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Histoire de l’Europe monétaire 1945-2005

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Pierre Du Bois

Conclusion

Texte intégral

1Point d’Europe réellement intégrée sans union monétaire. Les raisons en sont autant économiques que politiques. La logique de l’unification commande l’instauration d’une politique monétaire commune, de manière à renforcer la cohésion et la stabilité de l’ensemble. Mais la commune reconnaissance de la nécessité est contrebalancée par des divergences sur la coordination des politiques économiques, l’harmonisation des régimes fiscaux et le renforcement des instances politiques. Et les discussions sont loin d’être closes.

2L’idée d’une monnaie unique en Europe remonte aux débuts de la construction européenne. Elle est défendue au tournant des années quarante par nombre d’économistes et de financiers acquis à l’union de l’Europe.

3Les rédacteurs du traité de Rome n’ont pas manqué d’aborder la collaboration en matière monétaire. Mais ils n’adoptent en définitive que des formules vagues, qui engagent à peu. L’article 105 du traité prévoit la promotion de la coordination des politiques économique et monétaire des Etats membres et la création d’un « comité monétaire de caractère consultatif » et l’article 107 invite les Etats membres à traiter leur politique en matière de taux de change « comme un problème d’intérêt commun » de manière à ne pas fausser gravement au sein de l’union douanière les conditions de concurrence entre les Six par des dévaluations excessives. Seule la politique commerciale relève de la Communauté. Les politiques économique, fiscale, monétaire, régionale sont du ressort des Etats.

4De 1958 à 1969, l’intégration monétaire en reste au stade des simulacres. Le Conseil se borne à créer en 1964 un Comité des gouverneurs des banques centrales dépourvu, comme il se doit, de réelles compétences. Les sacro-saintes souverainetés nationales, en matière monétaire comme en d’autres matières, excluent toute percée unitaire.

5Devant la montée des troubles monétaires, un virage s’esquisse en 1969. C’est à l’initiative du professeur Raymond Barre, vice-président de la Commission, qu’en février de nouvelles propositions sont formulées. Elles tendent à mieux assurer la concertation et le rapprochement des politiques économiques des Etats membres et, parallèlement, à amorcer une politique monétaire commune. En juillet, le plan Barre est entériné par le Conseil des ministres.

6Lors du sommet de La Haye de décembre 1969, les chefs d’Etat et de gouvernement, qui cherchent à insuffler un nouvel élan à la construction européenne, vont encore plus loin : cédant en quelque sorte à un mouvement de surenchère, ils conviennent de l’élaboration « d’un plan par étapes au cours de l’année 1970 en vue de la création d’une union économique et monétaire ».

7Toutefois, l’entente n’est qu’apparente. Les envolées rhétoriques cachent les divergences de doctrine. Alors que les Allemands font dépendre l’union monétaire de l’harmonisation des politiques économiques, les Français défendent la thèse inverse. Quant aux Néerlandais, ils font du renforcement des institutions communautaires, en particulier de la création d’un véritable exécutif européen, la condition de l’unification monétaire.

8Dans le plan qu’il adresse à la Commission et au Conseil des ministres en 1970, le comité que préside Pierre Werner, le chef du gouvernement luxembourgeois, s’efforce de concilier les trois thèses allemande, française et néerlandaise ; il retient le principe d’une progression parallèle de la convergence des politiques économiques et de l’harmonisation monétaire et l’idée d’un transfert, à terme, de compétences réservées jusque-là aux Etats à des organes communautaires.

9En mars 1971, le Conseil des ministres, saisi du rapport Werner, décide de mettre en place une union économique et monétaire selon un plan par étapes et d’assurer la liberté complète des mouvements de capitaux et la convertibilité totale des monnaies à des parités fixées de manière irrévocable. Il invite encore les banques centrales à coordonner leurs politiques monétaires et à adopter des positions communes dans les différentes instances internationales spécialisées.

10C’est au mois de février 1972 que naît, d’un accord entre les banques centrales des Six, le serpent monétaire européen, dont l’objectif est d’assurer une certaine stabilité monétaire au sein de la Communauté.

11Cependant, les résultats ne sont pas à la hauteur des espérances. Dans un environnement monétaire et économique international perturbé, le système de contrôle des fluctuations monétaires est tiré à hue et à dia. Cacophonie entre les Neuf. Cascade de dévaluations. La désunion monétaire l’emporte sur l’unité. D’une certaine manière, c’est le triomphe du chacun pour soi.

12Devant l’échec du serpent monétaire européen et le désappointement commun que suscite la politique de Washington indifférente à la dépréciation du dollar, le président Valéry Giscard d’Estaing et le chancelier Helmut Schmidt, contre l’avis de leurs experts, lancent à Copenhague, en avril 1978, l’idée d’un nouveau Système monétaire européen (SME) fondé sur une european currency unit, une unité monétaire européenne (l’écu), dont la valeur serait fixée à partir d’un panier constitué de différentes monnaies nationales.

13C’est lors du Conseil européen des 5 et 6 décembre 1978 que sont adoptées les modalités de fonctionnement du SME. En mars 1979, le système entre en vigueur. Il instaure un régime de changes stables mais ajustables, de manière à favoriser les échanges entre partenaires et à lutter contre l’inflation. Une structure d’Europe monétaire à « géométrie variable » est mise en place. Libre aux Etats membres d’en être ou de ne pas en être. Concrètement, les Communautaires décident la fixation de taux de change autour d’un cours pivot rattaché à l’écu.

14Les débuts du SME suscitent des sentiments mélangés. Moindres fluctuations mais ajustements périodiques de monnaies menacées qui attestent les tensions au sein du système. A partir de 1985, la situation, sous l’influence de la reprise économique, évolue plus favorablement. L’inflation diminue. Les taux d’intérêt et les taux de change entre les pays qui ont adhéré au système sont stabilisés et la coordination des politiques monétaires est en bonne voie.

15Cependant, tout n’est pas encore rose. La longue absence du Royaume-Uni et de l’Espagne, la non-participation de la Grèce et du Portugal, l’échec du passage à la deuxième étape du SME et de la création du Fonds monétaire européen révèlent les limites de l’intégration monétaire.

16Quant à l’écu, il a acquis insensiblement crédit et autorité malgré son statut un peu ambigu. Tandis que, comme réserve de liquidités et moyen de règlement dans le commerce international, son rôle reste secondaire, il est pleinement reconnu comme monnaie de compte et comme numéraire pour les opérations financières ; il s’impose de plus en plus dans la gestion de fortunes et dans le financement d’entreprises. Des obligations libellées en écus existent depuis quelques années. Il est désormais coté en permanence sur le marché des changes.

17Alors ? Malgré ses limites, le SME, note Raymond Barre en 1984, est devenu « un instrument efficace au service de l’Union des pays de la Communauté : aussi bien pour la stabilité économique et monétaire qu’il tend à promouvoir au sein de la Communauté et au sein des relations monétaires internationales, que par le rôle que commence à jouer et que semble devoir de plus en plus jouer l’écu ».

18A partir de 1985, les débats sur l’unification monétaire sont relancés. Dans l’Acte unique de 1986, les Douze évoquent la « capacité monétaire » de la Communauté, « la coopération en matière économique et monétaire (union économique et monétaire) », ils reconnaissent formellement le SME et l’écu et prévoient la libre circulation des capitaux et l’accroissement de la capacité monétaire de l’Europe dans la perspective de l’union économique et monétaire.

19C’est en 1989 que sort le rapport sur l’union économique et monétaire dans la Communauté européenne, dit rapport Delors. En bref, il propose une unification monétaire en trois étapes : adhésion des douze monnaies au SME, renforcement du rôle du Comité des gouverneurs des banques centrales et promotion de l’écu tout d’abord ; puis entrée en vigueur, dès le 1er janvier 1993, du nouveau traité instituant l’union économique et monétaire et la mise en place du système européen de banques centrales, chargé de la formulation et de l’application d’une politique monétaire commune ; enfin passage à des parités irrévocablement fixées, accompagné de l’attribution aux institutions communautaires de toutes les compétences économiques et monétaires prévues dans le nouveau traité, en particulier en matière de fixation de la politique de croissance de la monnaie, du crédit et des changes, sans oublier l’introduction d’une monnaie unique (l’écu).

20Toutefois, le très ambitieux projet de Jacques Delors est loin de convaincre tous les Communautaires. Lors du Conseil européen de Madrid en juin 1989, des divergences de nature politique et technique sur l’Europe et l’union monétaire séparent les Douze. Clivage entre les libéraux et les dirigistes ; clivage encore – qui recoupe en partie le précédent – entre les partisans de la Confédération d’Etats, attachés à la souveraineté nationale, et les supranationalistes, acquis à des transferts de compétences, sinon de souverainetés, à la Communauté. Collision entre les Britanniques, qui croient – ou prétendent croire – à la possibilité de concilier l’achèvement du marché unique avec des monnaies différentes, et les Français, qui associent étroitement l’achèvement du marché unique à une union monétaire appuyée sur une monnaie commune et voient dans l’unification monétaire la conséquence naturelle de la libéralisation des capitaux à l’intérieur de la Communauté européenne.

21Au terme de débats acharnés, les Douze finissent par tomber d’accord sur une solution minimaliste qui laisse ouvert l’avenir de l’union monétaire. Accord sur l’entrée en vigueur de la première étape, dont le contenu reste dans le flou, et sur la convocation d’une conférence destinée à la mise au point du traité. Mais aucune référence à la suite. Les incertitudes, en matière de construction monétaire, demeurent entières.

22La controverse reprend en automne 1989. Le 2 novembre, la Grande-Bretagne formule une contre-proposition où, à l’approche trop volontariste et administrative de Jacques Delors, est substituée une approche évolutive qui tient compte du jeu du marché et de la concurrence entre les monnaies. « Décider dès maintenant que l’union monétaire doit avoir une monnaie unique, déclare Madame Thatcher, exclut la possibilité de tout débat et ôte tout rôle au marché en faveur d’un plan central. »

23Le 1er juillet 1990 débute la première phase de l’union économique et monétaire, qui est censée déboucher sur la participation – aux conditions usuelles – de tous les Etats membres au SME.

24A Rome, en octobre 1990, onze chefs d’Etat et de gouvernement de la Communauté – le douzième, le Grec Andréas Papandréou, faisant en quelque sorte bande à part – fixent au 1er janvier 1994 la date de passage à la deuxième étape vers l’union économique et monétaire, à la condition toutefois que le grand marché intérieur soit réalisé d’ici là. « La Communauté aura une monnaie unique, un écu fort et stable, expression de son identité et de son unité. »

25A la fin novembre 1990, le Comité des gouverneurs des banques centrales de la Communauté européenne présente un projet de statut du Système européen de banques centrales et de la Banque centrale européenne qui comporte, à la demande de l’Allemagne, des dispositions visant à garantir l’autonomie de la Banque centrale.

26A la mi-décembre 1990, une conférence intergouvernementale, connue désormais sous le sigle de CIG, commence ses travaux à Rome en vue de réviser le traité de Rome et de mettre sur pied un traité sur l’union économique et monétaire d’ici décembre 1991.

27La bataille continue. Des divergences sur la nature de l’Union et le calendrier sont apparues entre le Royaume-Uni et l’Allemagne d’un côté et les autres Etats-membres de l’autre. En juin 1990, le gouvernement britannique avait recommandé la création d’un Fonds monétaire européen et d’un écu « lourd », qui ne pourrait être dévalué par rapport aux monnaies de la Communauté européenne. En janvier 1991, il présente un projet de traité sur l’union économique et monétaire qui édulcore sensiblement les ambitions communautaires.

28L’Allemagne n’est pas en reste. Sous l’influence du président de la Bundesbank, Karl-Otto Pöhl, elle émet des réserves sur le calendrier. Alors que la majorité des Etats de la Communauté et la Commission réclament la mise en place d’une Banque centrale européenne dès 1994, l’Allemagne plaide pour un report de quelques années. De son côté, le chancelier Kohl montre bien plus de circonspection qu’auparavant en matière d’union monétaire. Selon les économistes et financiers de Bonn, l’union monétaire suppose au préalable une discipline économique commune entre les Douze qui risque de faire défaut pendant encore longtemps. Ne mâchant ni ses réserves ni ses critiques, Hans Tietmeyer, le nouveau vice-président de la Bundesbank, déclare même publiquement en juillet 1991, qu’avec l’union monétaire, « l’Allemagne aurait beaucoup à perdre – c’est-à-dire une des plus performantes et une des meilleures constitutions monétaires du monde ».

29L’intégration économique, en Europe, est encore loin d’être pleinement réalisée. Les politiques économiques sont conduites en ordre dispersé. Politique de dépenses publiques, lutte contre l’inflation, politique de la masse monétaire sont définies sans commun accord. Comment alors atteindre l’objectif d’une monnaie commune à défaut de rapprochement des performances économiques ?

30En raison de la multiplicité des intérêts et des conceptions contradictoires, l’union monétaire se fait par des progrès successifs qui n’excluent jamais des pannes, des blocages. C’est un long et lent cheminement, quelquefois chaotique, souvent tortueux.

31Que faire pour avancer dans l’union sans sacrifier la rigueur monétaire ? Soutenus par l’Allemagne et la Grande-Bretagne, les Pays-Bas, qui assurent la présidence de la Communauté durant le second semestre de l’année 1991, proposent une solution qui limiterait l’entrée dans la troisième phase de l’unification aux pays répondant à quatre critères de base, à savoir un « degré élevé de stabilité des prix », un moindre déficit budgétaire, le maintien pendant deux ans de marges normales de fluctuation de change et un « rapprochement important de taux d’intérêt comparables par rapport à ceux des Etats membres présentant les meilleurs résultats en matière de stabilité des prix ». Le texte, qui contredit les déclarations communautaires antérieures, introduit, d’une certaine manière, une Europe monétaire à deux vitesses.

32Or d’une pareille solution, un peu mortifiante, les Etats du Sud, directement visés, ne veulent pas. Le Portugal, l’Italie, la Grèce, tous pays qui souffrent de lourds déséquilibres économiques, y sont opposés. Lors du Conseil des ministres du 9 septembre 1991, le ministre italien des finances Guido Carli, soutenu en cela par Jacques Delors, le président de la Commission, dénonce dans les conditions de passage à la troisième étape une « procédure aberrante ».

33Devant l’opposition des Etats du Sud, de la France et de la Commission, les Pays-Bas commencent à faire marche arrière. Mais les Allemands, opposés à tout laxisme envers l’Italie, maintiennent leur exigence de rigueur.

34C’est dire que l’union monétaire n’est pas encore acquise. Mais, voulue par les milieux d’affaires et souhaitée, comme le montrent les sondages, par une grande majorité de citoyens, elle est en quelque sorte inscrite dans les nécessités et la logique de la construction communautaire. De toute manière, l’échéance de décembre 1991, selon la coutume communautaire, condamne les Douze à des progrès lents vers l’union.

35Combien de tentatives de différer l’entrée dans la troisième phase, de revenir sur les critères, d’assouplir les conditions ! Mais la fermeté est au rendez-vous. Ni la Commission ni le Conseil ne fléchissent devant les pressions. L’entreprise est menée dans la plus stricte discipline de manière à lui donner toute la solidité voulue. Doutes et critiques ne cessent d’entourer la marche en avant de l’UEM à l’intérieur comme à l’extérieur de l’Union européenne.

36Malgré cela, la naissance de l’euro est bien au rendez-vous le 1er janvier 1999. Ses avantages sont connus. Stabilité monétaire absolue. Transparence renforcée du marché intérieur. Espace financier plus attractif. Rééquilibre des capacités d’influence des monnaies. Désormais, les entreprises nationales de la zone euro sont à l’abri des fluctuations des autres monnaies européennes ; elles sont aussi préservées des turbulences qu’entraînent les erreurs de politique économique et les vicissitudes intérieures des Etats.

  • 606 Le Monde, 29 août 2003.

37Le débat sur le pacte de stabilité ne cesse d’alimenter la scène européenne. En août 2003, c’est le premier ministre français Jean-Pierre Raffarin qui défend à Bruxelles la primauté de la croissance et de l’emploi sur les déficits, alors que le président de la Commission Romano Prodi, sans exclure « la plus grande souplesse », déclare que la Commission n’a pas d’autre choix que d’appliquer les règles communes.606

38Il reste beaucoup à faire. Les insuffisances de la zone euro invitent à des réformes. La monnaie ne met pas l’Europe à l’abri des fluctuations américaines. Et elle n’assure pas la relance de la croissance, qui reste inférieure à celle des Etats-Unis. Face à la Banque centrale européenne, l’Eurogroupe, formé des ministres de l’économie et des finances des douze Etats qui participent à la zone euro, n’est pas en mesure de mener une politique commune structurée et de constituer de facto un exécutif économique européen. La représentation externe de la zone euro reste compliquée. L’économique et le monétaire doivent encore trouver leur équilibre. Les marchés financiers ne sont pas encore unifiés. L’harmonisation fiscale et sociale est dans les limbes. L’assainissement des finances publiques n’est pas réalisé partout. L’excès de dépenses collectives continue d’hypothéquer la compétitivité européenne. Les politiques budgétaires demeurent nationales, même si des disciplines communes ont été introduites.

  • 607 Le Temps, 18 octobre 2001.

39De plus l’Europe politique n’a pas encore trouvé de forme adéquate. L’Etat nation n’est plus ce qu’il était. Et l’Union européenne n’est pas encore ce qu’elle devrait être. Le déficit de cohésion continue à hypothéquer la marche des Européens vers plus de régulation. En octobre 2001, dans un appel intitulé « Réveillons l’Europe », douze anciens premiers ministres et dirigeants européens notent : « La plupart des progrès sont le fruit de décisions déjà anciennes. Depuis plusieurs années, l’Union est en panne d’élan et en quête d’identité parce qu’elle n’a plus de projet politique commun en dehors du grand élargissement. »607

40L’euro met-il la zone à l’abri de tempêtes monétaires comme nombre de pays membres en ont connu par le passé ? La question n’est pas si simple à trancher.

41De fait, les mouvements de yo-yo entre le dollar et l’euro remplacent en quelque sorte les fluctuations entre les monnaies européennes et le dollar d’avant. Les rapports entre l’euro et le dollar quant à eux restent soumis aux jeux du marché. La volatilité des deux devises n’est pas mise en cause.

42Mais ce que l’euro a éliminé, ce sont les fluctuations entre les monnaies européennes.

  • 608 Renate Ohr, “Der Euro im Aufwind – hatten die Skeptiker Unrecht?, in Neue Zürcher Zeitung, 25/26 o (...)

43Le but prioritaire de la politique monétaire, c’est la lutte contre l’inflation. Est-il atteint ? Les chiffres sont clairs. Depuis quelques années, la stabilité en la matière est acquise et reconnue. L’économiste allemande Renate Ohr observe que, depuis son lancement, l’euro peut mettre à son actif une stabilité des prix relativement haute, tout en relevant que la tendance concerne l’ensemble des pays industriels.608 C’est un premier point. Le deuxième point concerne la stabilité monétaire. Dans l’Euroland, elle est acquise. Qui s’en plaint ? En terme de convergence, malgré l’absence de politique économique européenne, l’euro a facilité le rapprochement des conduites économiques nationales. En outre, il représente un moyen de puissance.

44L’euro est un formidable pari sur l’Europe. Prépare-t-il à plus d’intégration ? Un Etat sans monnaie est à peine pensable. Une monnaie sans Etat ne l’est pas beaucoup plus. La construction de l’avenir appelle de nouveaux avancements en vue d’asseoir l’Union européenne sur des bases encore plus solides.

Notes

606 Le Monde, 29 août 2003.

607 Le Temps, 18 octobre 2001.

608 Renate Ohr, “Der Euro im Aufwind – hatten die Skeptiker Unrecht?, in Neue Zürcher Zeitung, 25/26 octobre 2003.