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Les droits fondamentaux au travail

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Claire La Hovary

Titre II – Les effets de la Déclaration de 1998 et du concept de droits fondamentaux au travail

Chapitre I. Les effets de la déclaration de 1998 au sein de l’OIT

Texte intégral

1Les effets de la Déclaration de 1998 au sein de l’OIT n’ont pas tous un caractère permanent. L’effet de son adoption sur l’organisation structurelle de l’Organisation a un caractère clairement limité dans le temps, par exemple, alors que le suivi de la Déclaration n’a pas nécessairement été créé pour durer. Comme l’indique le texte de la Déclaration même, la CIT devra revoir son fonctionnement « le moment venu ». Ce moment approche puisqu’en juin 2008, une Déclaration sur la justice sociale pour une mondialisation équitable a été adoptée par la CIT. Cette Déclaration entrevoit la possibilité de produire de nouveaux rapports cycliques qui remplaceraient les rapports globaux du suivi de la Déclaration de 1998. Ce processus est basé sur l’expérience acquise à travers le suivi de la Déclaration de 1998, qui a en partie porté ses fruits en provoquant une augmentation des ratifications mais qui n’a pas suscité les remises en question et les discussions espérées. La Déclaration de 1998 et le concept de droits fondamentaux au travail ont néanmoins engendré une restructuration et une réorientation du travail de l’OIT qui ont eu plusieurs effets. En particulier, l’action de l’Organisation est devenue plus ciblée sur la mise en œuvre des droits fondamentaux (et de leurs principes pour les Etats qui n’ont pas ratifié les instruments pertinents) (I). La Déclaration de 1998 a aussi influencé certains instruments de l’OIT, en apportant notamment une nouvelle interprétation de la Constitution, et elle a également eu une influence considérable sur la promotion des conventions fondamentales et leur ratification (II). Finalement, la Déclaration a mis en place un suivi des conventions fondamentales qui s’est s’ajouté aux mécanismes de supervision des conventions existants (III).

I. L’influence de la déclaration de 1998 sur le fonctionnement de l’OIT

2La Déclaration de 1998 a influencé le fonctionnement de l’OIT à trois niveaux : celui de son organisation structurelle (A), celui de son action normative (B) et, enfin, celui de la coopération technique apportée à ses Membres (C).

A. L’organisation structurelle de l’OIT

  • 1 Voir la partie III de la Déclaration de Philadelphie ainsi que l’alinéa b) du paragraphe 2 de l’ar (...)

3L’adoption de la Déclaration de 1998 a renforcé les obligations des Membres mais aussi celles de l’OIT envers les droits fondamentaux au travail. En effet, la Déclaration rappelle à son article 3 que l’OIT a l’obligation « d’aider ses Membres […] en faisant pleinement appel à ses moyens constitutionnels, pratiques et budgétaires, y compris la mobilisation de ressources et l’assistance extérieure, ainsi qu’en encourageant d’autres organisations […] à soutenir des efforts ». L’OIT doit notamment offrir une « coopération technique et des services de conseil destinés à promouvoir la ratification de l’application des conventions fondamentales », assister les Membres « qui ne sont pas encore en mesure de ratifier l’ensemble ou certaines de ces conventions dans leurs efforts pour respecter, promouvoir et réaliser les principes concernant les droits fondamentaux qui sont l’objet desdites conventions », et aider les Membres à instaurer un climat favorable au développement économique et social. Ces obligations très larges ne sont cependant pas nouvelles, outre l’obligation spécifique de l’Organisation en vertu du suivi de compiler les rapports annuels, préparer les rapports globaux, élaborer des plans d’action en matière de coopération technique, etc. En effet, la Déclaration de Philadelphie énonçait déjà l’obligation que possède l’OIT de « seconder la mise en œuvre » de divers programmes propres à réaliser certains objectifs tels que la garantie de chances égales, la reconnaissance du droit de négociation collective ou la protection de l’enfance1.

  • 2 LANGILLE, 1999, p. 256.
  • 3 MAUPAIN, F., « La “valeur ajoutée” de la Déclaration relative aux principes et droits fondamentaux (...)
  • 4 BIT, Cadre stratégique pour 2006-2009 : faire du travail décent un objectif mondial, 2004, pp. 24- (...)
  • 5 Cette idée a été lancée dans le rapport global de 2005 (BIT, Une alliance contre le travail forcé, (...)
  • 6 BIT, Rapport global en vertu du suivi de la Déclaration de l’OIT relative aux principes et droits (...)
  • 7 BIT, Un avenir sans travail des enfants, 2002, p. xiii.

4La Déclaration de 1998 a cependant entraîné des changements appréciables à l’intérieur de l’Organisation ; Langille avance même que le mérite de la Déclaration de 1998 a été d’avoir remis l’accent sur le mandat constitutionnel interne de l’OIT en donnant priorité aux droits fondamentaux au travail2. Maupain ajoute que « [l]’accent mis sur les droits fondamentaux fait aujourd’hui intégralement partie du paysage constitutionnel de l’OIT »3. Pour remplir ses obligations, l’OIT a dû se restructurer et un Programme focal pour la promotion de la Déclaration a été créé. La Déclaration de 1998 et les discussions à son sujet ont de plus occupé une place importante à l’OIT lors de ces dix dernières années, que ce soit au Conseil d’administration ou à la CIT. L’objectif stratégique nº 1 pour 2006-2009 a d’ailleurs été de promouvoir et mettre en œuvre les normes et les principes et droits fondamentaux au travail4. D’autres objectifs liés à la Déclaration ont aussi été fixés à plus long terme : l’élimination de toutes les formes de travail forcé d’ici à 20155, la reconnaissance effective de la liberté d’association dans tous les pays d’ici à 20156 et l’élimination des pires formes de travail des enfants d’ici à 20167. En même temps, si la Déclaration de 1998 reste centrale à l’OIT, et malgré le fait que cette dernière a décidé de mettre en avant la promotion des quatre droits fondamentaux, l’Organisation continue néanmoins à promouvoir d’autres droits. Son action ne s’est certainement pas limitée aux droits fondamentaux et la Déclaration de 1998 ne constitue donc pas nécessairement un recul ou un pas en arrière, en tout cas pour l’OIT même.

B. L’action normative de l’OIT

  • 8 Cet argument est aussi utilisé plus généralement pour tous les textes touchant aux droits de la pe (...)
  • 9 Swepston discute des effets possibles de la nouvelle approche intégrée de l’OIT (SWEPSTON, L., Ado (...)
  • 10 CULLEN, 1999, p. 3. De manière générale, voir à ce sujet ABERNETHIE, L., « Child Labour in Contemp (...)

5La Déclaration de 1998 fait partie d’un courant qui vise à rationaliser l’action normative. L’OIT est critiquée pour avoir trop d’instruments – leur nombre diluerait leur contenu8 – qui sont trop vagues et qui ne correspondent pas aux problèmes actuels. On parle donc de les consolider9. Or, si une consolidation peut certainement améliorer les instruments qui en sont l’objet, elle peut également les affaiblir. Une telle initiative serait bienvenue dans la mesure où certains instruments sont très peu ratifiés, mais quelles en seraient les conséquences ? On peut se demander si la Déclaration de 1998 ne joue pas un rôle précurseur dans ce domaine et dans l’affaiblissement potentiel du code international du travail. La Déclaration semble en effet faire partie d’un courant, avec la C182, consistant à s’attaquer à certains droits ou à certains aspects de ceux-ci, pour encourager le respect d’autres droits. L’OIT semble avoir choisi d’opérer un changement stratégique avec l’adoption de la Déclaration de 1998 et l’adoption de la C182 : cette nouvelle Convention ne vise pas l’élimination de toutes les formes de travail des enfants – qui reste, rappelons-le, un objectif pour l’OIT – mais uniquement de ses pires formes. Ce changement de stratégie émane entre autres du peu de ratifications – jusqu’à récemment – de la C138, du nombre alarmant d’enfants qui travaillent malgré les efforts entrepris par l’OIT depuis sa création et, surtout, du changement dans la perception du travail des enfants qui constitue une exploitation (child labour), reflété dans la Convention relative aux droits de l’enfant, et du travail des enfants dénué d’exploitation (child work)10.

  • 11 BIT, Le travail des enfants : l’intolérable en point de mire, 1996, p. 22.
  • 12 BONNET, 1999, p. 55.
  • 13 SMOLIN, 1999, p. 445.

6Le problème du travail des enfants est si grand qu’on a décidé de s’y attaquer progressivement. En effet, pour l’OIT, « [l]a solution la plus logique et la plus humaine est qu[e les pays] affectent en priorité les ressources humaines et matérielles dont ils peuvent disposer à la lutte contre les formes les plus intolérables d’exploitation des enfants »11. Il y a cependant lieu de souligner que ce changement de stratégie ne convainc pas tout le monde. Selon Bonnet, par exemple, ce changement est préoccupant car en adoptant la C182, « on prend le risque de concentrer l’attention et les énergies sur des aspects, certes les plus durs et les plus percutants aux yeux des opinions publiques, mais qui ne concernent qu’une partie minime de l’ensemble du problème des enfants au travail »12. Smolin, par ailleurs, est très sceptique quant à la crédibilité même du but élaboré par l’OIT : il soutient qu’il est difficile de croire à l’abolition immédiate comme objectif crédible au vu des obstacles culturels et financiers posés par des pratiques telles que le travail en servitude, le travail des enfants dans des industries dangereuses et la prostitution13.

  • 14 SENGUPTA, A., « Realizing the Right to Development », Development and Change, vol. 31, n° 3, 2000, (...)

7Il est vrai qu’il semble y avoir une tendance à se recroqueviller sur certaines normes dans d’autres domaines que le droit du travail. Ainsi, des concepts tels que celui de « besoins fondamentaux », développé dans les années 1970, qui visait cinq domaines d’action prioritaires (la nourriture, la santé, l’accès à l’eau, l’éducation et le logement), ont eu de très larges portées. Plus récemment, face aux contraintes de l’aide au développement qui semble avoir atteint un plateau, le rapporteur spécial pour le droit au développement a argumenté que l’accent doit être mis sur la réalisation de certains droits réduits : le droit à la nourriture, le droit à l’éducation et le droit à la santé de base14. Enfin, les Objectifs du Millénaire pour le développement, avec leurs huit objectifs à réaliser d’ici à 2015, suivent la même tendance.

  • 15 Il s’agit de la C187 sur le cadre promotionnel pour la sécurité et la santé au travail de 2006. Ce (...)
  • 16 Il s’agit de la R198 sur la relation de travail de 2006.

8Cependant, l’adoption de la Déclaration de 1998 n’a pas arrêté ou limité les initiatives de l’OIT en vue de protéger les droits fondamentaux. Ainsi, en juin 2004, l’Organisation a adopté une résolution sur l’équité salariale qui demande aux gouvernements et partenaires sociaux d’adopter des actions spécifiques pour réduire le fossé salarial entre hommes et femmes. En juin 1999, la CIT a adopté la C182 qui comporte, comme nous l’avons vu, un suivi détaillé et, en juin 2003, elle a adopté une convention sur la protection de la maternité. Bien que cette dernière convention ne soit pas considérée comme fondamentale ou portant sur un droit fondamental, sa mise en œuvre est certainement importante pour la réalisation de l’égalité entre les sexes. D’autre part, la Déclaration de 1998 n’a pas freiné l’action de l’OIT dans d’autres domaines importants du droit international du travail : l’adoption de conventions se poursuit à la CIT ; une convention a été adoptée dans le domaine de la santé et de la sécurité au travail15, et une importante recommandation a été adoptée dans le domaine de la relation d’emploi16.

  • 17 Cette Commission comprenait 26 membres, dont à sa tête les chefs d’Etat de la Finlande et de la Ta (...)
  • 18 LEARY, 2002.
  • 19 ALSTON et HEENAN, 2004, p. 222.
  • 20 Au sujet de cette Déclaration, voir MAUPAIN, F. « “Refondation” ou trompe-l’œil ? La Déclaration d (...)
  • 21 Voir par exemple BIT, Propositions de programme et de budget pour 2000-01, Conseil d’administratio (...)
  • 22 STANDING, 2008, p. 370.

9Par ailleurs, la Déclaration de 1998, même si elle est certes le premier instrument touchant aux conséquences de la mondialisation sur le monde du travail à avoir été adopté à l’OIT, n’a pas été la dernière initiative à cet égard. Premièrement, une Commission mondiale sur la dimension sociale de la mondialisation a été mise en place par l’OIT en 200217 et a produit un rapport publié en février 2004 : Une mondialisation juste : créer des opportunités pour tous. Leary voit dans cette initiative une façon de promouvoir les droits du travail autrement que par les normes18. Ce rapport consensuel a apporté une importante contribution au débat mondial concernant la relation entre le commerce international et le travail en identifiant les mesures à prendre19. Deuxièmement, le 10 juin 2008, la CIT a adopté par acclamation une nouvelle Déclaration sur la justice sociale pour une mondialisation équitable20. Cette Déclaration institutionnalise le concept du « travail décent » lancé en mars 1999 avec l’arrivée du nouveau Directeur général de l’OIT, Juan Somavia21. Ce concept n’est pas controversé – comme le dit Standing, « [a]t an abstract level, everybody could subscribe to the implicit definition of “decent labour” » – mais reste vague22. La Déclaration de 2008 n’en a d’ailleurs pas apporté de définition.

10Avec la Déclaration de 2008, ce concept acquiert cependant le soutien officiel de la CIT, qu’il n’avait pas eu l’occasion d’obtenir auparavant. La Déclaration de 2008 vise à réaffirmer les valeurs sur lesquelles l’OIT est fondée, en rappelant notamment le mandat de l’Organisation à l’égard de la justice sociale, en reconnaissant son rôle dans la promotion d’une mondialisation juste et en exposant les grandes lignes du travail décent et de son agenda, formalisant ainsi ces derniers. Elle reconnaît que l’OIT doit adopter une approche « cohérente et concertée » et « adapter ses pratiques institutionnelles » afin d’aider les Membres dans leurs efforts pour atteindre les objectifs de l’OIT. Elle cherche à définir ce que devraient être les efforts des Membres ainsi que de l’OIT afin de mettre en œuvre le mandat constitutionnel de l’Organisation. Les engagements et les efforts devraient se fonder sur les quatre objectifs stratégiques suivants de l’OIT, d’égale importance, autour desquels s’articule l’Agenda du travail décent : 1º promouvoir l’emploi, 2º prendre et renforcer des mesures de protection sociale, 3º promouvoir le dialogue social et le tripartisme, 4º respecter, promouvoir et mettre en œuvre les principes et droits fondamentaux au travail. Loin de s’éloigner de la Déclaration de 1998, la Déclaration de 2008 confirme « l’importance particulière » des droits fondamentaux au travail (préambule, 4e attendu). L’alinéa iv) du paragraphe A de l’article premier de la Déclaration de 2008 précise en outre que les principes et droits fondamentaux au travail « revêtent une importance particulière en tant que droits et conditions nécessaires à la pleine réalisation des objectifs stratégiques ». Ces objectifs, rappelons-le, incluent le respect, la promotion et la mise en œuvre des droits fondamentaux.

  • 23 BIT, Rapport VI, Renforcement de la capacité de l’OIT d’appuyer les efforts déployés par ses Membr (...)
  • 24 Voir BIT, Renforcement de la capacité de l’OIT d’appuyer les efforts déployés par ses Membres pour (...)

11La Déclaration de 2008 a fait l’objet d’intenses discussions, de diverses propositions de textes et d’amendements sans aboutir à un résultat consensuel selon certains, en dépit de son adoption par acclamation. L’articulation malaisée de son texte en témoigne bien. Le texte initialement proposé pour discussion à la CIT voulait non seulement raffermir les obligations des Membres à l’égard des droits fondamentaux au travail, mais aussi s’éloigner de la Déclaration de 1998 en mettant l’accent sur d’autres aspects essentiels de la protection des travailleurs. Dans les discussions qui précédèrent l’adoption de la Déclaration de 2008, certains thèmes se firent récurrents, dont notamment le désir des Etats membres de ne pas adopter un texte qui leur imposerait de nouvelles obligations, et aussi la nécessité d’adopter un texte concis, clair et compréhensible pour le public en général23. Or, et beaucoup – avec raison – s’en sont plaints, le texte révisé manque de clarté24. Il n’est en effet pas exagéré de le qualifier de particulièrement tortueux.

  • 25 SOMAVIA, J., « Préface », Déclaration de l’OIT sur la justice sociale pour une mondialisation équi (...)

12Cette Déclaration tente cependant de donner plus de pertinence au travail de l’OIT en cherchant à renforcer le caractère fondamentalement interdépendant des normes internationales du travail – ce que la Déclaration de 1998 met en question. Ces deux instruments ont la même forme mais, contrairement à la Déclaration de 1998, celle de 2008 a un langage et un propos moins controversés. La Déclaration de 2008 est, selon Somavia, « l’expression de la vision contemporaine de la mission de l’OIT à l’ère de la mondialisation »25. Elle devrait donner lieu à d’importants changements structurels au sein de l’Organisation. Ainsi, les rapports globaux et les rapports annuels devraient disparaître. Par ailleurs, les études d’ensemble devraient être modifiées et porteront sur un nombre bien plus large d’instruments – elles iront donc peut-être moins en profondeur. Ces études d’ensemble devraient servir à alimenter les nouveaux rapports cycliques. Ces changements devraient être confirmés en 2010.

C. La coopération technique et les droits fondamentaux au travail

  • 26 BIT, Rapport VI, Le rôle de l’OIT en matière de coopération technique : promouvoir le travail déce (...)
  • 27 Par exemple, un plan d’action concernant le travail forcé a été approuvé en novembre 2001, un plan (...)
  • 28 COX, L., « The International Labour Organisation and Fundamental Rights at Work », Eur. Hum. Rgts. (...)
  • 29 TRÉMEAUD, 2000, p. 9.

13La coopération technique a connu un essor ces dernières années ; en 2006, ses programmes touchaient plus de 115 pays26. La Déclaration de 1998 et son suivi ont bien sûr eu des effets importants sur l’élaboration de programmes de coopération technique. A la suite des rapports globaux, le Conseil d’administration a approuvé plusieurs plans d’action27 qui définissent les paramètres de la coopération technique. Cette dernière s’est étendue et est maintenant prioritairement affectée au soutien de la mise en œuvre des droits fondamentaux au travail. Plusieurs auteurs ont salué cette revitalisation28, dont Trémeaud qui remarque qu’entre 1995 et 2000, 80 % de l’assistance technique a porté sur la mise en œuvre des droits – surtout l’élimination du travail des enfants – alors qu’auparavant elle portait presque exclusivement sur des thèmes tels que la création d’emploi29. Cela ne s’est donc pas fait sans perdants. La Déclaration de 2008 et l’Agenda du travail décent devraient rectifier ce déséquilibre.

  • 30 L’information ci-dessous provient du rapport suivant : BIT, Rapport VI, Le rôle de l’OIT en matièr (...)

14Le Programme focal pour la promotion de la Déclaration a notamment entrepris des projets liés à la réforme du droit du travail, des recherches, études et enquêtes, des campagnes de sensibilisation, le renforcement de la capacité des gouvernements et des organisations d’employeurs et de travailleurs, et la promotion de la coopération entre partenaires sociaux. Des progrès ont été enregistrés qui, selon l’Organisation, sont dus à la coopération technique30

15En ce qui concerne la liberté d’association, les projets de coopération technique auraient entraîné une amélioration du cadre juridique, notamment en Indonésie, en Tanzanie et dans les pays d’Afrique occidentale, et auraient permis la ratification des C87 et C98. Par ailleurs, les activités entreprises dans le cadre de la coopération technique auraient amélioré la capacité des partenaires sociaux à attirer de nouveaux membres (au Kenya et en Ouganda) et celle des gouvernements à faire respecter la législation nationale (en Ukraine et au Maroc), ainsi que la coopération en matière de relations professionnelles et de gestion de la main-d’œuvre. Ainsi, des centres consultatifs pour les relations professionnelles ont été créés au Vietnam, et des conseils consultatifs du travail ont été établis au Timor-Leste et en Afrique de l’Est. La mise en place de telles institutions aurait entraîné un accroissement du nombre d’accords collectifs (Ukraine) ainsi qu’une baisse du nombre de grèves (Indonésie).

  • 31 Voir PLANT, R. et C. O’REILLY, « The ILO’s Special Action Programme to Combat Forced Labour », I.L (...)

16Quant au travail forcé, en plus d’avoir mis en lumière la persistance de ce problème, le rapport global de 2001 a aussi souligné le manque d’action de l’OIT dans ce domaine. Cette action était menée presque exclusivement par les organes de contrôle chargés d’examiner l’application des C29 et C105. L’IPEC et le Programme sur le financement de l’économie solidaire traitaient également de situations relatives au travail forcé, mais de manière secondaire. Le Conseil d’administration a donc adopté en novembre 2001, à la suite des discussions suscitées par le rapport global, le Programme d’action spécial de lutte contre le travail forcé (SAP-FL), qui est devenu opérationnel en février 200231. Les Etats sont incités à discuter des problèmes de travail forcé qui se manifestent sur leur territoire car, dans de telles situations, ils reçoivent une aide technique du Programme. Ainsi, les activités de coopération technique ont facilité la création de commissions nationales et l’élaboration de plans d’action nationaux pour lutter contre cette forme de travail en Bolivie et au Pérou ainsi que l’élaboration d’une nouvelle législation en Chine qui, en réformant le système de rééducation par le travail, permettra la ratification des conventions de l’OIT sur le travail forcé. Par ailleurs, au Pakistan, la coopération technique a entraîné le déblocage de la première tranche de fonds publics destinés à la réinsertion de travailleurs en servitude libérés, en partie pour la construction de logements à faible coût destinés aux familles des métayers auparavant asservis pour dette.

17Pour ce qui est de la discrimination dans l’emploi, la coopération technique s’est concentrée sur la promotion de l’égalité de rémunération entre les hommes et les femmes et sur la question de la discrimination raciale et ethnique ; ces principes se sont retrouvés au centre des politiques de lutte contre la pauvreté et de création d’emploi (notamment au Brésil). A travers la coopération technique, des stratégies nationales d’emploi ont été élaborées en vue d’encourager l’égalité des chances entre les hommes et les femmes dans le cadre du processus d’adhésion à l’Union européenne de la Moldavie et de l’Albanie.

  • 32 Voir l’avis du représentant du groupe des travailleurs, BIT, Rapport global en vertu du suivi de l (...)

18La coopération technique est par ailleurs très importante dans le domaine de l’élimination du travail des enfants ; l’IPEC (Programme international pour l’abolition du travail des enfants) est en effet « le plus important programme de coopération technique de l’OIT ». Cependant, lors des discussions du rapport global au cours de la 94e session de la CIT en 2006, il fut souligné que le travail de l’IPEC se concentrait trop sur les pires formes de travail des enfants32.

  • 33 BIT, Examen des rapports annuels en vertu du suivi de la Déclaration de l’OIT relative aux princip (...)
  • 34 SERVAIS, J.-M., Normes internationales du travail, Paris : Libraire Générale de Droit et de Jurisp (...)

19D’une manière générale, les ressources financières disponibles pour l’assistance technique sont attribuées à des projets particuliers. Alors que l’élimination du travail forcé et du travail des enfants reçoit énormément de ressources, celles-ci manquent pour l’aide technique en matière de liberté d’association par exemple33. Après l’adoption de la Déclaration, ce déséquilibre s’est encore aggravé par rapport aux autres domaines de travail du BIT. Servais tire toutefois un bilan positif de la Déclaration de 1998 dans la mesure où « [e]lle a attiré de très importantes contributions de donateurs, notamment les Etats-Unis, désireux d’en encourager la mise en œuvre »34.

II. Les effets de la déclaration de 1998 sur les instruments de l’OIT

20Les effets de l’adoption de la Déclaration de 1998 sur les instruments de l’OIT sont de trois ordres : la Déclaration a tout d’abord apporté une définition de la Constitution (A) ; ensuite, elle a provoqué certains amendements d’instruments existants (B) ; enfin, elle a entraîné une augmentation des ratifications des conventions fondamentales (C).

A. L’interprétation de la Constitution de l’OIT comme résultat de la Déclaration de 1998

  • 35 GRUCHALLA-WESIERSKI, 1984, p. 65 ; Voir aussi la conclusion 18 de la résolution de l’IDI (IDI, « L (...)
  • 36 BOURKE et al., 1998, p. 29.
  • 37 Par exemple, la résolution 2625 (XXV) du 24 octobre 1970 sur les relations amicales entre Etats cl (...)
  • 38 SIMMA, 1993, p. 234.
  • 39 MAUPAIN, 2000, p. 375.
  • 40 BIT, Examen d’une éventuelle Déclaration de principes, 1998, p. 21.
  • 41 De plus, le paragraphe 2 de l’article 37 prévoit que le Conseil d’administration, avec l’approbati (...)

21La soft law peut exercer une grande influence sur l’interprétation du droit international existant et ainsi venir en aide aux Etats quand il s’agit d’appliquer la hard law35, si bien qu’il serait possible pour certains de l’aborder comme faisant partie de la hard law qu’elle veut interpréter36. Elle peut également spécifier le contenu de la hard law, en précisant par exemple ses violations ou en déclarant certaines conduites inacceptables37. Comme l’avance Simma, « soft law backs up hard law in a variety of ways »38. Ainsi, la soft law peut reformuler ou expliciter la hard law énoncée en des termes imprécis ou concrétiser des notions abstraites, et il s’agit là d’un rôle fréquent dans le cadre de l’OIT39. La question se pose de savoir si la Déclaration de 1998 n’interprète pas la Constitution – tout comme le fait, par exemple, la Déclaration de Philadelphie. L’OIT a prévenu ce commentaire en annonçant d’emblée que la Déclaration de 1998 ne constitue pas « à strictement parler, une interprétation de la Constitution ayant une valeur juridiquement obligatoire pour les Etats membres » puisque seule la CIJ peut apporter une telle interprétation40. En effet, selon le paragraphe 1 de l’article 37 de la Constitution, « [t]outes questions ou difficultés relatives à l’interprétation de la présente Constitution et des conventions ultérieurement conclues par les Membres, en vertu de ladite Constitution, seront soumises à l’appréciation de la Cour internationale de Justice »41.

  • 42 SCELLE, 1930, p. 220.
  • 43 RUBIN, 2005, p. 8.

22En pratique, le recours à la CIJ n’a pas été fréquent ; seuls quelques cas ont été soumis à la Cour permanente de Justice internationale (CPJI) dans les années 1920 et au début des années 1930 concernant principalement la compétence de l’OIT. Selon Scelle, qui s’est prononcé sur la question en 1930, seule la CPJI (CIJ) peut donner une interprétation authentique d’une convention : le BIT ne peut donner que des avis. Par contre, Scelle avance que la CIT, en tant qu’organe législatif, peut faire une loi interprétative – « elle est même le seul organe qui juridiquement le puisse faire »42. Le paragraphe 1 de l’article 37 est de nos jours perçu par certains comme étant presque lettre morte et le recours à la CIJ n’est vu que comme une possibilité en dernier ressort43. Cependant, le fait que l’OIT s’est défendue d’interpréter la Constitution par la Déclaration de 1998 en invoquant que ce paragraphe ne le permettrait pas démontre que celui-ci est toujours bien vivant, en tout cas en ce qui concerne l’interprétation de la Constitution.

23La pratique a par contre évolué dans une direction différente en ce qui concerne l’interprétation des conventions. D’une part, les organes de contrôle de l’OIT, tels la Commission d’experts ou le Comité de la liberté syndicale, interprètent les instruments de l’OIT dans le cadre de leur fonction. D’autre part, les gouvernements ont la possibilité de demander au BIT de fournir des renseignements sur tous les problèmes d’interprétation qui peuvent survenir. Le BIT offrira une opinion (et non pas une interprétation authentique). Ces opinions sont publiées lorsqu’il a été demandé qu’elles soient formelles ; autrement elles sont simplement communiquées par lettre. Selon l’OIT, cette dernière pratique a remplacé dans les faits le paragraphe 1 de l’article 37 et c’est elle qui est utilisée de nos jours44. Il est difficile de savoir si elle concerne la Constitution ou uniquement les conventions puisque la plupart des communications ne sont pas publiques ; toutefois, le site Internet de l’OIT la présente uniquement comme une méthode d’interprétation des conventions.

  • 45 BIT, Examen d’une éventuelle Déclaration de principes, 1998, p. 11. Voir aussi MAUPAIN, 2005 (a), (...)
  • 46 WEISS, M., « The Globalisation of Fundamental Social Rights », dans G. Van Limberghen et K. Salome (...)

24L’OIT affirme bien sûr que la Déclaration de 1998 ne procure pas d’interprétation de la Constitution – la Déclaration n’aurait jamais été adoptée autrement. Le but de cette dernière n’est pas, selon l’OIT, d’« établir le caractère fondamental de certains droits. Leur prééminence résulte de l’objet sur lequel ils portent et du fait qu’ils ont déjà été reconnus comme fondamentaux à l’intérieur et à l’extérieur de l’OIT. En d’autres termes, les droits fondamentaux ne sont pas fondamentaux parce que la Déclaration le dit, mais la Déclaration le dit parce qu’ils le sont »45. L’OIT se détache ainsi en quelque sorte du processus ayant sélectionné les droits et principes fondamentaux. Cependant, la Déclaration semble bel et bien être une interprétation de la Constitution et serait même, selon certains, un « amendement très peu orthodoxe »46. Sans aller jusqu’à dire qu’il s’agit d’un amendement, le fait que la Déclaration de 1998 sélectionne quatre droits de manière plus ou moins arbitraire et affirme qu’ils sont « l’expression [… des] principes constitutionnels [de l’OIT] » (attendu 6 de la Déclaration), alors que d’autres droits auraient pu être ajoutés ou retirés de la liste, semble constituer une interprétation de la Constitution. Ce faisant, la Déclaration de 1998 rend difficile la promotion d’autres principes – tels que la santé et la sécurité au travail – aussi inclus dans la Constitution. Cette interprétation de la Constitution par la Déclaration est pourtant passée inaperçue chez les mandants lors de la 86e session de la CIT en 1998, mais, comme Scelle l’a argué, outre la CIJ, seule la CIT aurait compétence pour interpréter la Constitution.

B. Les amendements effectués en conséquence de l’adoption de la Déclaration de 1998

  • 47 HEPPLE, 2005, p. 83.
  • 48 CLAPHAM, 2006, p. 218.

25Certains instruments de l’OIT ont été amendés pour être alignés sur la Déclaration de 1998 : c’est le cas de la Déclaration tripartite sur les multinationales de 1977, qui fut révisée en 2000. Rappelons que cette Déclaration invite les gouvernements, les organisations d’employeurs et de travailleurs intéressées ainsi que les entreprises multinationales exerçant leurs activités sur leurs territoires à respecter les principes qu’elle contient (préambule) et « a pour objet d’encourager les entreprises multinationales à contribuer positivement au progrès économique et social » (art. 2). Elle aborde les questions de l’emploi, de la formation, des conditions de travail et des relations professionnelles et prévoit une procédure de rapports pour évaluer les suites données à la Déclaration et une procédure pour l’examen des différends relatifs à son application. Depuis 2000 cependant, les gouvernements, travailleurs, employeurs et entreprises multinationales sont invités à « participer à la Déclaration de l’OIT relative aux principes et droits fondamentaux au travail et son suivi » ; les gouvernements sont instamment priés de ratifier, en plus des conventions déjà citées, la C138 et la C182 ; une référence à l’âge minimum a été ajoutée au paragraphe 36, selon lequel « les entreprises multinationales ainsi que les entreprises nationales devraient respecter l’âge minimum d’admission à l’emploi ou au travail en vue d’assurer l’abolition effective du travail des enfants ». Les effets de cette Déclaration sont cependant controversés. Hepple la considère comme riche en principe mais inefficace en pratique47. Clapham, pour sa part, salue cette Déclaration car elle procure un important résumé des politiques que les multinationales devraient mettre en œuvre mais souligne qu’elle ne constitue toujours pas un outil pour les victimes de violations de droits de la personne48.

C. L’augmentation des ratifications des conventions fondamentales

  • 49 Voir HEPPLE, 1997, p. 357, pour l’exemple anglais (seule une des 25 conventions adoptées entre 197 (...)
  • 50 BIT, Ratification et promotion des conventions fondamentales de l’OIT, Conseil d’administration, 3 (...)

26L’un des objectifs principaux de la Déclaration de 1998 est de promouvoir le respect des droits fondamentaux par un suivi détaillé mais également en ciblant la ratification des conventions fondamentales, poursuivant ainsi les efforts entrepris en 1995 avec la campagne de ratification des conventions fondamentales. Cette nouvelle stratégie était bienvenue car elle répondait à une crise des ratifications, dont le rythme au cours des années 1980 et 1990 s’était ralenti49. Le résultat de la campagne de ratification est véritablement prodigieux. Depuis le début de la campagne, on compte 508 nouvelles ratifications, dont 95 entre novembre 2000 et novembre 2001 seulement50. Il est vrai qu’en 2004, seules 10 ratifications ont été comptées, mais il reste que le nombre total de ratifications des conventions fondamentales est passé de 850 en 1997 à 1293 aujourd’hui. Le Directeur général a annoncé en 2008 qu’il voulait une ratification universelle des huit conventions fondamentales d’ici à 2015 ; cet objectif n’est donc pas très éloigné : 1464 ratifications, soit 183 Etats multipliés par huit.

27La C138 sur l’âge minimum, en particulier, a connu une hausse imprévue de ratifications : de 47 en 1994, elles sont passées à 112 en novembre 2001 et 151 en 2008. Bien qu’il soit difficile de déterminer la cause exacte de cette augmentation soudaine, les discussions sur cette convention et l’adoption de la Déclaration de 1998 ont sans aucun doute eu une grande influence. La C138 est restée pendant longtemps la convention fondamentale ayant reçu le moins de ratifications – elle a été remplacée par la C87. Parmi les conventions fondamentales, c’est la C29 qui a récolté le plus de ratifications (173 en 2008), suivie de la C105 avec 171 ratifications. La C111 en a 168 et la C100, 166. Outre la C138, ce sont donc la C87 et la C98 qui ont le moins de ratifications, avec 149 et 159 ratifications respectivement. Au total, sur les 183 Etats membres, 128 Etats ont ratifié toutes les conventions fondamentales (le chiffre était de 68 Etats en 2001), 22 Etats en ont ratifié sept, sept en ont ratifié six, dix en ont ratifié cinq, six en ont ratifié quatre, deux en ont ratifié trois, deux Etats, les Etats-Unis et le Myanmar, en ont ratifié deux, et deux Etats, les îles Salomon et le Brunei Darussalam, n’en ont ratifié qu’une. Par ailleurs, quatre Etats n’en ont ratifié aucune, mais il s’agit des Membres ayant rejoint l’OIT récemment : le Timor-Leste, les îles Marshall, les Maldives et le Tuvalu.

  • 51 MAUPAIN, 2005 (a), p. 455.
  • 52 Cela est peu contesté. Voir par exemple COMPA, 2002-2003, p. 286 ; CORDOVA, 1993, pp. 155-156 ; vo (...)

28Il est intéressant de noter que depuis 1994, quatre conventions sont considérées comme prioritaires par l’OIT, et, avec les conventions fondamentales, font l’objet de rapports tous les deux ans. Ces conventions sont la C81 sur l’inspection du travail de 1947, la C122 sur la politique de l’emploi de 1964, la C129 sur l’inspection du travail (agriculture) de 1969 et la C144 sur les consultations tripartites relatives aux normes internationales du travail de 1976. Cependant, leurs ratifications n’ont pas connu un essor similaire à celles des conventions fondamentales : entre 1998 et janvier 2006, la C144 a recueilli 34 ratifications supplémentaires (pour un total de 117 ratifications), la C81 15 (pour un total de 135 ratifications), la C129 6 (pour un total de 43 ratifications) et la C122 7 (pour un total de 95 ratifications). Il est donc clair que la Déclaration de 1998 – et les pressions des partenaires commerciaux – ont encouragé les Etats à ratifier les huit conventions fondamentales. Bien que certaines ratifications aient eu lieu à la suite d’actions concrètes de l’OIT, le fait de devoir soumettre des rapports en vertu du suivi de la Déclaration de 1998 concernant les conventions non ratifiées de même que le fait d’être désigné comme un pays n’ayant pas ratifié une convention fondamentale ont certainement joué un rôle dans l’augmentation des ratifications51. La ratification des conventions se fait aussi pour les apparences52, et la ratification des conventions fondamentales est devenue davantage politisée : auparavant, les pays en développement ne ratifiaient pas certaines conventions parce qu’ils ne voulaient pas être tenus responsables en cas de non-respect alors qu’à présent, ils les ratifient pour ne pas être pénalisés.

  • 53 Pour LANGILLE, 2005, p. 421, la modification du droit du travail et la ratification des convention (...)
  • 54 Un instrument non ratifié peut certes avoir des effets similaires mais avec moins de force.

29Ainsi, beaucoup reconnaissent que les ratifications ne reflètent pas forcément un engagement réel de la part de l’Etat signataire et il faut bien admettre que dans l’ensemble ces ratifications croissantes n’ont pas été nécessairement accompagnées d’une plus grande mise en œuvre. Par ailleurs, certains Etats ne sont pas du tout préoccupés par la ratification des conventions fondamentales ; cela semble être le cas des Etats-Unis, qui n’en ont ratifié que deux53. On peut se demander en outre si le fait même d’avoir poussé les ratifications à des fins politiques ne marginalise pas davantage le droit international du travail. Cependant, il ne fait aucun doute que les ratifications ont un effet, même si certaines d’entre elles n’ont peut-être pas été faites de bonne foi. Elles peuvent être invoquées par les avocats et par les tribunaux ; elles peuvent servir de moyen de pression afin que le gouvernement s’y conforme ; les textes ratifiés aident à l’interprétation, servent de point de repère, etc.54 Une des conséquences de la ratification est particulièrement intéressante : une fois qu’une convention de l’OIT a été ratifiée, l’Etat doit soumettre un rapport sur son application, il devra peut-être faire face à des plaintes, s’expliquer devant la CIT pour ses manquements – en bref, il se voit soumis aux mécanismes de contrôle de l’OIT relatifs aux conventions ratifiées.

III. La déclaration de 1998 et le système de contrôle des instruments de l’OIT

  • 55 Déclaration, Annexe, paragraphe I.2.

30L’effet de la Déclaration de 1998 sur le système de contrôle de l’OIT se situe à deux niveaux. D’une part, en les incitant à ratifier les huit conventions fondamentales, la Déclaration a soumis un nombre important d’Etats au contrôle des conventions ratifiées. Cela joue potentiellement un rôle direct dans la mise en œuvre des droits fondamentaux au travail. D’autre part, la Déclaration, avec son suivi, complète les système de supervision existant. Plusieurs questions se posent quant à la nature du suivi de la Déclaration et de son effet sur le système traditionnel de contrôle de l’OIT. Selon de nombreux commentateurs, le suivi de la Déclaration a été mis en place pour répondre à certaines critiques du système traditionnel, malgré le fait que ce suivi ne devait ni remplacer ni entraver le fonctionnement des mécanismes de contrôle existants55. Un examen rapide du mécanisme de contrôle dans son ensemble s’impose, concernant tant les conventions ratifiées que les non ratifiées, en commençant par un bref survol des différents éléments de base de ce système (A et B), suivi d’une évaluation générale de ce dernier (C), avant de pouvoir cerner l’impact de la Déclaration de 1998 et de son mécanisme de suivi (D).

A. Remarques générales sur le système de contrôle

  • 56 NGUYEN, DAILLIER et PELLET, 1999, p. 225. Nombreux sont les observateurs qui sont arrivés à cette (...)
  • 57 VALTICOS et VON POTOBSKY, 1995, p. 306.
  • 58 Voir par exemple LEARY, 1992, et NGUYEN, DAILLIER et PELLET, 1999, p. 225.

31L’OIT possède une procédure de contrôle et de supervision qui est non seulement la plus ancienne de toutes les organisations internationales mais surtout, selon certains, la plus perfectionnée56. Cette procédure de contrôle, qui a fait l’objet de nombreuses études, demeure encore un modèle de nos jours, même si cette évidence s’impose moins qu’il y a quelques années. Le système de contrôle de l’OIT, qui vise à vérifier et à promouvoir la mise en œuvre des normes du travail, a certainement influencé les systèmes de contrôle d’autres organisations internationales, mais sans avoir pu être reproduit entièrement du fait des particularités propres à l’OIT57. D’autres organisations ont recours à un mécanisme de contrôle similaire mais, selon certains commentateurs58, de manière moins efficace.

  • 59 L’article 33 de la Constitution de l’OIT prévoit que « si un Membre quelconque ne se conforme pas (...)
  • 60 Cet alinéa prévoit que le Membre n’ayant pas ratifié une convention devra soumettre un rapport au (...)

32Ce système, ainsi que les divers moyens de promotion de l’OIT, est en constante évolution. Certains de ces mécanismes ont été adoptés en 1919 et sont inclus dans la Constitution. Il s’agit des rapports annuels sur l’application des conventions ratifiées, examinés par la Commission d’experts mise en place en 1926, des procédures de réclamation et des procédures de plainte. D’autres initiatives, adoptées par le Conseil d’administration, sont liées à des problèmes précis : c’est le cas de la Déclaration tripartite sur les entreprises multinationales de 1977, dont le but est d’encourager les multinationales à contribuer de manière positive au progrès économique et social. D’autres organes plus juridiques, toujours créés par le Conseil d’administration, sont liés à des principes sur lesquels se fonde l’OIT et non à la ratification de conventions spécifiques : c’est le cas de la Commission d’investigation et de conciliation en matière de liberté syndicale, créée en 1950, et du Comité de la liberté syndicale. Par ailleurs, certaines mesures ont été prises pour faire face à des situations particulières, par exemple dans le cadre de l’apartheid. Chacun de ces mécanismes de supervision vise soit tous les Etats, soit les Etats ayant ratifié l’instrument contrôlé. Enfin, certains mécanismes de mise en œuvre, bien que prévus par la Constitution de l’OIT, n’ont été mis sur pied que très récemment : c’est le cas de la procédure de l’article 33 qui a entouré le fameux cas du Myanmar59 et, dans une autre mesure, du suivi de la Déclaration, qui est basé sur l’alinéa e) du paragraphe 5 de l’article 19 de la Constitution60.

B. Le système de contrôle des instruments

33Le système de supervision de l’OIT dispose de deux composantes principales : un système de plainte et de réclamation concernant les conventions ratifiées et un système de contrôle régulier des rapports concernant les conventions non ratifiées et ratifiées.

34La Constitution de l’OIT prévoit la possibilité de déposer au BIT une réclamation (par une organisation d’employeurs ou de travailleurs, nationale ou internationale) ou une plainte (par un Etat ayant ratifié la convention faisant l’objet de la plainte, un Membre de la CIT ou le Conseil d’administration) portant sur le non-respect d’une convention par un Etat qui l’a ratifiée. Le dépôt d’une réclamation au BIT et son suivi sont prévus par les articles 24 et 25 de la Constitution et par des règles adoptées par le Conseil d’administration. En pratique, une fois déposée au BIT, la réclamation est communiquée au gouvernement concerné et soumise au Conseil d’administration. Ce dernier décidera soit de rejeter la réclamation, soit d’en saisir le Comité de la liberté syndicale si elle concerne l’application de la C97 ou de la C98, soit de nommer un comité tripartite afin de l’étudier. Ce dernier demandera les informations nécessaires au gouvernement afin de rédiger un rapport comprenant des observations et des recommandations. Le Conseil d’administration fera lui-même des observations sur la base de ce rapport avant de transmettre le dossier à la Commission d’experts, ou décidera de mettre en place une commission d’enquête qui traitera de la réclamation comme d’une plainte. Jusqu’aux années 1960, cette procédure a été très peu utilisée alors qu’on y a recouru à 60 reprises entre 1994 et 2003 et à neuf reprises depuis61. Il y a lieu de souligner cependant qu’aucune réclamation n’a été formée à l’encontre d’un Etat ayant ratifié une convention fondamentale depuis 1998.

  • 62 Voir à ce sujet VALTICOS, 1987, pp. 510 et 515.
  • 63 Seules 12 commissions d’enquête ont été mises sur pied (état : 2009). La dernière Commission d’enq (...)
  • 64 Voir MAUPAIN, 2005 (b), p. 691.
  • 65 Voir par exemple l’avis du délégué gouvernemental des Philippines, BIT, Rapports de la Commission (...)

35Le dépôt d’une plainte est prévu par l’article 26 de la Constitution. Comme le mécanisme de réclamation, le mécanisme de plainte a d’abord été très peu utilisé. La première plainte d’un Etat contre un autre Etat (le Portugal) eut lieu en 1961 seulement62, mais la procédure de plainte fut davantage utilisée par la suite. Une trentaine de plaintes ont été déposées (état : 2009). Une fois une plainte reçue par le BIT, le Conseil d’administration peut en informer le gouvernement visé. S’il ne juge pas nécessaire de le faire, ou si le gouvernement n’a pas répondu de manière satisfaisante ou dans un délai raisonnable, le Conseil d’administration pourra demander à une Commission d’enquête tripartite de soumettre un rapport qui sera publié63, ou pourra transmettre la plainte au Comité de la liberté syndicale si elle concerne la C87 ou la C98. Les recommandations issues de ce rapport sont obligatoires. Le gouvernement visé devra accepter ces recommandations dans un délai de trois mois ou s’adresser à la CIJ pour lui soumettre le différend selon l’article 29 de la Constitution. Le Conseil d’administration peut transmettre l’affaire à la Commission d’experts. Dans la situation où l’Etat membre ne se soumet ni aux recommandations de la Commission ni à la décision de la CIJ, l’article 33 de la Constitution prévoit que « le Conseil d’administration pourra recommander à la Conférence telle mesure qui lui paraîtra opportune pour assurer l’exécution de ces recommandations ». Cet article, considéré par Maupain comme « les dents oubliées de l’OIT »64 – et par certains Etats comme une épée de Damoclès65 – a été utilisé pour la première et seule fois dans le cadre de la situation concernant le Myanmar et la C29 en juin 2000.

  • 66 Résolution relative aux mesures recommandées par le Conseil d’administration au titre de l’article (...)
  • 67 Voir BIT, Question supplémentaire à l’ordre du jour : Examiner quelles nouvelles mesures l’OIT pou (...)
  • 68 BIT, Faits nouveaux concernant la question de l’exécution par le gouvernement du Myanmar de la con (...)
  • 69 BIT, « ILO Expresses Concern over Sentencing of Myanmar Labour Activist », communiqué de presse, 1 (...)

36Le cas du Myanmar, concernant le non-respect en droit et en pratique de la C29, mérite quelques approfondissements. Il a fallu de nombreuses années avant de faire appel à l’article 33 de la Constitution, les organes de contrôle ayant noté des violations de la C29 dès les années 1960. En juin 2000, cependant, une résolution adoptée par la CIT – avec 257 voix pour, 41 contre et 31 abstentions – demanda au gouvernement du Myanmar d’agir concrètement pour mettre en œuvre les recommandations de la Commission d’enquête de 1996, qui exigeaient que le Myanmar aligne sa législation sur la C29. Si cela n’était pas accompli avant le 30 novembre 2000, des mesures décidées par les Etats pourraient alors être mises en œuvre66. Depuis, plusieurs missions de coopération ont été mises sur pied, un chargé de liaison de l’OIT fut nommé en 2002 et un plan d’action conjoint pour l’élimination du travail forcé au Myanmar fut conclu en mai 2003. Ce plan n’ayant pas été mis en œuvre, le Conseil d’administration envisagea en novembre 2004 d’envoyer une mission de très haut niveau afin d’évaluer la situation. Cette dernière s’envenima quand le climat politique devint hostile au dialogue – en 2005 le chargé de liaison de l’OIT au Myanmar reçut des menaces de mort – et la CIT, lors de sa 95e session en 2006, examina les options s’offrant alors à l’OIT67. L’implication de la CIJ fut évoquée en novembre 2006 par le Conseil d’administration. Depuis, la situation s’est détendue dans la mesure où les poursuites engagées contre les personnes ayant des liens avec l’OIT ont été abandonnées (cas d’Auglan) et une personne (Aye Mint) a été libérée de prison. Par ailleurs, un protocole d’entente complémentaire fut signé en février 2007 en vertu duquel le chargé de liaison de l’OIT recevrait des plaintes et les transmettrait au gouvernement. Cet accord a été prorogé en février 2009 pour une période supplémentaire d’un an. Entre février 2007 et février 2008, le chargé de liaison reçut 74 plaintes dont 53 ont été jugées comme relevant du mandat du protocole d’entente. Parmi les résultats obtenus, 11 enfants soldats ont été libérés, 4 contrevenants poursuivis et 7 contrevenants de l’administration civile congédiés68. Cependant, un militant syndical, U Thet Way, qui venait en aide aux personnes désirant déposer des plaintes pour travail forcé, a été condamné à deux ans de travaux forcés en septembre 200869. La relation difficile entre le BIT et le Myanmar se poursuit donc, non sans rebondissements.

  • 70 Cet article 19 a été ajouté à la Constitution en 1946. Comme l’observe Swepston, il s’agit d’une d (...)

37Outre les réclamations ou plaintes, qui sont relativement rares, le mécanisme de contrôle de l’OIT se fonde sur les rapports des Etats membres concernant l’application des conventions. Ces rapports peuvent porter sur des conventions non ratifiées (Constitution, art. 19, § 5, al. e), des recommandations (art. 19, § 6, al. d et e)70 ou des conventions ratifiées (art. 22). La Constitution ne prévoyait pas à l’origine d’organes de contrôle, laissant à la CIT le soin d’analyser ces rapports. En 1926, face à l’accroissement de son travail, la CIT adopta une résolution créant la Commission d’experts pour l’application des conventions et recommandations. Celle-ci analyse les rapports des Etats avant qu’ils ne soient examinés par la Commission de l’application des normes de la Conférence.

  • 71 LEARY, 1992, p. 596.

38La Commission d’experts est indépendante, objective et impartiale. Ses membres sont nommés par le Conseil d’administration et non par leurs gouvernements respectifs, comme cela se fait par exemple pour les Comités des NU71. Elle est composée de personnalités hautement compétentes dans le domaine du droit du travail, tels des juges de la CIJ, des professeurs de droit du travail ou – et l’on peut peut-être mettre leur impartialité en question – d’anciens chefs d’Etat. Son rôle est d’étudier, à huis clos, les rapports soumis par les gouvernements ainsi que les lois nationales, les décisions judiciaires, les résultats d’inspections, les commentaires d’organisations d’employeurs et de travailleurs, et les rapports d’autres instances de l’OIT. Elle tient compte également de décisions d’autres organes des NU, tel le Comité des droits de l’enfant, mais aussi de rapports de la CSI ou d’ONG telles que Anti-Slavery International pour obtenir ses informations. Son rapport annuel, présenté à la Commission de la Conférence, est divisé en trois parties : les deux premières se concentrent sur des commentaires généraux et des observations spécifiques relatives à l’application des instruments ratifiés et la troisième est une étude d’ensemble sur un sujet particulier.

  • 72 Ibid., p. 598. Pour une « traduction » du langage utilisé par la Commission d’experts, voir NIELSE (...)
  • 73 VISANO et BASTINE, 2002, pp. 8-9.
  • 74 RUBIN, 2005, p. 8.
  • 75 Ces études portent sur des sujets divers - protection du salaire, travailleurs migrants, etc. - ma (...)

39Plus précisément, les commentaires de la Commission d’experts, toujours empreints d’une grande diplomatie72 – d’ailleurs critiquée73 – prennent la forme d’observations (concernant des questions fondamentales), publiées dans son rapport, et de demandes directes (concernant des aspects secondaires ou techniques) adressées aux gouvernements, qui ne sont pas publiées dans le rapport mais sont disponibles via l’Internet. Ces observations et ces demandes directes concernent uniquement les conventions ratifiées. Les conclusions de la Commission d’experts ne sont toutefois pas obligatoires, quoique son interprétation des instruments de l’OIT soit considérée par beaucoup comme faisant autorité de fait74. Parallèlement, la Commission d’experts rédige chaque année une étude d’ensemble sur un sujet particulier choisi par le Conseil d’administration sur la base des rapports de tous les gouvernements75. Cela est prévu par l’article 19 de la Constitution. Ces études portent tant sur la situation des Etats ayant ratifié les conventions que sur celle des Etats ne les ayant pas ratifiées et sont fondées sur les informations contenues dans les rapports soumis en vertu des articles 19 et 22, sur les informations venant des organisations d’employeurs ou de travailleurs et sur toute autre information que le BIT pourrait avoir (législation, jurisprudence, etc.). Leur but est de dresser un portrait complet de l’application d’une norme au niveau juridique.

  • 76 Cette mobilisation de la honte n’apparaît pas dans les mécanismes de contrôle des Nations Unies (L (...)
  • 77 Ibid., p. 599.
  • 78 Voir BIT, Rapport de la Commission d’experts, 2003, § 9.

40Le rapport de la Commission d’experts et son étude d’ensemble sont examinés par la Commission de l’application des normes de la Conférence. Commission tripartite et publique, elle est composée d’environ 200 membres appartenant à chaque groupe de délégués. Elle discute des points les plus importants soulevés dans le rapport de la Commission d’experts et s’attarde sur des cas individuels en demandant à des gouvernements de s’expliquer – il s’agit de la mobilisation de la honte76. Elle sélectionne 25 cas, en tentant de trouver un équilibre entre régions et conventions. Son travail se fonde sur le travail technique exécuté par la Commission d’experts et non, comme c’est le cas dans les commissions des Nations Unies, sur des analyses individuelles77. Son rapport, avec ses conclusions et recommandations, est soumis à la CIT qui en discute et l’adopte. La Commission d’experts et la Commission de la Conférence travaillent dans un « esprit de respect mutuel, de collaboration, et de responsabilité »78.

  • 79 Voir à ce sujet BIT, Les normes internationales du travail, 1992, pp. 94-98.
  • 80 Le BIT « fournira aux gouvernements, sur leur demande et dans la mesure de ses moyens, toute aide (...)
  • 81 BRONSTEIN, A., « En aval des normes internationales du travail : le rôle du BIT dans l’élaboration (...)

41Outre ces mécanismes de contrôle de l’OIT, des mesures pratiques visent à venir en aide aux Etats qui ont des difficultés à appliquer les normes internationales du travail. Il s’agit des contacts directs établis en 1969, des enquêtes spéciales, des cycles d’études et de formations offerts aux fonctionnaires nationaux et aux organisations d’employeurs et de travailleurs, de la mise en place de conseillers régionaux pour les normes, et de la coopération technique79. Cette dernière est basée sur l’alinéa b) du paragraphe 2 de l’article 10 de la Constitution80 et porte tant sur les instruments ratifiés que sur ceux non ratifiés. La coopération technique est très utilisée : entre 30 et 40 demandes d’assistance portant sur des aspects législatifs sont déposées chaque année au BIT81.

  • 82 VALTICOS, 1983, p. 614.
  • 83 Pour une analyse du rôle de la jurisprudence du Comité de la liberté syndicale et de la Commission (...)
  • 84 Cette Commission a été créée en 1950 à la suite d’une décision du Comité d’administration de l’OIT (...)
  • 85 La nécessité d’obtenir ce consentement a en effet paralysé le travail de la CICMLS et ce n’est que (...)

42A ces mécanismes de contrôle relatifs à tous les instruments de l’OIT s’ajoute un mécanisme de contrôle relatif à la liberté syndicale. Une des particularités de la liberté syndicale est en effet qu’en plus de faire l’objet des moyens de supervision applicables à toutes les conventions, elle fait également l’objet d’un suivi particulier. Ce suivi, très rigoureux, est pris en charge par des individus de renommée internationale. Il a le mérite de mettre en lumière les violations de la liberté syndicale, d’encourager les Etats qui n’ont pas ratifié les conventions à promouvoir la réalisation des objectifs de la Constitution82, ainsi que de donner une interprétation plus précise des instruments concernant la liberté syndicale83. Mis sur pied en 1951 en accord avec les Nations Unies, le Comité de la liberté syndicale émane du Conseil d’administration. Sa mission initiale était de procéder à un examen préliminaire des plaintes adressées à la Commission d’investigation et de conciliation en matière de liberté syndicale (CICMLS)84. Il a cependant très rapidement joué un autre rôle car, contrairement à la CICMLS, il ne nécessite pas le consentement des Etats avant de procéder à l’examen des plaintes qui lui sont soumises85.

  • 86 BIT, La liberté syndicale : recueil de décisions, 1996, § 4.

43Le Comité de la liberté syndicale est de nature tripartite : il est composé de neuf membres (trois membres gouvernementaux, trois membres employeurs et trois membres travailleurs) et de leurs suppléants ainsi que d’un membre indépendant qui le préside. Il se réunit trois fois par an. Ce Comité examine les plaintes venant des organisations d’employeurs et – principalement – des organisations de travailleurs à l’encontre de n’importe quel Etat, que celui-ci ait ratifié ou non les conventions concernant la liberté syndicale et qu’il consente ou non à l’examen. Cela en raison de la Constitution et de la Déclaration de Philadelphie en vertu desquelles les Etats membres de l’OIT doivent respecter certains principes même s’ils n’ont pas ratifié les conventions correspondantes. L’objectif poursuivi par le Comité de la liberté syndicale est « d’assurer le respect des droits syndicaux en droit comme en fait »86.

  • 87 C’était par exemple le cas du Venezuela en 2003, dont la situation a été qualifiée par le Comité d (...)
  • 88 Sur les raisons de cette augmentation, voir BIT, Rapport I (B), S’organiser pour plus de justice s (...)
  • 89 BIT, La liberté syndicale : recueil de décisions, 1996, Introduction.

44Le Comité de la liberté syndicale examine les plaintes, adopte ses conclusions à l’unanimité et les présente au Conseil d’administration avec des recommandations adressées aux Etats. Il peut également attirer l’attention de la Commission d’experts sur l’application d’une convention lorsque celle-ci est ratifiée mais n’est pas respectée. De plus, le Comité peut attirer l’attention du Conseil d’administration sur les cas « graves et urgents ». Cela peut concerner des cas spécifiques ou la situation générale d’un Etat à l’encontre duquel de nombreuses plaintes ont été déposées87. Le travail du Comité augmente chaque année88. En juin 2009, celui-ci était saisi de 134 cas, et le nombre total de cas qu’il avait examinés jusqu’alors approchait 2700. Selon lui, cette expérience lui a permis « d’élaborer un corps cohérent, très complet et équilibré, de principes régissant la liberté syndicale et la négociation collective sur la base des dispositions de la Constitution de l’OIT et des conventions, recommandations et résolutions sur le sujet »89.

  • 90 Voir par exemple les commentaires de la Commission d’experts lors du cinquantième anniversaire du (...)
  • 91 SWEPSTON, 1998 (c), p. 194.
  • 92 BIT, Etude d’ensemble : liberté .syndicale et négociation collective, 1994, § 13.

45Le travail du Comité de la liberté syndicale et celui de la Commission d’experts sont complémentaires90. La Commission d’experts cite les conclusions du Comité de la liberté syndicale ou s’y réfère. De manière générale, le Comité se charge d’examiner les plaintes à l’encontre d’Etats n’ayant pas ratifié les Conventions alors que la Commission se charge d’examiner les plaintes à l’encontre d’Etats ayant ratifié les conventions91. Le travail de ces organes a complété et approfondi les normes de l’OIT en matière de liberté syndicale. Leurs décisions, « qui ne se limitent pas aux règles de fond consacrées par les conventions sur la liberté syndicale – malgré le poids spécifique que ces dernières ont acquis en droit positif, notamment en raison de leur grand nombre de ratifications –, sont progressivement devenues un ensemble de principes qui, avec les observations formulées par la Commission au sujet de ces mêmes instruments, constitue un véritable droit international de la liberté syndicale »92.

C. Evaluation du système de contrôle de l’OIT

  • 93 Voir par exemple DOUGLAS, W. A., J.-P. FERGUSON et E. KLETT, « An Effective Confluence of Forces i (...)
  • 94 LEARY, 1992, p. 596, et VALTICOS, 1994, p. 112.
  • 95 BIT, Rapport III (Partie IA), Rapport de la Commission d’experts pour l’application des convention (...)
  • 96 GRAVEL, E. et C. CHARBONNEAU-JOBIN, La Commission d’experts pour l’application des conventions et (...)
  • 97 VALTICOS et VON POTOBSKY, 1995, p. 289.

46Le système de supervision de l’OIT suscite des avis fort différents. Dans son ensemble, il est admiré. Beaucoup l’estiment efficace dans la pratique ; sa simple existence joue un rôle préventif et incite les gouvernements à adopter les mesures nécessaires à la bonne application des conventions93. De nombreuses raisons expliqueraient le succès du système de contrôle de l’OIT : il repose sur un double système de plaintes et de rapports, il prévoit un contrôle même en cas de non-ratification des conventions, il s’étend aux recommandations et aux principes consacrés dans la Constitution, il bénéficie d’une évaluation quasi judiciaire effectuée par des personnes indépendantes secondées par un secrétariat efficace et d’un second examen effectué par une Commission plus sensible aux aspects politiques et capable d’exercer des pressions publiques, il a développé des méthodes d’enquête, il s’est intégré à la CIT et il est prévu par la Constitution de l’Organisation, conséquemment, il est obligatoire pour tous les Membres94. Cette dernière caractéristique assure une cohérence et une unicité au système de supervision de l’OIT, ce qui n’est pas forcément le cas lorsque chaque convention prévoit un mécanisme de supervision qui lui est propre. Finalement, les divers organes de contrôle précisent les instruments de l’OIT et procurent de ce fait une source d’interprétation pour les gouvernements, les employeurs, les travailleurs, les individus en général et les diverses organisations. Le succès du système se révèle d’ailleurs en pratique. Depuis 1964, la Commission d’experts a relevé 2620 cas de progrès dans l’application de conventions en droit et en pratique95. Des cas de progrès ont été signalés en ce qui concerne spécifiquement les droits fondamentaux96. Par ailleurs, le fait que la supervision s’étend aux conventions non ratifiées, l’aspect complet des études d’ensemble et les discussions à la CIT ont notamment contribué à encourager la ratification de conventions97.

  • 98 Pour un résumé de certaines de ces critiques au cours du siècle dernier, voir BARTOLOMEI DE LA CRU (...)
  • 99 COONEY, 1999, p. 373 ; LANGILLE, 2005, p. 424.
  • 100 LANGILLE, 2005, p. 426.
  • 101 ALSTON, 2004, p. 517.
  • 102 Il convient de noter que pour Valticos, c’est plutôt parce que le système doit être simplifié qu’i (...)

47Cependant, tout au long de son existence, le système de contrôle de l’OIT a été critiqué98. De nos jours, cependant, les raisons de ces critiques semblent différentes. Les reproches de Cooney et Langille sont particulièrement féroces : selon eux, le système ne fonctionne plus et la condamnation pour non-respect des conventions n’a souvent que peu d’impact pratique99. Langille maintient même que tout le système est soft dans la mesure où il n’a pas de dents et qu’il est, « [a]t its worst, […] simply a system in which taxpayers pay lawyers in domestic departments of labour to compile reports about laws “on the books” which are sent to other (international) lawyers and then committees in Geneva, without ever achieving any traction with the real world during or after the process at all »100. Le système de supervision est coûteux et complexe, et cette complexité est perçue par beaucoup comme comportant un manque de transparence. De nombreux observateurs, y compris des anciens collaborateurs de l’OIT, sont d’avis que le système doit être réformé101 ; Valticos, par exemple, remarquait déjà en 1994 que le système de supervision semblait avoir atteint son sommet102 .

  • 103 Voir par exemple BETTEN, 1993, pp. 400-401 ; COONEY, 1999, p. 373 ; VALTICOS, 1994, pp. 110-111. V (...)
  • 104 CREIGHTON, 2004, p. 261. Cependant, Creighton ne semble compter que les fonctionnaires officiels ; (...)
  • 105 EWING et SIBLEY, 2000, p. 29.

48Il est incontestable que le volume de travail de la Commission d’experts est difficilement soutenable, ayant augmenté de manière considérable au fil des années en fonction de l’accroissement incessant du nombre d’instruments et de ratifications103. A titre d’exemple, 2569 rapports auraient dû être examinés par la Commission d’experts en 2005 et, bien que 1645 seulement aient été reçus, le rapport de la Commission d’experts contient tout de même 600 pages. Creighton met en évidence les problèmes rencontrés par la Commission d’experts : alors que son travail augmente, le personnel du BIT qui l’assiste ne peut que difficilement y faire face car il manque de financement et est trop peu nombreux pour bien maîtriser la législation de tous les Etats membres104. Par ailleurs, le contenu des rapports de la Commission d’experts est aussi critiqué : la jurisprudence de l’OIT est obscure et n’est pas facile d’accès alors qu’elle reflète des principes de base qui devraient être facilement accessibles105. Les critiques concernent également la Commission de la Conférence : les cas discutés seraient sélectionnés de manière politique et arbitraire. Les organes de l’OIT sont cependant les premiers à reconnaître ces problèmes et travaillent à les résoudre.

  • 106 Jusqu’en 1959, les Etats devaient soumettre un rapport par convention ratifiée mais ce système a é (...)
  • 107 Voir BIT, Rapport de la Commission d’experts, 2001, Rapport général, § 9.
  • 108 BIT, Rapport général de la Commission de la Conférence de l’application des Conventions et Recomma (...)

49L’on a notamment tenté d’espacer les rapports des gouvernements, qui n’ont plus à être soumis chaque année106, une consolidation de certaines conventions est en cours, qui devrait aider à faire baisser le nombre de rapports dus, et, depuis 2001, une sous-commission est chargée de se pencher sur les méthodes de travail de la Commission d’experts afin de les améliorer. La Commission d’experts a noté que la complexité et la quantité accrues de son travail se reflètent dans la longueur et le contenu de ses rapports et, depuis 2000, des efforts sont donc entrepris sur le plan de la présentation et du langage utilisé afin de rendre les rapports plus accessibles107. La Commission de la Conférence s’est également efforcée d’améliorer ses méthodes de travail et de les rendre plus transparentes108 .

  • 109 GRAVEL et CHARBONNEAU-JOBIN, 2003.
  • 110 Voir par exemple ALSTON, 2004, p. 517.
  • 111 La Commission d’experts se déclare d’ailleurs « de plus en plus préoccupée » par ce problème dans (...)
  • 112 CREIGHTON, 2004, p. 262.
  • 113 Ibid.
  • 114 Voir par exemple COONEY, 1999, pp. 375-379.
  • 115 VISANO et BASTINE, 2002, p. 9.

50La Commission d’experts est perçue comme dynamique par certains car elle change ses méthodes de travail109, mais beaucoup sont d’avis que ces efforts restent insuffisants110. Le travail de la Commission d’experts est souvent freiné parce que les rapports exigés par les articles 19 et 22 de la Constitution sont remis en retard, ne sont pas remis ou sont incomplets111. Creighton remarque qu’outre les cas des pays qui ne respectent pas les obligations de soumettre des rapports, plusieurs pays en développement n’ont pas les ressources nécessaires pour récolter les informations requises par les formulaires de rapports et les présenter dans la forme requise par des « bureaucrats in far-away Geneva »112. Il relève également que les syndicats et les organisations d’employeurs n’ont pas non plus les ressources nécessaires pour critiquer les rapports des gouvernements et envoyer leurs commentaires au BIT113. Par ailleurs, l’expression ci-dessus sur les bureaucrates à Genève traduit le sentiment répandu que les divers organes de contrôle et les fonctionnaires du BIT n’ont qu’une vague idée des réalités du terrain ou projettent une vision excessivement segmentée des problèmes114. D’autres critiques encore visent le système de contrôle de l’OIT. Le système de plaintes n’a été que très peu utilisé et le système de réclamations, auquel il a été fait recours plus souvent, surtout ces derniers temps, reste sous-utilisé. L’article 33 de la Constitution a été utilisé pour la première fois en 2000 dans le cas du Myanmar, mais cela semble être une situation exceptionnelle et l’action de l’OIT est qualifiée à cet égard d’insignifiante115 .

  • 116 CREIGHTON, 2004, p. 253; ALSTON, 2004, p. 517.
  • 117 Voir HEPPLE, 2005, p. 55.
  • 118 COONEY, 1999, p. 388.
  • 119 CREIGHTON, 2004, p. 271; HEPPLE, 2005, p. 56.
  • 120 ELLIOTT, K. A. et R. B. FREEMAN, Can Labor Standards Improve under Globalization?, Washington: Ins (...)
  • 121 HEPPLE, 2005, p. 56.
  • 122 Plusieurs changements ont été proposés mais ne sont pas adoptés et nous voyons mal comment certain (...)
  • 123 MAUPAIN, 2005 (a), p. 442.

51Le système de contrôle de l’OIT bénéficierait d’une revitalisation116. Si la plupart des observateurs s’arrêtent là, certains proposent des changements plus concrets, dont une rationalisation afin d’éviter des chevauchements entre les différents organes117. Cooney propose quant à lui de donner une voix aux ONG qui représentent les travailleurs de l’économie informelle118 ; Creighton suggère d’étendre et de rationaliser les réclamations et les plaintes, de redéfinir le rôle de la Commission d’experts et, avec Hepple, de mettre sur pied le tribunal chargé de l’interprétation des instruments de l’OIT prévu au paragraphe 2 de l’article 37 de la Constitution119. Selon Elliott, Freeman et Alston, l’OIT bénéficierait d’une évaluation indépendante120 . Hepple voudrait voir le système de contrôle évoluer dans une direction différente et envisage la création d’un service international de conciliation et d’arbitrage afin de résoudre les disputes entre gouvernements, multinationales et travailleurs relatives aux plaintes concernant les conventions de l’OIT et l’application des codes de conduite, des conventions collectives internationales ou des traités bilatéraux121. Dans le contexte actuel, cela semble d’une très grande importance. Cependant, la question est de savoir si ces changements seraient réalisables dans le cadre hautement politisé de l’OIT122 et s’ils feraient réellement une différence. Comme le souligne Maupain, le vrai problème auquel l’OIT doit faire face aujourd’hui est plutôt le fait que la grande majorité des travailleurs se trouvent dans l’économie informelle et ne sont que très peu touchés par les normes du travail et leur supervision123 .

  • 124 Voir ALSTON, 2005, p. 479; COONEY, 1999, p. 379; CREIGHTON, 2004, p. 273; ELLIOTT, 2000, p. 2.

52C’est à ce système de supervision que s’est ajoutée en 1998 la procédure de suivi en vertu de la Déclaration de 1998. On aurait voulu reproduire le mécanisme de supervision en matière de liberté syndicale dans le domaine de tous les droits fondamentaux au travail. Mais, comme nous l’avons vu, cela n’a pas été possible faute de soutien. Le système de supervision des conventions est déjà très complet, et très complexe : on peut se demander dans quelle mesure le mécanisme de suivi de la Déclaration de 1998 était nécessaire. La Déclaration de 1998 et son suivi sont toutefois perçus comme une tentative de revitaliser le système124. Il convient de se tourner vers cette question.

D. Evaluation de l’impact du suivi de la Déclaration de 1998

  • 125 BIT, Rapport de la Commission de la Déclaration de principes, 1998, § 78.

53Il faut bien admettre que ceux qui voient dans le suivi de la Déclaration de 1998 un moyen de revitaliser le système seront déçus. Loin de simplifier le système actuel, le suivi de la Déclaration le complexifie. Il cherche cependant à répondre au manque de mise en œuvre des conventions fondamentales. La Déclaration de 1998 n’est pas qu’un simple document de bonnes intentions, elle est accompagnée de mesures concrètes. C’est par la persuasion – le suivi annuel, le rapport global, la coopération technique et l’assistance – que l’OIT espérait, d’une part, inciter ses Membres à ratifier les conventions fondamentales et à respecter les droits fondamentaux et, d’autre part, perfectionner l’aide qu’elle apporte. Ce suivi est un résultat non négligeable de la Déclaration. Il n’est cependant que la mise en œuvre de procédures existantes : on a recouru à l’alinéa e) du paragraphe 5 de l’article 19 de la Constitution, comme en 1995, en vertu duquel les Membres sont tenus de remettre, à la demande du Conseil d’administration, un rapport sur l’état de leur législation et de leurs pratiques concernant les conventions non ratifiées en exposant les difficultés empêchant ou retardant leur ratification. Ce mécanisme a donc pour objet la promotion des conventions et non leur supervision, qui ne peut être exercée qu’à l’égard des conventions ratifiées125 .

  • 126 Déclaration, Annexe, paragraphe II.A.1.
  • 127 BIT, Examen des rapports annuels en vertu du suivi de la Déclaration de l’OIT relative aux princip (...)
  • 128 BIT, Examen des rapports annuels en vertu du suivi de la Déclaration de l’OIT relative aux princip (...)
  • 129 En même temps, en encourageant les ratifications, le suivi de la Déclaration ne fait qu’augmenter (...)

54Le suivi de la Déclaration comporte deux aspects : le suivi annuel et les rapports globaux. Le suivi annuel a pour but « de suivre […] les efforts déployés conformément à la Déclaration par les Membres qui n’ont pas encore ratifié toutes les conventions fondamentales »126 . Il est constitué d’une compilation des rapports demandés aux Etats n’ayant pas ratifié une ou plusieurs conventions fondamentales, ainsi que d’une introduction rédigée par sept experts-conseillers nommés par le Conseil d’administration parmi des personnalités éminentes en matière de travail. En 2005, seul un expert-conseiller était juriste, cela afin d’adopter une perspective différente de celle de la Commission d’experts. Le rôle des experts-conseillers s’est limité à examiner la compilation préparée par le BIT, à rédiger une introduction portant l’attention sur certains aspects qui mériteraient d’être approfondis et à signaler les changements qui devraient être apportés aux formulaires de rapports. L’introduction à ces rapports est soumise au Conseil d’administration en mars de chaque année. Le mandat de ces experts a pris fin cependant en 2008 et n’a pas été renouvelé ; en 2009, c’est donc le BIT qui s’est chargé de rédiger l’introduction et de la présenter au Conseil. En 2008, les experts-conseillers avaient reçu 99 % – un pourcentage record – des rapports demandés127 et le nombre d’Etats n’ayant jamais envoyé de rapports est passé de 42 en 2000 à deux en 2005128. Depuis 2005, tous les Etats avaient envoyé des rapports. Il faut dire que le nombre de rapports demandés ne cesse de baisser au fur et à mesure que les ratifications des conventions fondamentales augmentent129. Le système du rapport annuel est donc temporaire : quand tous les Etats auront ratifié toutes les conventions fondamentales, il n’y aura plus de rapports à analyser.

  • 130 Déclaration, Annexe, paragraphe III.A.1.
  • 131 Voir par exemple BIT, Suivi de la Déclaration de l’OIT relative aux principes et droits fondamenta (...)

55Les rapports globaux visent quant à eux à brosser un tableau de l’application des droits fondamentaux par tous les Etats membres. Ils portent chaque année sur un droit fondamental différent – chaque droit faisant l’objet d’une étude tous les quatre ans –, ce qui permet d’avoir le recul nécessaire afin de procéder à une évaluation. En effet, outre « offrir une image globale et dynamique » de chaque droit fondamental au travail, l’objectif de ces rapports est de servir de base pour évaluer l’assistance apportée par l’OIT et déterminer les priorités d’action130. Ils sont rédigés de manière accessible par le personnel du BIT (normalement une équipe par droit fondamental) et sont fondés notamment sur les rapports soumis selon l’article 22 de la Constitution, sur les rapports annuels mais aussi sur toute information que le BIT détient, incluant l’état de la législation de chaque pays. Le rapport global est soumis à la CIT pour une discussion tripartite, à la suite de laquelle le Conseil d’administration décide des mesures à prendre en matière de coopération technique131. L’ordre des rapports est le suivant : liberté d’association (2000), travail forcé (2001), travail des enfants (2002), discrimination (2003). En 2004, ce cycle a recommencé.

  • 132 ALSTON, 2004, p. 461; HEPPLE, B., « Enforcement: The Law and Politics of Cooperation and Complianc (...)

56Plusieurs critiques à l’encontre du système de supervision en général concernent également le suivi de la Déclaration, notamment son « manque de dents » : il est qualifié de « décidément faible » par plusieurs auteurs132. Il est pourtant clair que la Déclaration n’aurait pas été adoptée si elle avait été accompagnée d’un mécanisme plus contraignant. Par ailleurs, l’OIT a développé au cours de son existence plusieurs mécanismes de mise en œuvre des normes internationales du travail et ceux-ci concernent, de manière plus ou moins directe, tous les droits fondamentaux au travail. Certains droits fondamentaux faisaient donc déjà l’objet d’un suivi – même si les conventions n’avaient pas été ratifiées – à travers le contrôle entrepris par le Comité de la liberté syndicale et les études d’ensemble : le suivi pourrait être perçu comme ajoutant à la confusion. Afin de bien évaluer ce suivi, il faut rappeler ses objectifs : d’une part, encourager la promotion des principes et droits fondamentaux et la ratification des conventions fondamentales et, d’autre part, mieux cibler l’aide octroyée par l’OIT pour mettre en œuvre leurs principes. Le suivi de la Déclaration n’est pas une fin en soi, ce n’est qu’une étape : le Conseil d’administration doit étudier ses conclusions afin de décider des mesures à prendre. C’est sur cela qu’il faut juger le suivi et, de ce point de vue, le suivi de la Déclaration semble avoir été efficace.

Le suivi annuel

  • 133 Déclaration, Annexe, paragraphe II.B.3.
  • 134 BIT, Examen des rapports annuels (partie 1), 2000, pp. 4-5. Le groupe d’experts propose notamment (...)
  • 135 BIT, Examen des rapports annuels en vertu du suivi de la Déclaration de l’OIT relative aux princip (...)

57Chaque année, le groupe d’experts a rédigé de la manière la plus neutre possible un rapport consistant en une introduction aux rapports des gouvernements « qui pourrait appeler l’attention sur des aspects méritant éventuellement un examen plus approfondi »133 . Sur la base de ces rapports annuels, le groupe d’experts fait des recommandations en vue de l’amélioration ultérieure du suivi d’une part134, et de l’amélioration de l’aide octroyée par le BIT d’autre part. Le premier suivi annuel, paru en 2000, était décevant – les experts-conseillers eux-mêmes l’ont reconnu : la moitié des gouvernements – et cela était prévisible – n’avaient pas envoyé leur rapport, certains rapports n’étaient pas suffisamment riches et très peu d’organisations d’employeurs et de travailleurs avaient envoyé des commentaires sur les rapports des gouvernements135. Comme noté plus haut, ce n’est plus le cas aujourd’hui. En 2005, seuls deux Etats n’ont pas remis de rapport (les îles Salomon et la Somalie) et tous les Etats qui s’étaient abstenus lors du vote de la Déclaration en 1998 ont soumis leur rapport. Il est évident que la valeur de la compilation des rapports annuels dépend entièrement de leur qualité qui, comme le concèdent les experts-conseillers, n’est en général pas très élevée. Cette qualité dépend des formulaires envoyés aux gouvernements, qui ont été perfectionnés, mais aussi des ressources des Etats, des organisations d’employeurs et de travailleurs, et de leur bonne volonté. Dans la mesure où les rapports nationaux sont peu instructifs, les commentaires des experts-conseillers le seront également.

  • 136 Ibid., § 20.
  • 137 Ibid., § 24.
  • 138 BIT, Examen des rapports annuels en vertu du suivi de la Déclaration de l’OIT relative aux princip (...)

58Les experts-conseillers ont cependant joué un rôle dynamique. En 2005, ils ont proposé que les efforts entrepris pour promouvoir les principes et droits fondamentaux au travail le soient de concert avec une forme élargie de coopération technique, d’une part entre les divers départements de l’OIT et d’autre part avec d’autres organisations internationales136. Ils ont également suggéré de rationaliser et de simplifier les rapports : une fois établie une base de référence, les Etats pourraient se concentrer sur l’établissement des priorités pour la réalisation des principes de la Déclaration137. En 2008, ils ont souligné que le suivi avait permis d’établir un système d’information qui, combiné avec le système de contrôle des conventions ratifiées, présentait une vue d’ensemble de la situation relative aux droits fondamentaux dans les Etats membres138 .

  • 139 BIT, Examen des rapports annuels (partie II), 2008, § 8 et Annexe 5.

59Le suivi annuel a été clairement positif dans la mesure où il a encouragé la ratification des conventions fondamentales, que, une fois celles-ci ratifiées, leur application fait l’objet du contrôle de la Commission d’experts et que leur non-application peut faire l’objet de plaintes et réclamations. Mais, en poussant à la ratification des conventions, le suivi n’a-t-il pas entraîné en même temps une banalisation accrue des ratifications ? Cette question est légitime. Toutefois, cette banalisation est antérieure à la Déclaration de 1998 et n’est certainement pas limitée au domaine du travail. Le suivi a également été positif dans la mesure où il a dégagé une plate-forme où les organisations de travailleurs et d’employeurs peuvent s’exprimer quant à l’application des conventions fondamentales non ratifiées. Le taux de participation des organisations d’employeurs et de travailleurs a fortement augmenté depuis 2000139. Par ailleurs, l’utilité de ces rapports n’est pas uniquement de procurer des informations au BIT, mais également de provoquer une remise en question chez les Etats et d’instaurer un dialogue entre les gouvernements et le BIT.

  • 140 Ibid., § 14.

60Ainsi, dans le cadre de ses objectifs, le suivi annuel semble avoir été positif. En 2008, les experts-conseillers ont émis l’opinion que pour évaluer les progrès accomplis, il faudrait avoir plus de données socio-économiques dans des domaines tels que l’emploi, la protection sociale et le dialogue social, ouvrant ainsi la voie à la nouvelle Déclaration de 2008 et son suivi140 .

Le rapport global

  • 141 Voir par exemple l’avis du délégué employeur de l’Argentine : « La Déclaration et son suivi étant (...)
  • 142 ELLIOTT et FREEMAN, 2003, p. 99. Voir également COMPA, 2002-2003, p. 292.
  • 143 BIT, Rapport global en vertu du suivi de la Déclaration de l’OIT, 2005, p. 12/3.

61Les rapports globaux ont peut-être davantage attiré l’attention des médias que les autres rapports des organes de contrôle de l’OIT, en partie parce qu’ils sont rédigés dans un langage plus accessible. Leur contenu n’est certes pas révolutionnaire – ils ont dû passer à travers le filtre de la diplomatie avant d’être publiés – mais constitue une source d’information utile sur ce consensus. Ensuite, les rapports globaux reconnaissent ouvertement que ce n’est pas parce qu’un Etat ratifie une convention qu’il la respecte. En outre, bien que certains pays, y compris ceux qui se sont abstenus lors de l’adoption de la Déclaration, aient critiqué le fait d’être nommés dans le rapport global concernant la liberté d’association de 2000141, plusieurs d’entre eux ont reconnu que le fait d’avoir été cités a entraîné des changements et les a incités à demander l’assistance technique de l’OIT142. En tout état de cause, il semble difficile pour le Conseil d’administration de « tirer les conséquences de ce débat en ce qui concerne les priorités et plans d’action à mettre en œuvre en matière de coopération technique » si certains pays ou régions ne sont pas nommés et leur situation exposée dans plus de détails. Par ailleurs, l’information recueillie dans les rapports globaux qui ne se limite pas à l’aspect législatif est bienvenue mais certaines critiques ont été faites quant à la précision et l’utilité des informations présentées. D’après le représentant des employeurs, le rapport « expose clairement l’abondance des programmes menés au cours des quatre dernières années, mais ne donne pas d’informations sur la stratégie de l’OIT et sur l’impact de ses initiatives »143 .

  • 144 BIT, Rapport global en vertu du suivi de la Déclaration de l’OIT, 2004, p. 14/41.
  • 145 BIT, Rapport global en vertu du suivi de la Déclaration de l’OIT, 2005, p. 12/39.
  • 146 Loc. cit.

62Les discussions tripartites sur les rapports globaux n’ont également pas été aussi fructueuses qu’elles auraient pu l’être. D’une part, sur le plan de la participation, peu de gouvernements interviennent (15 % seulement en 2004)144 et beaucoup d’orateurs ne restent pas présents après leurs interventions145. D’autre part, sur le plan de la qualité des discussions, le délégué parlant au nom du groupe des travailleurs s’est plaint du fait qu’il n’y avait pas eu de débats lors des discussions de 2005 et que les interventions se limitaient à de courtes présentations146. Ce qui ressort des discussions de 2005 au sujet du rapport global sur le travail forcé, par exemple, c’est surtout que tous les délégués qui se sont exprimés semblaient d’accord sur le fait que le travail forcé était un fléau concernant tous les pays et que tous les efforts devaient être faits afin de l’éliminer – ce genre de banalités n’apporte rien. En même temps, ces discussions ont donné le feu vert à l’OIT pour entreprendre toute action jugée nécessaire.

  • 147 Voir par exemple l’intervention de la déléguée de la Syrie (BIT, Rapport global en vertu du suivi (...)
  • 148 De manière générale, le premier rapport global a été accueilli favorablement par les délégués trav (...)
  • 149 BIT, Examen des rapports annuels (partie I), 2001, § 6.

63Il est intéressant de noter aussi que les discussions de la CIT attestent un certain désintérêt pour le rapport global. Ainsi, lors de la première discussion de 2000, quelques délégués gouvernementaux étaient sur la défensive147 et la réception du premier rapport global par la CIT a été mitigée148. Par contre, presque aucune critique n’a été faite du rapport global soumis en 2005 portant sur le travail forcé. Cela peut s’expliquer par le fait que les mandants ont été rassurés par le fait que le rapport global ne va pas au-delà de ce qui a été prévu par la Déclaration de 1998. Que le suivi semble inutile est une chose, mais dire qu’il ne fonctionne pas tel quel en est une autre. Comme le relèvent les experts-conseillers, leur travail n’est qu’une étape149 : le Conseil d’administration doit examiner les points du rapport annuel qui demandent un examen approfondi, il doit étudier le rapport global ainsi que sa discussion à la CIT et déterminer des plans d’action en matière de coopération technique, et cette coopération technique doit avoir lieu.

  • 150 BIT, « Plan d’action de l’OIT sur l’égalité de chances et de traitement entre les travailleurs et (...)

64Le scepticisme est permis : en février 1987, par exemple, un « Plan d’action de l’OIT sur l’égalité de chances et de traitement entre les travailleurs et les travailleuses en matière d’emploi » fort similaire aux plans d’action envisagés par la Déclaration a été adopté, vraisemblablement sans résultat concret150. La Déclaration de 1998 a cependant tenté de développer une approche différente, « tournée vers l’action », pour répondre à la non-observation des principes de la Constitution ou des conventions. Elle a ouvert la voie à d’autres approches, dont celle de la Déclaration de 2008, qui sera beaucoup plus large.

Notes

1 Voir la partie III de la Déclaration de Philadelphie ainsi que l’alinéa b) du paragraphe 2 de l’article 10 de la Constitution, prévoyant l’assistance technique.

2 LANGILLE, 1999, p. 256.

3 MAUPAIN, F., « La “valeur ajoutée” de la Déclaration relative aux principes et droits fondamentaux au travail pour la cohérence et l’efficacité de l’action normative de l’OIT », dans I. Daugareilh (éd.), Mondialisation, travail et droits fondamentaux, Bruxelles : Bruylant, 2005 (b), p. 2.

4 BIT, Cadre stratégique pour 2006-2009 : faire du travail décent un objectif mondial, 2004, pp. 24-25.

5 Cette idée a été lancée dans le rapport global de 2005 (BIT, Une alliance contre le travail forcé, 2005, p. 94).

6 BIT, Rapport global en vertu du suivi de la Déclaration de l’OIT relative aux principes et droits fondamentaux au travail : séance interactive, Compte rendu provisoire 14, 10e séance, CIT, 92e session, Genève, juin 2004.

7 BIT, Un avenir sans travail des enfants, 2002, p. xiii.

8 Cet argument est aussi utilisé plus généralement pour tous les textes touchant aux droits de la personne (voir par exemple SMOLIN, 1999, p. 407).

9 Swepston discute des effets possibles de la nouvelle approche intégrée de l’OIT (SWEPSTON, L., Adoption of Standards by the International Labour Organization : Lessons and Limitations, International Human Rights Standard-Setting Processes (Conférence), 13-14 février 2005, Genève : CIEDH et ICJ, 2005, § 17).

10 CULLEN, 1999, p. 3. De manière générale, voir à ce sujet ABERNETHIE, L., « Child Labour in Contemporary Society : Why Do We Care ? », Intl. J. Child. Rts., vol. 6, n° 1, 1998, pp. 93-95.

11 BIT, Le travail des enfants : l’intolérable en point de mire, 1996, p. 22.

12 BONNET, 1999, p. 55.

13 SMOLIN, 1999, p. 445.

14 SENGUPTA, A., « Realizing the Right to Development », Development and Change, vol. 31, n° 3, 2000, p. 562.

15 Il s’agit de la C187 sur le cadre promotionnel pour la sécurité et la santé au travail de 2006. Cette convention, qui vise à établir un cadre promotionnel, est née de la constatation qu’une plus grande sensibilisation est nécessaire dans ce domaine : il faut créer une « culture de la sécurité » (voir BIT, Rapport IV (1), Cadre promotionnel pour la sécurité et la santé au travail, CIT, 93e session, Genève, juin 2005).

16 Il s’agit de la R198 sur la relation de travail de 2006.

17 Cette Commission comprenait 26 membres, dont à sa tête les chefs d’Etat de la Finlande et de la Tanzanie ainsi que, notamment comme commissaires, divers anciens politiciens, le Président de l’Organisation internationale des employeurs, le Président de la Fédération américaine du travail et du Congrès des organisations industrielles (AFL-CIO), et un récipiendaire du prix Nobel d’économie.

18 LEARY, 2002.

19 ALSTON et HEENAN, 2004, p. 222.

20 Au sujet de cette Déclaration, voir MAUPAIN, F. « “Refondation” ou trompe-l’œil ? La Déclaration de l’OIT sur la justice sociale pour une mondialisation équitable », 2009, article à paraître.

21 Voir par exemple BIT, Propositions de programme et de budget pour 2000-01, Conseil d’administration, 274e session, Genève, mars 1999, GB.274/PFA/0/1, et BIT, Un travail décent, rapport du Directeur général, CIT, 87e session, 1999, Genève, BIT, 90 p. Ces quatre piliers sont rappelés dans le rapport du Directeur général de juin 2005 (BIT, Rapport I (A), Consolider les progrès et aller de l’avant, Rapport du Directeur général, CIT, 93e session, Genève, juin 2005). Au sujet du travail décent, voir HEPPLE, 2005, pp. 63 et ss.

22 STANDING, 2008, p. 370.

23 BIT, Rapport VI, Renforcement de la capacité de l’OIT d’appuyer les efforts déployés par ses Membres pour atteindre ses objectifs dans le cadre de la mondialisation : poursuite de la discussion sur le renforcement de la capacité de l’OIT et éventuel examen d’un document faisant autorité, qui pourrait prendre la forme d’une déclaration ou de tout autre instrument adéquat, assorti de tout suivi approprié, ainsi que de la forme qu’ils pourraient prendre, CIT, 97e session, Genève, juin 2008, pp. 42-49.

24 Voir BIT, Renforcement de la capacité de l’OIT d’appuyer les efforts déployés par ses Membres pour atteindre ses objectifs dans le cadre de la mondialisation : Rapport de la Commission du renforcement de la capacité de l’OIT, CIT, 97e session, Compte rendu provisoire 13, Genève, juin 2008.

25 SOMAVIA, J., « Préface », Déclaration de l’OIT sur la justice sociale pour une mondialisation équitable, CIT, 97 e session, 2008, p. 1.

26 BIT, Rapport VI, Le rôle de l’OIT en matière de coopération technique : promouvoir le travail décent par des programmes de terrain et par pays, CIT, 95e session, juin 2006.

27 Par exemple, un plan d’action concernant le travail forcé a été approuvé en novembre 2001, un plan d’action sur l’élimination du travail des enfants a été approuvé en mars 2003 (celui-ci s’inscrit dans les activités du IPEC), des plans d’action pour l’élimination de la discrimination ont été approuvés en novembre 2003 et en novembre 2007, et un plan d’action pour la liberté d’association a été approuvé en mars 2005.

28 COX, L., « The International Labour Organisation and Fundamental Rights at Work », Eur. Hum. Rgts. L. Rev., vol. 5, 1999, p. 458 ; et LANGILLE, 1999, p. 256.

29 TRÉMEAUD, 2000, p. 9.

30 L’information ci-dessous provient du rapport suivant : BIT, Rapport VI, Le rôle de l’OIT en matière de coopération technique, 2006, § 181 et ss.

31 Voir PLANT, R. et C. O’REILLY, « The ILO’s Special Action Programme to Combat Forced Labour », I.L.R., vol. 142, n° 1, 2003, pp. 75-76.

32 Voir l’avis du représentant du groupe des travailleurs, BIT, Rapport global en vertu du suivi de la Déclaration de l’OIT relative aux principes et droits fondamentaux au travail : séance interactive, Compte rendu provisoire 15, 13e séance, CIT, 94e session, Genève, juin 2006, p. 15/6.

33 BIT, Examen des rapports annuels en vertu du suivi de la Déclaration de l’OIT relative aux principes et droits fondamentaux au travail, 2005, § 19.

34 SERVAIS, J.-M., Normes internationales du travail, Paris : Libraire Générale de Droit et de Jurisprudence, 2004, p. 69. Voir aussi TREBILCOCK, A., « The ILO Declaration on Fundamental Principles and Rights at Work: A New Tool », dans R. Blanpain et C. Engels (éds.), The ILO and the Social Challenge of the 21st Century, La Haye: Kluwer Law International, 2001, p. 110.

35 GRUCHALLA-WESIERSKI, 1984, p. 65 ; Voir aussi la conclusion 18 de la résolution de l’IDI (IDI, « Les résolutions de l’Assemblée générale des Nations Unies », A.I.D.I., vol. 62, n° 2, 1987, p. 285).

36 BOURKE et al., 1998, p. 29.

37 Par exemple, la résolution 2625 (XXV) du 24 octobre 1970 sur les relations amicales entre Etats clarifie la Charte des Nations Unies en dégageant certains de ses principes.

38 SIMMA, 1993, p. 234.

39 MAUPAIN, 2000, p. 375.

40 BIT, Examen d’une éventuelle Déclaration de principes, 1998, p. 21.

41 De plus, le paragraphe 2 de l’article 37 prévoit que le Conseil d’administration, avec l’approbation de la CIT, pourra instituer un tribunal qui règlera toutes questions relatives à l’interprétation de conventions seulement. Un tel tribunal n’a cependant jamais été mis en place.

42 SCELLE, 1930, p. 220.

43 RUBIN, 2005, p. 8.

44 Voir la page Internet http://www.ilo.org/public/english/indigenous/standard/super.htm. Voir aussi MAUPAIN, F., « L’interprétation des conventions internationales du travail », dans R.-J. Dupuy (éd.), Mélanges en l’honneur de Nicolas Valticos, Paris : Pédone, 1999 (c), pp. 567-583.

45 BIT, Examen d’une éventuelle Déclaration de principes, 1998, p. 11. Voir aussi MAUPAIN, 2005 (a), p. 447.

46 WEISS, M., « The Globalisation of Fundamental Social Rights », dans G. Van Limberghen et K. Salomez (éds.), Liber Amicorum Maxime Stroobant, Gand : Mys & Breesch, 2001, p. 187, cité dans VANDAELE, 2005, p. 149.

47 HEPPLE, 2005, p. 83.

48 CLAPHAM, 2006, p. 218.

49 Voir HEPPLE, 1997, p. 357, pour l’exemple anglais (seule une des 25 conventions adoptées entre 1979 et 1996 a été ratifiée et de nombreuses conventions dénoncées) et, pour l’exemple néo-zélandais, voir WILSON, R., « The Decade of Non-Compliance : The New Zealand Government Record of Non-Compliance with International Labour Standards 1990-98 », N. Z. J. Indus. Rel., vol. 25, n° 1, 2000, p. 80. La Nouvelle-Zélande n’a ratifié aucune convention entre 1987 et 2001, date à laquelle elle a ratifié la C182.

50 BIT, Ratification et promotion des conventions fondamentales de l’OIT, Conseil d’administration, 300e session, Genève, novembre 2007, GB.300/LILS/5, et 282e session, Genève, novembre 2001, GB.282/LILS/7, § 3.

51 MAUPAIN, 2005 (a), p. 455.

52 Cela est peu contesté. Voir par exemple COMPA, 2002-2003, p. 286 ; CORDOVA, 1993, pp. 155-156 ; voir également les commentaires respectifs du représentant des travailleurs et du représentant des employeurs (BIT, Rapport global en vertu du suivi de la Déclaration de l’OIT relative aux principes et droits fondamentaux au travail : séance interactive, 2004, pp. 14/5 et 14/7).

53 Pour LANGILLE, 2005, p. 421, la modification du droit du travail et la ratification des conventions de l’OIT ne seraient pas du tout dans les plans des Etats-Unis.

54 Un instrument non ratifié peut certes avoir des effets similaires mais avec moins de force.

55 Déclaration, Annexe, paragraphe I.2.

56 NGUYEN, DAILLIER et PELLET, 1999, p. 225. Nombreux sont les observateurs qui sont arrivés à cette conclusion. Voir par exemple BETTEN, L., International Labour Law: Selected Issues, Deventer: Kluwer, 1993, p. 398; LEARY, V., « Lessons from the Experience of the International Labour Organisation », dans P. Alston (éd.), The United Nations and Human Rights: A Critical Appraisal, Oxford: Clarendon Press, 1992, p. 580; et VALTICOS, N., « Once More about the ILO System of Supervision: In What Respect Is It Still a Model? », dans N. M. Blokker et S. Muller (éds.), Towards More Effective Supervision by International Organizations: Essays in Honour of Henry G. Schermers, vol. 1, Dordrecht: Martinus Nijhoff, 1994, p. 99. Pour un survol de ce mécanisme de supervision, voir BARTOLOMEI DE LA CRUZ, VON POTOBSKY et SWEPSTON, 1996, pp. 67-112 ; MAUPAIN, F., « The Settlement of Disputes within the International Labour Office », J. Int. Ec. Law, vol. 2, n° 2, 1999 (ci-après, 1999(b)), pp. 273-293 ; NIELSEN, H. K., « The Supervisory Machinery of the International Labour Organisation », Neth. Q.Hum.Rts., vol. 64, n° 1, 1995 ; RUBIN, 2005, pp. 62-97 ; VALTICOS, 1983, pp. 581-656 ; et VALTICOS, N., « L’évolution du système de contrôle de l’Organisation internationale du Travail », dans Le droit international à l’heure de sa codification : études en l’honneur de Roberto Ago, vol. 2, Milan : A. Giuffrè, 1987, pp. 505-521 ; ainsi que le site Internet http://www.ilo.org/public/french/standards/norm/applying/index.htm.

57 VALTICOS et VON POTOBSKY, 1995, p. 306.

58 Voir par exemple LEARY, 1992, et NGUYEN, DAILLIER et PELLET, 1999, p. 225.

59 L’article 33 de la Constitution de l’OIT prévoit que « si un Membre quelconque ne se conforme pas dans le délai prescrit aux recommandations éventuellement contenues soit dans le rapport de la Commission d’enquête, soit dans la décision de la Cour internationale de Justice, selon le cas, le Conseil d’administration pourra recommander à la Conférence telle mesure qui lui paraîtra opportune pour assurer l’exécution de ces recommandations ». Cet article a été utilisé pour la première fois en juin 2000.

60 Cet alinéa prévoit que le Membre n’ayant pas ratifié une convention devra soumettre un rapport au Directeur général de l’OIT sur « l’état de sa législation et sur la pratique concernant la question qui fait l’objet de la convention, en précisant dans quelle mesure l’on a donné suite ou l’on se propose de donner suite à toute disposition de la convention [...] et en exposant quelles difficultés empêchent ou retardent la ratification d’une telle convention ».

61 Voir le site Internet http://www.ilo.org/ilolex/french/repframeF.htm.

62 Voir à ce sujet VALTICOS, 1987, pp. 510 et 515.

63 Seules 12 commissions d’enquête ont été mises sur pied (état : 2009). La dernière Commission d’enquête, nommée par le Conseil d’administration en novembre 2008, concerne le respect par le Zimbabwe de la C87 et de la C98.

64 Voir MAUPAIN, 2005 (b), p. 691.

65 Voir par exemple l’avis du délégué gouvernemental des Philippines, BIT, Rapports de la Commission des propositions : présentation, discussion et adoption, CIT, 88e session, compte rendu provisoire (26e séance), Genève, juin 2000.

66 Résolution relative aux mesures recommandées par le Conseil d’administration au titre de l’article 33 de la Constitution de l’OIT au sujet du Myanmar, CIT, 88e session, juin 2000 ; BIT, « La Conférence internationale du Travail adopte une résolution visant le travail forcé au Myanmar », communiqué de presse, 14 juin 2000, BIT/00/27 ; HEPPLE, 2005, pp. 54-55.

67 Voir BIT, Question supplémentaire à l’ordre du jour : Examiner quelles nouvelles mesures l’OIT pourrait prendre en vertu de sa Constitution pour : i) assurer efficacement le respect par le Myanmar des recommandations de la commission d’enquête ; et ii) veiller à ce que des poursuites ne soient pas engagées contre les plaignants ou leurs représentants, Compte rendu provisoire 2, 10e séance, CIT, 95e session, Genève, juin 2006.

68 BIT, Faits nouveaux concernant la question de l’exécution par le gouvernement du Myanmar de la convention (n° 29) sur le travail forcé, 1930, Conseil d’administration, 301e session, Genève, mars 2008, GB.301/6/2.

69 BIT, « ILO Expresses Concern over Sentencing of Myanmar Labour Activist », communiqué de presse, 19 septembre 2008, ILO/08/39. Ce militant a cependant été libéré depuis.

70 Cet article 19 a été ajouté à la Constitution en 1946. Comme l’observe Swepston, il s’agit d’une disposition remarquable et très flexible qui n’a pas d’équivalent dans d’autres organisations internationales (SWEPSTON, L., « International Labour Organization Standards and Human Rights », dans Y. Danieli et al. (éds.), The Universal Declaration of Human Rights: Fifty Years and Beyond, Amityville: Bay-wood, 1998, p. 40).

71 LEARY, 1992, p. 596.

72 Ibid., p. 598. Pour une « traduction » du langage utilisé par la Commission d’experts, voir NIELSEN, 1995, pp. 132-133.

73 VISANO et BASTINE, 2002, pp. 8-9.

74 RUBIN, 2005, p. 8.

75 Ces études portent sur des sujets divers - protection du salaire, travailleurs migrants, etc. - mais six d’entre elles portent sur les Conventions 87 et 98. La dernière étude remonte à 1994 et les précédentes à 1956, 1957, 1959, 1973 et 1983.

76 Cette mobilisation de la honte n’apparaît pas dans les mécanismes de contrôle des Nations Unies (LEARY, 1992, p. 600).

77 Ibid., p. 599.

78 Voir BIT, Rapport de la Commission d’experts, 2003, § 9.

79 Voir à ce sujet BIT, Les normes internationales du travail, 1992, pp. 94-98.

80 Le BIT « fournira aux gouvernements, sur leur demande et dans la mesure de ses moyens, toute aide appropriée pour l’élaboration de la législation sur la base de décisions de la Conférence, ainsi que pour l’amélioration de la pratique administrative et des systèmes d’inspection ».

81 BRONSTEIN, A., « En aval des normes internationales du travail : le rôle du BIT dans l’élaboration et la révision de la législation du travail », dans J.-C. Javillier, B. Gernigon et G. P. Politakis (éds.), Les normes internationales du travail : un patrimoine pour l’avenir - Mélanges en l’honneur de Nicolas Valticos, Genève : BIT, 2004, p. 222. L’OIT n’est pas l’unique source d’aide à ce niveau : les organisations financières sont aussi appelées à apporter une aide dans le cadre de programmes d’ajustement structurel ( op. cit., p. 223).

82 VALTICOS, 1983, p. 614.

83 Pour une analyse du rôle de la jurisprudence du Comité de la liberté syndicale et de la Commission d’experts dans la clarification du concept de liberté d’association, voir par exemple SWEPSTON, 1998 (c), pp. 195-213.

84 Cette Commission a été créée en 1950 à la suite d’une décision du Comité d’administration de l’OIT et du Conseil économique et social des NU. Il s’agit de l’organe permanent du mécanisme spécial de protection de la liberté syndicale. La CICMLS reçoit les plaintes envoyées par le Conseil d’administration concernant la violation de droits syndicaux par des Etats ayant ou non ratifié les C87 et C98. Son rôle consiste à investiguer la plainte et, parfois, à arriver à une entente avec le gouvernement en question afin de régler le différend. La Commission peut examiner toute plainte concernant un Etat partie aux Conventions sur la liberté d’association. Si la Commission désire examiner une plainte concernant un Etat qui n’a pas ratifié ces Conventions, elle doit obtenir le consentement de l’Etat visé.

85 La nécessité d’obtenir ce consentement a en effet paralysé le travail de la CICMLS et ce n’est que quatorze ans après sa mise sur pied qu’elle a traité son premier cas. La Commission n’a traité que six cas jusqu’à présent - concernant le Japon, la Grèce, le Lesotho, le Chili, les Etats-Unis (Costa Rica) et l’Afrique du Sud -, le dernier datant de 1992. Cela a profondément modifié le rôle initial du Comité de la liberté syndicale, limité d’abord à filtrer les plaintes destinées à la Commission.

86 BIT, La liberté syndicale : recueil de décisions, 1996, § 4.

87 C’était par exemple le cas du Venezuela en 2003, dont la situation a été qualifiée par le Comité de « extrêmement grave et urgente » (BIT, 330e rapport du Comité de la liberté syndicale, Conseil d’administration, 286e session, Genève, mars 2003, GB.286/11 (Partie 1), § 10).

88 Sur les raisons de cette augmentation, voir BIT, Rapport I (B), S’organiser pour plus de justice sociale, CIT, 92e session, Genève, juin 2004, pp. 28-31.

89 BIT, La liberté syndicale : recueil de décisions, 1996, Introduction.

90 Voir par exemple les commentaires de la Commission d’experts lors du cinquantième anniversaire du Comité de la liberté syndicale (BIT, Rapport III (Partie IA), Rapport de la Commission d’experts pour l’application des conventions et recommandations, CIT, 90e session, Genève, juin 2002, p. 13).

91 SWEPSTON, 1998 (c), p. 194.

92 BIT, Etude d’ensemble : liberté .syndicale et négociation collective, 1994, § 13.

93 Voir par exemple DOUGLAS, W. A., J.-P. FERGUSON et E. KLETT, « An Effective Confluence of Forces in Support of Workers’ Rights : ILO Standards, US Trade Laws, Unions, and NGOs », Hum. Rts. Q., vol. 26, n° 2, 2004, pp. 273-299 ; ELIOTT, 2000, pp. 1-7 ; GRAVEL, E., « Impact des mécanismes de contrôle de l’OIT dans le domaine de la liberté syndicale (analyse des cas de progrès) », Revue belge de droit international, vol. 33, n° 1, 2000, pp. 26-40, et « Les mécanismes de contrôle de l’OIT : bilan de leur efficacité et perspectives d’avenir », dans J.-C. Javillier, B. Gernigon et G. P. Politakis (éds.), Les normes internationales du travail : un patrimoine pour l’avenir - Mélanges en l’honneur de Nicolas Valticos, Genève : BIT, 2004, pp. 3-9 ; LEARY, 1992 ; MAUPAIN, 2004 ; VALTICOS et VON POTOBSKY, 1995, pp. 288-289.

94 LEARY, 1992, p. 596, et VALTICOS, 1994, p. 112.

95 BIT, Rapport III (Partie IA), Rapport de la Commission d’experts pour l’application des conventions et recommandations, CIT, 97e session, Genève, juin 2008, rapport général, § 52. Cela sans compter les cas invisibles (GRAVEL, 2004, p. 5).

96 GRAVEL, E. et C. CHARBONNEAU-JOBIN, La Commission d’experts pour l’application des conventions et recommandations : dynamique et impact, Genève : OIT, 2003, pp. 30-48 (sur les C98 et C87), 48-58 (sur les C29 et C105), 58-72 (sur les C100 et C111) et 72-74 (sur la C138).

97 VALTICOS et VON POTOBSKY, 1995, p. 289.

98 Pour un résumé de certaines de ces critiques au cours du siècle dernier, voir BARTOLOMEI DE LA CRUZ, VON POTOBSKY et SWEPSTON, 1996, pp. 113 et ss.

99 COONEY, 1999, p. 373 ; LANGILLE, 2005, p. 424.

100 LANGILLE, 2005, p. 426.

101 ALSTON, 2004, p. 517.

102 Il convient de noter que pour Valticos, c’est plutôt parce que le système doit être simplifié qu’il a atteint son sommet (VALTICOS, 1994, pp. 99 et 111).

103 Voir par exemple BETTEN, 1993, pp. 400-401 ; COONEY, 1999, p. 373 ; VALTICOS, 1994, pp. 110-111. Voir surtout l’avis de la Commission d’experts elle-même, qui souligne qu’« [a]u cours des dix dernières années, la charge de travail de la commission s’est accrue, tant en quantité qu’en complexité » (BIT, Rapport de la Commission d’experts, 2000, p. 8).

104 CREIGHTON, 2004, p. 261. Cependant, Creighton ne semble compter que les fonctionnaires officiels ; or le BIT dépend beaucoup du travail de personnes au statut précaire (collaborateurs externes dont le contrat est renouvelé sur plusieurs années, etc.).

105 EWING et SIBLEY, 2000, p. 29.

106 Jusqu’en 1959, les Etats devaient soumettre un rapport par convention ratifiée mais ce système a été progressivement réduit. Les Etats membres doivent présenter tous les deux ans un rapport expliquant les mesures prises en droit et en pratique afin d’appliquer les huit conventions fondamentales et les quatre conventions prioritaires qu’ils ont ratifiées, et, tous les cinq ans, un rapport concernant les autres conventions qu’ils ont ratifiées. En outre, des rapports sur l’application de certaines conventions peuvent être requis à des intervalles plus courts. La surcharge de travail de la Commission d’experts n’est pas un problème récent.

107 Voir BIT, Rapport de la Commission d’experts, 2001, Rapport général, § 9.

108 BIT, Rapport général de la Commission de la Conférence de l’application des Conventions et Recommandations, CIT, 93e session, Genève, juin 2005, § 20 et ss.

109 GRAVEL et CHARBONNEAU-JOBIN, 2003.

110 Voir par exemple ALSTON, 2004, p. 517.

111 La Commission d’experts se déclare d’ailleurs « de plus en plus préoccupée » par ce problème dans son rapport de 2004 (BIT, Rapport de la Commission d’experts, Rapport général, 2004, § 53-57) ; VISANO et BASTINE, 2002, p. 6.

112 CREIGHTON, 2004, p. 262.

113 Ibid.

114 Voir par exemple COONEY, 1999, pp. 375-379.

115 VISANO et BASTINE, 2002, p. 9.

116 CREIGHTON, 2004, p. 253; ALSTON, 2004, p. 517.

117 Voir HEPPLE, 2005, p. 55.

118 COONEY, 1999, p. 388.

119 CREIGHTON, 2004, p. 271; HEPPLE, 2005, p. 56.

120 ELLIOTT, K. A. et R. B. FREEMAN, Can Labor Standards Improve under Globalization?, Washington: Institute for International Economics, 2003, p. 101; ALSTON, 2004 et 2005 (a).

121 HEPPLE, 2005, p. 56.

122 Plusieurs changements ont été proposés mais ne sont pas adoptés et nous voyons mal comment certaines propositions, telle l’inclusion accrue des ONG - qui est d’ailleurs souhaitable -, pourraient être accueillies de manière favorable (voir à ce sujet le commentaire du délégué employeur du Kenya, BIT, Rapport global en vertu du suivi de la Déclaration de l’OIT relative aux principes et droits fondamentaux au travail, 2004, p. 14/14).

123 MAUPAIN, 2005 (a), p. 442.

124 Voir ALSTON, 2005, p. 479; COONEY, 1999, p. 379; CREIGHTON, 2004, p. 273; ELLIOTT, 2000, p. 2.

125 BIT, Rapport de la Commission de la Déclaration de principes, 1998, § 78.

126 Déclaration, Annexe, paragraphe II.A.1.

127 BIT, Examen des rapports annuels en vertu du suivi de la Déclaration de l’OIT relative aux principes et droits fondamentaux au travail : introduction par les experts-conseillers sur la Déclaration de l’OIT à la compilation des rapports annuels, Conseil d’administration, 301e session, Genève, mars 2008, GB.301/3, § 7.

128 BIT, Examen des rapports annuels en vertu du suivi de la Déclaration de l’OIT relative aux principes et droits fondamentaux au travail, 2005, § 8.

129 En même temps, en encourageant les ratifications, le suivi de la Déclaration ne fait qu’augmenter le travail de la Commission d’experts.

130 Déclaration, Annexe, paragraphe III.A.1.

131 Voir par exemple BIT, Suivi de la Déclaration de l’OIT relative aux principes et droits fondamentaux au travail : priorités et plans d’action pour la coopération technique, Conseil d’administration, 279e session, Genève, novembre 2000, GB.279/TC/3, concernant le premier rapport global « Votre voix au travail » ; et BIT, Suivi de la Déclaration de l’OIT relative aux principes et droits fondamentaux au travail : priorités et plans d’action pour la coopération technique concernant l’élimination de toutes les formes de travail forcé ou obligatoire, Conseil d’administration, 294e session, Genève, novembre 2005, GB.294/TC/2, concernant le rapport global « Une alliance mondiale contre le travail forcé » de 2005.

132 ALSTON, 2004, p. 461; HEPPLE, B., « Enforcement: The Law and Politics of Cooperation and Compliance », dans B. Hepple (éd.), Social and Labour Rights in a Global Context: International and Comparative Perspectives, Cambridge: Cambridge University Press, 2002, p. 240, et aussi HEPPLE, 2005, p. 62.

133 Déclaration, Annexe, paragraphe II.B.3.

134 BIT, Examen des rapports annuels (partie 1), 2000, pp. 4-5. Le groupe d’experts propose notamment des questionnaires qui prennent davantage en compte les aspects sexospécifiques (op. cit., p. 12). En mars 2005, les experts-conseillers ont proposé de modifier les questions posées aux Membres car ils avaient besoin d’informations qui aillent plus loin que des informations sur la législation et portent sur d’autres paramètres socio-économiques (BIT, Examen des rapports annuels en vertu du suivi de la Déclaration de l’OIT relative aux principes et droits fondamentaux au travail, 2005, § 23).

135 BIT, Examen des rapports annuels en vertu du suivi de la Déclaration de l’OIT relative aux principes et droits fondamentaux au travail (partie II), Conseil d’administration, 277e session, Genève, mars 2000, GB.277/3/2, p. 2.

136 Ibid., § 20.

137 Ibid., § 24.

138 BIT, Examen des rapports annuels en vertu du suivi de la Déclaration de l’OIT relative aux principes et droits fondamentaux au travail (partie II), Conseil d’administration, 301e session, Genève, mars 2008, GB.301/3, § 6.

139 BIT, Examen des rapports annuels (partie II), 2008, § 8 et Annexe 5.

140 Ibid., § 14.

141 Voir par exemple l’avis du délégué employeur de l’Argentine : « La Déclaration et son suivi étant un mécanisme de persuasion, nous aurions souhaité voir figurer dans ce rapport les expériences positives qui ont été faites, les difficultés rencontrées, l’assistance technique apportée par l’OIT et ses effets sur le terrain ainsi que les expériences de dialogue social qui ont ouvert la voie à des formes de développement économique, politique et social stables dans le contexte de l’intégration économique internationale, à l’élargissement de la démocratie, et à la lutte contre la pauvreté » (BIT, Rapport global en vertu du suivi de la Déclaration relative aux principes et droits fondamentaux au travail, CIT, 88e session, compte rendu provisoire 11, 6e séance, 6 juin 2000, p. 11/15).

142 ELLIOTT et FREEMAN, 2003, p. 99. Voir également COMPA, 2002-2003, p. 292.

143 BIT, Rapport global en vertu du suivi de la Déclaration de l’OIT, 2005, p. 12/3.

144 BIT, Rapport global en vertu du suivi de la Déclaration de l’OIT, 2004, p. 14/41.

145 BIT, Rapport global en vertu du suivi de la Déclaration de l’OIT, 2005, p. 12/39.

146 Loc. cit.

147 Voir par exemple l’intervention de la déléguée de la Syrie (BIT, Rapport global en vertu du suivi de la Déclaration, 2000, p. 16).

148 De manière générale, le premier rapport global a été accueilli favorablement par les délégués travailleurs mais il a reçu de vives critiques de certains délégués employeurs et gouvernementaux. En outre, alors que les délégués gouvernementaux des pays industrialisés se disaient globalement satisfaits du rapport, ceux des pays en développement l’étaient beaucoup moins. Le même schéma existant lors des discussions précédant l’adoption de la Déclaration se retrouve donc et les mêmes préoccupations sont exprimées. Ainsi, certains délégués étaient d’avis que le rapport était trop bref, qu’il manquait d’informations et de références aux sources, qu’il était trop juridique et pas promotionnel et qu’il se rapprochait de manière alarmante des mécanismes de supervision ordinaires de l’OIT (BIT, Rapport global en vertu du suivi de la Déclaration, 2000, p. 2).

149 BIT, Examen des rapports annuels (partie I), 2001, § 6.

150 BIT, « Plan d’action de l’OIT sur l’égalité de chances et de traitement entre les travailleurs et les travailleuses en matière d’emploi », 1987. Ce plan était précis et détaillé, avec une identification des problèmes, des objectifs et des stratégies ainsi que des activités de l’OIT.

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