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La mésentente apprivoisée

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Benedikt Schoenborn

Les visions de l'Europe

VII. La crise de la chaise vide (1965-1966)

Texte intégral

Combattant solitaire avec arme secrète.
Le général de Gaulle menace de frapper tout le monde avec sa chaise vide et fait fuir l’Américain, la CEE et l’OTASE (Organisation du Traité de l’Asie du Sud-Est).
Dessin de Flora dans Die Zeit, 30 avril 1965, p. 1.
© Paul Flora, Innsbruck-Hungerburg.

Les questions matérielles de la crise

Le financement du Marché commun agricole

  • 1 A. PEYREFITTE, op. cit., t. III, p. 185, 11.5.66.
  • 2 BA, B136/2092, Juni 1965. – PAAA, B150, Aufz. Lahr, 23.10.65.

1Depuis des années, la mise sur pied de la politique agricole constitue, pour le général de Gaulle, un facteur essentiel du Marché commun. L’agriculture française profite très nettement du financement communautaire. D’après les calculs allemands, Paris reçoit 85,3 % des versements en ne payant que 25,6 % du fonds total (années 1963-1964). Aux yeux de Charles de Gaulle, ce profit est la « compensation indispensable de ce qu’il y a de risqué dans le Marché commun industriel1 ». Pour l’Allemagne, la prime annuelle au fonds agricole s’élève à 2 milliards de DM. Lorsque l’état des finances allemandes se détériore, en 1965, ce montant pèse particulièrement lourd. La chancellerie et l’Auswärtiges Amt sont d’accord sur le fait qu’il faut obtenir de la France, en échange de ce « don » allemand, des concessions dans d’autres domaines : intégration et démocratisation de l’Europe, Marché commun industriel, union politique, Kennedy Round2.

  • 3 Pour les deux versions différentes, cf. : BA, B136/2092, 12.6.65.

2Mais Erhard et Schröder diffèrent sur l’approche. Lors des négociations agricoles à la fin des années 1963 et 1964, le chancelier montre déjà qu’il préfère ne pas brusquer le partenaire français. Gerhard Schröder, au contraire, est convaincu qu’il faut fermement tenir tête à de Gaulle pour lui arracher des concessions. D’un certain point de vue, les deux ont tort. Erhard peine à se faire respecter par le général ainsi qu’à défendre les intérêts de son pays, tandis que Schröder envenime, par sa politique de confrontation, les relations entre les deux capitales. On a vu qu’à la fin du sommet franco-allemand de la mi-juin 1965, le communiqué préparé par les services de Schröder fait capoter l’entente affichée entre Erhard et de Gaulle. Le projet de communiqué rédigé par la chancellerie, plus conciliante vis-à-vis de la France, n’est pas présenté3. Par la suite, Erhard cède le champ de bataille à son ministre des Affaires étrangères.

  • 4 PAAA, B150, Lahr (Bonn) an die Botschaften, 9.7.65.
  • 5 FJM, Interview du 16.1.84 avec Maurice Couve de Murville.

3Néanmoins, les positions française et allemande se rapprochent encore avant la réunion décisive de la fin juin : Paris accepte une contribution allemande légèrement réduite, et Bonn déclare son accord pour un règlement financier jusqu’en 1970, si, en cas d’arrêt de l’intégration, se présente la possibilité d’harmoniser les frais au bout de deux ans4. Au Conseil des ministres, ce n’est pas l’Allemagne mais surtout l’Italie qui s’oppose à la France. Les Italiens, qui importent des produits agricoles des pays de l’Est, paient 28 % et ne reçoivent que 1,3 % du fonds. Ils n’ont aucun intérêt à faire durer cette situation cinq ans de plus. Cependant la rupture ne se fait pas à cause du financement du Marché commun agricole. Selon Gerhard Schröder, Rolf Lahr et Walter Hallstein, un accord des Six sur l’agriculture est, le 30 juin, à portée de main. Couve de Murville refuse plutôt de lier le financement agricole au renforcement des institutions communautaires, ce qui n’est « pas à l’ordre du jour », et préfère « arrêter les discussions un certain temps pour faire suffisamment peur5 ». Le lendemain, Paris retire son représentant permanent à Bruxelles et interdit à tous ses fonctionnaires de participer aux réunions communautaires. C’est la politique de la chaise vide.

  • 6 P. GERBET, La Construction de l’Europe, op. cit., pp. 275-276.

4Le durcissement de l’attitude française a été déclenché par la proposition de la Commission présentée trois mois plus tôt. Ce plan dépasse en effet le cadre prévu du seul financement agricole. Une caisse commune serait créée, alimentée par les prélèvements agricoles, ainsi que par des droits de douane versés directement, sans passer par un contrôle national. La Communauté disposerait ainsi de « ressources propres » excédant les dépenses agricoles. De plus, les rôles de l’Assemblée européenne et de la Commission seraient renforcés : le parlement contrôlerait ce budget et la Commission deviendrait l’arbitre, dans ce domaine, entre l’Assemblée et le Conseil des ministres. Dans l’ensemble, les propositions de la Commission visent à franchir un nouveau cap vers la supranationalité de la Communauté, dans l’esprit du traité de Rome mais en modifiant la lettre6.

  • 7 A. PEYREFITTE, op. cit., t. II, p. 292, 7.7.65.
  • 8 PAAA, B150, Aufz. Lahr, 23.10.65.

5Face à la situation de crise, la Commission recule. Le 26 juillet, elle soumet au Conseil des ministres, réuni à cinq, un plan qui donne largement satisfaction à Paris. En principe, la France a gagné, elle pourrait rentrer à Bruxelles. Mais désormais, le général veut « profiter de cette crise pour en finir avec les arrière-pensées politiques7 ». Dès lors, le règlement agricole n’est plus au centre de la crise. Il s’agit maintenant, pour la France, de résoudre les problèmes du vote à la majorité et du rôle de la Commission. Couve de Murville explique qu’ensuite seulement, dans un esprit nouveau et un contexte assaini, on aboutira dans le domaine agricole. Les Allemands ne sont pas pressés non plus. Ils ne souhaitent pas financer une Communauté, pour les cinq ans à venir, sans savoir quelle forme elle prendra8.

  • 9 PAAA, B2/129, Aufz., 3.5.65 : Gespräch mit Jean-Marc Boegner.

6Ajoutons un mot sur un problème général lié à la personnalité de Charles de Gaulle. Il veut diriger l’ensemble de la politique étrangère, forcément sans pouvoir s’occuper de tous les dossiers. Deux ou trois fois par an seulement, il tranche les questions communautaires, ce qui pose un problème considérable au représentant français à Bruxelles9. De plus, de Gaulle n’est pas lui-même spécialiste en économie, contrairement à Georges Pompidou.

  • 10 CAEF, B17684, Note SGCI, 8.9.65. – Piers LUDLOW, The Eclypse of the Extremes. Demythologising the L (...)

7D’après les services du Premier ministre, l’agriculture ne revêt pas l’importance prépondérante que les discours du général semblent lui donner. Les activités agricoles dépassent à peine 10 % de la production intérieure brute de la France, tandis que les produits industriels fournissent plus de 80 % de la valeur des exportations françaises. Un problème particulier de l’agriculture réside plutôt dans le fait qu’en décembre 1964, les Six ont fixé le prix des céréales à un niveau assez haut, plus élevé que le prix intérieur en France. Cela entraîne une surproduction des agriculteurs français et, par conséquent, rend indispensable le cadre communautaire10.

Le rôle de la Commission

  • 11 AN, 539 AP6, 1.7.65. – AMAE, EM 26, Note du 1.2.66.

8Pour la France, limiter les fonctions de la Commission est l’enjeu principal au début de la crise. C’est à la Commission – et non à l’Italie ou à l’Allemagne – que Paris attribue la responsabilité principale de la rupture du 30 juin11. Le général de Gaulle entend briser les aspirations de la Commission à devenir l’embryon d’un gouvernement européen. En fait, les relations entre Paris et Bruxelles n’ont pas été toujours aussi tendues. Pendant les années précédentes, la Commission et la France ont collaboré étroitement pour faire aboutir le Marché commun agricole. Faisant référence au Moyen âge, les journalistes comparaient leur entente à celle du pape (Walter Hallstein) et de l’empereur (Charles de Gaulle). D’où a surgi alors, du point de vue français, le problème fondamental de 1965 ?

9Le traité de Rome définit seulement les buts généraux et les principes de la Communauté. Dans les secteurs d’application prévue il comporte des lacunes inévitables. De plus, datant de 1957, le traité est au cours des années naturellement dépassé par les événements. S’ouvre alors un vaste domaine d’interprétation dont la Commission n’hésite pas à profiter. Selon le traité de Rome, la Commission est tout d’abord un organe de réflexion qui « formule des recommandations » (article 155).

  • 12 CAEF, B 17684, Note SGCI, 8.9.65 : les aspects institutionnels de la crise.

10En même temps, le traité confie à la Commission l’exécution des tâches que le Conseil des ministres lui confère, ainsi qu’une certaine compétence budgétaire et le droit de donner des directives. En pratique, depuis la création du Marché commun, les six gouvernements n’ont pas cessé de déléguer des mandats assez larges à la Commission, et le Conseil des ministres a laissé constamment à sa charge des tâches d’exécution et de gestion. Surtout les administrations nationales faibles se sont livrées volontiers à cette pratique qui les a libérées de devoirs coûteux. De plus, le grand développement du Marché commun a rendu nécessaire un organe disposant de compétences politiques, par exemple pour les contacts avec des pays tiers. Puisqu’aucun exécutif politique n’a été créé par les Six, la Commission a rempli ce vide. En effet, les services de Bruxelles fonctionnent très bien, trop bien du point de vue français. La difficulté réside dans le fait que la Commission s’attribue elle-même un pouvoir qui échappe, en de vastes domaines, au contrôle. « Toutes les lois de la science politique déconseillent une telle concentration de pouvoir, pratiquement incontrôlé », notent les analystes de Georges Pompidou. Ils avouent que la force du processus d’intégration administrative a été sous-estimée par la France. Il s’agit donc d’ouvrir, au sein du Conseil des ministres, un débat sur les compétences de la Commission et de fixer ses tâches et ses pouvoirs12.

  • 13 A. PEYREFITTE, op. cit., t. II, pp. 214-215, p. 288.

11Ces problèmes structurels éclatent au printemps 1965, lorsque les buts de la France et de la Commission apparaissent incompatibles. Walter Hallstein œuvre en faveur d’une fédération européenne, tandis que de Gaulle rejette toute entrave à l’indépendance française. Pour lui, l’Europe intégrée sert d’alibi aux « mythomanes » irréalistes, pour les « petits messieurs » voulant s’asseoir parmi les grands et pour les « malades comme Jean Monnet13 ».

  • 14 BA, BW1/105, Tb von Hassel, 8.10.65 : Gespräch mit W. Hallstein.
  • 15 FNSP, CM8, Note du 26.1.66 : instructions du général de Gaulle.

12Aux divergences matérielles entre la France et la Commission s’ajoutent des animosités personnelles. En juillet 1965, Walter Hallstein déclare publiquement, au sujet des méthodes gaulliennes, qu’on n’avait rien vu de pareil depuis Hitler. Les présomptions du président de la Commission vont beaucoup trop loin. Selon lui, Charles de Gaulle juge inacceptable que l’Allemagne puisse conclure des traités, comme celui de Rome, avec les vainqueurs de la Seconde Guerre mondiale ; le général aurait cherché cette crise non seulement pour freiner l’intégration, mais pour dénigrer l’Allemagne aux yeux du monde14. De tels buts négatifs ne correspondent pas aux vraies intentions du général. IL n’avait pas prémédité la crise. Il veut toutefois profiter de la situation pour imposer sa politique et pour « nettoyer » la Commission. Pour les négociations à Luxembourg, de Gaulle donne l’ordre suivant : « [...] quant à M. Hallstein, cela suffit15 ! » Il devra libérer son fauteuil en 1967. Les Français se félicitent, après Luxembourg, qu’un tabou ait disparu, car enfin les Six ont discuté du comportement de la Commission.

  • 16 PAAA, Bl/214, Aufz., 21.10.65. – AAPD 1965, Dok. 369, Runderlass, 27.9.65.

13Du côté de la République fédérale, c’est Gerhard Schröder qui mène le jeu pendant la crise. On a déjà mentionné que Schröder lui-même n’adhère pas à l’idée de supranationalité. Surtout pour des raisons de politique intérieure – sa personnalité est très controversée pendant cette période d’élection – il se plaît dans le rôle de porte-parole des Cinq pour défendre les acquis européens. Mais concernant la Commission, il ne fait aucun effort pour lui confier de nouveaux pouvoirs. Après la rupture du 30 juin, Couve de Murville remarque qu’il n’y a pas eu de discussion fondamentale avec les Allemands. Par la suite, Paris fait tout son possible pour que le rôle réel de la Commission ne soit pas fortifié, tandis que Bonn n’admet pas qu’il soit juridiquement affaibli16. Vues de près, les opinions des gouvernements français et allemand ne paraissent pas du tout contradictoires.

  • 17 FNSP, CM9, Entretien Couve de Murville-Colombo, 8.11.65.
  • 18 CADN, Bonn 178, Entretien du 13.11.65. – AAPD 1965, Dok. 348.

14En novembre, Couve de Murville explique la position française : « Pour la Commission, nous n’avons jamais demandé que ses attributions soient modifiées. Ce que nous voulons corriger est son état d’esprit et certaines pratiques [...]17. » L’Allemagne, tout comme l’Italie et les pays du Benelux, ne s’oppose pas à cette demande et juge utile de définir les tâches de la Commission. Schröder confie à Couve de Murville que les questions liées à la Commission pourront se régler sans poser trop de problèmes18. En outre, la France n’est pas la seule à revendiquer des limites à la compétence politique de la Commission. Sur ce point, la position néerlandaise est très proche de celle de Paris, celle de l’Allemagne ne s’en situe pas loin non plus. Finalement, les réunions de Luxembourg de janvier 1966 apportent une victoire pour les deux côtés : la Commission est ramenée aux pouvoirs garantis par le traité de Rome, qui ne subit pas de modification. La seule partie perdante est la Commission. Elle n’a pas abouti avec son plan ambitieux de mars 1965, plan qui n’a trouvé le soutien d’aucun des six gouvernements.

15Un autre aspect, d’abord souligné par les Allemands, passe ensuite complètement sous silence : le renforcement de l’Assemblée européenne. En mai 1965, le Cabinet allemand, y compris les ministres gaullistes, s’exprime très clairement dans ce sens. Le 30 juin, une résolution du Bundestag à ce sujet conduit Gerhard Schröder à durcir son attitude à l’égard de Paris. Parmi les Six, la France est la seule à ne pas souhaiter le renforcement du parlement. Tout au long de la crise,

  • 19 BA, B126/23742, Kabinettsitzung, 12.5.65. – PAAA, B2/129, Aufz. Lahr, 3.5.65

16Paris n’entre jamais en discussion sur ce point, et à partir de juillet 1965 les Allemands cessent de le mettre en valeur19.

Le vote à la majorité

  • 20 A. PEYREFITTE, op. cit., t. II, p. 294.

17Généralement, on admet que le souci principal de la France pendant la crise de la chaise vide consiste en l’extension du vote majoritaire au Conseil des ministres. Le traité de Rome prévoit sa mise en œuvre pour le passage à la troisième étape du Marché commun, qui doit intervenir le 1er janvier 1966. Le général de Gaulle s’en prend vivement, d’abord à son entourage : « Ce qu’il faut liquider par-dessus tout, c’est ce vote à la majorité20. » Il le déclare ensuite en public, lors de sa conférence de presse du 9 septembre 1965, plaçant la question dans le contexte d’une atteinte à l’indépendance de la France.

  • 21 CAEF, B17684, Note, 8.9.65 : les aspects institutionnels de la crise.

18Cependant, une note soumise la veille au Premier ministre suggère autre chose. On y lit que le passage à la majorité qualifiée n’est pas la question essentielle et qu’il sera « relativement facile de trouver en commun des solutions à ce problème21 ». Les partenaires du Marché commun, et en particulier l’Allemagne, poursuivent la note, ont « des préoccupations assez proches des nôtres ». N’est-ce alors qu’une manière du général pour justifier la politique de la chaise vide avant les élections en France ? En tout cas, les documents allemands confirment clairement l’opinion exprimée par les services de Pompidou.

  • 22 PAAA, B2/129, 22.7.65. – BA, NL Carstens 638. – AARD 1965, Dok. 348.

19Les preuves sont abondantes : le ministère allemand de l’Économie constate, en juillet 1965, qu’on pourra renoncer sans difficulté au vote majoritaire en cas d’intérêt vital d’un pays membre ; ces idées ont été déjà énoncées plusieurs fois au sein du Conseil des ministres – sans qu’il y eût contradiction. Le 1er octobre, Karl Carstens propose à son gouvernement une déclaration interprétative pour atténuer les effets éventuels du vote majoritaire. Auprès de l’ambassadeur américain, le 13 septembre, Gerhard Schröder juge « impensable » que les « décisions de Bruxelles puissent lier des nations souveraines, sur des questions vitales, contre leur volonté »22. On croirait entendre de Gaulle. Le ministre allemand ne cache d’ailleurs pas son opinion. Dans une interview accordée au journal Rheinische Post, le 5 octobre, Schröder s’exprime ainsi : « Il serait difficile d’imaginer qu’un des participants puisse se voir imposer des décisions majoritaires en des matières qu’il considère comme étant pour lui d’un intérêt vital. »

  • 23 PAAA, Bl/214, Meinungsaustausch der Minister in Brüssel, 25./26.10.65.

20La Belgique et le Luxembourg souhaitent, comme l’Allemagne, éviter le vote majoritaire pour les cas très importants, et l’Italie suggère, fin septembre, d’attendre encore six ou sept ans avec la nouvelle formule de vote. Les six pays du Marché commun constatent aussi que le vote à la majorité, déjà en vigueur en quelques domaines, a toujours été appliqué de façon à ne pas créer des dissensions graves entre les pays membres23. Dès septembre 1965, Schröder souhaite résoudre le problème par un Gentlemen s Agreement entre les Six, en assurant à son homologue français, le 13 novembre : « Il serait insensé d’aller à l’encontre des désirs vitaux d’un partenaire. »

21Puisque les opinions ne divergent guère concernant les votes majoritaires, on peut se demander où se trouve le sujet de dispute. Il s’agit, tout d’abord, d’une crise de confiance. La France se méfie de la parole des autres et vice versa. Le 13 novembre, Couve de Murville ne se contente pas de l’affirmation allemande, il demande une modification du traité de Rome : « La solution ne peut consister à dire qu’il s’agit d’une règle théorique dont on se servira sans préjudice pour personne. »

  • 24 P. LUDLOW, op. cit., p. 249.

22L’atmosphère joue un rôle important. Au cours de la crise, les fronts se durcissent considérablement. Les Cinq veulent tenir tête à la France. Ils craignent que de Gaulle abuse de toute clause juridique en faveur de l’intérêt national pour paralyser des domaines importants de la Communauté24. Cette attitude intransigeante – des deux côtés – se poursuit lors des négociations de janvier 1966. Prises à la lettre, les négociations de Luxembourg n’aboutissent même pas, contrairement à la légende, à un compromis. L’accord du 30 janvier 1966 mentionne explicitement la divergence des Six sur la question déterminante : en cas de discorde sur un sujet d’intérêt vital, les Cinq prévoient « un délai raisonnable » pour trouver une solution, après quoi la majorité devrait trancher, tandis que la France entend poursuivre la discussion « jusqu’à ce qu’on soit parvenu à un accord unanime ».

  • 25 ACDP, NL Osterheld, Erh. 3, Aufz., 1.7.65 : Ansicht Hallsteins.

23La position française sur la question du vote majoritaire est certainement radicalisée par le fait qu’il touche à la fois à l’agriculture et au rôle de la Commission, car le passage au vote à la majorité renforcerait considérablement la Commission, dont les propositions ne seraient rejetées qu’à l’unanimité des Six. De plus, le général croit menacées toutes les décisions déjà prises au sujet du Marché commun agricole. Les trois domaines qui doivent tomber sous le vote majoritaire, à partir de janvier 1966, sont en effet l’agriculture, les transports et la politique commerciale. Il est vrai que Walter Hallstein songe déjà, en juillet 1965, à faire tomber la position française par un vote majoritaire25. Toutefois, les pays membres ne soutiennent pas cette approche. Ils savent bien qu’elle pourrait se tourner contre eux-mêmes. Schröder notamment ne veut pas risquer que son pays subisse à son tour le vote à la majorité sur une question vitale. Mais peut-être utilisera-t-il volontiers l’allusion au vote majoritaire pour faire pression sur la France, dans l’avenir. Le général de Gaulle, politiquement isolé parmi les Six, s’en méfie.

Les facteurs superposés

La mise en cause de la Communauté

  • 26 DM, t. IV, p. 356, Allocution du 27.4.65.
  • 27 BA, BW1/104, Tb von Hassel, 28.4.65. – T. OPPELLAND, op. cit., p. 632.

24En République fédérale, la crise de la chaise vide suscite une grande inquiétude sur l’avenir du Marché commun. L’impression s’installe que la France est hostile aux Communautés européennes. Déjà fin avril 1965, à l’occasion de la visite à Paris d’Andreï Gromyko, un discours télévisé du général fait trembler les Allemands. Selon de Gaulle, « l’intérêt supérieur de l’espèce humaine commande que chaque nation soit responsable d’elle-même, débarrassée des empiètements26 ». Kai-Uwe von Hassel note alors dans son carnet que la voie proposée par la France vise à détruire complètement l’œuvre des grands européens, et notamment d’Adenauer. Même Heinrich Krone, le ministre le plus francophile au sein du Cabinet allemand, déplore l’orientation gaullienne, centrée unilatéralement sur le concept de la nation27.

  • 28 AMAE, RFA 1605, 30.4.65 : Berliner Morgenpost, interview du chancelier.

25Le chancelier Erhard, loin de prêcher le supranationalisme, renonce publiquement au projet de fédération imaginé par les Européens de la première heure. Toutefois, il n’épouse pas les idées françaises : « Nous sommes devenus plus modestes dans nos ambitions, mais la volonté des peuples européens n’est pas de revenir à une Europe fondée sur le modèle des États nationaux28. »

  • 29 AMAE, AO 34.
  • 30 FNSP, CM8, Projet de télégramme, 6.7.65. – AAPD 1965, Dok. 270.

26Après la rupture du 30 juin à Bruxelles, de Gaulle remet en question la survie de la Communauté économique. D’après les notes personnelles de François Puaux, le général veut rompre avec le Marché commun, le 2 juillet, mais il est retenu par ses ministres29. Par la suite, de Gaulle fait savoir aux Allemands qu’il serait pour la France « dangereux et dérisoire de continuer à participer à la construction économique à Six, tant que l’atteinte portée à la confiance n’aura pas été effacée ». Selon le président français, une organisation où les États membres ne tiennent pas leurs engagements n’est pas une Communauté. « C’est donc, en vérité, le sort du traité de Rome qui est en cause30. » Charles de Gaulle ne rompt pas avec la Communauté, mais il menace de le faire. Il pense avec raison que les partenaires, et tout d’abord l’Allemagne, ont un intérêt majeur à maintenir le Marché commun. Par conséquent, le général croit qu’ils reculeront.

  • 31 17684, SGCI, Note du 8.9.65 : l’industrie française et la CEE.
  • 32 DM, t. IV, p. 378.

27Pourtant, la France souffrirait également de la fin du Marché commun. Avant la conférence de presse du 9 septembre, les analystes français montrent qu’aucune alternative valable ne se présente à l’industrie de leur pays. Un retour au protectionnisme dans les limites nationales risquerait de compromettre la prospérité et le rayonnement de la France ; l’acceptation d’un libre-échangisme général aboutirait à la domination absolue des États-Unis ; l’établissement de liens bilatéraux laisserait subsister trop de différences économiques et de protections occultes31. Toute seule la France aurait également de graves problèmes à subventionner son agriculture. La conférence de presse du général de Gaulle reflète ces pensées. Il admet, sur le plan économique, « qu’il est conforme aux conditions de notre époque de constituer des ensembles plus vastes que chacun des États européens32 ». Tout en critiquant l’attitude des Cinq et de la Commission, le général souligne ses convictions européennes.

  • 33 PAAA, Bl/335, dt.-frz. Gespräche, 30.9.65.
  • 34 FRUS 1964-68, vol. XV, doc. 118, 4.6.65 ; vol. XIII, doc. 112, 24.11.65.

28Les Allemands n’en sont pas convaincus. Ils croient le Marché commun déstabilisé, son avenir incertain. Une grande partie de la population allemande en impute la faute à Charles de Gaulle33. Schröder est persuadé qu’une sortie du Marché commun aurait des conséquences très négatives pour l’économie française. Mais l’incertitude demeure. Comme l’affirme le chancelier en juin 1965, on ne peut jamais savoir ce que le général fera, ni donc lui faire confiance. En France aussi, les réactions en faveur du Marché commun sont très vives. L’opposition politique, le patronat et les agriculteurs se groupent contre de Gaulle. Fin novembre, les services américains n’excluent pas l’idée que le président français « fera sauter » les Communautés européennes et se retirera en même temps de l’OTAN, de manière brutale34.

  • 35 DM, t. IV, p. 426.

29L’Europe étant un enjeu majeur des élections présidentielles en France, de Gaulle s’explique à la télévision, le 14 décembre. Il affirme alors que « le Marché commun est essentiel35 ». Après la réélection de Charles de Gaulle à la présidence, le 19 décembre, la France renoue aussitôt le contact avec ses partenaires.

Le style provocateur du général de Gaulle

  • 36 A. PEYREFITTE, op. cit., t. II, pp. 293, 301 ; t. III, p. 182. – FJM, Interview M. Couve de Murvill (...)
  • 37 AAPD 1965, Dok. 348, Gespräch Schröder-McGhee, 13.9.65. – PAAA, B150, Spaak-von Braun, 21.10.65.

30La politique française de la chaise vide est contraire au traité de Rome qui condamne « toutes les mesures susceptibles de mettre en péril la réalisation » des objectifs communautaires (article 5). La France veut délibérément « faire peur » et plonger les autres « dans l’épouvante ». Le général de Gaulle constate, fin septembre 1965 : « Pour le moment, agir, c’est laisser la chaise vide, c’est plonger les partenaires dans l’angoisse36. » Tout au long de l’été 1965, les Cinq ne connaissent donc pas exactement la nature des désirs français. Après la première rencontre à Luxembourg, les 17 et 18 janvier 1966, Couve de Murville raconte avec « une délectation contenue » comment il a exercé de la pression sur les Cinq. Évidemment, ce comportement n’est pas apprécié. Paul-Henri Spaak, rempli de « colère froide » après un discours de Couve de Murville, se plaint que la France se permette sans cesse d’écraser ses partenaires. Schröder, pour sa part, constate que « de Gaulle ne pense pas en catégories de coopération, de solidarité (Teamwork) et d’égalité »37.

  • 38 A. PEYREFITTE, op. cit., t. II, p. 275, 6.1.65.

31Sans se demander, à ce moment, si Schröder lui-même fait preuve de cet esprit, il faut toutefois lui donner raison. Le comportement français vis-à-vis des Cinq correspond assez bien à l’attitude que Paris ne cesse de reprocher à Washington : imposer sa volonté par la force sans passer par la discussion. Le fort écrase le faible. En 1965, la France est bien le pays le plus fort au sein de la Communauté, les Allemands étant des « malheureux » qui ont « les reins cassés38 ». Le général de Gaulle défend catégoriquement les intérêts de la France, mais il supporte mal que d’autres gouvernements agissent de la même façon. Par exemple, le fait que les Allemands défendent leurs propres intérêts, lors des négociations à Luxembourg, est très mal reçu à Paris. Du point de vue gaullien, la différence fondamentale entre la France et l’Allemagne est que les intérêts français correspondent dans une large mesure aux intérêts de l’Europe ou même de l’humanité entière. Cet avis, bien sûr, n’est pas partagé par les Allemands.

  • 39 PAAA, B2/127, Coudenhove-Kalergi an Carstens, 6.11.65.

32La crise de la chaise vide suscite de mauvais sentiments des deux côtés du Rhin. L’atmosphère en République fédérale amène le comte Coudenhove-Kalergi, président de l’Union paneuropéenne, à définir l’anti-gaullisme comme obstacle principal à la construction européenne39. En raison des élections de septembre 1965, le gouvernement allemand s’abstient de critiques ouvertes envers la France. Ni Erhard ni Schröder ne savent s’ils vont pouvoir garder leurs postes respectifs. De plus, ils ont le souci de préserver le Marché commun et la réconciliation franco-allemande. Il vaut donc mieux rester calme et prêcher l’optimisme. Mais l’agacement vis-à-vis du comportement français est profond.

  • 40 PAAA, B2/129, Klaiber (Paris) ans AA, 12.10.65 ; Aufz. Lahr, 18.11.65.

33Même Konrad Adenauer est épouvanté par la tournure de la politique gaullienne ; il a peur que de Gaulle ne lâche l’Europe occidentale et ne se tourne vers l’Est. Willy Brandt, plus réaliste que ses compagnons sociaux-démocrates selon le général, déclare en septembre qu’il n’est plus possible de suivre la France dans la voie où elle s’engage. Du point de vue allemand, le traité de l’Élysée et les consultations prévues posent d’ailleurs problème, puisque Bonn veut traiter l’affaire entre les Six et non de façon bilatérale, comme Paris le souhaiterait40. Du côté français, on déplore surtout le manque d’esprit de conciliation chez Gerhard Schröder.

  • 41 FRUS 1964-68, vol. XIII, doc. 51, 98, 109, 112, 122.

34Washington reste démonstrativement en dehors du conflit, de sorte que les Cinq demandent aux États-Unis, fin 1965, d’affirmer plus clairement leur position. Pour des raisons tactiques, les Américains préfèrent laisser les Européens régler ce problème eux-mêmes. Selon Washington, toute la crise du Marché commun a surgi parce que de Gaulle rejette le type d’Europe que les États-Unis avaient souhaité créer41. Cela semble assez juste.

Les effets de la crise

  • 42 PAAA, Bl/214, Blankenborn (London) an Schröder, 2.2.66.
  • 43 Rolf LAHR, „Die Legende vom Luxemburger Kompromiss“, in : Europa-Archiv, n° 8/1983, p. 227.

35Du point de vue américain, la crise aboutit à une victoire apparente des Cinq sur la France. Les Anglais félicitent Gerhard Schröder de sa « performance magistrale » lors des négociations à Luxembourg, et les Allemands eux-mêmes se montrent très satisfaits. Le résultat de la conférence prouve, à leur avis, que de Gaulle doit reculer face au front commun des Cinq42. Grâce à leur insistance, le traité de Rome reste inchangé, sinon dans son esprit du moins dans sa lettre. Cependant, en rétrospective, les négociateurs allemands voient le résultat d’une façon différente. De l’avis de Rolf Lahr, les Cinq n’ont pas profité les années suivantes de la victoire remportée à Luxembourg43. Une raison importante en est la crainte que la France puisse à nouveau réagir en quittant sa chaise à Bruxelles. Il semble que les Allemands, se concentrant trop sur les aspects juridiques, mettent du temps à comprendre l’impact réel de la crise.

  • 44 A. PEYREFITTE, op. cit., t. III, p. 183, 2.2.66.
  • 45 ACDP, NL Schröder 286/2, Vermerk für den Bundeskanzler, 4.2.66.

36Peut-être plus concentrés sur l’essentiel, les Français applaudissent le résultat de ce qu’on appelle le compromis de Luxembourg, signé le 30 janvier. Couve de Murville rapporte : « Sans changer les textes, nous avons obtenu dans une large mesure ce que nous voulions – vider la Communauté de la supranationalité44. » En février 1966, le général de Gaulle fait savoir au chancelier qu’il accepte sans arrière-pensées les décisions de Luxembourg, et, devant les journalistes, il se félicite de l’accord intervenu entre les Six. Mais en même temps, Paris prévient les Allemands, de façon informelle : les hommes qui entourent le général, et en particulier Georges Pompidou, seraient bien disposés vis-à-vis du Marché commun, mais ils ne veulent l’Europe qu’avec de Gaulle ; il faut donc éviter de brusquer ce dernier, sinon il pourrait modifier son attitude positive actuelle45. Ainsi, la France continue de faire pression.

37L’affrontement à Bruxelles n’a certainement pas amélioré les relations, déjà difficiles, entre Charles de Gaulle et les Allemands. En RFA, le comportement français au cours de l’année 1965 est vivement ressenti et contribue à une attitude de plus en plus intransigeante vis-à-vis de Paris. La position inflexible de Schröder en 1966, après la sortie française du commandement de l’OTAN, s’explique en partie par l’intermède de la chaise vide.

38Sur le plan strictement matériel, les objectifs poursuivis par la France et l’Allemagne lors de la crise communautaire ne sont pas contradictoires. Paris veut obtenir la PAC, Bonn souhaite lier son financement à l’établissement de l’union douanière et au progrès du Kennedy Round. Après de longues délibérations pendant les premiers mois de 1966, les deux parties atteignent leurs objectifs, par l’accord du 11 mai, qui règle le financement du Marché agricole jusqu’à la fin de la période transitoire, en 1970, tout en tenant compte de l’établissement de l’union douanière et des problèmes posés par le Kennedy Round.

39Le vote majoritaire ne pose pas le problème essentiel qu’on imagine souvent. En réalité, il existe une règle bien établie mais non écrite parmi les Six : respecter les intérêts vitaux de chaque pays membre. Le fait que cette règle devienne sujet de soupçons révèle tout d’abord une méfiance accrue au sein de la Communauté. Concernant le rôle de la Commission, les Allemands ne montrent aucun enthousiasme à lui conférer les droits d’un gouvernement communautaire. À Luxembourg, sept des dix exigences françaises à l’égard de la Commission sont acceptées, ce qui, en fin de compte, range Bonn assez proche de Paris. La France se sert de la chaise vide moins pour résoudre des désaccords manifestes que pour influencer l’orientation future de la Communauté et pour en imprégner l’esprit d’une fragrance plus gaulliste. Sur ce dernier point, les Allemands ne sont pas du tout d’accord.

40La question de l’amorce d’un gouvernement européen reste suspendue. Il est désormais clair que la Commission ne remplira pas ce rôle. Le prestige du Conseil des ministres est rehaussé, sans qu’il ait lui-même les capacités de gouverner l’Europe. Le fond du problème est, on l’a déjà vu, que les efforts en vue d’union politique européenne n’aboutissent pas.

  • 46 H. GROEBEN, op. cit., pp. 344-345.
  • 47 FRUS 1964-68, vol. XIII, doc. 129, McGhee (Bonn) to Rusk, 7.2.66.
  • 48 P. LUDLOW, op. cit., p. 263.

41L’importance de la crise de 1965-1966 sur le plan psychologique est considérable. Les grands espoirs d’une construction européenne rapide s’envolent. Notamment en Allemagne, les voix critiques à l’égard de l’Europe en sortent renforcées et la Communauté sert dorénavant de prétexte à appuyer des buts nationaux46. Il reste à savoir si ce développement est l’effet inévitable de buts supranationaux irréalistes ou bien l’échec malheureux d’un projet grandiose. En tout cas, l’Europe des Six perd de son importance. Mais en même temps, l’expérience de la chaise vide a montré que Paris porte un intérêt réel au maintien du Marché commun. Selon George McGhee, la crise a également manifesté l’impossibilité d’une Communauté à cinq, et montré que, pour des raisons historiques, l’Italie et les pays du Benelux ont toujours besoin de la France pour vivre avec l’Allemagne47. Il faut donc accéder aux désirs français. Pendant le premier semestre de 1966, les six pays font tous preuve d’une volonté sincère d’aboutir à une entente48. De ce point de vue, la Communauté a également mûri et gagné en stabilité.

Notes

1 A. PEYREFITTE, op. cit., t. III, p. 185, 11.5.66.

2 BA, B136/2092, Juni 1965. – PAAA, B150, Aufz. Lahr, 23.10.65.

3 Pour les deux versions différentes, cf. : BA, B136/2092, 12.6.65.

4 PAAA, B150, Lahr (Bonn) an die Botschaften, 9.7.65.

5 FJM, Interview du 16.1.84 avec Maurice Couve de Murville.

6 P. GERBET, La Construction de l’Europe, op. cit., pp. 275-276.

7 A. PEYREFITTE, op. cit., t. II, p. 292, 7.7.65.

8 PAAA, B150, Aufz. Lahr, 23.10.65.

9 PAAA, B2/129, Aufz., 3.5.65 : Gespräch mit Jean-Marc Boegner.

10 CAEF, B17684, Note SGCI, 8.9.65. – Piers LUDLOW, The Eclypse of the Extremes. Demythologising the Luxembourg Compromise, in : W. LOTH, op. cit., p. 261.

11 AN, 539 AP6, 1.7.65. – AMAE, EM 26, Note du 1.2.66.

12 CAEF, B 17684, Note SGCI, 8.9.65 : les aspects institutionnels de la crise.

13 A. PEYREFITTE, op. cit., t. II, pp. 214-215, p. 288.

14 BA, BW1/105, Tb von Hassel, 8.10.65 : Gespräch mit W. Hallstein.

15 FNSP, CM8, Note du 26.1.66 : instructions du général de Gaulle.

16 PAAA, Bl/214, Aufz., 21.10.65. – AAPD 1965, Dok. 369, Runderlass, 27.9.65.

17 FNSP, CM9, Entretien Couve de Murville-Colombo, 8.11.65.

18 CADN, Bonn 178, Entretien du 13.11.65. – AAPD 1965, Dok. 348.

19 BA, B126/23742, Kabinettsitzung, 12.5.65. – PAAA, B2/129, Aufz. Lahr, 3.5.65

20 A. PEYREFITTE, op. cit., t. II, p. 294.

21 CAEF, B17684, Note, 8.9.65 : les aspects institutionnels de la crise.

22 PAAA, B2/129, 22.7.65. – BA, NL Carstens 638. – AARD 1965, Dok. 348.

23 PAAA, Bl/214, Meinungsaustausch der Minister in Brüssel, 25./26.10.65.

24 P. LUDLOW, op. cit., p. 249.

25 ACDP, NL Osterheld, Erh. 3, Aufz., 1.7.65 : Ansicht Hallsteins.

26 DM, t. IV, p. 356, Allocution du 27.4.65.

27 BA, BW1/104, Tb von Hassel, 28.4.65. – T. OPPELLAND, op. cit., p. 632.

28 AMAE, RFA 1605, 30.4.65 : Berliner Morgenpost, interview du chancelier.

29 AMAE, AO 34.

30 FNSP, CM8, Projet de télégramme, 6.7.65. – AAPD 1965, Dok. 270.

31 17684, SGCI, Note du 8.9.65 : l’industrie française et la CEE.

32 DM, t. IV, p. 378.

33 PAAA, Bl/335, dt.-frz. Gespräche, 30.9.65.

34 FRUS 1964-68, vol. XV, doc. 118, 4.6.65 ; vol. XIII, doc. 112, 24.11.65.

35 DM, t. IV, p. 426.

36 A. PEYREFITTE, op. cit., t. II, pp. 293, 301 ; t. III, p. 182. – FJM, Interview M. Couve de Murville, 16.1.84.

37 AAPD 1965, Dok. 348, Gespräch Schröder-McGhee, 13.9.65. – PAAA, B150, Spaak-von Braun, 21.10.65.

38 A. PEYREFITTE, op. cit., t. II, p. 275, 6.1.65.

39 PAAA, B2/127, Coudenhove-Kalergi an Carstens, 6.11.65.

40 PAAA, B2/129, Klaiber (Paris) ans AA, 12.10.65 ; Aufz. Lahr, 18.11.65.

41 FRUS 1964-68, vol. XIII, doc. 51, 98, 109, 112, 122.

42 PAAA, Bl/214, Blankenborn (London) an Schröder, 2.2.66.

43 Rolf LAHR, „Die Legende vom Luxemburger Kompromiss“, in : Europa-Archiv, n° 8/1983, p. 227.

44 A. PEYREFITTE, op. cit., t. III, p. 183, 2.2.66.

45 ACDP, NL Schröder 286/2, Vermerk für den Bundeskanzler, 4.2.66.

46 H. GROEBEN, op. cit., pp. 344-345.

47 FRUS 1964-68, vol. XIII, doc. 129, McGhee (Bonn) to Rusk, 7.2.66.

48 P. LUDLOW, op. cit., p. 263.

Table des illustrations

Légende Combattant solitaire avec arme secrète.Le général de Gaulle menace de frapper tout le monde avec sa chaise vide et fait fuir l’Américain, la CEE et l’OTASE (Organisation du Traité de l’Asie du Sud-Est).Dessin de Flora dans Die Zeit, 30 avril 1965, p. 1.© Paul Flora, Innsbruck-Hungerburg.
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