1Le 22 janvier 1963, le général de Gaulle et le chancelier allemand Konrad Adenauer signent à l’Élysée le traité sur la coopération franco-allemande1. Celui-ci prévoit, par le moyen de consultations régulières, une concertation des politiques étrangères, de la défense et de l’éducation. Une déclaration commune précédant le traité lui donne sa dimension historique : « la réconciliation du peuple français et du peuple allemand, mettant fin à une rivalité séculaire, constitue un événement historique qui transforme profondément les relations entre les deux peuples ».

2Sur le plan des Affaires étrangères, les « deux gouvernements se consulteront, avant toute décision, [...] en vue de parvenir, autant que possible, à une position analogue », notamment dans les domaines des Communautés européennes et de l’OTAN. En ce qui concerne la défense, la France et la RFA « s’attacheront à rapprocher leurs doctrines en vue d’aboutir à des conceptions communes » et elles renforceront les fabrications d’armements en commun. En outre, le traité prévoit la création d’un office franco-allemand pour l’éducation et la jeunesse, disposant d’un fonds propre pour le financement d’échanges.

3Les consultations, moyen principal pour arriver aux buts décrits, auront lieu au moins deux fois par an pour les chefs d’État et de gouvernement, à un rythme trimestriel pour les ministres des Affaires étrangères et les ministres des Armées ou de la Défense, et mensuel pour les hauts fonctionnaires des Affaires étrangères. Le traité de l’Élysée est signé, du côté français, par le président, le Premier ministre et le ministre des Affaires étrangères, et, du côté allemand, par le chancelier et le ministre des Affaires étrangères. Le traité franco-allemand n’oblige donc pas les deux gouvernements à défendre les mêmes positions, il exprime plutôt la volonté de la France et de la RFA de se rapprocher autant que possible.

4Pourtant, lors de la ratification du traité par le parlement allemand, le 16 mai 1963, le Bundestag ajoute un préambule qui est à l’opposé des intentions du 22 janvier. Le préambule précise, en particulier, que l’application du traité sera orientée « vers les principaux buts » de la RFA, à savoir « une étroite association entre l’Europe et les États-Unis [...], l’intégration des forces armées des États membres du Pacte [atlantique], l’unification de l’Europe [...] en y admettant la Grande-Bretagne ». Bref, le préambule contient une liste de tout ce que Charles de Gaulle réprouve. Comment est-il possible qu’aussitôt après sa signature, le traité de l’Élysée soit ainsi vidé de son sens et la coopération préférentielle des deux pays remise en question ?

Convulsions avant l’événement

5L’histoire du traité de l’Élysée est complexe. Elle est liée à l’ensemble des relations franco-allemandes des années 1958 à 1963. De nombreuses études à ce sujet en donnent la preuve. Rappelons que durant l’été 1962, après l’échec du projet d’union politique à Six, Konrad Adenauer et Charles de Gaulle tombent d’accord pour reprendre ces discussions à deux.

6Lors du voyage triomphal du général de Gaulle en Allemagne, en septembre 1962, le chancelier Adenauer se prononce pour un accord précis et efficace entre la France et la RFA, afin de concerter leurs politiques et de lier durablement les deux peuples. Le président français, dans une allocution délivrée à Hambourg, se prononce en faveur « d’une seule et même défense » en vue d’une « union » des deux pays2. De Gaulle se montre aussi impressionné par l’enthousiasme des jeunes et rêve d’échanges franco-allemands en grand nombre. Suite à l’entente du chancelier et du général de Gaulle sur le fond de l’affaire, Paris envoie à Bonn un mémorandum qui contient déjà l’essentiel du futur traité de l’Élysée. Le schéma des rencontres périodiques est repris tel quel du plan Fouchet et adapté aux nouveaux objectifs.

7Jusqu’à la fin de l’année 1962, le projet franco-allemand est retravaillé et s’impose aussi à Bonn, malgré quelques réticences du ministre allemand des Affaires étrangères, Gerhard Schröder3. Pourtant, jusque-là, personne ne parle de traité, mais plutôt d’un échange de correspondance ou d’un document commun qui ne sera pas rendu public. C’est le fonctionnaire Horst Osterheld qui défend l’idée d’un traité de droit international auprès d’Adenauer, dans le but d’éviter des débats constitutionnels toujours astreignants en RFA. Selon le témoignage d’Osterheld, Adenauer réagit, le 2 janvier 1963, de façon très réticente à la perspective de soumettre l’accord franco-allemand à la ratification du Bundestag. Puis, influencé également par son conseiller Hans Globke, le chancelier adopte cette proposition pendant les trois jours qui suivent, afin de lier ses successeurs (auxquels il ne fait guère confiance) et de donner plus de poids à l’entente franco-allemande4.

8Cependant, jusqu’à la mi-janvier l’Auswärtiges Amt parle encore d’un « protocole » et exclut explicitement un traité, en concordance avec l’avis français5. Ce n’est qu’après la fameuse conférence de presse du général de Gaulle qu’Adenauer parlera de ratification. Schröder, juriste de formation, suivra le chancelier.

9Le 14 janvier, face aux journalistes, le général de Gaulle prononce un double non. Il dit d’abord non à l’adhésion britannique au Marché commun dans les circonstances actuelles, puisqu’elle détruirait la cohésion des membres et ferait apparaître « une Communauté atlantique colossale sous dépendance et direction américaines6 ». Ensuite le général dit non aux offres américaines d’une collaboration nucléaire dans le cadre de l’OTAN, offre à laquelle la Grande-Bretagne a déjà souscrit lors d’une rencontre à Nassau, en décembre 1962. Mais pour de Gaulle, l’intégration militaire n’est pas concevable : « les réalités s’accordent pour conduire la France à se doter d’une force atomique qui lui soit propre ».

10En effet, depuis le 21 décembre 1962, les États-Unis tendaient la main en direction de Paris, suggérant même une coopération nucléaire étroite entre les deux pays. La question de savoir si l’offre américaine était sincère ou si elle avait comme but de torpiller le rapprochement franco-allemand, reste discutée7. En tout cas, Bonn croit comprendre que Washington est disposé à « aller très loin » dans la collaboration nucléaire avec Paris8. Le fantôme d’un directoire tripartite (Washington, Londres, Paris) au sein de l’OTAN est dans l’air. Donc, par la conférence de presse du 14 janvier, quelques jours avant de dire oui à l’Allemagne, de Gaulle dit non aux Anglo-Saxons.

11Le même 14 janvier, quelques jours avant de dire oui à la France, Adenauer dit aussi oui aux États-Unis. Sous l’effet des nouvelles inquiétantes concernant la conférence de presse à l’Élysée, le chancelier, réuni à ce moment-là avec l’américain George Ball, assure la participation allemande à la force nucléaire multilatérale (MLF) de l’OTAN. Le 17 janvier, Adenauer confirme cette décision par une lettre personnelle à Kennedy9.

12Le général de Gaulle, sachant l’attraction que la MLF exerce sur Bonn, commente à ce sujet de façon indulgente : « Les Allemands ont des complexes, il faut les comprendre10. » Par ailleurs, Konrad Adenauer n’a jamais caché au président français l’impossibilité pour son pays de renoncer à la protection américaine.

13Mais cette fois-ci, l’offre américaine va très loin. Elle est faite pour séduire les Allemands. Kennedy évoque, dans une lettre remise à Adenauer le 14 janvier, la possibilité encore secrète d’un nouveau « mécanisme exécutif » de l’Alliance, dont ferait partie l’Allemagne. George Bail rajoute de plus belle : le but principal de Washington serait de « faire participer la RFA, de façon pleine et égale en droits, au contrôle des armes atomiques »11. Les Américains souhaitent-ils vraiment un accès allemand au nucléaire ? On peut en douter, étant donné la suite de l’affaire. Notons aussi que les Américains font, au même moment, des propositions contradictoires aux Allemands (exécutif avec participation allemande) et aux Français (directoire à trois).

14Le chancelier allemand entend choisir le bon moment pour communiquer aux Français sa décision sur la MLF. Dans une conversation avec l’ambassadeur de Margerie, le 16 janvier, Adenauer ne mentionne sa conversation avec Bail que brièvement et promet un procès-verbal de cet entretien pour le lendemain12. En réalité, le chancelier donnera ce document au général de Gaulle seulement le jour de la signature du traité et présentera ainsi un fait accompli. En ce qui concerne la MLF, Charles de Gaulle et Konrad Adenauer prennent donc leurs décisions respectives (opposées) sans se consulter – les consultations étant toutefois les bases du traité à signer. Mais pour le moment on ne se soucie pas de la MLF. Quant à la décision française, unilatérale elle aussi, de refuser l’adhésion britannique au Marché commun, elle provoque des vagues si violentes qu’elle menace de noyer le traité franco-allemand avant même sa naissance et de le saboter ensuite.

15En effet, les milieux politiques à Bonn restent foudroyés par la conférence de presse du général : la grande majorité des Allemands souhaite au contraire l’entrée de la Grande-Bretagne dans le Marché commun et, surtout, la RFA voit gravement compromises, vu l’imminence de l’accord franco-allemand, ses relations avec Londres et Washington13.

16Pour faire taire les soupçons d’un accord secret entre Paris et Bonn, Gerhard Schröder prend ouvertement position contre de Gaulle. Le 15 janvier à Bruxelles, le ministre allemand déclare que les discussions avec la Grande-Bretagne continuent, comme si de rien n’était, dans le but de la faire entrer dans la Communauté. C’est en effet ce qui se passe jusqu’à ce que Couve de Murville, qui arrive le 16 janvier à Bruxelles, demande l’interruption immédiate des pourparlers. Face à l’opposition des autres délégations, le ministre français consent à ajourner la décision définitive jusqu’au 28 janvier14.

17À Bonn, le chancelier se voit confronté à une véritable fronde. Le veto gaullien à l’adresse de Londres prend l’effet d’un coup de bâton dans un nid de guêpes, seulement les guêpes s’attaquent à Adenauer. On le tracasse de tous côtés pour qu’il s’engage en faveur de la Grande-Bretagne. Bonn veut montrer que les Allemands ne s’associent pas à la politique étrangère de Paris. Le vieux chancelier, rusé, utilise toute son expérience diplomatique pour sauver le projet qui lui tient à cœur15.

18Le 16 janvier, il fait approuver par un Cabinet unanime (en absence de Ludwig Erhard) le texte de l’accord franco-allemand, mais sans dire qu’il s’agira d’un traité. Deux jours plus tard, face aux représentants des groupes parlementaires, la situation devient précaire pour Adenauer. Le social-démocrate Fritz Erler lui demande de renoncer à son voyage à Paris ou du moins de remettre l’accord, avec la France, à plus tard. Les propos d’Erler sont soutenus par beaucoup de députés de la coalition gouvernementale. Mais la veille, Adenauer a pu convaincre Gerhard Schröder de la nécessité du traité franco-allemand, ce qui se révèle crucial16. Les paroles du ministre, dont la sympathie pour Londres est bien connue, impressionnent les députés. Schröder fait valoir notamment qu’on risque de perdre la France comme alliée proche si la RFA se désiste maintenant. Schröder, qui était présent lors de la rencontre du chancelier avec George Bail, peut aussi se montrer confiant dans l’avenir de l’alliance avec Washington : à ses yeux, celle-ci ne sera pas remplacée par l’union avec Paris.

19Finalement, Adenauer remporte une victoire, son voyage à Paris ne sera pas retardé. On exige toutefois de lui qu’il s’engage auprès du général de Gaulle pour l’affaire britannique. L’histoire n’a pas encore établi la réalité d’une telle promesse de la part du chancelier17. Les porte-parole des groupes parlementaires proclament à cette occasion que l’amitié franco-allemande doit « servir de base pour l’unification européenne et pour la solidarité atlantique18 ». L’amorce du préambule est déjà là.

20Le soir du 18 janvier, le chancelier fait savoir à l’ambassade française que le futur accord franco-allemand devra être ratifié par le parlement, si l’on ne veut pas s’exposer au risque d’un recours devant le tribunal constitutionnel fédéral19. Paris est donc averti du souhait d’Adenauer. Le lendemain, le Quai d’Orsay et l’Ausiwärtiges Amt discutent sur les possibilités de faire aussi ratifier l’accord franco-allemand en France, pour des raisons de symétrie. On parle encore d’accord (Abkommen) et non de traité20.

21Les pressions sur Adenauer ne se relâchent pas. La presse allemande, en contact étroit avec l’ambassade britannique, s’agite en faveur de Londres. L’industrie s’engage pour l’extension du Marché commun. Le président américain Kennedy envoie lui-même un message au chancelier, le 19 janvier. Il reprend l’idée d’un mécanisme exécutif de l’OTAN pour souligner ensuite l’importance de l’adhésion britannique au Marché commun, qui se trouverait à portée de main. John F. Kennedy exprime de profonds soucis quant à la situation de Bruxelles, et prie le chancelier d’apporter une « contribution précieuse » pour l’Europe, lors de sa visite à Paris. Dean Rusk, ministre américain des Affaires étrangères, fait appel à la tâche historique qu’aura le chancelier auprès du général de Gaulle : il faut « empêcher le glissement des événements » et ainsi sauver la défense atlantique et l’unification de l’Europe. Le conseiller présidentiel McCloy et l’ancien ministre Acheson s’expriment plus explicitement. Ils veulent interdire à Adenauer la signature d’un traité avec la France, si de Gaulle ne change pas d’avis concernant la Grande-Bretagne21.

Naissance du traité

22Mais Adenauer tient bon. Il ne se laisse pas influencer par les attaques et ne dévie pas de sa ligne : conclure un traité franco-allemand à la date prévue. Il est convaincu qu’ajourner cet accord signifierait la fin de l’amitié avec la France. Jean Monnet, homme de l’atlantisme et de l’Europe supranationale, tente sa chance encore le soir du 20 janvier, le chancelier à peine arrivé à Paris. Face à l’irritation de Monnet, Konrad Adenauer refuse vivement de lier la signature du traité franco-allemand à l’affaire britannique. Il affirme qu’il n’exercera aucune pression sur le général de Gaulle, et c’est exactement ce qui se passera ensuite22. Le président français pourra remarquer, après les rencontres franco-allemandes du 21 au 23 janvier 1963, que sur cinq heures de conversation en tête-à-tête avec Adenauer, « cinq minutes environ » ont été consacrées à l’entrée de l’Angleterre dans le Marché commun23. Bien que la réduction à cinq minutes soit un peu exagérée, il est vrai qu’au fond le chancelier partage les réserves françaises envers la Grande-Bretagne. De plus, il ne veut surtout pas mettre en danger le traité franco-allemand qu’il considère comme « le couronnement de sa vie ».

23L’après-midi du 22 janvier, lors de la séance plénière qui précède directement la cérémonie de signature, Charles de Gaulle aborde lui-même le sujet de la Grande-Bretagne. Il propose de faire des négociations de Bruxelles, sujet particulièrement important, la première application des consultations prévues par le traité. Adenauer présente alors son idée que les Six précisent d’abord leurs buts pour la CEE et que la Commission étudie à fond les problèmes de l’entrée anglaise. Ainsi on pourrait gagner du temps et laisser les passions s’apaiser. De Gaulle se dit prêt à laisser les choses se calmer et à revoir ultérieurement l’affaire à la lumière d’éventuels éléments nouveaux. Il affirme même qu’il « ne faut pas créer de drames inutiles, ni bousculer qui que ce soit »24. La fraction pro-française de la délégation allemande voit dans ces propos une grande victoire pour le chancelier. À tort, comme on s’en rendra compte le 28 janvier à Bruxelles.

24Étant donné l’importance de Gerhard Schröder dans ce contexte, résumons aussi son entretien avec le général. Ils ne parlent que de l’Angleterre. De Gaulle reprend ses arguments de la conférence de presse et ajoute une réflexion, déjà transmise aux Allemands quelques jours auparavant : afin de pouvoir faire le grand pas vers la Communauté européenne, le Royaume-Uni devra d’abord passer par un gouvernement travailliste et surmonter les remous qui en résultent. Schröder, bien que souhaitant l’adhésion britannique, est néanmoins d’accord sur un point capital : « La coopération franco-allemande constitue une question de base, tandis que l’adhésion britannique est un problème parmi d’autres problèmes25. » Il ajoute que jamais ne se fera avec l’Angleterre ce que la France et l’Allemagne concluent ce jour-là. Des paroles fortes de l’homme qui sera dans les années à venir, à Bonn, l’adversaire principal de la politique gaullienne.

25Ludwig Erhard, ministre de l’Économie et rival du chancelier, ne fait pas partie de la délégation allemande. Adenauer a refusé de se faire accompagner à Paris par lui.

26Les conversations sur la défense commune ne restent pas exemptes d’ambivalences. Le chancelier exprime son inquiétude devant les « incertitudes américaines » et souligne par conséquent l’importance du traité franco-allemand. Pour justifier l’invitation à Kennedy de se rendre en RFA, faite trois jours auparavant, le chancelier dit qu’il ne faut pas lâcher la main des Américains. Tandis qu’Adenauer critique fortement, lors du premier entretien, les projets américains mis en œuvre à Nassau, il admet le lendemain matin y avoir souscrit26.

27Le président français explique le concept de la force de frappe et affirme que, si la RFA était attaquée, la France déclencherait ses fusées atomiques pour la défendre. De Gaulle dit même comprendre la volonté éventuelle de la RFA de fabriquer ses propres bombes nucléaires. Et enfin, questionné sur l’arme bactériologique, de Gaulle considère l’Allemagne comme le pays européen le mieux équipé pour les recherches et la fabrication de ces armes27. Cependant, le général est parfaitement conscient que la RFA a officiellement renoncé à la fabrication des armes atomiques, bactériologiques et chimiques par les accords de 1954. Le sens de ces paroles reste donc ambigu.

28Et ce qui est plus important : les dissensions franco-allemandes quant au rôle militaire des Américains sont passées sous silence. Le ministre von Hassel insiste en vain, auprès du général, sur l’impossibilité allemande de s’aliéner Washington sur le plan de la défense. Lors des préparations de l’accord franco-allemand déjà, les Français ont biffé les références à l’OTAN que les Allemands voulaient introduire dans le texte à signer28. Notons aussi qu’il n’est jamais question de faire participer la RFA à la force de frappe française. Selon une note manuscrite de Gerhard Schröder, Couve de Murville le lui dit très clairement le 23 janvier : « Aucune nation ne donne sa bombe atomique à une autre nation29. »

29Dans les quelques jours qui précèdent la cérémonie de signature, le 22 janvier à 17 h 42, le « procès-verbal » franco-allemand s’est discrètement mué en un traité solennel avec toutes ses formes protocolaires. Dès le soir du 20 janvier, à l’aéroport d’Orly, Adenauer utilise publiquement le mot « traité », expression qu’il répète le lendemain, lors du premier tête-à-tête avec le président français.

30Au début de la séance plénière du 21 janvier, Schröder demande sous quelle forme les documents seront mis en vigueur, mentionnant la nécessité juridique d’une ratification en Allemagne. En réponse, de Gaulle indique que le gouvernement français attache une telle importance à ces accords qu’il en requerra l’approbation par le parlement, et peut-être même par le pays entier. L’idée de la ratification symétrique est donc retenue. En revanche, la possibilité d’un référendum ne sera plus mentionnée.

31Le procès-verbal allemand impute au général l’expression « texte du traité » (Vertragstext), tandis que la version française parle encore des « accords ». Il est assez curieux de constater que la délégation allemande, mal renseignée par Adenauer, attribue aux Français l’initiative du mot traité, bien qu’elle vienne clairement du chancelier. Le 22 janvier, le fonctionnaire Josef Jansen informe Schröder que les Français ont proposé, la veille au soir, d’appeler le texte un traité. Ainsi, un membre de la délégation allemande va chercher au Faubourg Saint-Honoré, de toute urgence, le porte-document bleu requis pour un traité. Il trouve la bonne couleur, mais sur le papier du traité manquera finalement l’aigle allemand30.

32La signature du traité franco-allemand a lieu dans la salle Murat de l’Élysée, devant de nombreuses caméras. Le président dit quelques mots, le chancelier aussi, puis Charles de Gaulle donne l’accolade à Konrad Adenauer. Un proche du général décrit la signification de ce geste :

33« Le combat contre l’Allemagne, c’était toute sa vie : d’adolescent et de jeune officier tendu vers la Revanche ; d’officier supérieur obsédé par la recherche du bon armement et de la bonne stratégie, qui permettrait de terrasser l’Allemagne ou en tout cas de ne pas être terrassé par elle ; de fondateur et chef de la Résistance à l’occupant. Et voilà que tout basculait en cet instant de fraternité31. »

34Le chancelier, fortement impressionné par l’accolade, essaie en effet de donner un baiser à de Gaulle. Quand Schröder aussi s’approche, le général lui tend chaleureusement la main et dit, avec humour : « Je n’irai pas, cependant, jusqu’à vous embrasser32 ». Le moment de la conclusion du traité, grand tournant historique, ne manque pas de susciter des émotions dans toute l’assistance.

L’orage après la signature

35Suite à la signature du traité de l’Élysée, un véritable orage éclate à Bonn. Les vents violents proviennent de l’extérieur et de l’intérieur du pays. Ils sont surtout activés par l’échec définitif des pourparlers à Bruxelles, au sujet de la Grande-Bretagne, et par la pression brutale exercée par les États-Unis. L’orage américain frappe beaucoup moins Paris que Bonn, considéré comme le maillon faible du couple franco-allemand.

36En République fédérale, les discussions autour du traité et du préambule qui y sera ajouté ne sont violentes qu’en fin janvier et en février 1963. Elles se calment rapidement ensuite. Les délibérations au Bundestag, la ratification du traité et le vote du préambule, entre mars et mai 1963, se réalisent déjà dans un climat beaucoup plus tempéré. De plus, la question qui s’y superpose, jusqu’à la nomination officielle en avril, est celle de la succession d’Adenauer. Quant au problème qui nous intéresse, à savoir pourquoi la RFA vote un préambule au traité franco-allemand, les jeux se font dans les premières semaines après le 22 janvier 1963.

37L’après-midi du 23 janvier, à peine rentré de Paris, Adenauer donne une conférence de presse. Il est rayonnant et en pleine forme. Il marque avec force que son voyage à Paris représente le début d’une ère nouvelle. Concernant le veto français à l’adresse de Londres, le chancelier souligne qu’il n’existe aucun lien avec le traité franco-allemand : « La coïncidence dans le temps est purement fortuite33. » Adenauer fait donc un choix important qu’il maintiendra par la suite : il refuse de reconnaître un rapport entre le non français au monde anglo-américain et le oui à l’Allemagne. En choisissant cette ligne, le chancelier évite certainement des polémiques contre le traité franco-allemand. Mais d’un autre côté, sans le vouloir, il entre lui-même dans la logique qui mènera au préambule. Ce texte, voté plus tard par le Bundestag, ne refuse-t-il pas, en essence, l’effet de la nouvelle coopération franco-allemande sur les relations germano-américaines ?

38Autre présage de l’évolution future, Gerhard Schröder évoque le fait que le traité pourra être adapté à des circonstances changeantes. Mais ces jours-ci, le préambule est encore loin. L’opinion publique allemande réagit de façon plutôt positive à l’événement du 22 janvier, et, trois jours plus tard, malgré des réserves émises par Ludwig Erhard et le social-démocrate Herbert Wehner, Paris est informé que tous les partis politiques allemands soutiennent désormais le traité de l’Élysée. Le Cabinet gouvernemental, appuyé dans sa décision par les représentants parlementaires de la CDU/CSU, se prononce clairement en faveur de la ratification, tout en voulant continuer les pourparlers avec Londres34.

La conférence de Bruxelles

39Les 28 et 29 janvier, la rencontre des Six à Bruxelles tourne au vinaigre. L’esprit de dialogue trouvé lors du sommet franco-allemand n’est suivi ni par la délégation française ni par les Allemands. Déjà quelques heures après la rencontre avec Adenauer, le général de Gaulle s’est moqué de l’attitude du chancelier : « En réalité, la Commission ne sait pas ce qu’elle veut. Elle est contre l’entrée de l’Angleterre, mais elle est pour la reprise des négociations en vue de l’entrée de l’Angleterre. Adenauer de même35. »

40Du côté français, on est parfaitement conscient que le Bundestag pourrait refuser de ratifier le traité de l’Élysée, si on insistait sur une solidarité allemande impliquant une rupture avec Londres. Dans ces conditions, on délibère sur les deux manières de se tirer de l’affaire, soit par la crise brutale, soit par un arrêt plus diffus des négociations. Couve de Murville est favorable à la deuxième solution, le général, lui, soutient la première.

41Ainsi, la séance du 28 janvier s’ouvre sur un geste de provocation du côté français. Paul-Henri Spaak, le chef de la délégation belge, demande des explications sur l’attitude française envers l’Angleterre. Couve de Murville, penché en avant sur la table, reste silencieux. La tension monte à l’extrême. Au lieu de répondre, le ministre français retrace interminablement la même phrase sur un petit papier : « Spaak m’emmerde. » Après une éternité, il lève finalement la tête, nettoie lentement ses lunettes et murmure quelques mots disant que la France considère les négociations avec Londres comme « suspendues »36.

42On imagine l’atmosphère des discussions qui suivent. La France reste imperturbable et s’isole face aux cinq autres. Tout le monde consent à charger la Commission d’une étude sur le problème britannique, mais les divergences éclatent quant au but et à la durée de ce travail. Tandis que Couve de Murville professe une suspension de sept mois ou d’une année, les autres veulent reprendre le sujet dans deux ou quatre semaines déjà. Un compromis entre la position française et celle, non moins inflexible, des Pays-Bas et de la Belgique, paraît impossible dès le début.

43Gerhard Schröder, chef de la délégation allemande, se range d’entrée parmi les pays s’opposant à la France. Le ministre allemand ne fait pas l’effort de gagner du temps et de laisser les esprits s’apaiser, ce à quoi il avait toutefois consenti une semaine avant à Paris. La nouvelle entente franco-allemande commence donc par un fiasco. On achève la session en constatant le désaccord profond entre les Cinq et la France. Cela implique, en réalité, que les pourparlers entre les Six et la Grande-Bretagne sont suspendus. Quelques minutes après la dernière session, la délégation allemande se rassemble et exprime son accablement et sa colère. Vu l’importance de cette courte entrevue, elle est reproduite ici en intégralité :

Alfred Müller-Armack, secrétaire d’État à l’Économie : Les Français se sont bien fichus de nous. Moi, je ne joue plus. Je regrette nos efforts gaspillés.
Ludwig Erhard : Le dernier mot n’a pas encore été dit. Je l’ai déjà fait savoir aux Anglais.
Karl Hohmann, porte-parole de L. Erhard : Maintenant, dans la conférence de presse, on va nous demander ce qu’il adviendra du traité franco-allemand.
Erhard : Il ne se réalisera pas. C’est ce que je dirai.
Gerhard Schröder : M. Erhard, je comprends votre irritation, mais malheureusement nous ne pouvons pas agir de la sorte.
Erhard : Pourquoi ? Le traité n’a pas été ratifié et juridiquement il n’existe pas encore.
Schröder : Mais M. Erhard, le traité est signé, et vous-même, lors de la dernière séance du Cabinet, vous étiez d’accord avec sa ratification.
Erhard : Je n’ai pas voté en sa faveur !
Schröder : M. Erhard, quand j’ai lu le texte qui sera soumis au Bundestag, j’ai demandé si tout le monde était d’accord. Avez-vous dit quelque chose à ce moment-là ?
Erhard : Hum !
Schröder : M. Lahr, vous avez assisté à la séance du cabinet. Ai-je raison ou non ?
Rolf Lahr, secrétaire d’État à l’Auswärtiges Amt : Oui, c’était ainsi, M. le ministre.
Schröder (à L. Erhard, en quittant la salle) : Calmez-vous, M. Erhard, le traité sera ratifié, mais tout simplement, il ne sera pas appliqué37.

44Même si ces phrases sont prononcées dans un moment d’émotion, elles ne traduisent pas moins les pensées profondes des hommes qui vont prendre la relève d’Adenauer. On y reconnaît déjà le fond des problèmes franco-allemands à venir. Le chancelier, outre ses difficultés avec ses propres ministres, se voit aussi exposé à des attaques américaines d’une violence inattendue.

La colère américaine

45Pour tenir le président Kennedy informé, Adenauer lui envoie une lettre dès le soir du 22 janvier, depuis Paris. Il décrit la signature du traité franco-allemand comme un événement significatif qui contribuera à unifier l’Europe et à fortifier l’Occident. Adenauer n’oublie pas de souligner l’effort allemand, peut-être couronné de succès, pour trouver une solution au problème britannique, et il confirme à nouveau sa volonté d’adhérer à la future MLF. Lorsque l’ambassadeur Knappstein apporte la lettre à Kennedy le lendemain matin, il subit le face-à-face « le plus long et le plus dur » de sa carrière38. La RFA signe un traité avec la France, s’écrie le président, juste une semaine après les tirades gaulliennes contre les États-Unis – qu’est-ce que les Américains doivent en comprendre ? Si l’Europe croit pouvoir se défendre seule, poursuit le président Kennedy, les troupes américaines se retireront. Mais cela serait une catastrophe pour le monde libre, et « folie » que de vouloir créer une force dans la force, c’est-à-dire un bloc franco-allemand dans l’OTAN. Enfin, si l’Alliance atlantique se fissure maintenant, l’Occident s’écroulera39. Cela a de quoi faire peur aux Allemands.

46John Kennedy ne se contente pas de sonner l’alarme, il passe immédiatement à l’offensive. Le 24 janvier, les ambassades américaines à Rome, La Haye et Luxembourg reçoivent une note les enjoignant de prendre « n’importe quelle action adéquate » pour créer un front des Cinq contre la France, et surtout pour faire pression sur la République fédérale. La Commission de Bruxelles doit être abordée dans le même sens. L’ambassadeur américain à Bonn est chargé de rencontrer non seulement le chancelier, mais aussi d’aborder Ludwig Erhard et Gerhard Schröder pour les faire avancer dans le sens américain. Aux yeux de Washington, ces deux ministres détiennent la clé pour les entretiens des Six à Bruxelles40.

47En effet, le gouvernement américain veut considérer la conférence des 28 et 29 janvier comme un test : l’Allemagne embrasse-t-elle désormais les positions françaises ou est-elle toujours une alliée fidèle des États-Unis ? La pression est donc double : l’Allemagne doit se prononcer fermement pour l’adhésion britannique au Marché commun et, de plus, convaincre les Français de modifier leur position sur cette question. Si Bonn n’y arrive pas, menace l’ambassadeur Dowling, les relations germano-américaines se transformeront profondément. Plusieurs fois les Américains rappellent leur refus du directoire à trois, demandé par le général de Gaulle en 1958 puis en 1961, prétendant que ce refus aurait été exprimé seulement par considération pour l’Allemagne. Il serait donc très indigne de trahir les Américains maintenant41.

48Le chancelier se dit stupéfait de la réaction des États-Unis, qui ont toujours encouragé la coopération franco-allemande dans le passé. Auprès de l’ambassadeur Dowling, Adenauer défend non seulement sa propre politique mais se félicite aussi de la présence du général de Gaulle : « L’Europe aura de la chance, si de Gaulle vit encore longtemps42. » L’ambassadeur ne partage pas tout à fait les sentiments généreux du chancelier et craint au contraire que l’Europe des Six ne se retire du partenariat atlantique.

49Une mise en garde venimeuse est lancée ensuite par l’ancien général Clay, représentant officiel à Berlin du président américain : « Si le Bundestag ratifie le traité franco-allemand tel quel, cela signifie la fin de Berlin43. » De tous côtés on essaie de mettre le feu aux poudres. Mais pour le moment, la conférence de Bruxelles focalise toutes les attentions.

50Washington est exactement au courant de ce qui a été convenu entre Konrad Adenauer et Charles de Gaulle, et ne se gêne pas pour donner des ordres précis à l’adresse de Schröder : l’étude qui sera confiée à la Commission doit être terminée en peu de temps et soumise ensuite aux Sept et non aux Six, et surtout, elle doit être faite dans le but de l’adhésion britannique44. Washington a déjà dressé la liste de tous les points qui sépareront les délégations allemande et française. Pour s’assurer de Schröder, Rusk lui fait transmettre un message oral le matin du 29 janvier. Aujourd’hui, exige le ministre américain, l’Allemagne doit choisir entre de bons rapports avec la France et l’unité atlantique. Si l’Allemagne choisit la position française, précise Rusk, les continents américain et européen pourront se séparer, et l’Europe sera alors très vulnérable face aux pressions de l’Est45. Comme on a vu, Gerhard Schröder est ouvert aux « arguments » américains.

51Selon les révélations de Vincent Jauvert, le service secret britannique MI-6 a communiqué à la CIA, le 23 janvier, un rapport attribué à une source secrète à l’Élysée : le général de Gaulle serait en train de négocier un pacte secret avec Moscou, visant à neutraliser l’Allemagne ; l’Armée rouge devrait se retirer de la RDA, la France quitterait l’OTAN et les États-Unis seraient chassés de l’Europe. Les Américains sont conscients du fait que le document peut être un montage anglais. Néanmoins, ils estiment tout à fait possible que le général de Gaulle, sans en informer le chancelier Adenauer, se soit engagé dans cette voie46.

52Le 25 janvier, John Kennedy réunit le Conseil national de sécurité pour discuter de la politique européenne. Selon le compte rendu de la réunion, les informations provenant de la CIA déclenchent le débat. Le président Kennedy invite ses conseillers à réfléchir sur les conséquences d’un accord éventuel entre Paris et Moscou. Le général pourrait préparer la sortie de l’OTAN et la neutralisation de l’Europe. « Si de Gaulle signe avec les Russes, dit Kennedy, il est possible que les Allemands suivent les Français47. » Le président américain et son ministre de la Défense, Robert McNamara, évoquent alors la fermeture éventuelle d’installations militaires en Europe et même le retrait américain du continent.

53Par la suite, un groupe de travail se réunit tous les jours à la Maison Blanche, afin d’étudier, dans le plus grand secret, les relations entre l’Europe et l’Amérique. Le 31 janvier, John Kennedy réunit à nouveau le Conseil national de sécurité. Le président entend délibérer d’un éventuel changement drastique des relations avec l’Europe. D’autres réunions à ce sujet sont annoncées pour les deux semaines à venir (celle du 5 février aura lieu en effet, une autre ne semble plus nécessaire). Les nombreuses questions soulevées par le président américain sont de taille : est-ce le moment d’envisager un directoire tripartite avec de Gaulle et Macmillan ? Quel marché, acceptable pour les Allemands, de Gaulle pourrait-il faire avec les Soviétiques ? Faut-il rapatrier des troupes américaines stationnées en Europe48 ?

54John Kennedy soupçonne, à tort, un arrangement nucléaire franco-allemand. Il mentionne aussi des spéculations sur un traité franco-italien à venir et une force nucléaire des Six, dirigée par le général de Gaulle. Seul un malentendu entre Macmillan et de Gaulle, professe Kennedy, a évité un vrai « désastre » pour l’Amérique : une force nucléaire franco-britannique. Mais, de l’avis du président américain, d’autres pays européens pourraient suivre la France.

55John Kennedy conclut : « Si les Européens ne souhaitent pas continuer avec nous, alors en effet, nous sommes arrivés à un tournant49. » Notons que selon Dean Rusk, les troupes américaines ont été tout d’abord stationnées en Europe pour protéger les États-Unis, et non parce que les Européens demandaient leur présence. Au sujet du traité de l’Élysée, George Ball propose de le faire modifier en ajoutant un lien avec l’OTAN ; Kennedy propose d’exercer une pression économique sur Bonn. Une semaine plus tard, on tombera d’accord sur une autre solution qui transforme les buts du traité sans pour autant changer son contenu.

56Mais la bataille américaine contre les idées du Français hérétique se poursuit de façon efficace et impitoyable. Depuis fin janvier, même le langage est devenu guerrier. Les ambassades américaines mènent un « combat » acharné contre les forces qui veulent, à leurs yeux, mettre un terme à la présence américaine en Europe50. On lutte contre de Gaulle et on soutient de toutes ses forces ceux qui s’opposent à lui, notamment en République fédérale. On s’efforce aussi de discréditer la sagesse renommée du président français51. Washington a particulièrement mal accepté les paroles d’Adenauer, qui avait loué la « sagesse historique » du général, lors de la signature du traité franco-allemand52. Évidemment, un Don Quichotte de la Seine serait moins nuisible aux États-Unis qu’un oracle mythique à l’Élysée.

57Kennedy n’accepte pas que Bonn dise oui à Washington et à Paris. Dans une lettre envoyée à Adenauer le 1er février, Kennedy exprime sa préoccupation que le Congrès américain puisse, vu « l’hostilité de certains dirigeants européens » et les coûts militaires énormes, avoir tendance à prendre une attitude plus isolationniste. Par la suite, dit-il, l’ambition européenne de Khrouchtchev grandira de façon irréversible. En d’autres mots : si vous continuez ainsi, Washington retirera ses troupes et vous serez dévorés par les Soviétiques. Pour Kennedy, la menace d’un retrait militaire constitue la seule sanction efficace vis-à-vis de Bonn, bien qu’il n’envisage pas du tout de la prendre. Washington veut juste « rendre les Allemands nerveux ». En revanche, on craint aussi que de Gaulle puisse profiter de l’insécurité ainsi créée53.

58La suspicion américaine à l’égard d’un accord franco-soviétique est largement désarmée lorsque l’URSS condamne sévèrement le traité de l’Élysée, le 5 février. Dix jours plus tard, la CIA écrit dans un rapport de synthèse qu’une initiative majeure entre Paris et Moscou semble très improbable54. Washington a donc compris que le rapport du MI-6 était un montage. Mais force est de constater que la fausse information correspond à des méfiances américaines bien réelles.

59Le 5 février, John Kennedy réunit à nouveau le Conseil national de sécurité et lui pose la question du traité franco-allemand. Comment les États-Unis exprimeront-ils leur opposition et comment imposeront-ils à l’Allemagne de choisir entre Washington et Paris ? Alors, l’ambassadeur Dowling propose de « discrètement encourager Erhard » pour que les Allemands ratifient le traité mais seulement avec des réserves quant à l’OTAN et à l’Angleterre55. Le conseiller Acheson, qui a mis en garde les Allemands contre la ratification du traité une semaine avant encore, soutient maintenant cette idée de Dowling. Ainsi soit-il.

60Pour réparer les dégâts, Schröder a dépêché à Washington le secrétaire d’État Karl Carstens, qui y reste quatre jours, du 4 au 7 février, et s’entretient avec 90 responsables américains. Il réussit plus ou moins à calmer leurs esprits. Carstens semble notamment convaincre le président Kennedy que la fidélité allemande reste inchangée et que son pays ne s’identifie pas à la politique gaullienne. Par télégramme, Carstens informe Bonn de ce qui a été convenu à Washington, à savoir d’accompagner la ratification du traité franco-allemand d’une « résolution » explicative du Bundestag. D’ailleurs, selon les comptes rendus américains du 5 février, Carstens a proposé lui-même ce procédé, comme son idée personnelle. Quelle coïncidence merveilleuse ! La proposition de Carstens correspond exactement à ce que le Conseil national de sécurité a décidé une heure auparavant56.

61Après la visite de Carstens à Washington, la pression américaine subsiste mais le fond de l’affaire est réglé. John Kennedy charge l’ambassadeur Bruce d’établir des recommandations pour la politique européenne et notamment pour l’attitude à prendre envers la France. Le 9 février déjà, Bruce termine son étude. Il conseille au président Kennedy de ne pas empêcher la ratification du traité franco-allemand et de choisir, au lieu d’agir contre la France, la tactique plus constructive de renforcer l’attrait américain. Le 30 janvier encore, Bruce avait suggéré de donner au général de Gaulle un « coup de fouet discret ». Entre-temps, on voit les choses différemment57.

62Les réactions américaines au traité de l’Élysée, pendant les deux semaines après sa signature, surprennent par leur véhémence. Sans doute, on ne peut pas les expliquer par le seul fait d’un faux rapport britannique. Il faut plutôt se demander pourquoi le 22 janvier 1963 peut apparaître aux Américains comme « une des journées les plus noires de l’après-guerre58 ». Trois raisons fondamentales s’imposent.

1. Un manque général de dialogue

63Avec un recul de deux mois, Dean Rusk reconnaît un fait capital : « Depuis quatre ans, nous ressentons une absence d’échanges avec de Gaulle. Depuis notre rejet de sa proposition d’un directoire à trois, il n’y a plus eu de contact avec l’esprit et avec la personnalité du général de Gaulle59. » Non seulement les dirigeants américains et le président français ne se rencontrent pas, mais Washington se soucie aussi de « l’isolement » du général au sein de son propre gouvernement. Les Américains, et notamment le président Kennedy, ont l’impression que Charles de Gaulle prend ses décisions tout seul et n’en informe strictement personne, même pas ses conseillers, ses ministres et ses ambassadeurs. Ce qui n’est pas faux, d’ailleurs. La conférence de presse du 14 janvier en est un exemple flagrant : pendant que le général prononce son veto contre l’Angleterre, un ministre français, ignorant tout, mène des pourparlers à Bruxelles pour faire entrer l’Angleterre au Marché commun60.

64Outre-Atlantique, les effets de cette situation sont nombreux. La méfiance envers le décideur solitaire s’installe. Les Américains perdent aussi la confiance dans l’autorité des ambassadeurs français, les croyant sous-informés. Par ailleurs, l’ambassadeur américain à Paris, Charles Bohlen, ne cherche pas non plus l’échange. De Gaulle commente à son sujet : « Il ne prend contact avec personne. Je ne sais pas pourquoi il est payé61. »

65Le manque de dialogue direct entame la compréhension des intentions vraies de l’autre. Ainsi les ministres américains, qui « vivent au jour le jour », sont incapables de placer les concepts gaulliens dans un cadre à long terme. Par exemple, quand le président français parle d’une Europe de l’Atlantique à l’Oural, les Américains ont tendance à croire qu’il leur est demandé de partir tout de suite62.

66De plus, l’absence d’un dialogue franco-américain entraîne certainement Washington à penser qu’un véritable échange entre Paris et Bonn est impossible. On ne voit les relations franco-allemandes qu’à sens unique, dictées par de Gaulle. On ne peut pas, selon Washington, s’entendre avec de Gaulle sans épouser toutes ses idées. D’où la directive américaine, à l’adresse de Bonn, de choisir entre Paris et Washington. Enfin, le manque de communication concerne aussi l’élaboration du traité franco-allemand, qui a été mal transmis à Washington. Karl Carstens a beaucoup de peine à expliquer à ses hôtes américains pourquoi le projet de protocole s’est transformé, à la dernière minute, en un traité solennel. Dans un premier temps, les États-Unis perçoivent donc le traité franco-allemand comme un « complot de deux vieux messieurs », peut-être même avec le concours de Moscou63.

2. Le climat particulier de janvier 1963

67L’événement qui déclenche le bouillonnement américain, en combinaison avec le traité franco-allemand, est la conférence de presse du général de Gaulle. John Kennedy : « Nous étions conscients que l’adhésion au Marché commun pourrait être refusée à la Grande-Bretagne, mais nous n’étions pas préparés à la façon dont de Gaulle l’a fait64. » Le président français a pourtant bien prémédité, pendant trois semaines, ce qu’il allait dire le 14 janvier. Charles de Gaulle réagit lui-même au comportement du Premier ministre britannique, qui l’a profondément déçu. Avant de rencontrer Kennedy aux Bahamas, Macmillan est en effet passé par Paris, où il a vanté les avantages de l’indépendance militaire européenne. Selon le général de Gaulle, Macmillan a ensuite perdu sa liberté d’action en plaçant sa force nucléaire sous commandement américain. « Que Macmillan disparaisse ! » tel est le verdict du général65.

68En tout cas, la conférence de presse du 14 janvier place le traité de l’Élysée dans un contexte nettement anti-américain et anti-britannique. À tel point que Londres envisage de provoquer, lors de la ratification du traité franco-allemand, une crise ministérielle en République fédérale pour se débarrasser d’Adenauer66. Il n’est pas exclu que le faux rapport britannique du 23 janvier vise un but analogue.

69Se révoltent également les partenaires du Marché commun. Les Hollandais contactent directement Washington afin d’entraver la ratification du traité et Paul-Henri Spaak surprend même le président Kennedy par son agressivité anti-gaulliste.

70Sur le plan des relations germano-américaines, les émotions sont vives. La Maison Blanche est amèrement déçue par Adenauer. Les effets du « choc67 » ressenti par Washington après la signature du traité de l’Élysée ne manquent toutefois pas de contradiction : Kennedy se dit convaincu que de Gaulle compte sur la protection américaine et qu’il l’exploite à ses fins, tandis que le State Department encourage ses ambassadeurs en Europe à mener une croisade contre l’expulsion des troupes américaines68. Alors, de Gaulle veut-il garder l’armée américaine ou veut-il l’expulser ?

3. La volonté américaine de dominer l’Europe

71John Kennedy a beaucoup de peine à mettre en pratique son « grand dessein » et sa promesse d’un partenariat à pied égal avec l’Europe. Au contraire, il vise à augmenter l’influence américaine en Europe par l’intermédiaire de la MLF, comme il l’admet lors d’une réunion le jour de la signature du traité de l’Élysée : « C’est par le concept multilatéral que nous renforçons la dépendance des nations européennes par rapport aux États-Unis et que nous lions ces nations plus étroitement à nous69. » La qualification d’une éventuelle coopération nucléaire entre la France et l’Angleterre comme un « désastre » pour les États-Unis en dit long sur l’attitude de Kennedy envers l’émancipation de l’Europe.

72Ce ne sont pas les consultations franco-allemandes prévues par le traité qui alarment le président américain, non, ce sont les motivations des signataires qui l’exaspèrent. Pour empêcher que le général de Gaulle puisse créer une troisième force en Europe, Kennedy s’arroge le droit d’intervenir plus directement dans les relations franco-allemandes et notamment dans les affaires intérieures de la République fédérale. Kennedy a même envisagé d’imposer à Bonn une modification du texte du traité70.

73Le caractère du président peut y jouer un rôle aussi. Selon Horst Osterheld, Kennedy est particulièrement sensible à la critique et se sent vite gêné par des intentions d’indépendance. Dans ce contexte, l’analyse faite par l’ambassadeur allemand à Washington paraît intéressante. Selon lui, les Américains ont toujours été gênés par la politique indépendante du général, mais ils ont décidé de l’ignorer ; avec le traité de l’Élysée, de Gaulle gagne en poids et les États-Unis sont forcés de le prendre au sérieux71.

74Bref, les événements du 22 janvier 1963 suscitent à Washington la peur de perdre l’influence sur l’Europe72. En imposant le préambule au traité franco-allemand, les Américains font passer leur volonté hégémonique contre celle, éventuelle, de la France. La RFA, contrainte par sa dépendance militaire, suivra Washington et assurera la continuation de la prédominance américaine en Europe73.

La résolution devient un préambule

75Le jour de l’accord entre Karl Carstens et Dean Rusk, le 5 février, l’atmosphère à Bonn est lourde. La chancellerie n’estime plus qu’à 50 pour cent les chances pour une ratification du traité de l’Élysée par le Bundestag. Deux jours plus tard, l’Auswärtiges Amt informe l’ambassadeur de Margerie que la ratification sera probablement accompagnée par une résolution soulignant l’importance de l’Alliance atlantique et de la Grande-Bretagne. Une telle résolution, réplique l’ambassadeur, limiterait la portée du traité ; et il contre-attaque en disant que c’est le chancelier allemand qui a déclenché « toute cette hystérie », par son désir de faire un traité solennel. Du côté allemand, on insiste cependant sur la nécessité absolue de garder une alliance étroite avec les États-Unis, sinon ce serait la « catastrophe ». De ce fait, Bonn n’est pas disposé à suivre de Gaulle sur une « pente glissante »74.

76Pendant le mois de février, 26 idées alternatives tendant à atténuer, voire à éliminer les effets du traité franco-allemand, circulent à Bonn : un nouveau pacte avec les États-Unis, lors de la visite du président Kennedy ; un traité germano-britannique similaire au traité de l’Élysée ; une annexe ou un échange de lettres ajoutées au traité ; une modification du traité lui-même ou un refus de sa ratification tout court. La perspective d’une nouvelle Europe à Six, avec l’Angleterre au lieu de la France, est le sujet de discussions bien arrosées le soir de l’échec à Bruxelles, mais ne réapparaît plus ensuite. Pour garder des contacts réguliers entre les Six et Londres, on décidera de revitaliser l’ancienne Union de l’Europe Occidentale (UEO). Mais en réalité, le sujet de l’adhésion britannique au Marché commun disparaît assez vite de l’agenda américain et perd aussi son urgence pour les Allemands75.

77Quant à l’origine du préambule, Jean Monnet y joue un rôle important, mais peut-être pas un rôle aussi décisif qu’on a tendance à croire. Sans doute, le traité franco-allemand touche un point sensible chez cet homme qui a inspiré la création des Communautés européennes et qui s’engage depuis pour la construction des États-Unis d’Europe. Maurice Couve de Murville dira plus tard :

Il [Jean Monnet] était vraiment dans un état de fureur extraordinaire, comme si l’on avait commis un sacrilège. Rompre avec la Grande-Bretagne, amener l’Allemagne à traiter avec la France après cette rupture, ne tenir aucun compte des avertissements et des positions des Américains ! Je n’ai jamais vu Monnet en colère qu’à ce propos-là. Il faut croire que le « crime » était grave76.

78Dans les papiers de Jean Monnet, on trouve en effet un projet de texte, daté du 26 février, qui servira de base à la résolution provisoire du 1er mars, et ensuite au préambule77. Cependant, Monnet est loin d’être le seul à travailler sur cette affaire. Il est notamment en contact étroit avec le parlementaire allemand Kurt Birrenbach (CDU), membre du Comité d’action pour les États-Unis d’Europe. Birrenbach et son groupe, dont l’ancien ministre von Brentano, font appel aux États-Unis pour « ramener la France à la raison ». L’Allemagne ne pouvant rompre avec la France, raisonnent-ils, cette tâche incombe aux Américains. Birrenbach fait parvenir des lettres à ce sujet le 31 janvier à Washington. De ce point de vue, on a manifesté la volonté, chez quelques Allemands, de voir le président Kennedy prendre l’initiative78.

79Le 24 février, l’ambassadeur de Margerie constate que le calme est revenu dans les esprits, à Bonn et à Washington79. John Kennedy ne relâche pourtant pas la pression et souligne le rôle déterminant de l’Allemagne pour l’unité de l’Occident. L’attitude pro-américaine de Bonn serait récompensée par « une position décisive au sein de l’Alliance80 ». Le ministre allemand de la Défense, lui aussi dépêché à Washington, garantit déjà que le traité franco-allemand n’entamera en rien les achats d’armement en Amérique.

80En République fédérale, la ratification d’un traité est une procédure longue et compliquée. Il doit passer par plusieurs instances politiques, dont le Bundesrat (représentant les Länder) et le Bundestag (le parlement). En même temps, une commission des Affaires étrangères est chargée d’examiner le traité de l’Élysée. Cette seule commission ne siégera pas moins de cinq fois pour délibérer du préambule. On imagine, en outre, le grand nombre de discussions au sein des partis. La décision qui sortira de tous ces débats entre les différents groupes d’intérêt sera donc le résultat d’un long processus démocratique, exprimant un consensus largement partagé. Cela révèle qu’en 1963 la ligne d’Adenauer n’a plus la majorité à Bonn. Le préambule – certes provoqué par les intimidations américaines – manifestera néanmoins l’opinion politique prédominante en République fédérale81.

81Par ailleurs, les quelques politiciens s’engageant contre la ratification du traité n’arrivent pas à s’imposer au sein de leurs partis. Notamment le social-démocrate Karl Mommer prêche en vain contre le traité : la SPD, soucieuse de ne pas se présenter aux électeurs comme un parti anti-français, n’entend pas le suivre. Elle essaie toutefois de tirer profit des dissensions parmi les dirigeants chrétiens-démocrates et critique vivement la politique du gouvernement.

82Dès début février il est clair que, du côté allemand, le sens donné au traité de l’Élysée subira une certaine modification, mais la forme que celle-ci prendra reste encore contestée. L’idée du préambule apparaît autour du 22 février, idée défendue d’abord par Carlo Schmid (SPD) et Bernhard Leverenz (FDP) puis avancée officiellement par le sénat de Hambourg. Finalement, le 1^er mars, le Bundesrat vote le texte d’une « résolution ». Où est la différence ? Un préambule figurerait dans la loi elle-même, tandis qu’une simple résolution aurait moins de poids. Théoriquement, le Bundestag a le droit d’insérer unilatéralement un préambule à un traité international, mais ce procédé serait tout au moins « très inhabituel » voire même « scandaleux »82. Derrière les coulisses, affaire ignorée par la diplomatie française, les sociaux-démocrates Wehner et Ollenhauer s’emploient à aller plus loin encore et à faire changer le texte du traité, en y réintroduisant les références à l’OTAN proposées à l’origine par Bonn. Apparemment, cette éventualité est encore dans l’air durant le mois de mars et même en avril mais manquera d’appui américain83.

83Fin mars, alors que la FDP s’est déjà exprimée en faveur d’un préambule, la CDU prend elle aussi ses distances vis-à-vis de l’option, moins offensive, d’une résolution. Plusieurs prises de position y contribuent, tout d’abord celle de Kurt Birrenbach après sa rencontre avec Jean Monnet. Ensuite Walter Hallstein, président de la Commission de Bruxelles, remet en question la compatibilité du traité de l’Élysée avec le traité de Rome. L’attitude de Hallstein n’est pas vraiment bien fondée mais elle fait quand même du bruit. Heinrich von Brentano enfin, de retour d’une visite aux États-Unis, se dit très impressionné par la sévérité des dirigeants américains. Face à Dean Rusk, von Brentano s’est encore prononcé en faveur d’une simple résolution, maintenant il a changé d’avis. Le chancelier Adenauer étant alors dans sa maison à Cadenabbia au lac de Côme, il ne peut intervenir dans la discussion. Les ministres viennent le voir le 4 avril et Adenauer donne finalement son accord au préambule. Le 9 avril, Gerhard Schröder informe Couve de Murville de la décision allemande : il y aura un préambule au traité de l’Élysée84.

84La Commission des Affaires étrangères vote à l’unanimité en faveur du préambule. Le 16 mai, le traité franco-allemand (avec préambule) est ratifié par le Bundestag, quasiment à l’unanimité. Le Bundesrat fait de même, deux semaines plus tard. Le 14 juin, le parlement français ratifie lui aussi le traité (sans préambule) avec une majorité importante, mais contre le vote négatif de l’opposition socialiste et des communistes. Le traité entre juridiquement en vigueur le 2 juillet, par un échange de documents entre Gerhard Schröder et l’ambassadeur de Margerie.

Le chancelier, ses successeurs et la ratification du traité

85Pour terminer le récit de la ratification, mentionnons encore l’attitude de quelques personnalités importantes, avant tout celle du futur chancelier. Ludwig Erhard joue un rôle peu heureux dans cette affaire. Dans une interview accordée au journal Süddeutsche Zeitung, le 5 février, il critique de façon acerbe les politiques du chancelier et du général de Gaulle. « Le bilatéralisme est mort », affirme Erhard. D’après lui, les consultations prévues par le traité de l’Élysée pourraient même nuire à l’amitié franco-allemande, étant donnés les désaccords fondamentaux85.

86Durant la première moitié du mois de février, le grand nombre de visites de l’ambassadeur américain chez Erhard surprend les observateurs. Au sein de la CDU, le vice-chancelier se fait le porte-parole des adversaires les plus durs d’Adenauer. Fin février, dans une lettre personnelle, Erhard juge indispensable de libérer le traité franco-allemand de toute interprétation fausse et de replacer la politique allemande dans un cadre européen et atlantique. Un « nouveau nationalisme destructeur » pourrait s’emparer du peuple allemand si la RFA continue à suivre le général de Gaulle. Mais en même temps, Erhard se dit favorable au traité franco-allemand86.

87Les prises de position du ministre de l’Économie sont en effet contradictoires. Un fonctionnaire de l’Auswärtiges Amt s’étonne que Ludwig Erhard ne cesse de se prononcer dans un sens défavorable au traité, tout en recommandant ensuite sa ratification87. En réalité, Erhard s’engage contre le traité mais ne l’avoue pas publiquement.

88Dans ce contexte, il convient de rappeler un autre fait essentiel. Le chancelier Adenauer a dû promettre, après les élections de 1961, de ne rester qu’une demi-législature à la chancellerie, promesse répétée encore fin 1962. En principe, Adenauer aurait préféré laisser sa place à une personnalité comme Franz Etzel88, mais au début de 1963, c’est le populaire Ludwig Erhard qui se trouve en meilleure position pour la succession.

89Les disputes autour du traité de l’Élysée deviennent alors un domaine de lutte politique entre Erhard et Adenauer. De son côté, le chancelier veut saisir l’occasion de se défaire d’un successeur éventuel pour lequel il n’éprouve aucune tendresse. Par l’intermédiaire de la presse, même les intimités du combat entre les deux hommes sont rendues publiques. Erhard perd du terrain en faveur de Gerhard Schröder et change de tactique. Il dit alors « se réjouir du plus profond de son cœur » de la réconciliation franco-allemande intervenue en janvier89. Finalement, Ludwig Erhard menace de rompre avec la CDU, si le parti ne le nomme pas candidat à la chancellerie. Les chrétiens-démocrates ne pouvant perdre en même temps deux « poids lourds », Adenauer et Erhard, le ministre de l’Economie gagne donc au jeu. Adenauer doit finalement consentir à la nomination officielle d’Erhard, le 23 avril. Dans cette perspective, Erhard ne peut plus se permettre une attitude ambiguë. Il déclare désormais n’avoir jamais eu l’intention de saboter le traité. Mais l’importance que le futur chancelier lui donnera reste ouverte90.

90Contrairement à ce qui a été soupçonné91, Gerhard Schröder prend position, tout au long des débats, contre l’adjonction d’un préambule et pour la ratification du traité. Enfin, il l’a lui-même signé. Schröder trouve inconvenant de limiter la liberté d’action du gouvernement par un préambule ; de plus, le ministre juge inhabituel de donner une interprétation unilatérale à un traité conclu entre deux nations. Ce n’est pas le contenu, mais la forme du préambule qui le gêne. Pour le ministre fédéral, il est clair que Bonn n’a pas épousé la politique gaullienne par le traité de l’Élysée. Le préambule n’est donc pas nécessaire92.

91Konrad Adenauer se donne corps et âme pour défendre le traité de l’Élysée. Même face à la perspective d’une crise gouvernementale, déclenchée éventuellement par Washington et Londres, le vieux chancelier reste tranquille et confiant. Les sociaux-démocrates l’attaquent sans cesse et son propre parti aimerait se débarrasser de lui, mais on n’ose pas commettre le « parricide ». Adenauer contrôle de moins en moins ses ministres, il réussit toutefois à atteindre son but : faire ratifier le traité par une grande majorité. Le prix qu’il doit en payer est le préambule, rendant le traité de l’Élysée acceptable.

92Si le chancelier Adenauer utilise tout son don politique pour défendre le traité et l’amitié avec la France, il désapprouve néanmoins la conférence de presse du 14 janvier. Il demande à l’ambassadeur français, à quelle intention elle répondait et pourquoi le général a brutalement étranglé des pourparlers se trouvant déjà à l’agonie. Le chancelier dit comprendre les raisons mais non la façon de faire. La question est essentielle, Adenauer y revient deux fois, le 4 février et le 11 juin. L’ambassadeur de Margerie partage tout à fait le point de vue du chancelier et dit que « personne ne peut comprendre » pourquoi le général a agi de la sorte93.

93Pourquoi de Gaulle brusque-t-il le monde par sa conférence de presse ? Peut-être manque-t-il en effet de considération pour les problèmes graves qui en résultent. Horst Osterheld, normalement plutôt admiratif envers de Gaulle, défend cette opinion. Selon lui, la conférence de presse du 14 janvier découle du plus grand défaut du général : de son orgueil94. Il y a lieu de se demander si le préambule aurait été nécessaire sans cette fameuse conférence de presse.

94Une autre interprétation semble cohérente. On peut penser que de Gaulle essaie d’imposer aux Allemands, justement à un moment où il est difficile de le contredire, sa vision européenne. Il s’agit bien de l’imposer, puisque la majorité des Allemands ne la partage pas. Charles de Gaulle veut pousser la République fédérale à se « décoloniser » des États-Unis, au moins à long terme95.

95En juin 1963, le général de Gaulle, déçu, souligne l’effort immense qu’a fait la France pour se réconcilier avec l’ennemi de la Seconde Guerre mondiale et de même conclure avec lui un traité d’amitié. Ce point réapparaîtra lors d’une crise franco-allemande en automne 1968, et alors le général ne cachera pas son amertume quant à la réaction allemande.

96Il est vrai que l’acte de réconciliation franco-allemande est avant tout un effort français. Un cadeau unilatéral. De Gaulle ne compte-t-il pas, en 1963, obtenir une contrepartie ? L’acceptation allemande des vues exprimées par la conférence de presse du 14 janvier aurait éventuellement pu faire figure de la contrepartie espérée.

La déception française

97Le gouvernement français observe bien sûr les réactions allemandes au traité de l’Élysée mais n’essaie pas de les influencer activement. Pour le général de Gaulle « ce sera fini à jamais » si les Allemands ne ratifient pas ce traité. Mais il ne croit pas que le Bundestag osera le faire96.

98Concernant la réaction gaullienne au préambule, il existe une attitude officielle et une deuxième, très divergente. La réaction officielle marque l’indifférence. Lorsque Schröder annonce le préambule, le 9 avril, Couve de Murville lui répond : « Nous avons noté la décision prise à Cadenabbia d’introduire un préambule dans la loi de ratification allemande. Nous n’avons rien à dire ni à objecter à cet égard97. » Une note envoyée à de Margerie la veille dit plus ou moins la même chose. Kurt Birrenbach rapporte qu’il a consulté Paris déjà quelques jours plus tôt. Par l’intermédiaire d’un membre du Cabinet français, il reçoit la réponse suivante : le gouvernement français ne se réjouirait pas d’un tel préambule, mais ne mettrait pas pour autant en question la conclusion du traité98. Le 24 avril, le président français fait savoir à la presse qu’il « n’a pas d’objection » au préambule. Pourtant, ce n’est pas toute l’histoire. Le même jour, le général dit à ses ministres :

Les Américains essaient de vider notre traité de son contenu. Ils veulent en faire une coquille vide. Tout ça, pourquoi ? Parce que des politiciens allemands ont peur de ne pas s’aplatir suffisamment devant les Anglo-Saxons ! Ils se conduisent comme des cochons ! Ils mériteraient que nous dénoncions le traité et que nous fassions un renversement d’alliance en nous entendant avec les Russes99 !

99Alain Peyrefitte, porte-parole du général de 1962 à 1966, témoigne ainsi du décalage frappant entre les discours tenus en public et les mots prononcés dans l’intimité. On peut constater aussi que la pression américaine a tendance à rapprocher Paris de Moscou, effet que Washington n’a certainement pas souhaité.

100En ce qui concerne le comportement de ses compatriotes, Horst Osterheld, l’intime du chancelier, arrive d’ailleurs à une conclusion analogue : on courbe l’échine devant le plus fort, afin de ne pas perdre sa faveur. Adenauer lui-même pense qu’un gouvernement allemand plus uni et plus persévérant aurait pu éviter le préambule en laissant passer l’orage100.

101En tout cas, les dégâts du côté français sont considérables. Rencontrant Willy Brandt ce même 24 avril, de Gaulle se dit déçu des réticences que certains politiciens allemands ont montrées envers la ratification du traité et enchaîne que « ce traité échouera peut-être »101. En juin, Roland de Margerie est chargé de transmettre à Adenauer la déception du général. De Gaulle a eu l’impression, dit l’ambassadeur, que nombre de politiciens allemands ont couru à Washington et à Londres pour se justifier et obtenir le pardon ; ainsi, le sens positif du traité a-t-il été dévalorisé et dénaturé102. Une note du 10 juin, archivée par le Quai d’Orsay, reprend pratiquement les mêmes mots et ajoute amèrement que, du côté allemand, personne n’a célébré le traité comme il aurait dû l’être : « les dirigeants de Bonn ont eu peur de ce qui avait été fait103 ».

102Une autre note du Quai d’Orsay, de tendance tout à fait contraire, prétend que le préambule allemand se situe dans le cadre voulu par les deux gouvernements et ne porte aucunement atteinte à la substance du traité104. Ces mots ne reflètent pas, hélas, l’impression retenue par le président et le ministre. La parabole célèbre, prononcée par le général de Gaulle à la veille de son départ pour Bonn, le 3 juillet, en témoigne : « Les traités sont comme les jeunes filles et les roses : ça dure ce que ça dure. Si le traité allemand n’était pas appliqué, ce ne serait pas le premier dans l’Histoire105. » Les journaux allemands ne parlant que de roses et de jeunes filles ensuite, le chancelier, amateur de roses, donne sa riposte lors de la visite du général. Les rosiers, dit-il, sont les plantes les plus résistantes qui existent ; ils perdurent tous les hivers. Et le général de Gaulle, conciliant, reprend : « Notre traité n’est pas une rose ni même un rosier, mais une roseraie [...]. Elle dure sans limite, si on prend soin de l’entretenir. »