« Money is the great instrument of association, without which civilization as we know it could not exist. »1

1L’acte de création des Unions monétaires comporte un aspect constitutionnel, un aspect monétaire et un aspect institutionnel qu’il convient d’analyser séparément.

§1. L’acte constitutif des Unions monétaires

2Les Unions monétaires correspondent au stade ultime du processus d’intégration monétaire des Etats2. Aussi leur formation revêt-elle généralement un caractère solennel, qui se reflète au niveau tant de la nature de l’acte constitutif que du mode de sélection des candidats à l’adhésion.

I. La nature de l’acte constitutif

3D’un point de vue formel, l’acte constitutif d’une Union monétaire est un accord international. D’un point de vue matériel, c’est un accord strictement monétaire.

A. Un accord international

4Pour produire des effets de droit international, l’accord constitutif d’une Union monétaire doit remplir les conditions de fond et de forme prévues à cet effet.

1. Conditions de fond

5D’abord, la convention d’Union monétaire n’est conclue qu’entre sujets du droit international dotés d’une capacité monétaire internationale. Ces sujets sont généralement des Etats dont les compétences monétaires ont un caractère originaire, en ce sens qu’ils les possèdent dès leur apparition sur la scène internationale3. Mais ils peuvent aussi être des entités territoriales non étatiques, puisque le droit international admet l’existence d’accords conclus entre un Etat et une entité qui n’a pas encore acquis la qualité d’Etat (mouvement de libération nationale, gouvernement provisoire, etc.), et dont la reconnaissance lui confère une certaine personnalité internationale4. On peut citer le cas de l’Union monétaire entre la France et la Sarre qui bénéficiait d’un statut international spécial entre 1920 et 1935 et entre 1947 et 19575.

6Avant de retourner à l’Allemagne suite au plébiscite de 1935, le territoire sarrois était un exemple unique d’entité directement administrée par un organe international, la Commission du Bassin de la SDN. Mais l’on pouvait difficilement qualifier ce territoire d’Etat du fait que son statut était temporaire et ne remettait nullement en cause la souveraineté territoriale de l’Allemagne6. Après la Deuxième Guerre mondiale, la Sarre devint une entité autonome économiquement rattachée à la France7 qui assura ses relations extérieures avant de passer le témoin à un Commissaire européen, en vertu de l’Accord entre la RFA et la France sur le statut de la Sarre du 23 octobre 1954. La Sarre conclut des accords bilatéraux avec beaucoup de pays et devint partie à plusieurs accords multilatéraux, notamment sous les auspices du Conseil européen dont elle était membre séparé, avant de rejoindre la RFA en 1957 en application du Traité franco-allemand sur le règlement de la question sarroise du 27 octobre 19568. Malgré l’objection de principe de l’Allemagne9, la validité de l’Union monétaire franco-sarroise prévue par la Constitution sarroise de 194710, puis formalisée par la Convention de coopération économique entre la France et la Sarre du 3 mars 195511 avant d’être consacrée par le Traité franco-allemand du 27 octobre 195612, ne pouvait donc être remise en question au regard du droit international, une personnalité internationale ayant été reconnue à la Sarre jusqu’à sa réintégration dans la RFA13.

7Ensuite, l’expression par les parties de leur consentement définitif à être liées par l’accord d’Union monétaire ne doit en aucun cas être viciée, au risque de rendre l’accord ou le consentement à être lié par lui nul ou annulable14. Selon l’Avis consultatif de la CIJ relatif à l’affaire du Statut international du Sud-Ouest Africain, en effet, « Un “accord” suppose le consentement des parties intéressées […] Les parties doivent être libres d’accepter ou de refuser les termes d’un projet d’accord. Nulle partie ne peut prétendre imposer ses conditions à l’autre. »15

8Ce principe du libre consentement des parties distingue ainsi l’Union monétaire de l’annexion monétaire, qui se produisit lors de la substitution du rouble aux monnaies nationales des Etats baltes après leur annexion par l’URSS en 1940, ou lors du remplacement du dinar koweitien par le dinar irakien suite à l’invasion irakienne déclarée nulle et non avenue par la Résolution 662 (1990) du Conseil de Sécurité des Nations Unies16. L’illégalité de l’annexion monétaire est la conséquence de la mise hors-la-loi de l’usage de la force dans les relations internationales. Mais les tribunaux peuvent donner effet à la monnaie de l’Etat annexant au nom du principe d’effectivité. C’est ainsi que, dans l’affaire Thorington c. Smith, la Cour Suprême des Etats-Unis avait jugé que, bien que frappés de nullité en eux-mêmes, les Confederate notes « were used as money in nearly all the business transactions of many millions of people », and « must be regarded, therefore, as a currency, imposed on the community by irresistible force »17.

9Pour la même raison, l’Union monétaire doit aussi être distinguée de l’occupation monétaire, c’est-à-dire de toute disposition monétaire prise par la puissance occupante en vertu de ses pouvoirs généraux reconnus par la Quatrième Convention de La Haye du 18 octobre 1907 relative aux lois et coutumes de la guerre sur terre. Aux termes de cette Convention, « L’autorité du pouvoir légal ayant passé de fait entre les mains de l’occupant, celui-ci prendra toutes les mesures qui dépendent de lui en vue de rétablir et d’assurer, autant qu’il est possible, l’ordre et la vie publics en respectant, sauf empêchement absolu, les lois en vigueur dans le pays. »18 En clair, la puissance occupante ne bénéficie de prérogatives monétaires que dans la mesure où elles lui permettent de faire face non seulement aux exigences du maintien de l’ordre dans le territoire occupé, mais aussi aux nécessités militaires19. A cet égard, l’occupant est autorisé à prendre possession du numéraire, des fonds et des valeurs exigibles appartenant à l’Etat ennemi20 ; il peut aussi procéder à la liquidation et au gel des avoirs des banques de ce dernier21. D’autre part, l’exercice par l’occupant de ses prérogatives monétaires ne doit porter préjudice au respect dû à la propriété privée et à l’intérêt de la population locale22. Il ne doit non plus conduire à une unification monétaire déguisée du territoire occupé au sien. Selon les enseignements tirés de la jurisprudence et de la pratique développées à la suite des deux guerres mondiales, l’occupant doit normalement utiliser la monnaie en circulation sur le territoire occupé, en la réorganisant si nécessaire. Mais s’il se heurte à une impossibilité absolue du fait de l’évacuation de l’encaisse d’or et des planches à billets ou à des contraintes économiques dues à la rareté des moyens de paiement, il peut introduire sa monnaie nationale pour pourvoir non seulement aux besoins de son armée et de ses opérations militaires, mais aussi à ceux de l’économie locale (comme ce fut le cas pendant la Grande Guerre). Et au cas où l’usage de la monnaie nationale serait jugé inapproprié pour une raison ou pour une autre (inflation, risque d’attaque spéculative, etc.), la puissance occupante peut mettre en circulation une “monnaie militaire” spéciale (ce fut la pratique largement suivie durant la Seconde Guerre mondiale)23.

10Reste à savoir si, après cessation des hostilités, la puissance occupante peut légalement procéder à une réforme complète du système monétaire du territoire occupé. La question s’était posée dans le cadre de l’occupation du territoire allemand par les Alliés, en 1948. Les gouverneurs des trois zones d’occupation occidentales, agissant de concert dans le cadre d’un programme d’assainissement monétaire, avaient invoqué les règles de la Convention de La Haye pour créer le Deutsche Mark. Cela provoqua de vives protestations de la part de l’Union soviétique qui invoqua une violation du droit international24. Récemment en Irak, l’Autorité provisoire installée par les Forces Alliées a décidé de remplacer, à partir du 15 octobre 2003 jusqu’au 15 janvier 2004, les “billets Saddam” et les billets de “dinar suisse” circulant dans la partie Nord du pays sous contrôle kurde par de nouveaux billets sans effigie du président déchu, tout en soulignant, toutefois, qu’il ne s’agissait pas pour elle de créer sur place une “nouvelle monnaie” (décision qui ne pouvait, à son avis, être prise que par les autorités souveraines de l’Irak), mais de mettre en circulation de “nouveaux billets” de qualité meilleure.

11La Quatrième Convention de La Haye de 1907 n’apporte malheureusement pas de précisions quant aux limites du pouvoir de réglementation monétaire de l’occupant après la fin des hostilités. Mais d’après la jurisprudence américaine, « At least until the occupant has determined upon the ultimate disposition of the occupied territory, the occupant has the right to legislate only in the interest of the safety of the occupying power or in the interest of the welfare of the inhabitants of the occupied territory ; the occupant lacks authority to legislate at will, in disregard of the spirit and traditions of the occupied territory. »25 Aussi a-t-elle estimé que

« absentee legislation intended to interfere with the occupant’s legitimate rule should not be given effect. Otherwise the authority vested in the occupying power by Article 43 of the Hague Regulations would become nugatory. Mere hostility to the occupant should not, however, invalidate the absent sovereign’s enactments. To have such an affect the hostile legislation must be directed against those aspects of governmental control which international law vests in the occupant. In short, the legitimate sovereign should be entitled to legislate over occupied territory in so far as such enactments do not conflict with the legitimate rule of the occupying power. »26

12Il s’ensuit que toute réforme monétaire du territoire occupé décidée par la puissance occupante n’est pas nécessairement illégale au regard du droit international. Tout dépend des circonstances de l’espèce et des objectifs poursuivis par la réforme. Il semble, en définitive, que « les nécessités économiques sont déterminantes dans l’étendue et la forme que prend l’exercice des compétences monétaires dans ce genre de situation d’occupation prolongée, sans que le droit international puisse fournir de principe directeur autre que l’obligation de ne pas exproprier sans indemnité et celle d’assurer les bases essentielles de la vie économique »27.

13L’autre condition essentielle est que l’Union monétaire ne doit pas reposer sur un acte de droit interne auquel cas elle ne revêtirait pas un caractère international. Cette condition permet de distinguer les Unions monétaires des systèmes monétaires unifiés qui ont accompagné la création d’Etats-nations aux xviii^e et xix^e siècles. Ainsi, l’unification monétaire britannique eut lieu après la fusion, aux termes du double Act of Union du 16 janvier 1707 voté par les deux Parlements, des Royaumes d’Angleterre et d’Ecosse en un seul, le Royaume de Grande-Bretagne28. Le système monétaire sterling s’élargit ensuite au Royaume d’Irlande après la création du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande en application de l’Act of Union, du 2 juillet 1800, voté par les Parlements des Royaumes de Grande-Bretagne et d’Irlande. Le Royaume-Uni fut rebaptisé Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord, en 1927, suite au départ et à la formation par vingt-six contrées irlandaises de l’Etat Libre d’Irlande, en 1922, doté d’une monnaie propre, la Livre irlandaise.

14L’unification monétaire des Etats-Unis d’Amérique, elle, a été réalisée par la Constitution de 1789 qui conféra le pouvoir exclusif au Congrès « To coin Money, regulate the value thereof, and of foreign Coin »29. La Constitution de 1777 avait reconnu aux “United States in Congress Assembled” le droit exclusif « to regulate the alloy and value of coins struck on their own authority or by that of the respective States »30, mais cette instance n’en avait pas fait grand usage : « The States had not been deprived the right of coinage by the “Articles of Confederation”. As a matter of fact some States manufactured or allowed private individuals to manufacture copper coins ; there was also an excessive influx of English copper coins, a fact which caused the Continental Congress to forbid their circulation. »31 L’unification monétaire des Etats-Unis n’a été interrompue que pendant la guerre civile, qui a vu la création par les Etats confédérés du Sud des Confederate Dollars, déclarés illégaux après la victoire des forces fédéralistes en 186532. De même, l’unification monétaire du territoire suisse a été accomplie par la Constitution fédérale du 12 septembre 1848 qui déclara, en son article 36, que « La Confédération exerce tous les droits compris dans la régale des monnaies. Les cantons cessent de battre monnaie. Une loi fédérale fixera le pied monétaire, ainsi que le tarif des espèces en circulation ; elle statuera aussi les dispositions ultérieures sur l’obligation où sont les cantons de refondre ou de refrapper une partie des monnaies qu’ils ont émises. » La Loi fédérale du 7 mai 1850 établit le système décimal et l’uniformité des monnaies sur la base du système monétaire français d’alors.

15L’unification monétaire de l’Italie et de l’Allemagne a, quant à elle, été réalisée par respectivement la Loi monétaire du 24 août 1862 et la Loi monétaire du 12 juillet 1873. Une unification monétaire interne s’est aussi produite lors de la réunification politique des deux Etats divisés du Viêtnam, avec l’introduction du Dong nord-vietnamien dans le Sud vietnamien en 1978, et au moment de la fusion entre la République Arabe du Yémen et la République Populaire et Démocratique du Yémen, le 22 mai 1990, avec l’adoption du Rial de la première comme monnaie nationale de la nouvelle République du Yémen au détriment du Dinar de la seconde33.

16En revanche, l’unification monétaire allemande de 1990 a été accomplie, avant la réunification politique, par un traité international conclu entre la RFA et la RDA34. En effet, l’engagement de la RDA à aligner sa législation sur celle de la RFA laissait subsister son cadre institutionnel en tant qu’Etat lié aux pays du COMECON, l’article 35 du Traité du 18 mai 1990 précisant que les dispositions de ce dernier n’affectaient nullement les traités conclus par l’un ou l’autre Etat partie avec des Etats tiers35. Une vraie mais éphémère Union monétaire interallemande a donc existé entre le 1^er juillet 1990, date d’entrée en vigueur du Traité du 18 mai 1990, et le 3 octobre 1990, date d’effet de l’adhésion de la RDA à la RFA en application de l’article 23 de la Loi fondamentale de la RFA36.

2. Conditions de forme

17Théoriquement, rien, en droit international, n’empêche que l’accord d’Union monétaire prenne une forme simplifiée ou orale. Les conséquences de l’Union monétaire sur la souveraineté des Etats membres ne sauraient en faire une exception aux règles générales du droit international. Dans un domaine où les Etats sont tout aussi sourcilleux de leur souveraineté comme dans celui du règlement pacifique des différends37, la CIJ n’a éprouvé aucune difficulté à appliquer le principe du consensualisme. D’abord, dans l’affaire du Détroit de Corfou, où elle affirma : « Alors que le consentement des Parties confère juridiction à la Cour, ni le Statut, ni le règlement n’exigent que ce consentement s’exprime dans une forme déterminée. »38 Ensuite, dans l’affaire du Plateau continental de la mer Egée, où elle précisait qu’« il n’existe pas de règle de droit international interdisant qu’un communiqué conjoint constitue un accord international destiné à soumettre un différend à l’arbitrage ou au règlement judiciaire. En conséquence, que le communiqué de Bruxelles du 31 mai 1975 constitue ou non un tel accord dépend essentiellement de la nature ou de la transaction dont il est fait état ; on ne règle pas la question en invoquant la forme de communiqué donnée audit acte ou à ladite transaction. »39 On est donc très loin de la jurisprudence par trop formaliste de l’Affaire de l’Ile de Lamu, du 17 août 188940.

18Ainsi, si la succession d’Etats implique l’extinction des compétences monétaires de l’ancienne autorité souveraine sur le territoire objet de succession, « il n’arrive pratiquement jamais que le remplacement monétaire ait lieu à la date du changement de souveraineté. Dans l’immense majorité des cas, la monnaie de l’ancien souverain va donc continuer à circuler pendant une certaine période, avant son remplacement par la monnaie émise par le nouveau souverain territorial. »41 De ce partage occasionnel d’une même monnaie émise sous l’autorité d’une banque centrale résulte une Union monétaire de fait entre l’Etat prédécesseur et l’Etat successeur ou entre successeurs de l’Etat disparu, fondée sur leur accord tacite42. Une telle Union monétaire empirique, à distinguer des cas de figure où la monnaie d’un Etat est déclarée monnaie légale ou acceptée comme telle par un autre Etat43, s’était établie, pendant une courte période, entre la Serbie d’une part et la Slovénie et la Croatie d’autre part, suite à la dissolution de la République socialiste fédérative de Yougoslavie (RSFY) engagée le 29 novembre 1991 et arrivée à son terme le 4 juillet 1992. Elle a également existé, après la désintégration de l’ex-URSS, entre un certain nombre de Républiques membres de la Communauté des Etats Indépendants (CEI), notamment à partir de la fin de 1991 jusqu’à l’accord de principe signé le 7 septembre 199344. Dans les deux cas, l’Union monétaire de facto a mortellement souffert du caractère inorganisé de la succession d’Etats en général45 et de l’unilatéralisme égoïste de l’Etat agissant comme « continuateur unique » de l’Etat désintégré en particulier46. Ce dernier (la Serbie, pour l’ex-RSFY et la Russie, pour l’ex-URSS) avait en effet pris le contrôle des moyens d’émission du défunt Etat fédéral, sans concertation ni consultation des autres Etats successeurs, obligés de choisir entre la séparation monétaire et le maintien de leur participation à l’Union monétaire de fait aux conditions de l’Etat « continuateur »47.

19Il faut ajouter, pour la Russie, son refus d’alimenter la circulation monétaire de certains partenaires (n’ayant pas obtenu les 17 à 18 milliards de roubles réclamés, l’Ukraine a dû recourir aux coupons) et surtout sa réforme monétaire de juillet 1993 qui a abouti, entre autres, à la création du rouble russe, à la démonétisation et au retrait d’une masse importante de roubles mis en circulation avant le 1^er janvier 1993 (environ 250 milliards, soit 12 % du total de la masse monétaire), sous réserve de la faculté de les échanger pour un montant maximal de 35 000 roubles pour les nationaux et de 15 000 roubles par les étrangers, jusqu’au 7 août 199348. La question qui se pose est de savoir si ces agissements du prétendu Etat « continuateur » de l’Etat désintégré constituaient une entorse aux règles générales régissant les Unions monétaires.

20Pour BURDEAU, l’attitude consistant à s’emparer des moyens d’émission de l’ancien Etat fédéral

« est pour le moins contestable. Certes, les moyens matériels de l’émission se trouvaient sur son territoire, lui conférant une responsabilité évidente, mais pour le compte de l’ensemble des Etats successeurs. La gestion monétaire de l’Etat qui recueille les moyens d’émission ne saurait donc être réalisée dans le seul intérêt de ce dernier, sans concertation avec les autres Etats successeurs. En conséquence, la réforme monétaire russe de juillet 1993 qui aboutissait à démonétiser une partie importante des roubles en circulation sans accord des différents Etats successeurs de l’URSS apparaît comme extrêmement discutable du point de vue du droit international monétaire, même si elle pouvait se recommander d’importantes justifications économiques. »49

La Russie n’ayant pas eu « de compétence souveraine exclusive, puisqu’elle agissait au nom des Etats successeurs de l’URSS, en tant que gestionnaire de facto de l’union monétaire successorale », poursuivit l’éminent auteur, les autres Etats successeurs membres de l’Union monétaire de fait « n’avaient donc pas d’obligation juridique de tenir compte, sur leur territoire, de la démonétisation, c’est-à-dire de la privation du cours légal. C’est d’ailleurs l’attitude qui a été suivie par le Tadjikistan qui a continué d’utiliser les roubles émis avant 1993. »50

21Il faut reconnaître que le caractère à la fois anarchique et complexe de la dissolution de l’ancienne Union des Républiques Socialistes Soviétiques (URSS) ne permet malheureusement pas de savoir avec certitude si les agissements des Etats successeurs s’inscrivaient dans le cadre de la succession monétaire, laquelle « constitue une opération à part qui échappe aux règles générales de succession d’Etats »51, ou dans celui plus spécifique de l’Union monétaire de fait qui nous intéresse particulièrement. Dans la dernière hypothèse, il est clair que, tant que les Etats successeurs de l’Etat défunt, y compris l’Etat abritant la banque centrale émettrice de la monnaie partagée, ne font pas de déclaration officielle de séparation monétaire ou n’adoptent pas de comportements unilatéraux valant sortie de l’Union monétaire de fait à laquelle ils participent (création d’une monnaie propre et d’un système monétaire national indépendant, démonétisation ou refus de reconnaître le cours légal de la monnaie de l’Etat prédécesseur en circulation dans les territoires couverts par l’Union monétaire de fait, etc.), ils demeurent soumis aux règles de discipline caractéristiques des Unions monétaires. Le défaut de base écrite de l’Union monétaire de fait, s’il rend difficile la détermination de la date de commencement et de la durée de celle-ci52, ne diminue en rien les obligations et droits internationaux des Etats membres en vertu de l’accord d’Union monétaire qu’ils ont implicitement conclu et librement maintenu. Il est, par ailleurs, possible que les violations de ces obligations et droits des Etats membres d’une Union monétaire de fait soient le résultat d’une méconnaissance plutôt que d’une mauvaise foi des Etats contrevenants. Aussi, pour éviter tout climat d’incertitude et de confusion nuisible à leur stabilité économique et favorable à leur désintégration monétaire53, est-il souhaitable que les Etats successeurs qui accepteraient de maintenir le lien monétaire historique confirment rapidement, par une convention internationale formelle, l’Union monétaire tacite. Certains Etats membres d’Unions monétaires de fait résultant, après leur indépendance, du partage d’une même monnaie « coloniale » l’avaient fait. Il s’agit des Etats de l’Afrique de l’Ouest et du centre qui avaient hérité des francs CFA, des Caraïbes orientales où circulait le West Indian Dollar, ou du Burundi et du Rwanda qui utilisaient le franc du Rwanda et du Burundi, créé le 2 septembre 1960 en remplacement du franc congolais.

22Toutefois, les Unions monétaires de fait restent l’exception, les Unions monétaires conventionnelles la règle. Autrement dit, la formation d’une Union monétaire ou l’adhésion des Etats à celle-ci intervient normalement après ratification, dans chaque Etat, de la convention constitutive soit par le Parlement, soit par référendum. Il est intéressant de noter, à ce propos, que les gouvernements hésitent très souvent à recourir à un référendum monétaire qu’ils sont incertains de gagner, d’autant plus que le résultat de certaines expériences n’est pas très encourageant. En témoignent le vote majoritaire de la population luxembourgeoise en faveur d’une Union économique avec la France plutôt qu’avec la Belgique lors du référendum de 1919, le “non” danois au référendum du 2 juin 1992 sur le Traité de Maastricht qui prévoit la création de l’euro, “le petit oui” français au référendum du 20 septembre 1992 sur le même Traité (51,01 %) ou encore le large “non” suédois à l’euro au référendum du 14 septembre 2003 (56,2 % des voix). Cela explique la préférence à la ratification parlementaire, même si elle peut s’avérer périlleuse, comme l’atteste le rejet de la Convention de l’Union monétaire Scandinave du 18 décembre 1872 par le Parlement norvégien.

B. Un accord strictement monétaire

23La notion d’accord monétaire n’est pas clairement définie en droit international. Elle est parfois utilisée à la place de la notion d’accord financier54, du fait peut-être de l’imbrication ou de l’interdépendance croissante entre la sphère monétaire et la sphère financière55. MANN est l’un des rares auteurs à tenter une définition de l’accord monétaire : « Monetary Agreements, the lowest form of monetary organization, are treaties which, without creating a distinct institution with its own rules, regulate specifically and exclusively monetary matters. Such Agreements frequently have an almost political flavour or, contrariwise, are of a technical character. »56 Il distingue ainsi les accords monétaires à caractère politique, sans effets restrictifs sur la souveraineté monétaire des Etats contractants, comme par exemple la Déclaration établissant le bloc or (formé entre 1933 et 1936) signée par la France, la Belgique, l’Italie, les Pays-Bas, la Suisse et la Pologne, des accords monétaires à caractère technique, tels que les accords de compensation (clearing systems) ou les accords de paiement (Payment Agreements). Ces accords monétaires techniques « are usually intended, not to make a contribution to the development of an international monetary system, but to establish a temporary expedient or a machinery for the purpose of solving a particular problem. As a rule they aim at facilitating the transfer of funds from one country to another so as to maintain the balance of payments in a state of reasonable equilibrium. »57 Toutefois, la définition de MANN reste incomplète, en ce qu’elle ne spécifie pas le terme “monetary matters” (questions monétaires).

24Les clauses monétaires du GATT, dont le but est d’empêcher que le comportement monétaire des Parties Contractantes non membres du FMI n’entrave le développement des échanges commerciaux, apportent un éclairage. En effet, aux termes de l’article XV.2 du GATT, « Dans tous les cas où les parties seront appelées à examiner ou à résoudre des problèmes ayant trait aux réserves monétaires, aux balances des paiements ou aux dispositions en matière de change, elles entreront en consultations étroites avec le Fonds Monétaire International. » Une définition quasi identique des “questions monétaires” est contenue dans le “Rapport VAN CAMPEN” sur la coordination des politiques monétaires au sein de la CEE, présenté au nom de la Commission économique et financière. Selon ce Rapport58, « on pourrait définir la politique monétaire comme la politique qui utilise des instruments de la politique économique ayant une action directe sur les éléments monétaires – notamment le volume de la monnaie, le crédit, les réserves monétaires et le taux de change. » GOLD, enfin, confirme les définitions précédentes : « there is no defensible understanding of the word “monetary” that would exclude from its embrace such matters as exchange rates, adjustment of the balance of payments, reserves, and the provision of credit for financing the balance of payments. »59

25Il résulte de ce qui précède qu’un accord monétaire, est un accord ayant trait à l’émission (ou le volume) de la monnaie, à sa circulation, au crédit, aux réserves monétaires, à l’ajustement ou au financement de la balance des paiements ou aux dispositions en matière de change. Ces éléments monétaires ne sont pas cumulatifs : un seul suffit pour conférer une nature monétaire à l’accord. Dès lors que tous ou presque tous ces éléments monétaires font l’objet des Unions monétaires, on peut conclure que ces dernières constituent, ratione materiae, les accords monétaires internationaux les plus complets qui puissent exister entre différentes entités souveraines.

II. L’adhésion à l’acte constitutif

26En règle générale, les Etats qui ont participé à la négociation du traité d’Union monétaire peuvent y devenir parties60. Les autres Etats n’ont aucun droit subjectif à devenir membres, même si leurs intérêts sont touchés61. La CPJI avait en effet rejeté, dans l’affaire relative à Certains intérêts allemands en Haute-Silésie polonaise, l’idée d’une présomption d’ouverture des traités multilatéraux62. C’est donc aux membres originaires qu’il appartient de décider de l’élargissement de l’Union monétaire à d’autres Etats. Certaines Unions monétaires sont “ouvertes”, d’autres “fermées”.

A. Les Unions monétaires “ouvertes”

27Il n’existe pas, à notre connaissance, d’exemple “pur” d’Union monétaire “ouverte”, où n’importe quel tiers sujet du droit international peut être admis par simple acte unilatéral et sans que les membres originaires puissent lui imposer des conditions particulières63. En général, les conventions d’Union monétaire prévoient un minimum de conditions portant aussi bien sur la qualité des candidats que sur des considérations d’ordre juridique, géographique, économique ou même politique.

28L’Union monétaire latine a certainement été la plus “ouverte” pour des raisons stratégiques. En effet, dans l’esprit des membres originaires, elle devait devenir le germe d’une Union monétaire universelle64. Aussi la Convention initiale du 23 décembre 1865 prévoyait-elle que le « droit d’accession […] est réservé à tout autre Etat qui en accepterait les obligations et qui en adopterait le système monétaire de l’union, en ce qui concerne les pièces d’or et d’argent »65. L’admission à l’Union monétaire latine était donc perçue comme un droit non subordonné à l’accord des Etats membres. Il suffisait d’être un Etat reconnu, d’adopter le système bimétalliste et de faire une déclaration d’acceptation des obligations de l’Union pour devenir membre. C’est sur cette base que la Grèce avait fait son entrée à l’Union latine à partir du 1^er janvier 1869. Toutefois, pour éviter l’entrée de pays qui auraient trop de métal blanc dans leur circulation, la Convention additionnelle du 31 janvier 1874 rendit nécessaire l’accord des parties pour toute admission ultérieure, sans indiquer la règle d’adoption d’une telle décision66. La lacune fut comblée par la Convention additionnelle du 5 novembre 1878 qui exigea expressément le consentement unanime des parties contractantes67.

29Le même esprit d’ouverture était affiché par les Etats membres de l’Union monétaire austro-allemande qui se déclaraient prêts à satisfaire le désir « d’autres Etats allemands, ou même des Etats non allemands, accédant à l’un des systèmes douaniers », de les rejoindre68. Il en est de même pour l’Union monétaire des Caraïbes orientales qui, manifestement, n’exige pas des candidats la possession de la qualité d’Etat, puisque aux termes de l’Accord instituant la Banque centrale des pays membres de 1983,

« a territory other than one listed in the Preamble may in the discretion of the Council be permitted to become a member of the Bank by accession to this Agreement on such terms as the Council shall determine by a two-thirds majority vote of the total number of its members. Any such territory shall deposit, on or before a date appointed by the Council an instrument of Accession with the Bank which shall notify such deposit and the date thereof to the parties of this Agreement. »69

30En revanche, l’accueil de nouveaux membres est plus réservé chez d’autres Unions monétaires, fondées sur l’appartenance linguistique ou géographique. C’était notamment le cas de l’Union monétaire des Etats du Zollverein allemand, lesquels s’étaient déclarés disposés à entrer immédiatement en négociation avec « d’autres Etats allemands », qui le désireraient, pour faciliter leur adhésion70. Le Duché de Brunswick et les Principautés de Pyrmont et de Lippe, qui n’étaient pas signataires de la Convention générale de Dresde de 1838, accédèrent à cette Union monétaire en 1845. C’est aussi le cas de l’Union monétaire ouest-africaine, où tout « Etat ouest-africain peut, sur demande adressée à la Conférence des Chefs d’Etat de l’Union, être admis » sur rapport de la Commission de l’UEMOA71. Les conditions d’adhésion et les adaptations conventionnelles nécessaires doivent faire l’objet d’un accord entre les Etats membres et l’Etat demandeur, soumis à la ratification des premiers, sauf si l’adhésion n’entraîne que des adaptations d’ordre purement technique, auquel cas il pourrait être simplement approuvé par la Conférence des Chefs d’Etat et de Gouvernement. Ainsi, le Togo (depuis le 1^er novembre 1962), le Mali (à compter du 1^er juin 1984) et la Guinée-Bissau (à partir du 1^er janvier 1997) firent leur entrée à l’UMOA, aux termes d’un accord d’adhésion conclu après constatation de la réunion des conditions requises72. Le “filtrage” des candidatures est aussi de mise dans le cadre de l’Union monétaire de l’Afrique centrale, jadis « ouverte à tout Etat de l’Afrique centrale qui en accepte les dispositions, après l’accord unanime des Etats membres »73, mais désormais à tout « autre Etat africain, partageant les mêmes idéaux que ceux auxquels les Etats fondateurs se déclarent solennellement attachés »74, avec toujours le consentement unanime des Etats membres. Depuis 1985, seule la Guinée Equatoriale a bénéficié de cet élargissement.

31Enfin, la sélectivité est de rigueur au sein de l’Union monétaire européenne. En effet, il résulte des dispositions du Traité de Maastricht que les pays européens peuvent devenir membres de l’Union européenne et, partant, de l’Union économique et monétaire européenne. En d’autres termes, l’adhésion à la monnaie unique européenne n’est que l’étape ultime d’un processus à trois phases : pré-adhésion à l’Union européenne, participation à l’Union monétaire européenne avec dérogation et pleine participation à l’Union monétaire européenne75. Pour y arriver, les Etats déjà membres de l’Union européenne doivent remplir, outre le critère de convergence légale76, les quatre critères de convergence économique77 prévus à cet effet. C’est sur cette base que la Grèce est devenue le douzième Etat membre de l’Union monétaire européenne, le 1^er janvier 2001. En application des dispositions de l’article 49 du Protocole sur les Statuts du SEBC et de la BCE, la Banque de Grèce versa le reliquat de sa contribution au capital de la BCE ainsi que de sa part dans les réserves de la BCE et transféra à la BCE sa contribution aux avoirs de réserves de change de la BCE78. Quant aux nouveaux Etats membres de l’Union européenne, ils ne sont pas immédiatement tenus d’adopter la monnaie unique européenne mais devront participer à l’euro avec le statut d’« Etats membres faisant l’objet d’une dérogation ». Cela ne les exonère aucunement de l’obligation de se préparer à une pleine et entière participation future à la monnaie unique européenne, toute clause d’exemption, dont bénéficient pour le moment le Royaume-Uni et le Danemark, étant écartée pour les nouveaux membres79.

32Pour toutes ces Unions monétaires “ouvertes”, la question fondamentale est de savoir jusqu’où peuvent aller les Etats membres dans l’appréciation des conditions d’admission précisées par les conventions constitutives. S’agit-il d’un pouvoir lié, auquel cas ils seraient obligés d’admettre ipso facto l’Etat qui aurait rempli les conditions statutaires, ou d’un pouvoir discrétionnaire qui les autoriserait à tenir compte de considérations même purement politiques ? Il ne s’agit pas là d’une hypothèse d’école. En effet, suite à la demande d’adhésion à l’Union monétaire ouest-africaine présentée par le Mali, le 23 décembre 1980, le Burkina Faso (ex-Haute-Volta) avait posé comme préalable à l’admission le règlement politique du différend frontalier qui l’opposait à ce pays80. Plus expressif fut le rejet des demandes d’accession à l’Union monétaire latine présentées par les Etats pontificaux, l’Espagne, la Roumanie et quelques Etats d’Amérique centrale, qui avaient tous adopté le franc comme unité de compte par des lois particulières, au profit de celle formulée par la Grèce pour des raisons qui ne pouvaient être que politiques vu la mauvaise situation économique de ce pays à l’époque81.

33C’est le lieu de rappeler la jurisprudence de la CIJ en la matière, bien que nous ne soyons pas en présence d’organisations internationales à caractère universel. Dans l’affaire relative aux Conditions de l’admission d’un Etat comme membre des Nations Unies, elle avait affirmé qu’« On ne saurait non plus prétendre que les conditions énumérées ne représentent qu’un minimum indispensable, en ce sens que des considérations politiques pourraient se superposer à elles et faire obstacle à l’admission d’un candidat qui les remplit. Une telle interprétation […] conduirait à reconnaître aux Membres un pouvoir discrétionnaire indéterminé et pratiquement sans limites dans l’exigence de conditions nouvelles. Un tel pouvoir serait incompatible avec le caractère même d’une réglementation qui, par le lien étroit qu’elle établit entre la qualité de Membre et l’observation des principes et des obligations de la Charte, constitue clairement une réglementation juridique en matière d’admission d’Etats. »82

34A suivre le raisonnement de la CIJ, les Etats membres d’une Union monétaire ou les organes compétents ne sauraient donc se soustraire à l’observation des dispositions statutaires relatives à l’admission de nouveaux membres. Ils ne bénéficient d’un pouvoir d’appréciation des conditions d’admission que dans les termes de la Convention de base de l’Union monétaire. Toutefois, ce pouvoir d’appréciation des Etats membres n’exclut pas nécessairement la prise en compte d’éléments de fait, y compris des éléments politiques pertinents qui peuvent, raisonnablement et en toute bonne foi, se rattacher aux conditions d’admission à l’Union monétaire83.

B. Les Unions monétaires “fermées”

35Par Unions monétaires “fermées”, nous entendons celles dont le traité constitutif ne contient aucune clause autorisant des Etats non contractants à y accéder84. Dans ce cas, l’admission de nouveaux membres n’est possible que lorsqu’il est établi que telle était l’intention des Etats ayant participé à la négociation ou lorsque toutes les parties ont convenu ultérieurement d’ouvrir les portes à un ou plusieurs Etats tiers désignés, qui le souhaiteraient. Ainsi, bien que la Convention de l’Union monétaire Scandinave de 1873 n’eût pas prévu son extension à des Etats tiers, la Suède et le Danemark avaient réservé à la Norvège le droit d’y adhérer par un article additionnel. Cette adhésion était intervenue le 16 octobre 1875. De même, les Protocoles d’association monétaire belgo-luxembourgeoise ne contenaient pas de clause d’admission d’Etats tiers. Pourtant, les parties avaient envisagé son élargissement aux Pays-Bas ; mais en raison des difficultés d’après-guerre, l’Association Benelux n’a fonctionné que comme une Union douanière85. La coopération monétaire Benelux s’est limitée à quelques accords prévoyant la libéralisation des mouvements de capitaux (Accord du 8 juillet 1954) et la fixation de « commun accord » de la politique de change non seulement entre le florin néerlandais et les francs belge et luxembourgeois, mais aussi entre les monnaies Benelux et les monnaies des pays tiers (Convention du 21 octobre 1943, Traité du Benelux du 3 février 1958). Enfin, certaines Unions monétaires sont “fermées” de par leur nature ou leur objectif. C’est le cas des Unions monétaires à vocation bilatérale ou de celles qui ont pour but, soit de préparer la réunification politique de deux Etats antérieurement divisés, telle que l’Union monétaire entre la RFA et la RDA, soit d’organiser la transition vers la séparation monétaire, comme l’Union monétaire entre la République tchèque et la Slovaquie prévue par l’accord du 29 octobre 1992, qui n’a pas vieilli plus d’un mois, alors qu’elle était prévue pour six mois86.

§2. La monnaie des Unions monétaires

36« […] an effective monetary union requires the introduction of similar currency units in all the member countries. The similar currencies could be separate national currencies, or they could be a single regional currency issued by a central institution. »87 Mais entre le modèle de monnaie semblable et celui de monnaie unique, il existe un autre modèle de monnaie unitaire médiane, la monnaie commune.

I. Une monnaie semblable

37La rétention des monnaies nationales n’est pas incompatible avec l’idée d’Union monétaire, à moins qu’il n’y ait ni similitude ni intercirculation des diverses monnaies au sein de l’Union. Autrement dit, la condition essentielle pour une Union monétaire est que les monnaies participantes fonctionnent comme une seule, qu’elles soient maintenues ou non88. Pour ce faire, les monnaies nationales doivent, d’une part, être identiques dans leur valeur et/ou leur apparence et, d’autre part, être pleinement et librement interchangeables sans coût à une parité fixe, aussi longtemps que possible89. Cette faculté qu’a un Etat d’adopter une monnaie semblable à celles d’autres Etats a été à la base des Unions monétaires classiques, mais elle est tout à fait concevable dans le cadre d’une Union monétaire moderne, toutes choses par ailleurs égales. La CPJI l’a expressément reconnue dans l’affaire des Emprunts serbes où, par rapport à la question de savoir s’il existait un étalon de valeur que l’on pourrait appeler “franc-or”, elle affirmait : « Tant à Bruxelles et à Genève qu’à Paris, l’unité monétaire était le franc. Tandis qu’il n’existait pas de franc-or international, le franc, dans chaque cas, ayant été défini par la loi des pays respectifs, la notion de franc et de franc-or avait néanmoins acquis un caractère international : en effet, trois pays avaient adopté une unité monétaire semblable avec la même définition de la pièce or de vingt francs en poids et en titre, et cette unité avait fait le sujet de la Convention de l’Union latine. »90

38Ce modèle d’Union plurimonétaire a l’avantage de satisfaire les exigences d’identité nationale, puisque les signes monétaires des Etats membres garderont leur nom, leur empreinte et leurs symboles nationaux. « It is only the value of the banknotes and coins which has to be the same in all the participating countries, in order to be in conformity with the nature of a monetary union. In order to make them acceptable for transactions in all member-countries, the value of the banknotes and coins, of course, will (also) have to be expressed with a common symbol. »91

39En revanche, le modèle d’Union à plusieurs monnaies ne sera pas à l’abri d’attaques spéculatives : des divergences de politiques monétaires peuvent affecter les dispositions de change, voire l’acceptabilité mutuelle des monnaies nationales, comme ce fut le cas au sein des Unions monétaires latine et scandinave. En outre, des divergences jurisprudentielles dans l’application des principes de l’Union monétaire ne sont pas à écarter. Cette situation s’était produite au sein de l’Union latine à propos du contenu à donner à l’unité de compte commune. En effet, dans une affaire jugée en 1894, où elle était appelée à donner effet à une décision judiciaire française faisant droit à un paiement en francs français, la Cour d’Appel de Milan avait considéré le paiement en billets de lire dépréciés comme un moyen légal d’extinction de la dette92. Le fondement de sa décision reposait sur l’existence présumée d’un franc commun de l’Union latine. De même, la Cour d’Appel de Paris93 avait affirmé, en 1925, que, d’après la Convention de l’Union latine de 1865, « le mot “franc”, sans épithète, désignait à cette époque une unité monétaire métallique commune à plusieurs pays ». Mais ce dernier arrêt d’appel fut cassé par la Cour de Cassation française94 :

« Mais attendu que la Convention monétaire conclue le 23 décembre 1865 entre la France, la Belgique, l’Italie et la Suisse a trait uniquement à la fabrication, ainsi qu’à l’acceptation dans les caisses publiques, des pièces d’or et d’argent du poids, titre et diamètre qu’elle détermine, mais n’a pas eu pour effet d’instituer un franc international qualifié “franc de l’Union latine” et pouvant se substituer à l’unité monétaire légalement fixée, quant à sa valeur, dans chacun des pays contractants ; Qu’à supposer d’ailleurs qu’une telle conséquence pût être attribuée à la Convention sus-énoncée, il n’en demeurerait pas moins, ainsi qu’il résulte des constatations ci-dessus rappelées, que c’est en francs français, à l’exclusion de tous autres, que l’emprunt litigieux a été émis. »

II. Une monnaie unique

40La création, par convention internationale, d’une monnaie unique à tous les Etats parties est une véritable révolution en droit international monétaire. Elle implique pour ces Etats l’extinction de leur monnaie nationale ou la renonciation à en créer pendant toute la durée de la convention constitutive. Une fois que cette décision est prise, il faudra passer à la phase pratique de conception, de dessin, de production des nouvelles espèces, de préparation et de conduite des opérations de conversion dans la nouvelle monnaie unique, etc. Bien qu’étant intéressants, ces aspects techniques de la création d’une monnaie nouvelle ne seront pas traités dans ce travail95. Notre attention sera focalisée sur les aspects juridiques de la monnaie unique, c’est-à-dire sa définition en tant que nouvelle monnaie à part entière et son régime juridique.

A. Définition

41L’opération de définition d’une monnaie unique consiste à déterminer la valeur initiale à lui donner, c’est-à-dire l’unité de compte sur la base de laquelle le public va pouvoir l’échanger contre les monnaies nationales éteintes. Elle obéit à deux règles essentielles : la règle du “lien récurrent” et la règle d’échange.

1. La règle du “lien récurrent”

42Une monnaie nouvelle ne se définit pas par elle-même, mais par référence à la monnaie précédente. Cette règle a été élaborée par KNAPP qui a démontré, pour la première fois, que l’unité de compte d’un nouveau système monétaire se détermine non par rapport à l’étalon métallique choisi, mais par connexion à l’unité de compte d’un autre système monétaire : « cela ne veut pas dire que l’unité de valeur échappe à toute définition, mais qu’elle est définie historique ment. C’est la parfaitement claire conséquence logique que le droit se borne à définir et à désigner les moyens de paiement en relation avec une unité monétaire antérieure. »96 Ce “lien récurrent” (rekurrenter Anschluss) que la nouvelle monnaie entretient avec l’ancienne monnaie s’opère, dans l’entendement des partisans de la théorie étatique de la monnaie, par le biais du taux de conversion choisi par l’Etat pour le paiement des dettes libellées par référence à l’ancienne monnaie. Par exemple, le Deutsche Mark était défini comme suit : 1 Deutsche Mark = 1 Reichsmark = 1 000 000 millions Marks = 1/3 thaler97.

43Mais la meilleure explication de la règle du “lien récurrent” vient sans doute du chef de file de la théorie sociologique de la monnaie, NUSSBAUM :

« A new unit means a new gauge, and a new gauge, say a linear measure, cannot be introduced except by reference to one already known. In the beginning, at least, the new measure can be conceived and employed only by comparing it with the former unit. For instance, should the metric system be introduced in a country which uses the yard measure, people would first calculate the meters in terms of yards. This is also true of a new monetary unit. The latter, to be sure, is not invariable like a linear unit, and as soon as the new unit has taken root in the consciousness of the community, it may develop independently from its starting point. The mental process that attends its initiation, however, must necessarily employ the terms proper to the former unit. Even if the old unit was based on silver, the new unit being based on gold, the homo oeconomicus would conceive the gold standard first in terms of the silver standard unit. »98

Toutefois, contrairement aux tenants de la théorie étatique de la monnaie, NUSSBAUM estima que le “lien récurrent” entre la nouvelle et l’ancienne monnaie ne saurait être perçu à travers le ratio choisi pour la conversion des dettes puisqu’il est immanent, c’est-à-dire qu’il s’effectue dans la mentalité de la population99.

44La règle du “lien récurrent” ainsi définie est une règle de droit monétaire universellement reconnue100. Elle vise à rapprocher la nouvelle unité monétaire non seulement de la valeur réelle de la précédente, mais aussi des habitudes monétaires de la population. C’est ce qui ressort du rapport de la Commission internationale chargée d’élaborer le projet de convention de l’Union monétaire Scandinave, qui s’était prononcée contre l’adoption du mark comme unité monétaire commune. D’après ce rapport de 1873,

« il est à remarquer que la différence entre la nouvelle unité allemande, le mark, et celles qui ont cours actuellement dans les trois pays du Nord, est telle que chaque évaluation de cette unité, pour les Scandinaves qui voudraient en comprendre le rapport avec leur unité ordinaire, entraînerait la nécessité d’un calcul qui, pour tous, serait malaisé, pour beaucoup incertain, et pour quelques-uns impossible ; il ne faut pas oublier qu’en adoptant une nouvelle unité qui n’aurait qu’un lointain rapport avec celle en usage jusqu’ici, on imposerait à toute la population un travail considérable et l’on exposerait celle-ci à des pertes. Par suite, quand il y a des raisons majeures d’adopter un nouveau système monétaire, on doit faire en sorte que la nouvelle unité se rapproche autant que possible de l’ancienne ; il est également désirable que la nouvelle unité soit représentée par une monnaie déjà connue et familière, et, si possible, que plusieurs des monnaies employées jusqu’alors trouvent une place convenable dans ce nouveau système ; car, c’est seulement de cette façon qu’on s’acquitte des obligations incontestables qu’on a envers la grande masse de la population. »101

45En d’autres termes, la règle du “lien récurrent” joue une fonction économique et sociale tellement importante que le Souverain territorial ne peut l’écarter sous peine d’introduire le chaos. Les Etats baltes (Lettonie, Lituanie, Estonie), qui revendiquaient l’héritage des Républiques baltes d’avant 1939, n’ont pas pris ce risque. Toutes leurs monnaies nationales ont été définies par référence au rouble102. Comme toute autre monnaie nouvelle, la monnaie unique ne peut donc être définie que par rapport à la monnaie ou aux monnaies auxquelles elle a immédiatement succédé dans les territoires des différents Etats participants.

2. La règle d’échange

46Le passage à une monnaie nouvelle obéit à deux règles générales essentielles : une règle qui prévoit l’échange à un taux déterminé des billets et pièces de l’ancienne monnaie contre les billets et pièces de la nouvelle monnaie, appelée règle d’échange (exchange rule), et une règle qui indique dans quelle mesure les dettes contractées dans l’ancienne monnaie doivent être réglées dans la monnaie désormais en vigueur, qu’on désigne sous le nom de règle de conversion (conversion rule)103. « Les deux règles ne sont pas toujours distinguées, le taux retenu pouvant être unique, mais elles sont juridiquement distinctes. La première permet d’établir le nombre de signes monétaires à fournir par le nouveau souverain en échange des espèces en circulation : elle s’adresse donc essentiellement aux nouvelles autorités chargées de l’émission. La seconde permet de déterminer le quantum des dettes non éteintes : c’est une règle de droit transitoire. »104 Mais la règle d’échange des espèces en circulation et la règle de conversion des créances ou dettes de somme d’argent en cours sont toutes les deux déterminées par la loi monétaire, conformément à la règle du “lien récurrent”.

47Dans le cas d’introduction d’une monnaie unique, le choix de la règle d’échange est partagé entre la volonté d’éviter toute spoliation des porteurs de la monnaie ou des monnaies anciennes et le désir de faire prévaloir la rationalité économique en tenant compte du comportement du marché des changes et des disparités économiques, notamment du rapport entre les prix et le pouvoir d’achat dans les Etats participants. Pour la monnaie unique européenne, par exemple, les taux arrêtés étaient exprimés pour la contre-valeur d’un euro dans chacune des monnaies nationales des Etats participants105, elle-même fondée sur la valeur de l’écu panier dans une monnaie donnée qui était égale à la somme de la contre-valeur de chacune des monnaies composites dans cette monnaie. Ils étaient “irrévocablement” fixés par le Règlement n^o 2866/98 du Conseil du 31 décembre 1998106 comme suit :

481 euro

49= 40,3399 francs belges

50= 1,95583 marks allemands

51= 166,386 pesetas espagnoles

52= 6,55957 francs français

53= 0,787564 livres irlandaises

54= 1936,27 lires italiennes

55= 40,3399 francs luxembourgeois

56= 2,20371 florins néerlandais

57= 13,7603 schillings autrichiens

58= 200,482 escudos portugais

59= 5,94573 marks finlandais.

60Toutefois, des considérations politiques peuvent entrer en ligne de compte dans la fixation du taux d’échange. Ainsi, l’échange des billets et des pièces libellés en marks de la RDA détenus par des résidents de la RDA s’effectuait, sur demande, au taux de 1 pour 1, jusqu’à concurrence d’un montant déterminé en fonction de l’âge du bénéficiaire107, alors que la Bundesbank recommandait l’application d’un taux général de 2 Marks pour 1 Deutsche Mark, plus proche de celui du marché des changes108.

61Par contraste, l’échange des espèces n’était pas organisé au moment de l’adoption des monnaies uniques héritées de systèmes monétaires coloniaux (francs CFA, dollar des Caraïbes orientales), puisqu’il n’y avait pas eu création de monnaies nationales109. C’est ainsi que le Traité initial de l’UMOA de 1962, par exemple, prévoyait que la « définition et la parité du franc de la Communauté financière africaine sont celles en vigueur à la signature du présent Traité pour l’actuel franc CFA »110, soit 1 franc CFA = 0,02 franc français. Enfin, pour éviter tout enrichissement illégitime, il est généralement reconnu que seuls les billets déjà émis, et non les billets imprimés et stockés par l’institut d’émission, sont admis à l’opération d’échange111.

B. Régime juridique

62Par rapport à la monnaie nationale née d’une loi interne, la monnaie unique repose sur une convention internationale conclue entre les Etats participants. Elle a cours légal et pouvoir libératoire exclusif dans toute l’étendue du territoire couvert par l’Union monétaire, sans distinction de lieu d’émission. Les billets et pièces de monnaies nationales cessent d’avoir cours légal dans leur territoire d’émission à la date indiquée dans l’acte introductif. Toutefois, pour éviter toute pression excessive sur les populations, l’acte introductif peut laisser circuler concurremment, pendant la période d’échange, les anciennes monnaies et la monnaie unique.

63Ainsi, si la monnaie unique européenne est officiellement entrée en vigueur le 1^er janvier 1999, les billets et pièces en euros n’ont été mis en circulation qu’à partir du 1^er janvier 2002 en remplacement des billets et pièces en monnaies nationales, qui ont cessé d’avoir cours légal dans leurs limites territoriales au plus tard six mois après l’expiration de la période transitoire, c’est-à-dire le 1^er juillet 2002, délai qui pouvait être abrégé, dans chaque Etat, par le législateur national112. Le “basculement monétaire” avait été plus rapide dans le cas de l’Union monétaire allemande, puisque le Traité de 1990 avait prévu que les billets et pièces en Deutsche Mark ou en Pfennigs émis par la RFA « sont le seul moyen de paiement légal à compter du 1^er juillet 1990 », mais la monnaie divisionnaire en circulation en RDA conservera son cours légal jusqu’à son remplacement par des pièces fédérales.

64Reste à savoir ce qu’il adviendra des signes monétaires des Etats participants qui n’ont pas pu être échangés à temps contre la monnaie unique. Normalement, ils sont détruits ou démonétisés, comme cela a été le cas pour les billets de mark de la RDA retirés le 1^er juillet 1990. Les Etats engrangeraient alors le seigneuriage correspondant113. Mais un prolongement de la période d’échange des espèces monétaires concernées n’est pas à exclure. C’est ainsi que le Règlement n^o 974/98 du Conseil du 3 mai 1998 concernant l’introduction de l’euro prévoit que « Conformément aux lois ou aux pratiques des Etats membres participants, les émetteurs de billets et de pièces continuent d’accepter, en échange d’euros, les pièces et les billets qu’ils ont émis antérieurement, aux taux de conversion. »114 Ce faisant, le Règlement laisse libre cours aux pratiques en matière d’échange des billets et pièces retirés existant dans de nombreux Etats membres de l’Union monétaire européenne : « dans certains Etats, les billets peuvent être échangés sans limitation dans le temps auprès de la BCN. Dans d’autres, un délai, normalement assez long, est fixé. Le règlement n’a pas entendu harmoniser les règles applicables à cet égard. »115 Toutefois, cette acceptation continue des billets et pièces retirés par les banques centrales émettrices, qui s’inscrit dans le cadre du respect de la parole de l’institution émettrice, ne remet pas en cause leur démonétisation : les porteurs ont seulement la faculté de les échanger contre des billets et pièces d’euros auprès des institutions émettrices, non de les utiliser dans les transactions financières, puisqu’ils n’ont plus cours légal. D’autre part, l’acceptation continue des billets et pièces de monnaies nationales retirés ne peut se faire qu’au taux de conversion prévu à cet effet116.

III. Une monnaie commune

65La monnaie commune des Etats membres d’une Union monétaire est très souvent confondue avec la monnaie unique. Pourtant, les deux monnaies se distinguent tant du point de vue de leur définition que de celui de leur régime juridique.

A. Définition

66La monnaie commune est une invention allemande. Elle était apparue dans le cadre de l’Union monétaire générale allemande du xix^e siècle pour encourager et faciliter les échanges commerciaux entre les Etats associés. Le procédé consistait à créer des pièces communes à tous les Etats membres, indépendamment des pièces spéciales à chaque Etat participant117. Aux termes de la Convention monétaire générale de Dresde de 1838, en effet, « Pour faciliter les rapports entre les Etats contractants, il sera frappé, aux deux tailles qu’a fixées l’article 2 ci-dessus, sous le nom de monnaie de l’Association, une pièce commune contenant 1/7 de mark d’argent fin. Cette pièce vaudra 2 thalers ou 3 1/2 florins (7.50 francs). »118 La valeur nominale de ces “monnaies d’association” (Vereinsmünze) était supérieure à celle des pièces nationales, mais les normes de frappe étaient identiques.

67La monnaie commune a également existé au sein de l’Union monétaire austro-allemande sous la forme de simple et double thalers d’association (Vereinsthaler). Aux termes du Traité de Vienne de 1857, en effet,

« Pour faciliter les rapports entre les Etats contractants, il sera frappé deux pièces principales en argent correspondant aux tailles énoncées à l’article 2, sous la dénomination de thalers d’Association, savoir : 1. Le simple thaler d’Association de 30 à la livre d’argent fin et valant 1 thaler en monnaie-thaler, 1 1/2 florin en monnaie autrichienne et 1 1/2 florin en monnaie de l’Allemagne du Sud ; 2. Le double thaler d’Association de 15 à la livre d’argent fin et valant 2 thalers en monnaie-thaler, 3 florins en monnaie autrichienne et 3 1/2 florins en monnaie de l’Allemagne du Sud. »119

Comme dans le cadre de l’Union monétaire allemande, les nouveaux thalers d’association de l’Union monétaire austro-allemande ne remettaient nullement en cause l’existence des monnaies des trois zones d’émission géographiques : les pièces de thaler de l’Union monétaire des Etats d’Allemagne septentrionale, les pièces de florin autrichiennes et les pièces de florin de l’Union monétaire des Etats d’Allemagne méridionale.

68Ces deux expériences lointaines montrent qu’en droit des Unions monétaires, le concept de “monnaie commune” consiste non pas à créer une monnaie unique à part entière, mais à mettre en circulation, aux côtés des monnaies nationales des Etats participants, une monnaie entièrement à part définie par référence à elles, conformément à la règle du “lien récurrent”.

B. Régime juridique

69La monnaie commune n’est pas exclusive mais supplétive. Plutôt que de se substituer aux monnaies nationales, elle a vocation à les compléter et à leur servir de trait d’union. Autrement dit, la monnaie commune est une monnaie concurrente, en ce sens qu’elle a cours légal dans chaque Etat participant en sus de la monnaie locale. Mais son statut peut varier d’une Union monétaire à une autre.

70Dans le cadre de l’Union monétaire allemande, la “monnaie d’association” possédait un pouvoir libératoire égal à celui des monnaies nationales. En effet, « Elle sera, sur toute l’étendue du territoire des Etats contractants, admise pour cette valeur, dans toutes les caisses de chaque Etat, dans celles des communes, dans celles des œuvres de bienfaisance, dans toutes les caisses publiques en général et dans toutes les transactions particulières, notamment pour le paiement des effets de commerce. Elle aura, en un mot, cours légal et indéfini comme toutes les autres monnaies locales. »120 Par contre, les pièces d’association de l’Union monétaire austro-allemande bénéficiaient d’un pouvoir libératoire privilégié par rapport aux monnaies locales, puisque les dettes exprimées en pièces des Etats membres pouvaient être réglées en Vereinsmünze, mais pas vice versa121. Selon le Traité de Vienne de 1857,

« Elles auront cours légal pour la même valeur indiquée sur toute l’étendue du territoire des Etats contractants, comme les pièces du pays, et seront admises dans toutes les caisses des gouvernements, des communes, des établissements de bienfaisance et autres caisses publiques, de même que dans les transactions particulières. Personne ne pourra refuser de les recevoir en paiement pour leur valeur légale, même là où l’obligation énoncerait une pièce déterminée de la monnaie du pays. Chacun aura le droit, dans les Etats contractants, de s’engager expressément à payer en pièces d’Association ou de stipuler que le paiement lui sera fait exclusivement en ces pièces. »122

71Ainsi, si du point de vue de leur statut la monnaie commune et la monnaie unique sont des monnaies multinationales conventionnelles, en revanche, elles se distinguent légèrement l’une de l’autre du point de vue de leur régime : la première s’apparente plus à une monnaie confédérale alors que la seconde est une monnaie fédérale.

72Rappelons que lors des travaux préparatoires sur les modalités de l’unification monétaire européenne, le Gouvernement britannique avait présenté un contre-projet de “monnaie commune”123. L’idée du Chancelier de l’Echiquier de l’époque, John Major, consistait à substituer à l’approche institutionnelle de l’unification monétaire préconisée par le plan Delors une approche graduelle, fondée sur deux principes essentiels : la libre concurrence des monnaies communautaires et la circulation d’une monnaie parallèle. Le premier principe procédait d’une vision très libérale de la stabilité monétaire, selon laquelle la concurrence entre des monnaies nationales à pouvoir libératoire égal permettrait au marché et aux citoyens européens de sanctionner les monnaies des pays à fort taux d’inflation en choisissant celles qui sont le plus à même de préserver leur pouvoir d’achat. Aucun pays n’aurait intérêt à poursuivre des politiques monétaires et budgétaires peu prudentes au risque de voir sa monnaie supplanter par les autres monnaies communautaires et de perdre d’importantes recettes de seigneuriage. On réaliserait ainsi une stabilité monétaire au sein de la Communauté européenne sans interventionnisme des pouvoirs publics, ni règles de discipline budgétaire et financière, ni banque centrale commune. Le second principe consistait à transformer le panier de monnaies du SME en une véritable monnaie non susceptible de dévaluation, l’Ecu fort (hard Ecu), qui serait émise, en échange des monnaies nationales des Etats participants, par un Fonds monétaire européen chargé de sa gestion quotidienne.

73Malheureusement pour le Gouvernement britannique, son contre-projet n’a pas été retenu par la Commission européenne au motif que « la complexité de sa mise en œuvre et le caractère aléatoire de sa réussite rendent la proposition britannique mal adaptée à une transition rapide présentant beaucoup d’avantages. De plus, elle ne favoriserait pas la convergence entre les concepts et les instruments monétaires nationaux, et elle se démarque de la coopération existante entre les banques centrales. »124 Mais les critiques les plus virulentes du contre-projet britannique provenaient de la doctrine économique française : la mise en circulation d’une monnaie parallèle aux monnaies nationales risquerait de provoquer leur dépréciation permanente125, le Gouvernement britannique aurait la prétention de faire de la Livre sterling la monnaie européenne alors que le Deutsche Mark était mieux placé126, pire, son contre-projet « n’aurait été qu’une manœuvre de diversion, avec pour seul objectif de retarder le processus »127.

§3. Les organes des Unions monétaires

74La différence institutionnelle entre Unions monétaires classiques et Unions monétaires modernes est nette. Les premières ne comportaient aucun organe de gestion ni de contrôle, mais seulement des échanges annuels de statistiques128. En ce qui concerne les secondes, certaines d’entre elles sont dotées d’organes propres qui leur assurent une certaine autonomie d’action, alors que d’autres fonctionnent au moyen d’organes communs, le plus souvent étatiques.

I. Les organes propres

75Par organes propres de l’Union monétaire, il faut entendre les organes, distincts de ceux des Etats membres, qui sont attribués à l’Union monétaire et dont les actes lui sont imputables ou à l’entité qui lui sert de cadre institutionnel129. Les organes propres de certaines Unions monétaires modernes sont de nature monétaire ou politique.

A. L’organe monétaire : la Banque Centrale multinationale

76L’intérêt que l’analyse juridique porte sur les Banques Centrales multinationales se situe au niveau de leur statut juridique, leurs compétences et leur indépendance130.

1. Statut juridique de la Banque

77Les Banques Centrales multinationales sont d’abord et avant tout des banques centrales au sens traditionnel du terme, c’est-à-dire des banques dont le but n’est pas d’exécuter des opérations de banque et de réaliser le plus de bénéfices possible, mais de gérer le service public de la monnaie. Ce sont des concessionnaires du service public monétaire131. À ce titre, les Banques Centrales multinationales se distinguent des “banques internationales intergouvernementales” à vocation universelle (BIRD) ou régionale (BID, BCAIE, BEI, BAD, etc.). Celles-ci sont des banques de développement, qui sont essentiellement concentrées sur l’octroi et la garantie de prêts au service du développement économique des Etats membres et, à l’instar des banques privées de droit interne, se font rémunérer leurs services sous forme d’intérêts et de commissions et peuvent réaliser des bénéfices et distribuer des profits à leurs membres, même si leur but n’est pas lucratif132. Bref, les “banques internationales intergouvernementales” sont des institutions financières internationales, alors que les Banques Centrales multinationales sont des institutions monétaires internationales.

78Mais les Banques Centrales multinationales se distinguent des banques centrales étatiques133. Les premières sont des établissements publics internationaux134 dotés d’une personnalité internationale et de privilèges et immunités traditionnellement reconnus aux institutions financières internationales. Les secondes ne peuvent être titulaires de droits et sujets de devoirs internationaux que par l’intermédiaire de leurs Etats seuls internationalement responsables, avec toutes les conséquences qui s’imposent en cas de dislocation de ces derniers. Dans son avis n^o 11 du 16 juillet 1993, la Commission d’arbitrage de la Conférence internationale sur l’ex-Yougoslavie a en effet déclaré que

« les décisions prises par la BNY [Banque Nationale de Yougoslavie] en tant qu’organe de la RSFY [République socialiste fédérative de Yougoslavie] engageaient cet Etat. Les droits et obligations en découlant passent donc aux Etats successeurs et doivent être répartis entre eux conformément aux principes du droit international dégagés par la Commission dans son avis n^o 9. Il n’en va pas de même en ce qui concerne les engagements soumis au droit commun pris par la BNY agissant en tant que banque dotée d’une personnalité juridique propre. »135

Cela ne veut pas dire que les banques centrales étatiques ne peuvent pas conclure des accords soumis au moins partiellement au droit international – dans l’avis sus-indiqué, la Commission d’arbitrage a examiné la question de la succession aux « droits et obligations de la BNY découlant d’accords internationaux conclus par la BNY »136, mais que leurs agissements sur la scène internationale sont attribués à leurs Etats137.

2. Compétences de la Banque

79Certaines compétences des Banques Centrales multinationales sont, en principe, exclusives. Il s’agit essentiellement du privilège d’émission des signes monétaires ayant cours légal dans tous les Etats de l’Union monétaire. Ainsi, la Banque Centrale des Caraïbes orientales (ECCB) « shall have the sole right to issue currency notes and coins in the territories of the Participating Governments and no other person or authority shall issue currency notes, bank notes or coins (whether or not of a commemorative nature), or any documents or token payable to bearer on demand having the appearance of or purporting to be currency »138. La Banque Centrale des Etats de l’Afrique de l’Ouest (BCEAO) et la Banque des Etats de l’Afrique Centrale (BEAC) bénéficient du même monopole d’émission139. Pour ce qui est de l’Union monétaire européenne, la Banque Centrale européenne « est seule habilitée à autoriser l’émission de billets de banque dans la Communauté. La BCE et les banques centrales nationales peuvent émettre de tels billets. » Mais les « Etats membres peuvent émettre des pièces, sous réserve de l’approbation, par la BCE, du volume de l’émission. »140

80D’autres compétences des Banques Centrales multinationales sont partagées. C’est le cas en matière de politique monétaire, domaine où les Etats membres rechignent à se livrer pieds et poings liés à des “technocrates politiquement irresponsables”. Ainsi, si les pouvoirs de la BCE sont entiers en matière de politique monétaire en ce qu’ils portent aussi bien sur sa définition que sur sa mise en œuvre, ils sont, en revanche, amputés en matière de politique de change, où le rôle de la BCE se limite à la conduite des opérations de change141. Le Traité CE et les Statuts du SEBC et de la BCE ne donnent pas une définition précise des termes définition et mise en œuvre de la politique monétaire d’une part, et conduite des opérations de change d’autre part. Mais, selon la doctrine, le concept de politique monétaire regroupe ici toutes les activités et opérations qui sont ou peuvent être entreprises par le SEBC et qui sont ou peuvent être favorables à la stabilité de la monnaie unique européenne. Plus concrètement, il signifie la mise en œuvre de toutes sortes d’opérations autorisées par les Statuts du SEBC. Quant à la conduite des opérations de change, elle vise les interventions sur les marchés des changes et d’autres opérations qui peuvent être nécessaires ou favorables à l’objectif principal de la stabilité des prix142. De son côté, la BCE s’est très nettement élevée contre toute interprétation de « la politique monétaire pour les Etats membres qui ont adopté l’euro », à laquelle fait allusion l’article 1-12 du projet de Constitution européenne, « dans un sens étroit et technique comme se référant uniquement à la mission fondamentale du SEBC visée à l’article III-77, paragraphe 2, point a), du projet de Constitution. Une interprétation aussi restrictive n’est ni justifiée ni voulue. »143 Bien au contraire, souligne l’institut d’émission européen, la notion de politique monétaire « englobe toutes les compétences exclusives liées à l’euro décrites dans les dispositions correspondantes du projet de Constitution, et notamment aux articles III-77 et III-78 »144.

81Les dispositions européennes sont reprises, avec les mêmes lacunes, par la Convention régissant l’Union monétaire de l’Afrique Centrale de 1996 pour la Banque des Etats de l’Afrique Centrale (BEAC) dont le Conseil d’Administration était « investi des pouvoirs les plus étendus. Il définit la politique générale de la Banque. »145 Quant à la BCEAO et à l’ECCB, leurs actions en matière de politique monétaire et de politique de change consistent essentiellement en des interventions ex post, c’est-à-dire mettre en œuvre les décisions et directives de l’organe ministériel de l’Union monétaire correspondante (Conseil des Ministres/Conseil Monétaire).

82Soulignons enfin que les Banques Centrales multinationales prennent une part active dans la gestion des réserves officielles de change communes et contribuent à la mise en place et au fonctionnement des systèmes de paiement à l’intérieur de l’Union monétaire.

3. Indépendance de la Banque

83Deux idées essentielles sont à la base de l’indépendance d’une banque centrale. D’une part, on a jugé indispensable de protéger l’institution chargée du service public de la monnaie contre les influences perverses des hommes politiques qui, à l’approche des joutes électorales, pourraient tenter d’infléchir la politique monétaire en faveur de l’emploi et des dépenses publiques pour assurer leur réélection146. D’autre part, plus une banque centrale est indépendante vis-à-vis du pouvoir politique, plus elle a des chances de garantir la stabilité de sa monnaie et de maîtriser durablement l’inflation147. Les pays à inflation très faible comme l’Allemagne, les Pays-Bas (avant l’adoption de l’euro), les Etats-Unis et la Suisse peuvent être cités en exemples. Pour ce qui concerne plus particulièrement les banques centrales multinationales, arrêter une politique monétaire unique deviendrait un exercice difficile si les membres de l’organe de décision devaient agir sur instructions de leurs gouvernements respectifs.

84C’est pourquoi le Traité CE a tenu à garantir très clairement l’indépendance juridique du SEBC et de la BCE148 qui comprend notamment :

85– L’indépendance fonctionnelle : interdiction est faite à la BCE, aux banques centrales nationales et à leurs organes de décision de solliciter ou d’accepter des instructions des institutions ou organes communautaires, des gouvernements des Etats membres ou de tout autre organisme ; inversement, les institutions et organes communautaires ainsi que les gouvernements des Etats membres doivent s’abstenir de chercher à influencer de quelque manière que ce soit le fonctionnement des organes de décision de la BCE et des banques centrales nationales ;

86– L’indépendance institutionnelle : la BCE et les banques centrales nationales sont autonomes et possèdent une personnalité propre ;

87– L’indépendance personnelle : des dispositions relatives aux conditions de nomination et de révocation des organes de décision de la BCE et des banques centrales nationales apportent des garanties contre toute atteinte à leur intégrité physique, morale et professionnelle ;

88– L’indépendance financière : la BCE et les banques centrales nationales ne dépendent pas pour leur fonctionnement du budget de la Communauté ; elles ont leur propre source de financement ;

89– L’indépendance statutaire : non seulement l’indépendance de la ВСЕ et des banques centrales nationales repose sur une convention internationale, mais, de plus, les dispositions du Protocole sur les Statuts du SEBC et de la ВСЕ relatives au statut de la ВСЕ ne peuvent faire l’objet de modification par le Conseil qu’à la majorité qualifiée sur recommandation de la ВСЕ et après consultation de la Commission ou à l’unanimité sur proposition de la Commission et après consultation de la ВСЕ, sur avis conforme du Parlement européen149.

90Par contre, l’indépendance de la Banque Centrale des Caraïbes orientales, de la Banque Centrale des Etats de l’Afrique de l’Ouest et de la Banque des Etats de l’Afrique Centrale n’est pas expressément stipulée. Ces Banques Centrales sont juridiquement sous la tutelle personnelle et fonctionnelle des instances intergouvernementales, même si elles bénéficient d’une certaine autonomie administrative et financière et si leurs organes de décision sont protégés contre toute atteinte à leur intégrité physique ou morale. Dans la pratique, les facteurs bureaucratiques, le statut des dirigeants et leur caractère multinational confèrent à la BCEAO et à la BEAC une relative autonomie de fait, qui s’exprime essentiellement à travers leur rôle de conseil aux organes de décision de l’Union et la limitation statutaire de l’influence des Etats membres150. Il convient d’ajouter, pour la BEAC, la réforme de ses Statuts intervenue en avril 1998 qui, dans le but d’accroître son indépendance, a confié en permanence la présidence du Conseil d’administration au Gouverneur (en lieu et place de la formule de la présidence tournante par le représentant de chaque Etat membre) qui se voit ainsi investi du privilège de convoquer des réunions et d’en fixer l’ordre du jour151. De même, la Banque centrale des Caraïbes orientales, « although formally subject to the Council of Ministers, does in fact enjoy considerable independence by virtue of the rule which requires ministerial unanimity on all major decisions. This has effectively prevented any individual Minister of Finance from abusing the money creation powers of the ECCB, and undoubtedly accounts for the superior performance of the OECS relative to its “more developed” CARICOM partners. »152

91On pourrait même se demander si ces Banques Centrales multinationales ne jouissent-elles pas quelque part d’une indépendance de jure, en tant principe général de droit inhérent au “caractère exclusivement international” de leurs fonctions dont les Etats membres sont tenus de respecter. Dans l’affaire de la Réparation des dommages subis au service de l’ONU, la CIJ avait en effet affirmé que

« Pour que l’agent puisse s’acquitter de ses devoirs de façon satisfaisante, il faut qu’il sente que cette protection lui est assurée par l’Organisation et qu’il puisse compter sur elle. Afin de garantir l’indépendance de l’agent et, en conséquence, l’action indépendante de l’Organisation elle-même, il est essentiel que l’agent, dans l’exercice de ses fonctions, n’ait pas besoin de compter sur une autre protection que celle de l’Organisation […] En particulier, il ne doit pas avoir à s’en remettre à la protection de son propre Etat. Si tel était le cas, son indépendance pourrait, contrairement au principe qu’applique l’article 100 de la Charte, se trouver compromise. »153

B. Les organes politiques

92S’il est dangereux de confondre l’organisme chargé du service public de la monnaie avec le pouvoir politique, c’est-à-dire de confier la “planche à billet” au Ministre des Finances154, il n’en demeure pas moins que « la monnaie est une chose trop sérieuse pour la confier aux [seules] Banques Centrales »155. D’où l’intervention bienveillante, dans le cadre de certaines Unions monétaires modernes (toutes proportions gardées bien évidemment), d’organes politiques tels que le Conseil des Ministres et, exceptionnellement, la Conférence des Chefs d’Etat.

1. Le Conseil des Ministres

93Les Conseils des Ministres des Unions monétaires sont des instances intergouvernementales paritaires réunissant en leur sein tous les Ministres des Finances ou Ministres de l’Economie et des Finances des pays membres. Leurs compétences varient d’une Union monétaire à une autre. Mais leur domaine de prédilection reste la politique monétaire pour des raisons évidentes : la crédibilité et la confiance dans la monnaie ont une importance à la fois stratégique et symbolique, et la manipulation des taux de change a des incidences directes sur l’économie en termes de compétitivité des entreprises (une dévaluation renchérit et freine les importations en même temps qu’elle favorise l’exportation des produits locaux, alors que la réévaluation agit en sens contraire) et de création d’emplois.

94Le Conseil des Ministres de l’Union monétaire ouest-africaine est certainement celui qui a le plus de pouvoirs dans ce domaine. Il est l’organe permanent d’orientation de la politique monétaire de l’Union monétaire ouest-africaine. A ce titre, il

95– assure la direction de l’Union ;

96– définit la politique monétaire et de crédit de l’Union, afin d’assurer la sauvegarde de la monnaie unique et de pourvoir au financement de l’activité et du développement économique des Etats de l’Union ;

97– approuve tout accord ou convention, comportant obligation ou engagement de l’institut d’émission commun, à conclure avec les gouvernements et instituts d’émission étrangers ou les institutions internationales ;

98– approuve notamment les accords de compensation et de paiement entre l’institut d’émission commun et les instituts d’émission étrangers destinés à faciliter les règlements extérieurs des Etats de l’Union ;

99– modifie la dénomination et la définition de l’unité monétaire de l’Union, sous réserve du respect des engagements internationaux contractés par les Etats membres156.

100Le Conseil des Ministres de l’Union monétaire des Caraïbes orientales n’est pas moins omnipotent. Cheville ouvrière de l’Union, il adresse les directives et orientations obligatoires en matière de politiques monétaire et de crédit à la Banque Centrale et décide de la valeur extérieure de la monnaie unique, dans le respect des obligations internationales des pays membres157.

101En revanche, les pouvoirs du Conseil “Ecofin” de l’Union monétaire européenne sont essentiellement concentrés sur la définition de la politique de change commune, en vertu d’une pratique bien établie dans le cadre du système de parités fixes du FMI et du Mécanisme de Change européen et selon laquelle les gouvernements sont, en dernier ressort, responsables des décisions de politique de change158. Ainsi, le Conseil, statuant à l’unanimité, peut conclure des accords formels portant sur un système de taux de change pour l’euro vis-à-vis des monnaies non communautaires à l’intérieur duquel il a la faculté d’adopter, de modifier ou d’abandonner, à la majorité qualifiée, les cours centraux de l’euro sous réserve d’en informer le Parlement européen159. Toutes ses décisions y afférentes sont prises sur recommandation de la BCE ou de la Commission, après consultation obligatoire de la BCE et du Parlement européen, dans le but de parvenir à un consensus compatible avec l’objectif de stabilité des prix. Toutefois, « There is no requirement for the Council and the ECB to come to the same conclusions : the obligation is only one of effort. Should the views of the Council and the ECB diverge, those of the political authorities will prevail. »160 D’autre part, au cas où de tels accords formels de change ne seraient pas conclus, le Conseil peut, néanmoins, formuler, à la majorité qualifiée, soit sur recommandation de la Commission et après consultation de la BCE, soit sur recommandation de la BCE, les orientations générales de politique de change vis-à-vis de ces monnaies non communautaires qui n’affectent pas l’objectif principal du SEBC, à savoir le maintien de la stabilité des prix161. Ces orientations générales n’étant pas obligatoires, la BCE garde toute sa liberté d’action à l’égard des tierces monnaies tant que cette action sert l’objectif de stabilité des prix et, accessoirement, apporte un soutien aux politiques économiques générales de la Communauté européenne162. La marge de manœuvre de la BCE est d’autant plus réelle que le Conseil s’est résolu à une auto-limitation de ses pouvoirs, suivant une invite du Conseil européen à la retenue dans l’usage à faire des compétences dans le domaine externe163. D’après le Conseil européen en effet,

« Même si les taux de change doivent être considérés en général comme la résultante de toutes les autres politiques économiques, le Conseil peut, dans des circonstances exceptionnelles – par exemple en cas de désalignement manifeste – formuler des orientations générales de politique de change vis-à-vis des monnaies non communautaires, conformément à l’article 109, paragraphe 2, du traité. Ces orientations générales devraient toujours respecter l’indépendance du SEBC et être conformes à l’objectif principal du SEBC, qui est d’assurer la stabilité des prix »164.

102Enfin, le Comité Ministériel de l’Union monétaire de l’Afrique centrale bénéficie des mêmes pouvoirs en matière de politique de change que le Conseil “Ecofin” de l’Union monétaire européenne, puisque la BEAC définit et conduit la politique monétaire, mais conduit seulement les opérations de change165. Encore que sa politique de change est définie « après concertation entre les Etats membres et la France », dans le cadre des accords de coopération monétaire avec ce pays166. En réalité, l’influence du Comité Ministériel de l’Union monétaire de l’Afrique centrale sur la politique monétaire commune n’est pas très différente de celle du Conseil des Ministres de l’UMOA. En effet, « les organes de direction monétaire dans chacune de ces deux Unions monétaires : Conseil des Ministres, Comité ministériel, Conseils d’administration ne sont pas distincts des autorités monétaires de chaque Etat. Ce sont des membres des Gouvernements qui déterminent la politique de chaque banque centrale, qui fixent les règles d’application de cette politique et qui, de ce fait, conservent la haute direction du domaine monétaire commun. »167

2. La Conférence des Chefs d’Etat ou de Gouvernement

103Il est rare de voir des Chefs d’Etat ou de Gouvernement s’occuper directement d’un domaine aussi technique que les relations monétaires internationales. Cette mission est habituellement dévolue aux Ministres des Finances des Etats associés agissant avec la collaboration des services des banques centrales. Pourtant, il est prévu, dans le cadre de l’Union Monétaire de l’Afrique de l’Ouest et de l’Union Monétaire de l’Afrique Centrale, que la Conférence des Chefs d’Etat est « l’autorité suprême de l’Union ». Toutefois, les pouvoirs de cet organe, qui se réunit moins fréquemment que les Conseils des Ministres, se limitent à des représentations symboliques, à l’admission ou l’exclusion d’un Etat et à trancher toute question qui n’aurait pas trouvé un accord unanime au niveau de l’organe ministériel.

104L’intervention des Chefs d’Etat ou de Gouvernement est surtout remarquée en matière de nomination des organes directeurs de la Banque Centrale multinationale. Ainsi, le président, le vice-président et les autres membres du directoire de la BCE sont nommés d’un commun accord par les Chefs d’Etat ou de gouvernement des Etats membres de l’Union monétaire européenne, sur recommandation du Conseil et après consultation du Parlement européen et du conseil des gouverneurs de la BCE168. De même, le Gouverneur et le vice-Gouverneur de la BEAC sont nommés par la Conférence des Chefs d’Etat de l’Union monétaire de l’Afrique centrale sur proposition du Comité Ministériel et présentation du Gouvernement gabonais. Dans le cadre de l’Union monétaire ouest-africaine et de l’Union monétaire des Caraïbes orientales, le pouvoir de nomination des Gouverneur et vice-Gouverneur de la Banque Centrale est dévolu à l’organe ministériel (les vice-Gouverneurs de la BCEAO sont nommés par le Conseil d’Administration). Dans la pratique, les Etats membres influents de ces Unions monétaires passent parfois des arrangements informels pour tenter de garder une mainmise sur la désignation du Gouverneur ou Président de la Banque Centrale multinationale169.

II. Les organes communs

105Entre l’organe propre d’une institution internationale et la simple conférence ou réunion d’organes, au sein desquels on rencontre plusieurs manifestations de volontés d’organes étatiques distincts, existe ce qu’on appelle l’organe commun aux Etats associés, c’est-à-dire « le ou les individus qui sont simultanément organe de chacun des Etats »170. Peu importe que cette communauté de l’organe soit occasionnelle ou institutionnelle, ou que l’organe soit commun pour certaines matières et agisse en qualité d’organe exclusif d’un seul Etat dans d’autres matières. L’essentiel est que « sur la base des règles constitutionnelles de l’organe commun, celui-ci ait pour tâche de réaliser la volonté des divers Etats ; ce qui présuppose identité des volontés et des intérêts des Etats, ou tout au moins absence d’opposition »171. Les Etats membres d’Unions monétaires non dotées d’organes propres ont parfois eu recours à ces organes communs pour pallier leur déficit institutionnel.

106Certains organes communs aux Etats membres de ces Unions monétaires sont collectifs, en ce sens qu’ils n’agissent pas pour un Etat particulier, mais pour l’ensemble des Etats associés dont ils représentent la volonté unitaire172. Par exemple, le contrôle des changes au sein de l’Union monétaire entre la Belgique et le Luxembourg était confié à un organisme unique, l’Institut Belgo-Luxembourgeois du Change (IBLC), dont les décisions étaient obligatoires sur tout le territoire de l’Union économique.

107D’autres organes communs sont des organes particuliers à tel ou tel Etat membre de l’Union monétaire, mais qui peuvent fournir des prestations en faveur des autres Etats membres. Ainsi, lorsque la responsabilité de conduire la politique monétaire commune repose, de jure ou de facto, sur la banque centrale d’un Etat membre, celle-ci exercera tout ou partie des pouvoirs inhérents à la fonction de banque centrale sur le territoire de l’autre Etat ou des autres Etats membres de l’Union monétaire173. C’est ainsi que le Protocole relatif à l’association monétaire entre la Belgique et le Luxembourg du 9 mars 1981 prévoyait que « L’Etat belge établit les contacts et conventions nécessaires avec la Banque Nationale de Belgique, en vue de faciliter à l’Etat et à l’économie luxembourgeois l’accès aux crédits susceptibles d’être accordés par la Banque Nationale de Belgique, et notamment en vue du maintien à Luxembourg d’un siège de la Banque Nationale de Belgique. »174 La Banque Nationale de Belgique jouait donc le rôle de banque centrale non seulement pour la Belgique, mais aussi pour le Luxembourg, qui n’en avait pas. La création de l’Institut monétaire luxembourgeois, le 20 mai 1983, ne l’a pas empêchée de continuer à assumer ses fonctions par l’intermédiaire de sa succursale installée à Luxembourg, jusqu’à la transformation de l’Institut monétaire luxembourgeois en banque centrale nationale du Luxembourg intégrée au SEBC, créé le 1^er juin 1998175.

108De la même manière, la Banque Nationale Suisse exerce des fonctions de banque centrale au Liechtenstein qui n’en a pas. En effet, outre l’injonction faite aux banques commerciales de la Principauté de Liechtenstein de fournir à la Banque Nationale Suisse, de la même manière que les banques commerciales suisses et sous réserve du respect du secret bancaire, les informations nécessaires à la conduite d’une politique de crédit et d’une politique monétaire ainsi qu’à l’établissement d’une statistique bancaire176, l’Accord monétaire entre la Suisse et le Liechtenstein du 19 juin 1980 prévoit que « la Banque nationale exerce à l’égard des banques, des autres personnes et sociétés domiciliées dans la Principauté de Liechtenstein la même compétence qu’en Suisse en vertu des prescriptions en vigueur selon l’article premier »177. Cet article 1^er de l’Accord monétaire rend applicables au Liechtenstein toutes les prescriptions légales et administratives suisses concernant la politique de crédit et la politique monétaire au sens de la Loi sur la Banque Nationale Suisse (BNS) ou la sauvegarde de la monnaie et des billets de banque. La Banque de France exerce quasiment les mêmes fonctions et sous la même réserve portant sur le secret bancaire178 sur le territoire de la Principauté de Monaco. En effet, « Monaco et la France constituent un espace pratiquement unifié pour l’exercice des activités bancaires : les établissements de crédit installés dans la Principauté sont tenus de respecter l’essentiel de la réglementation bancaire française et sont placés dans le champ de compétence des organes de tutelle de la République. »179

109Parfois, l’organe étatique commun est chargé d’une fonction uniquement administrative. Ainsi, dans le cadre de l’Union monétaire latine (ce qui constituait une exception pour une Union monétaire classique), le Gouvernement français avait été investi de

« la mission de centraliser tous les documents administratifs et statistiques relatifs aux émissions de monnaies, à la production et à la consommation des métaux précieux, à la circulation monétaire, à la contrefaçon et à l’altération des monnaies. Il les communiquera aux autres Gouvernements, et les pays contractants aviseront de concert, s’il y a lieu, aux mesures propres à donner à ces renseignements toute l’exactitude désirable, comme à prévenir les contrefaçons et altérations de monnaies et à en assurer la répression. »180

Une telle fonction s’apparente à celle de dépositaire d’un traité. Pourtant, les deux fonctions ne se confondent pas puisque le dépositaire remplit une tâche non seulement matérielle, mais aussi de vérification de la régularité formelle des actes accomplis par les Etats intéressés181. Le Gouvernement français n’exerçait pas non plus une fonction d’Etat directeur, c’est-à-dire un Etat chargé d’assurer l’organisation et de surveiller un bureau, d’élaborer une réglementation à cette fin et de veiller à son exécution, sans s’immiscer dans l’activité même du bureau182.

110Des bureaux de liaison croisés à caractère technique ou administratif avaient été aussi prévus dans le cadre de l’Union monétaire entre la France et la Sarre. Aux termes de la Convention de coopération économique entre les deux parties du 3 mai 1955, en effet, « Afin de faciliter l’application de la présente Convention et le bon fonctionnement de l’Union monétaire et douanière, ainsi que de l’Union économique qui en découle, des services de liaison seront établis en Sarre par la France et en France par la Sarre, qui pourront entretenir des relations directes avec les services techniques intéressés relevant de chacun des deux Gouvernements. »183