 et TR le taux de référence.

110A partir de 2003, le montant du revenu monétaire de chaque BCN sera déterminé en calculant le revenu effectif qui résulte des actifs identifiables259 enregistrés dans les livres de la BCN concernée. Lorsque la valeur des actifs identifiables d’une BCN est supérieure ou inférieure à la valeur de sa base de calcul, la différence est compensée en appliquant à la valeur de la différence le taux de rendement moyen260 des actifs identifiables de toutes les BCN considérées ensemble. Les revenus monétaires des BCN ainsi calculés par la BCE sur une base journalière, en fonction des données comptables à elle déclarées par les BCN, sont mis en commun et répartis entre les BCN proportionnellement à leurs parts libérées dans le capital de la BCE261, sous réserve bien entendu de toutes déductions destinées, après décision du conseil des gouverneurs, à combler une perte de la BCE qui n’a pu être couverte par le fonds de réserve général.

111Toutefois, ce régime de partage ne s’applique qu’à partir de 2002, le revenu monétaire généré par les billets des monnaies nationales en circulation de 1999 à 2001 (« revenu de seigneuriage historique ») étant excepté. En outre, il a été décidé d’instaurer une période transitoire, qui va de 2002 à la fin 2007, pendant laquelle la part de revenu monétaire attribuée aux BCN sera ajustée en tenant compte des écarts entre la valeur moyenne de l’encours des billets en euros de chaque BCN entre juillet 1999 et juin 2001 et la valeur moyenne des billets en euros qui leur aurait été affectée au cours de cette période sur la base de la clé de répartition du capital de la BCE262. Indépendamment de leurs droits sur le revenu de seigneuriage mis en commun, les banques centrales nationales peuvent également recevoir du conseil des gouverneurs de la BCE une indemnité pour les frais encourus à l’occasion de l’émission de billets ou, dans des circonstances exceptionnelles, pour des pertes particulières afférentes aux opérations de politique monétaire réalisées pour le compte du SEBC263.

112Quant à la répartition du bénéfice net de la BCE, il est indiqué à l’article 33 du Protocole sur les Statuts du SEBC et de la BCE qu’il est affecté, pour un montant à déterminer par le conseil des gouverneurs ne dépassant pas 20 % du bénéfice net, à la constitution du fonds de réserve général dans la limite de 100 % du capital et distribué, pour le reste de la somme, aux BCN proportionnellement à leurs parts libérées dans le capital de la BCE, au cours de l’exercice même où il est dégagé264. En application de cette disposition, le conseil des gouverneurs de la BCE a décidé qu’à compter de l’exercice 2003, la BCE distribue aux banques centrales nationales, le deuxième jour ouvrable d’avril, de juillet, d’octobre et de janvier, son revenu relatif aux billets en euros en circulation (soit 8 % de la valeur totale des billets en euros en circulation dans l’Union monétaire européenne) acquis au cours de chaque trimestre précédent.

113La distribution du revenu de la BCE relatif aux billets en euros en circulation acquis en 2002 est effectuée le deuxième jour ouvrable de l’année 2003265.

114Même si le partage du seigneuriage commun au prorata des quotes-parts des banques centrales nationales dans le capital de la BCE vise, officiellement, à éviter que les parts de revenu des BCN soient affectées à l’avenir par des glissements dans la circulation de billets en euros266, force est de reconnaître qu’il ne satisfait pas tous les Etats membres de l’Union monétaire européenne au même titre. Selon l’étude menée par SINN et FEIST267, bien que tous sortent globalement gagnants de leur adhésion à l’Union monétaire européenne, du fait notamment que la monnaie unique adoptée est de meilleure qualité que l’ancienne monnaie nationale, certains profiteront plus que d’autres du seigneuriage généré par l’euro. En effet, la part du revenu de seigneuriage reçue par les Etats membres ne dépend pas de leur part contributive réelle dans la formation du seigneuriage collectif équivalente à peu près à leur masse monétaire constituée de la somme des billets de banque, des pièces de monnaie et des dépôts en banque268, mais de leur part libérée dans le capital de la BCE, elle-même déterminée, pour moitié, par leur part dans la population de la Communauté européenne au cours de l’avant-dernière année précédant la mise en place du SEBC et, pour l’autre moitié, par leur part dans le produit intérieur brut de la Communauté européenne au prix du marché, telle que constatée au cours des cinq années précédant l’avant-dernière année avant la mise en place du SEBC. En conséquence, les Etats traditionnellement dotés d’une masse monétaire relativement modeste gagneraient un supplément de recettes de seigneuriage, alors que les Etats habituellement munis d’une masse monétaire relativement importante en perdraient. Ainsi, le partage de la coquette somme de 352 milliards d’euros de revenus de seigneuriage de l’Union monétaire européenne profiterait plus à la France, grande gagnante avec une part contributive de 12 % et une part distributive de 21 %. L’Allemagne et l’Espagne seraient les grandes perdantes avec, pour la première, une part contributive de 39 % et une part distributive de 31 %, et, pour la seconde, une part contributive de 14 % et une part distributive de 11 %269. Toutefois, les positions des uns et des autres pourraient s’inverser au fur et à mesure que l’Union monétaire européenne accueille de nouveaux Etats en son sein270.

Table 1 : Winners and Losers from the Redistribution of Seigniorage Wealth271

Table 2: Losses Due to the New Participants272