La naissance d’une nation
|Troisième partie. Le régime tutélaire et l’épiphanie de l’autre
Chapitre viii – Sans la tutelle, une nouvelle forme de nation
Texte intégral
1Contrairement à la croyance dominante de l’indianisme du xixe siècle, les indigènes ne sont pas uniquement une affaire du passé, l’objet d’une appréciation esthétique ou d’une réflexion purement philosophique. Leur présence dans le Brésil contemporain est significative et a une incidence considérable sur diverses politiques publiques. Je présenterai, dans un premier temps, les rapports de force dans lesquels s’est insérée la rédaction du texte constitutionnel de 1988, pour ensuite analyser la manière dont ces dispositifs ont été actualisés et mis en pratique. Un ensemble de contextes et de facteurs politiques nationaux et internationaux ont donné à ces dispositifs des sens particuliers et ont permis d’actualiser certaines potentialités, dans la lignée des possibilités ouvertes par la nouvelle Constitution. Je proposerai, dans un second temps, une brève analyse des différents cadres juridiques qui ont réglementé la présence indigène tout au long de l’histoire brésilienne, afin d’inscrire la nouvelle Constitution dans une temporalité plus large tout en soulignant son originalité. Je montrerai enfin, en dialoguant avec les recherches d’un politologue et d’un historien, comment la question indigène interroge l’État brésilien de façon décisive et complexe : les réponses apportées ont des conséquences qui dépassent le champ de la politique indigéniste et des droits octroyés à une population spécifique, et ont une incidence sur la structuration de l’État et les processus de construction de l’identité nationale.
L’Assemblée constituante comme arène
2Le thème des « Indiens » ne fut pas une question résiduelle ou de moindre importance dans la Constitution fédérale de 1988. Au lieu de lancer un débat scientifique et culturel dans un cercle restreint et sans réelles répercussions pratiques, il inspira des mobilisations politiques considérables qui attirèrent l’attention de l’opinion publique. Il fut, à l’époque, l’objet d’une confrontation enflammée entre différents lobbys.
- 1 Quelques recherches menées par des anthropologues et des avocats ont analysé cette conjoncture en p (...)
3Remontons dans le temps. Durant le second semestre de 1987 et le premier semestre de 1988, un processus singulier de mobilisation mené par des indigènes de diverses régions du pays autour de la définition des principes constitutionnels1 allait requalifier la législation indigéniste en vigueur, élaborée sous la dictature militaire de 1973. La loi no 6001/73, connue sous l’appellation « le statut de l’Indien », énonçait une posture autoritaire et centraliste du traitement des questions administratives. La création à la même période de l’Institut national de colonisation et de réforme agraire (INCRA) et de la Police fédérale n’était pas fortuite, dans la mesure où ces organismes furent fréquemment associés à la Fondation nationale de l’Indien (FUNAI) dans leurs actions locales.
- 2 Mot employé pour désigner les techniciens du gouvernement qui traitent spécifiquement les thématiqu (...)
- 3 Une comparaison intéressante pourrait être faite entre la mobilisation des Indiens xavante au Brési (...)
4Pendant le processus de rédaction de la nouvelle Constitution, la participation d’indigénistes2, de missionnaires, d’anthropologues et d’avocats était très intense pendant les audiences publiques et les sous-commissions, ainsi que dans les débats quotidiens avec les parlementaires, où ils informaient et présentaient des recommandations. Mais ce qui eut le plus d’impact sur la routine parlementaire était la présence constante et inédite d’une foule d’indigènes qui, avec leurs peintures corporelles et leurs ornements de plumes, arpentaient les couloirs, remplissaient les auditoriums, gagnaient et quittaient les cabinets. Ils n’étaient ni offensifs ni manipulateurs, ils n’étaient ni des manifestants qui protestaient ni des lobbyistes. Ils avaient l’air de visiteurs ordinaires croyant dans le processus parlementaire et étaient sincèrement préoccupés par la défense de leurs communautés. Ils étaient en revanche différents des autres brésiliens, par leurs ornements, leurs chants, leurs langues et leurs comportements. On aurait dit que le Congrès avait été convoqué dans un village indigène [Garfield, 2001 ; Belleau, 2014]3 ! Une telle présence, colorée et voyante, rendait manifeste aux yeux des constituants et des fonctionnaires des deux chambres législatives quelque chose que leur expérience urbaine avait dissimulé : la diversité culturelle et linguistique du pays, la puissance et la vitalité de ses populations autochtones.
- 4 Le point en question est le § 1 de l’article 198 de la Constitution du Brésil de 1967 : « Sont décl (...)
- 5 Dans une interview accordée au journal Estado de São Paulo le 24 septembre 1987 et dans une lettre (...)
- 6 Programme gouvernemental élaboré en 1985 par le Conseil de sécurité nationale où il était établi qu (...)
- 7 Un des documents, l’étude 007/3 SC/86 intitulée « La question indigène et les risques pour la souve (...)
5Le débat et les propositions de normativisation n’ont pas exclusivement concerné les entités qui se proclamaient « pro-indigènes ». Ils ont également impliqué des représentants de l’agence indigéniste (FUNAI), l’expertise des forces armées, une alliance entre les lobbyistes des compagnies minières et la région amazonienne. Le président de la FUNAI de l’époque, Romero Jucá, condamnait, de façon surprenante et en contradiction complète avec le poste dont il avait la charge, la superficie « excessive » des territoires indigènes. Il accusait l’article 198 de l’ancienne Constitution4 d’être responsable de l’inefficacité de la FUNAI5. Des personnes du Conseil de sécurité nationale (CSN), organe de consultation directe de la présidence de la République engagé dans le projet Calha Norte6, distribuèrent aux constituants un dossier sur les risques de la délimitation des terres indigènes pour la sécurité des frontières et le développement de la région amazonienne7.
- 8 Le travail de l’Assemblée constituante (1986-1988) fut réalisé par un grand nombre de commissions t (...)
6Dans la Commission de systématisation8 présidée par le député Bernardo Cabral de l’État d’Amazonie, les propositions des entités pro-indigènes partiellement intégrées par le travail d’une sous-commission antérieure furent pour la plupart rejetées. Vers la fin de l’intense négociation entre parlementaires, la thématique indigène fut retenue dans le « chapitre viii : des Indiens » du « livre viii : de l’Ordre social ». Bien qu’il fût concis (deux articles et sept paragraphes), ce chapitre contenait quelques définitions cruciales. D’autres mentions sur le sujet furent ajoutées tout au long du texte constitutionnel ainsi que dans les dispositions transitoires.
7Pour la première fois dans une Constitution brésilienne, le rapport aux indigènes fut investi d’un ensemble doctrinaire structuré, à partir duquel administrateurs, magistrats et législateurs devaient orienter leurs actions et leurs décisions. La politique indigéniste était auparavant régulée par une loi ordinaire, mais ses fondements étaient déterminés par des mentions topiques et fragmentaires issues d’anciennes constitutions, ce qui ouvrait la voie à un vaste champ de déductions incertaines et dérogeables. La jurisprudence devait occuper l’espace vide créé par l’absence d’une base doctrinaire.
Une base doctrinaire novatrice
- 9 Concernant la législation, voir les compilations réalisées par Suess [1980] et Guimarães [1989].
8Quels sont les points centraux de la doctrine établie par ce chapitre de la Constitution de 1988 ? Premièrement, le Statut de l’Indien daté du 19 décembre 1973 avait une perspective assimilationniste dissimulée derrière l’encouragement à un « processus d’acculturation libre et spontané », comme le stipule l’article no 1, item I, lettre D, de la loi no 5371/67 élaborée par la FUNAI9. Au contraire, à partir de la nouvelle Constitution, l’État n’a plus pour mission d’intégrer les indigènes à la communauté nationale. Il reconnaît de manière explicite « leur organisation sociale, leurs coutumes, leurs langues, leurs croyances et leurs traditions » (art. 231). Les politiques publiques et d’assistance doivent désormais contribuer au maintien et au renforcement des cultures indigènes.
- 10 « Les indigènes, leurs collectivités et organisations, sont parties légitimes pour agir en justice (...)
9Deuxièmement, la pleine capacité civile des indigènes est reconnue. Ces derniers peuvent, sans l’intervention de l’agence indigéniste, s’associer librement pour défendre leurs intérêts, entraînant, en termes pratiques, la fin de la tutelle exercée par la FUNAI, dont les règles opérationnelles étaient rigoureusement décrites dans la loi no 6001/73. Si la FUNAI n’est pas citée dans ce chapitre, il est indiqué que le ministère public fédéral (MPF) doit accompagner le processus et certifier sa conformité et sa légitimité10.
- 11 « L’expression “terres traditionnellement occupées” ne signifie pas terres occupées depuis des temp (...)
10Troisièmement, l’État doit garantir aux indigènes la possession permanente et l’usufruit exclusif des richesses du sol, des fleuves et des lacs sur les terres dans lesquelles ils exercent une occupation de nature traditionnelle. Le premier paragraphe définit ce que recouvre l’expression « terres traditionnellement occupées par les Indiens » : celles-ci ne correspondent pas aux terres originelles ou immémoriales, mais à celles « nécessaires à leur reproduction physique et culturelle selon leurs usages, coutumes et traditions » [art. 231, § 111].
11Sur les sept paragraphes de l’article 231, six concernent la terre et un seulement, les ressources naturelles. Le sixième paragraphe est en effet une réédition du paragraphe 2 de l’article 198 de la Constitution antérieure. Il réaffirme l’invalidité juridique de tout acte de possession ou d’occupation des terres indigènes et interdit toute demande d’indemnisation contre l’Union résultant de cette annulation. Le troisième paragraphe conditionne l’usage des ressources hydriques et énergétiques, ainsi que la prospection et l’exploitation des gisements minéraux présents sur les territoires indigènes, à une autorisation préalable du Congrès national. Dans le cas où celle-ci est accordée, les communautés affectées par ces activités doivent être consultées et les retombées économiques pour elles doivent être évaluées.
Comment les droits accordés par la Constitution deviennent-ils (ou non) une routine administrative
12Les répercussions pratiques des nouvelles directives constitutionnelles se firent lentement sentir au sein de la politique indigéniste. Vaincue dans sa volonté de supprimer l’ancien article 198 à présent intégré à la nouvelle Constitution, la FUNAI ignora la Charte constitutionnelle, administrant les affaires indigènes selon ses propres routines, en s’appuyant sur la loi no 6001/73. Dans la pratique quotidienne, le régime tutélaire est resté en vigueur comme si rien ne s’était passé. Entre 2003 et 2007, le directeur de la FUNAI se déclarait être un ardent défenseur de la perspective tutélaire caractéristique de la politique indigéniste brésilienne et considérait que la discussion au sujet de la flexibilisation de la tutelle était inappropriée et dangereuse.
- 12 Parmi lesquelles, l’Association brésilienne d’anthropologie (ABA) et le Centre des droits indigènes (...)
13En 1991, trois projets de loi furent envoyés au Congrès national dans le but de remplacer la loi no 6001/73 et d’élaborer un nouveau Statut de l’Indien dont l’orientation ne serait pas contraire à l’esprit de la Constitution de 1988. Deux d’entre eux furent envoyés par le Conseil indigéniste missionnaire (CMI) et un ensemble d’entités12 qui essayaient d’établir des formes administratives en harmonie avec les nouveaux principes constitutionnels. Le troisième fut envoyé par la FUNAI. Son contenu était opposé aux deux autres. Il s’agissait d’une simple réédition du Statut de l’Indien de 1973 qui conservait une perspective tutélaire.
14En parallèle, quelques parlementaires réclamaient que l’approbation du nouveau Statut de l’Indien s’accompagnât d’une loi régulant la recherche et l’exploitation minière sur les terres indigènes [§ 3 de l’article 231]. Contrarié par la difficulté de choisir entre des projets si divergents, le député Luciano Pizzato, rapporteur désigné par le Congrès, produisit en 1992 un texte alternatif qui intégrait partiellement certains éléments des trois projets de loi, auquel s’ajoutaient quelques articles régulant l’activité minière. Le produit final, incohérent et inconsistant, ne plut à personne.
- 13 La composition de plus en plus conservatrice du Congrès national a rendu l’approbation de ce statut (...)
15Comme solution provisoire, les parlementaires réalisèrent des audiences publiques dans différentes régions du pays afin d’écouter les demandes des indigènes et des divers organismes locaux, et de formuler les révisions nécessaires. Cependant, au lieu d’apaiser les divergences, celles-ci se creusèrent. La FUNAI mobilisa ses fonctionnaires indigènes et ses leaders alliés afin de défendre, de manière intransigeante, la continuité de la tutelle. Surpris par les désaccords qui divisaient également les indigènes entre eux, les parlementaires congelèrent le projet de loi. Il est aujourd’hui encore en phase d’étude et n’est jamais passé en séance plénière13.
16Cependant, des changements advinrent par d’autres voies, notamment à travers les réformes successives de l’administration publique suivant le modèle d’un État minimaliste. Dans les années 1990, la FUNAI, jugée peu efficiente et porteuse d’une mentalité autarcique et dépassée, connut une réduction de son personnel et de son budget. En 1992, le président alors au pouvoir, Fernando Collor de Mello, promulgua un ensemble de décrets qui transféraient les activités d’assistance destinées aux indigènes dans les domaines de la santé, l’éducation et le développement, auparavant prises en charge par la FUNAI, aux ministères responsables de ces domaines.
17La FUNAI protesta contre ces mesures, qu’elle considérait comme nocives pour les intérêts des indigènes. En raison des restrictions budgétaires et de personnel, elle concentra progressivement ses activités sur les questions agraires, sur les « Indiens isolés », sur l’administration de son infrastructure et l’exercice d’un pouvoir « policier » dans les territoires indigènes. Les organisations indigènes et les entités de soutien associées à ces dernières nouèrent des relations de coopération avec les ministères de la Santé, de l’Éducation et de l’Environnement, en leur transmettant des informations et des savoirs techniques et juridiques indispensables à la réalisation de leurs nouvelles fonctions. Les politiques d’assistance se basèrent sur les nouveaux principes constitutionnels, les connaissances sectorielles spécifiques aux différents ministères et sur la collaboration éventuelle des organisations non gouvernementales, y compris les organisations indigènes, sans prendre en considération le Statut de l’Indien qui, en raison de son caractère centralisateur et générique, se révélait peu utile pour les orienter.
- 14 Pour une description de l’impact local de ces activités et une analyse des défis existants dans le (...)
18La structuration progressive de ces activités d’assistance ouvrit de nouvelles alternatives pour les indigènes au niveau local et régional. Par le biais d’une série d’accords avec des organisations indigènes, la Fondation nationale de la santé (FUNASA) qui, depuis 2002, avait un budget supérieur à la FUNAI, s’introduisit dans une grande partie des territoires indigènes du pays. Les grandes organisations indigènes de la région amazonienne, comme le Conseil indigène de Roraima (CIR), la Fédération des organisations indigènes du rio Negro (FOIRN), la Coordination des organisations indigènes de l’Amazonie brésilienne (COIAB), le Conseil général de la tribu ticuna (CGTT), le Conseil indigène de la vallée du Javari (CIVAJA), l’Union des nations indigènes d’Acre et du sud de l’Amazonie (UNI-ACRE), prirent en charge l’accès aux soins médicaux dans les régions de leurs juridictions. Pour ce faire, elles mobilisèrent des équipes médicales, établirent des protocoles et formèrent un grand nombre de « promoteurs de santé » indigènes14.
19En ce qui concerne l’éducation indigène, le ministère de l’Éducation (MEC) transféra pour la première fois des ressources aux municipalités, alors responsables directs de l’éducation primaire, afin qu’elles fussent attribuées aux écoles indigènes. La plupart des autorités municipales furent surprises par ces nouveaux apports ainsi que par leurs nouvelles responsabilités dans le domaine de l’assistance. Le MEC avait mis en place à la fois un Conseil national d’éducation indigène aux fonctions normatives et de contrôle, et des conseils provinciaux, dont certains étaient très dynamiques. Les organisations d’enseignants indigènes participèrent activement à toutes ces instances, en émettant des critiques et des propositions à partir de leurs propres expériences.
20Les vents du changement soufflèrent également sur les activités de la FUNAI. Les coûts et les conditions requises pour la délimitation des territoires étaient largement supérieurs à son budget et au personnel technique qu’elle avait à sa disposition. En 1992, les bases du Programme pilote de protection des forêts tropicales du Brésil furent jetées, en écho à la Conférence des Nations unies sur l’environnement et le développement (ECO-92). Ce programme disposa de soutiens financiers internationaux. Le « protocole d’entente » ne fut signé que quatre ans plus tard, en grande partie à cause des limites identifiées par la Banque mondiale et d’autres organismes de coopération quant à la capacité technique et opératoire de l’agence indigéniste, à l’époque encore réfractaire à l’idée d’une collaboration avec des anthropologues et d’une participation des indigènes dans les instances de planification et de décision.
- 15 Voir Pacheco de Olivera & Almeida [1998].
- 16 Voir Krasburg & Grankowicz [1999, 2002].
- 17 Selon des données de 2001, il existait cent soixante et onze unités dans la zone de conservation de (...)
21Enfin, une unité technique et opérationnelle, chargée de l’exécution des travaux de délimitation et d’homologation des territoires indigènes de la région amazonienne, fut créée à l’intérieur de la FUNAI : le Projet de protection des populations et des territoires indigènes de l’Amazonie légale (PPTAL). Sur la base des critiques faites aux anciens modèles de délimitation territoriale15, une « délimitation participative » fut proposée. Ce modèle incluait les indigènes dans les travaux et établissait une continuité avec les activités de récupération des tracés et de légalisation des frontières16. Pour la réalisation de ces travaux, la FUNAI signa des accords avec des organisations indigènes, des entités indigénistes et des équipes universitaires. La délimitation physique fut le plus souvent prise en charge par des entités privées, à travers des appels d’offres, et par le service géographique de l’armée (SGE). En résultèrent l’identification, la délimitation et la régularisation d’un ensemble de territoires indigènes en Amazonie dont l’étendue était approximativement de trente-quatre millions d’hectares. Combinées à l’ensemble très hétérogène des zones de conservation, ces délimitations redessinèrent la carte de l’Amazonie légale17, en l’adaptant aux conceptions hégémoniques du « développement durable ».
- 18 Aujourd’hui appelé Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ).
- 19 Programme créé en 2004 par le ministère de l’Environnement pour soutenir les projets économiques de (...)
22Des changements significatifs dans le domaine des politiques environnementales apparurent. Sur la base des ressources pourvues par des organisations officielles de coopération internationale d’Allemagne (Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit, GTZ18 ; Kreditanstalt für Wiederaufbau, KFW), de Grande-Bretagne (Department for International Development, DFID), ainsi que des aides de la Banque mondiale et de la Communauté économique européenne (actuelle Union européenne), des financements furent créés pour les projets indigènes articulant la protection environnementale et le développement. Il s’agissait de projets pilotes de petite ou moyenne portée destinés à la région amazonienne. Ces projets intégrèrent ensuite les programmes administrés par le ministère de l’Environnement (MMA), où les représentants indigènes avaient acquis une présence importante en tant que membres des conseils consultatifs, et plus tard, en tant que gérants des programmes. Cette expérience inspira l’élaboration postérieure (2005) d’autres programmes du MMA, par exemple, la carteira indígena19 (portefeuille indigène), et du ministère de Développement agraire, comme le Programme national de soutien à l’agriculture familiale (PRONAF). Ces programmes n’étaient plus exclusivement destinés à la région amazonienne, mais s’appliquaient à l’échelle nationale. L’objectif des divers organismes gouvernementaux était de contribuer au développement et au renforcement des organisations et mobilisations indigènes.
- 20 OMS : Operational Manual Statement ; OD : Operational Directive. Voir Pacheco de Oliveira [2006a, p (...)
23Les nouvelles orientations constitutionnelles ne produisirent pas d’effets par elles-mêmes. D’autres valeurs et intérêts allant à rebours de l’indigénisme tutélaire promu par la FUNAI guidèrent leur application. Tous les programmes gouvernementaux qui s’appuyaient sur des ressources internationales suivirent la ligne de conduite définie par la Banque mondiale dans les directives opérationnelles OMS 2.34 de 1982 et OD 4.20 de 199120. Celles-ci affirmaient que le succès des projets de développement résidait dans la consultation préalable et la participation des indigènes dans les différentes étapes de la planification et de l’exécution des initiatives envisagées.
24À la différence du multiculturalisme qui considère la préservation de la diversité comme un objectif ultime et peut contribuer à la cristallisation des cultures et de leurs morphologies sociales, la perspective de la coopération internationale fut de considérer la diversité comme une donnée immédiate à prendre en compte et un moyen à utiliser dans la construction du développement qui devait être respectueux de l’environnement et de l’ensemble des nations. Il serait alors erroné de lire le « chapitre viii – Des Indiens » et les conséquences de son application dans le Brésil contemporain comme le résultat d’une perspective nourrie par le multiculturalisme.
- 21 Cet écart se manifesta au moment de la première Conférence des peuples indigènes organisée à Porto (...)
25Dans un premier temps, la grande quantité de programmes destinés à l’Amazonie créa un hiatus entre les organisations indigènes de cette région et celles du reste du pays21, moins favorisées en termes de ressources. Alors que les délimitations participatives avaient cours en Amazonie, les conflits agraires s’aggravèrent dans d’autres régions, sans que la FUNAI cherchât à avoir une présence plus efficiente et effective. En dépit du caractère dramatique et de la répercussion des affrontements dans le Nordeste et dans l’État de Mato Grosso do Sul, l’identification et la délimitation territoriale furent presque totalement suspendues.
- 22 Commission créée par le gouvernement fédéral au début du xxe siècle dans le but d’installer des lig (...)
- 23 Nom donné aux personnes et aux peuples qui habitent dans le sertão brésilien.
- 24 Le terme quilombolas est utilisé pour désigner la population rurale noire descendante des anciens q (...)
26Dans le cas du Nordeste, le processus de délimitation n’avança pas en raison d’une suspicion permanente de la part du personnel technique de la FUNAI quant à la condition indigène des collectivités qui se revendiquaient comme telles. Les indigénistes de la FUNAI raisonnaient en termes de « phases d’intégration » des indigènes « isolés », « au contact intermittent », « en contact permanent » et « intégrés », catégories qui furent incorporées au Statut de l’Indien. Ils considéraient que l’attraction et la pacification des indigènes du Mato Grosso do Sul avaient été réalisées par la Commission Rondon22. Ils considéraient donc illégitimes les revendications identitaires des indigènes du Nordeste. Ces derniers avaient une trajectoire historique très différente, caractérisée par la présence de missions (aldeias) et par une longue cohabitation avec les populations sertanejas23 et quilombolas24.
- 25 Dans cette lignée, la posture intransigeante de l’ancien directeur du Service national d’informatio (...)
27La Convention 169 de 1989 sur les peuples autochtones et tribaux de l’Organisation internationale du travail (OIT) eut une importance remarquable dans le scénario brésilien, car elle permit de clarifier deux points très polémiques dans les débats nationaux. Le premier concernait la caractérisation de ces collectivités en tant que « peuples ». Les militaires et les diplomates manifestaient une grande préoccupation face à l’utilisation de ce terme qui, selon eux, pouvait conduire à la « balkanisation » du pays, à une fragmentation interne et donc à la perte de l’unité nationale25. L’article 1 item 3 écartait cette possibilité :
- 26 [En ligne] https://www.ilo.org/dyn/normlex/fr/f?p=NORMLEXPUB:12100:0::NO::P12100_INSTRUMENT_ID:3123 (...)
« L’emploi du terme peuples dans la présente Convention ne peut en aucune manière être interprété comme ayant des implications de quelque nature que ce soit quant aux droits qui peuvent s’attacher à ce terme en vertu du droit international26. »
28Le second point concernait la définition même de l’indigène. La Constitution de 1988 donnait une définition des « terres indigènes », mais jamais de celui-ci. Pour en avoir une, il fallait chercher du côté du Statut de l’Indien (article 3, item I, loi no 6001/73) :
« Indien ou sylvicole : tout individu d’origine et d’ascendance précolombienne qui s’identifie et est identifié comme appartenant à un groupe ethnique dont les caractéristiques culturelles le distinguent de la société nationale. »
29Cette conceptualisation fut appliquée dans plusieurs législations latino-américaines, car elle provenait de l’Institut indigéniste interaméricain (III). Or, dans le contexte brésilien, elle provoqua une judiciarisation fréquente des procédés administratifs qui finirent par être soumis aux décisions des tribunaux.
30En 1991, dans un séminaire sur les arbitrages anthropologiques dans les procès judiciaires organisé par l’Association brésilienne d’anthropologie (ABA), publié sous forme de livre trois ans après [Pacheco de Oliveira, 1994a], il fut observé que les autodéfinitions d’un groupe ethnique ne correspondaient pas souvent à celles en vigueur chez les populations voisines ou dans la société nationale. Dans les contextes régionaux, il était habituel que la présence indigène ne fût pas pleinement reconnue. Les indigènes étaient souvent présentés comme des descendants éloignés d’autochtones, des caboclos, ou comme des indigènes « acculturés », mais jamais comme de « vrais indigènes ». Je conseillais alors de travailler avec une définition claire et univoque, une définition collective et exclusivement centrée sur l’autodéfinition : les indigènes sont les personnes qui appartiennent à « toute collectivité qui se distingue de la société nationale par ses catégories et ses circuits d’interaction, et qui se revendique comme indigène » [Pacheco de Oliveira, 1994a, p. 126]. Après avoir précisé que les classifications extérieures qui procèdent des instances légales ou administratives ne devaient pas être considérées comme décisives, l’article 1 item 2 de la Convention 169 stipulait la même chose :
« Le sentiment d’appartenance indigène ou tribale doit être considéré comme un critère fondamental pour déterminer les groupes auxquels s’appliquent les dispositions de la présente convention. »
- 27 Des députés liés à la base parlementaire du gouvernement Bolsonaro ont rédigé un décret législatif (...)
- 28 Après 2015, suite à la destitution de la présidente Dilma Roussef issue, comme Lula, du parti trava (...)
31La Convention 169 de l’OIT fut homologuée par le décret législatif no 143 du 20 juillet 2002 et intégra le corpus juridique national en 200427. L’attitude de la FUNAI vis-à-vis des peuples indigènes du Nordeste se maintint sans changements majeurs, à l’exception d’une courte période (2003) où le président de la fondation signa une résolution générale de reconnaissance qui fut ensuite abrogée par l’un de ses successeurs. Cependant, ce point de vue, critiqué par le MPF et par la plupart des organisations concernées par la question indigène, ne fut pas adopté par d’autres organismes gouvernementaux, tels que le MMA, le ministère du Développement agraire (MDA), le ministère de Culture (MINC) et les ministères agissant dans le domaine des droits humains, qui travaillaient jusqu’en 201528 plutôt en synergie avec le mouvement indigène.
- 29 Dans l’État de Mato Grasso do Sul, les grands producteurs de soja et de viande pour l’exportation, (...)
32Même les ministères qui développaient des programmes d’assistance mobilisant des investissements plus importants, comme le ministère de la Santé à travers la FUNASA, et le MEC, ont construit la liste de leurs bénéficiaires en fonction des demandes régionales et du mouvement indigène lui-même et non à partir des informations et des évaluations réalisées par la FUNAI. Cela fut fondamental pour les populations du Nordeste et celles d’autres régions29 n’ayant pas de territoires délimités. L’arrivée de ressources d’assistance représentait un facteur très important pour leurs mobilisations ethniques et le renforcement des leaders et des organisations indigènes.
33À partir de 2006, le système de services de santé indigène entra en crise. Un contrôle plus rigide de l’utilisation des ressources publiques permit de souligner les limites d’envisager les organisations indigènes comme des unités d’exécution des politiques d’assistance dans le domaine de la santé. Les irrégularités dans l’affectation des ressources distribuées par la FUNASA aux organismes non gouvernementaux qui prêtaient des services dans les Districts sanitaires indigènes spéciaux (DSEI) furent maintes fois dénoncées. Ces critiques stimulèrent les secteurs de l’administration publique qui avaient une vision négative de l’action des ONG et qui considéraient que l’État, au lieu de sous-traiter ces attributions, devait créer des moyens propres pour la mise en œuvre de politiques publiques.
34Même si cette orientation prévalait, l’établissement des DSEI prévoyait la mise en place de conseils représentatifs des communautés, dont le rôle dans la définition des objectifs et des méthodes d’action devait être décisif. La question de l’intégration de la médecine autochtone aux services de santé offerts par les DSEI était un thème sensible. Bien que le système de santé fût qualifié d’indigène (« santé indigène ») et qu’il intégrât comme agents des jeunes membres de la population autochtone, il s’inspira uniquement des connaissances technico-scientifiques externes, et non des connaissances traditionnelles : les chamanes et les guérisseurs autochtones étaient laissés de côté.
- 30 Il est erroné de supposer que les indigènes qui habitent en ville ont décidé individuellement de s’ (...)
35Dans ce cadre complexe, un point de convergence s’imposa entre l’agence indigéniste et les institutions qui intervenaient dans le domaine des services de santé destinés aux indigènes. Les données du recensement national de l’année 2000 indiquaient que presque la moitié des personnes s’étant déclarées indigènes habitaient dans des zones urbaines. Or, l’option adoptée par les administrations provinciales de la FUNASA était de fournir des services de santé aux personnes et aux familles indigènes habitant dans les espaces ruraux30.
- 31 Sous les administrations de Lula da Silva puis Dilma Roussef, cette question, vivement critiquée pa (...)
- 32 Programme social du gouvernement fédéral créé par le gouvernement Lula en 2003 destiné aux familles (...)
- 33 Le programme Cultura viva, créé en 2004 par le ministère de la Culture, englobait des initiatives c (...)
36La FUNAI, qui n’eut jamais comme priorité de travailler avec les indigènes urbains, adopta pour sa part la division rural/urbain pour déterminer ses prérogatives à leur égard. Jusqu’en 2020, ses dirigeants ne discutèrent plus de la définition des critères pour l’établissement de l’identité indigène31. Si cela n’eut pas beaucoup d’impact sur les demandes agraires indigènes, qui excédaient déjà la capacité opérationnelle de l’agence indigéniste, une conséquence positive était perceptible. La FUNAI ne posa plus d’obstacles au bon déroulement des actions d’autres institutions gouvernementales envers les populations dont les territoires n’avaient pas encore été identifiés ou démarqués. Ce fut le cas par exemple des services de santé (FUNASA), des écoles indigènes (MEC), de la Bolsa Família32 (ministère du Développement social et du combat contre la faim MDS) et des Pontos de cultura33 (MINC). Il ne s’agissait plus d’initiatives isolées menées par des organes spécifiques, mais d’une tentative d’articulation plus forte entre les organismes travaillant avec les populations indigènes, signe d’un temps nouveau.
37À partir des années 2000 émergea au sein du mouvement indigène une tendance croissante à la recherche d’une organisation au niveau national. Les programmes destinés à l’Amazonie, financés par des ressources externes, n’étaient plus aussi importants qu’ils l’avaient été dans la décennie précédente. Par ailleurs, les divers programmes d’assistance établis étaient en phase de consolidation et impliquaient en général les organisations indigènes en tant que partenaires privilégiés. Dans ce contexte, le projet de création d’un Conseil national de politique indigéniste, composé par les organismes gouvernementaux travaillant avec les indigènes et où ces derniers avaient une représentation forte et déterminante, devint plus viable. Le caractère tutélaire et autoritaire de l’agence indigéniste fut ainsi atténué par une dimension plus participative.
L’ampleur du changement dans un pays sortant de la tutelle
- 34 Leur nombre est en augmentation jusqu’à aujourd’hui, mais des enquêtes fiables n’ont pas encore été (...)
38Quels aspects de la vie au Brésil la Constitution de 1988 modifia par rapport à l’existence des populations indigènes ? Si en 1987 les organisations indigènes se comptaient sur les doigts d’une main, en 2000 elles étaient cent quatre-vingt-trois rien que dans la région amazonienne [ISA, 2002]34. Plus que leur croissance numérique, pouvait s’observer leur renforcement institutionnel et leur articulation interethnique et interrégionale croissante. Les politiques d’assistance n’étaient plus dirigées par la FUNAI, mais par un ensemble de ministères et de collectivités. Ces politiques bénéficiaient d’un investissement plus élevé, et leur planification et leur exécution s’effectuaient dans le respect et la valorisation des cultures indigènes.
39Une simple comparaison entre le nombre de terres reconnues et le taux d’accroissement démographique des recensements nationaux signalait que la présence indigène actuelle était beaucoup plus importante que celle enregistrée avant la Constitution de 1988. En 1987 étaient recensés soixante-douze mille hectares de terres indigènes, parmi lesquelles moins de 10 % étaient régularisés, alors que la grande majorité n’était pas encore délimitée ou identifiée [Pacheco de Oliveira & Ricardo, 1987, p. 1-5]. Entre 1990 et 2002, période la plus intense de reconnaissance officielle des terres indigènes et durant laquelle les agences de coopération internationale avaient une forte activité, en particulier en Amazonie, soixante-six millions d’hectares de terres indigènes furent reconnus par décret présidentiel, et soixante-douze millions d’hectares homologués. L’équipe de recherche du CEDI/Musée national recensait deux cent treize mille indigènes en 1987, alors que cette même population indigène s’élevait à sept cent trente-quatre mille dans le recensement de 2000 d’après l’Institut brésilien de géographie et statistique (IBGE). Ces chiffres signalaient par ailleurs une croissance supérieure au taux de croissance de la population brésilienne.
40Ces chiffres ne pouvaient être exclusivement attribués à un changement constitutionnel, mais résultaient d’un ensemble complexe de facteurs, à différentes échelles : l’identification des peuples indigènes en tant que gardiens de l’équilibre écologique de la planète, les nouvelles directives internationales concernant l’administration qui promouvaient la participation citoyenne dans le processus de planification et de décision des politiques publiques, les conventions internationales sur les droits des peuples indigènes, la croissante valorisation des identités et des patrimoines culturels devenue l’une des priorités du gouvernement brésilien et l’une des tendances actuelles de la globalisation.
41Un présupposé assez discutable affirmait que la question indigène ne correspondait qu’à un aspect mineur et sectorisé de la vie brésilienne, et ne concernait que 0,04 % de la population nationale. Or les terres indigènes correspondaient en réalité à 18 % de l’Amazonie légale, et nombre d’entre elles étaient considérées comme de véritables unités de conservation dans le cadre d’une politique environnementale établie par le gouvernement brésilien, avec le soutien de divers organismes internationaux et multilatéraux. L’exploitation des ressources hydrauliques et minérales sur les terres indigènes et leurs zones limitrophes fut cruciale pour la définition des programmes et des politiques qui s’adressent à leurs communautés. Le passage des réseaux d’électricité, de gazoducs, de voies ferrées et d’autoroutes à travers les terres indigènes fut une question complexe et disputée, qui engagea des négociations prolongées. La résolution de chacune de ces planifications exigea la participation des organisations indigènes, du ministère public fédéral (MPF), des gouvernements fédéraux, des États et des municipalités, des organismes nationaux de défense et de sécurité, du secteur privé et des ONG.
42De la même manière, la question indigène ne pouvait pas se résumer à un problème exclusivement amazonien, étant donné que les conflits agraires et les grandes mobilisations étaient portés par un nombre important de peuples d’autres régions du pays, tels que les Guaraní et les Terena dans l’État de Mato Grosso do Sul, les Xucuru et les Fulni-ô dans l’État de Pernambuco, les Tuxá, les Truká et les Tumbalalá dans le sertão du fleuve São Francisco, les Pataxó et les Tupinambá au sud de l’État de Bahia, et des collectivités diverses dans les États de Ceará et du Minas Gerais.
43En résumé, ce n’était certainement pas à travers l’indicateur démographique que pouvait être évaluée l’importance juridique et sociale de la thématique indigène, mais plutôt à travers les défis qu’elle posait au processus de construction de l’État et de l’identité nationale. Cette thématique fut en effet l’une des clefs les plus constantes pour comprendre le pays et la définition de ses différentes orientations. Afin de mieux saisir l’apport spécifique des dispositifs constitutionnels concernant les indigènes à la configuration contemporaine brésilienne, il convient d’élargir le cadre temporel au-delà des trois décennies qui nous séparent de la Constitution de 1988 et d’élaborer une histoire de la longue durée.
Une analyse de longue durée
44L’établissement d’une colonie portugaise en Amérique n’entraîna pas l’extermination de la population autochtone, mais son assujettissement au christianisme et son obéissance au roi. Les indigènes étaient reconnus en tant que sujets de la Couronne, mais surtout en tant que main-d’œuvre des missions en vue de l’expansion et de l’édification du projet colonial. Tous ceux qui défendaient leur autonomie politique et leurs coutumes contraires au catholicisme devaient être rigoureusement combattus et punis : ils devaient se soumettre au baptême et étaient regroupés avec d’autres, avec lesquels ils ne partageaient pas la même langue ni la même origine géographique.
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45Le système assurait la reproduction des inégalités entre Portugais et indigènes, dans un rapport maîtres-esclaves, alors que les moyens employés étaient justifiés par des mécanismes dits « pédagogiques », à savoir la catéchèse, les descimentos et la « guerre juste », qui visaient la construction d’une société homogène et unifiée sur le plan religieux et politique35.
46Les guerres de conquête du xvie siècle pendant la construction de la colonie, tout comme les guerres du xixe siècle à l’apogée de l’expansion coloniale, reposaient sur la croyance d’une mission civilisatrice européenne. Au-delà des différences en termes de technologie militaire et de leurs conséquences économiques, le fondamentalisme religieux du xvie siècle, qui prétendait conquérir l’humanité au nom de Dieu, contraste avec les postures raciales de l’évolutionnisme scientifique caractéristique du xixe siècle. À mesure que l’inspiration religieuse de la conquête des peuples païens s’estompait, les mécanismes de dépassement de la différence et de l’inégalité devenaient moins rapides et efficaces. L’intégration des populations non occidentales fut alors pensée sur le plan plus général du degré de civilisation nécessaire, fréquemment associé à des critères raciaux.
47La Constitution de 1988 mit fin à la volonté d’intégration des populations païennes par le biais exclusif de mécanismes d’homogénéisation et de suppression des différences culturelles. Pour la première fois dans l’histoire du Brésil, les indigènes furent reconnus comme les détenteurs de cultures distinctes (de l’Occident, mais aussi entre elles), cultures qui devaient être respectées au titre du patrimoine culturel du pays. Les pratiques portées par les membres de ces cultures, en accord avec leurs croyances et leurs coutumes, ne pouvaient être stigmatisées comme étant dépourvues de sens ni en tant que symboles arriérés. Les tentatives de criminalisation de ces pratiques sont désormais des actes illégaux, qualifiés d’abusifs, de méprisants ou même de racistes.
48Dans tous les cadres juridiques antérieurs, la différence culturelle fut conçue comme un obstacle à dépasser et son acceptation ne fut jamais envisagée en tant que composante légitime de l’ordre juridique et social. L’intolérance face aux autres modes de vie et l’imposition de la religion catholique furent des instruments indispensables à l’organisation sociale, sans lesquels la société coloniale, et plus tard celle de l’Empire n’auraient pu fonctionner ou atteindre le niveau désiré d’intégration sociale.
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49Si la colonie devait elle aussi intégrer les populations autochtones, la coexistence des Européens avec les cultures de ces peuples était temporaire et contrôlée36. La différence n’était tolérée que comme un phénomène passager, un processus d’assimilation linéaire et univoque qui devait être raconté et compris à partir du prisme de la conversion religieuse.
50Cela nous conduit au problème central : la question de la tutelle. Le processus d’assimilation requérait la figure d’un agent chargé en premier lieu de sa mise en œuvre, exerçant un contrôle sur ceux qui adhéraient à d’autres croyances et coutumes, et qui devait faire en permanence la médiation entre les Européens et les autochtones.
51En matière de contrôle et de médiation vis-à-vis des indigènes, le Brésil connut trois régimes de tutelle distincts : celui exercé par les missionnaires, celui engagé par les particuliers et celui administré par l’État pendant la période républicaine, à partir de 1889. Puisque la colonisation portugaise en Amérique était conçue comme l’œuvre de Dieu, un rôle privilégié fut octroyé aux missionnaires dans cette entreprise, alors que les autres colons revendiquaient aussi l’exercice de la tutelle sur les indigènes.
52L’émancipation des indigènes de l’autorité des missionnaires jésuites soumit les autochtones au régime de l’administration privée et séculière des Directoires, qui s’en servaient comme main-d’œuvre. L’intention du marquis de Pombal (1699-1782) était d’engendrer par ce biais un peuple métis qui serait le fondement de la colonie. Or, au-delà de la sécularisation, le Directoire n’apporta aucun résultat positif pour les indigènes.
53Au xixe siècle, pendant la période de l’Empire, la politique indigéniste adopta les directives de José Bonifácio de Andrada e Silva [1992 (1823), p. 347-360]. Présenté comme le « patriarche de l’Indépendance », il proposait la récupération des méthodes des missionnaires jésuites avec deux différences majeures. La première n’admettait plus l’institution des « guerres justes » et mettait au contraire l’accent sur les procédures « souples et persuasives » [1992 (1823), p. 352]. La deuxième actait que les missionnaires du xixe siècle – rôle investi par les capucins et non plus par les jésuites – ne devaient plus exercer un contrôle exclusif sur les indigènes, mais devaient agir de façon complémentaire et solidaire avec les particuliers et les autorités locales.
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54Dans sa matrice institutionnelle, l’indigénisme républicain ne s’inspira pas des idées de l’Apostolat de l’Église positiviste du Brésil37, mais adopta la ligne directrice du ministère de l’Agriculture, de l’Industrie et du Commerce (MAIC) définie en 1906, qui intégrait la sédentarisation des indigènes à un ensemble de mesures visant à disposer d’une main-d’œuvre composée de travailleurs nationaux et non de colons européens dans des zones difficiles d’accès où le développement économique était encore limité. C’est pourquoi l’agence indigéniste était à l’origine nommée Service de protection aux Indiens et de localisation des travailleurs nationaux (SPILTN).
55L’indigénisme de Rondon intégra cependant de nouvelles lignes directrices, proches des méthodes jésuites, qui visaient à isoler les indigènes et à contrôler leurs activités et leurs modes de vie, sans pour autant prétendre à leur intégration économique et culturelle.
56Du point de vue de l’État brésilien, la coexistence de différentes cultures au sein d’une unité sociale et politique ne fut possible que lorsqu’elle était imaginée comme un phénomène passager et contrôlé, lié à la guerre de conquête ou à ses effets postérieurs. La classification d’une personne d’un côté ou de l’autre de la division culturelle définissait d’emblée sa condition d’éducateur ou d’apprenti, de supérieur ou de subalterne, en somme, de tuteur ou d’individu mis sous tutelle. Même dans des contextes postérieurs, lorsque cette différence auparavant exacerbée et explicite fut abolie, les manifestations les plus subtiles de croyances ou de coutumes hétérodoxes furent interprétées comme les indicateurs d’une stratification sociale.
57Lorsqu’elle envisagea les cultures indigènes comme appartenant à la nation brésilienne, la Constitution de 1988 abolit la tutelle et introduisit quelque chose de nouveau dans les relations entre les indigènes et les autres citoyens brésiliens.
Au-delà de la question indigène, une nouvelle conception du Brésil
58J’aimerais, en guise de conclusion, élargir le débat par-delà l’ethnologie, l’anthropologie ou l’histoire de l’indigénisme, en dialoguant avec des analyses formulées dans d’autres champs disciplinaires, tels que la science politique ou l’histoire. Dans un ouvrage d’une grande clairvoyance, Francisco Weffort [2006] énonce que « la particularité fondamentale de la pensée luso-brésilienne [réside dans le fait que] son thème principal surgit, non pas de la rupture avec d’anciennes formes de pouvoir (comme en Europe), mais de la rencontre des Européens avec des cultures et des peuples qu’ils méconnaissaient » [Weffort, 2006, p. 324]. Cela signifie que « cette pensée brésilienne prend d’abord racine dans l’enquête sur l’humanité des peuples colonisés » [idem].
59L’auteur en expose les raisons. La pensée politique moderne surgit en Europe pendant la Renaissance de façon concomitante à l’avènement de l’État-nation, et se focalisa sur les phénomènes de sécularisation du pouvoir, nécessaires à l’implantation du capitalisme. Émergea alors un savoir spécifique axé sur le réagencement juridique et administratif de ces pays, qui opérait une séparation de l’État et de la figure du monarque, ainsi qu’une distinction entre le politique et le social, contrairement aux colonies ibériques du Nouveau Monde, où la pensée politique se caractérisait par la prééminence des questions sociales, et n’était pas dissociée d’une perspective éthique et d’un profond ancrage religieux.
60L’instauration d’un ordre politique et la reproduction des inégalités ne procédaient pas d’un simple calcul rationnel et logique, mais s’avéraient traversées de crises de conscience profondes et de sentiments assez contradictoires. « Depuis Nóbrega et Vieira, on a toujours déploré que ce pays ait dû s’édifier sur les misères des Indiens, des Noirs, des métis et des mamelucos qui proliféraient sur tout le territoire » [Weffort, 2006, p. 328]. En conséquence, la question juive fut dominante au tournant du xve au xvie siècle, celle des indigènes du xvie au xviiie siècles, celle des Noirs au xixe siècle, et celle des pauvres et des inégalités dans la première moitié du xxe siècle.
61Tout au long de l’histoire du Brésil, les structures politiques définies par les élites dirigeantes eurent en commun d’avoir affaire à d’énormes différences entre elles et leurs sujets, du point de vue des coutumes, des moyens technologiques, des caractéristiques raciales et des croyances religieuses. L’art ou la science de la politique ne consistait pas à réformer des pratiques ou des institutions d’une société déjà existante, mais à intégrer des personnes et des groupes qui lui étaient étrangers (les populations autochtones ou africaines) ou qui étaient définis comme tels (mamelucos, mulâtres, caboclos). Les modalités d’action et de rationalité de ces groupes contrastaient au quotidien avec les canons de l’Occident et de l’Église.
62Jamais la construction de l’ordre politique n’engagea l’abolition des inégalités entre les différents segments qui composaient la société brésilienne. Il s’agissait au contraire d’établir une intervention tutélaire qui ordonnait et hiérarchisait les différences culturelles et religieuses par le biais de procédés disciplinaires. Les rapports entre l’élite dirigeante et le peuple furent conçus comme l’exercice d’une mission civilisatrice, selon le modèle colonial. Cette idéologie désignait ce qui était différent et étranger, pour ensuite le transformer en inégalité et en norme de coexistence interne à la société. Néanmoins, il existait à l’horizon un troisième moment, où le subalterne pouvait cesser d’être différent et parvenir à l’ascension sociale.
63Parce qu’elles étaient autochtones et méconnues des Européens, les populations indigènes furent appréhendées comme des cas extrêmes de ces différences et érigées en véritables icônes de l’altérité. Les différences raciales soulignées par l’évolutionnisme du xixe siècle furent incorporées à d’autres partages, s’inscrivant parmi les différences culturelles et religieuses auparavant relevées entre Européens et autochtones. La société brésilienne était composée de tuteurs, catholiques, civilisés et européens, et d’individus mis sous tutelle, indigènes, Noirs ou métis, dits « primitifs », etc.
64En évacuant la perspective civilisatrice, la Constitution de 1988 n’assoyait plus la structuration de l’ordre juridique et administratif sur la suprématie absolue des traditions occidentales. Ce renversement ouvrait un espace essentiel pour la valorisation et la consolidation des cultures indigènes, et avait une incidence sur la multiplicité des savoirs subalternes en réaffirmant leur importance cognitive, affective, esthétique, thérapeutique, historique et identitaire. La voie était ouverte à d’autres pratiques et orthodoxies religieuses, à la récupération des mémoires réprimées ou oubliées, à la valorisation des cultures indigènes, afrodescendantes et régionales.
65La dimension agraire était cruciale dans les procédures qui, tout en étant relatives à la question indigène, eurent des répercussions importantes dans d’autres secteurs administratifs. La catégorie de « terres occupées traditionnellement » établie par la Constitution de 1988 fut décisive pour les processus de délimitation des terres. Elle fut également mobilisée par des politiques publiques qui concernaient d’autres segments de la population brésilienne, tels que les « communautés survivantes des quilombos », estimées à plusieurs milliers sur tout le territoire, ainsi que les communautés dites « traditionnelles ».
- 38 L’Estado Novo fut une période politique d’exception durant laquelle le pouvoir était centralisé par (...)
66Dans un ouvrage évocateur, l’historien José Murilo de Carvalho [1999, p. 233-268] affirme que depuis l’indépendance jusqu’à la fin de l’Estado Novo (État nouveau, 1937-194538) les élites politiques et intellectuelles ont élaboré au moins trois images de la nation : une première où le peuple était absent, une deuxième où le peuple était considéré comme un facteur négatif, une troisième où il était l’objet d’une stratégie paternaliste. Il n’y aurait, en principe, aucun obstacle à ce que la rhétorique du multiculturalisme se substitue à la perspective civilisatrice, selon une logique où la diversité serait neutralisée et installée dans les pratiques paternalistes.
67Cependant, tous les changements opérés ne se cantonnent pas à la doctrine et à la rhétorique du multiculturalisme. Ces dernières décennies, cette hypothèse a été rejetée par les orientations des recommandations constitutionnelles. Les leaders et intellectuels indigènes ont émis de vives critiques contre le processus d’exotisation de leurs croyances et coutumes, qui les appréhende exclusivement comme des traditions passéistes, passibles d’être figées et immunisées contre les changements et les adaptations nécessaires.
68La distinction entre ce qui doit être incorporé ou mis de côté, ainsi que les décisions sur les innovations et les reconstitutions, n’est plus l’apanage des autorités officielles et des spécialistes (anthropologues, indigénistes, ONG), mais revient aux communautés elles-mêmes, c’est-à-dire à leurs leaders et intellectuels organiques. Désormais, les approches qui placent les indigènes en position de subordination face aux processus décisionnels ne sont plus acceptées.
69Tout cela converge vers de nouvelles formes de citoyenneté, où le paternalisme n’a plus lieu d’être. Les confrontations qui émergent résultent de la difficulté de la société brésilienne à se débarrasser de pratiques brutales de reproduction des inégalités sociales, issues du monde colonial et non corrigées par l’institution de la République. Ce sont ces images et ces récits, qui ont une longue présence dans l’histoire du Brésil, mais qui continuent de faire partie d’un régime de mémoires vivantes qui crée des politiques conservatrices et racistes, que nous analyserons dans le chapitre suivant. Ils impliquent des stratégies de tutelle qui ne se limitent plus aux peuples autochtones, mais qui s’étendent aux secteurs marginalisés de la population urbaine et un projet de nation remilitarisé.
Notes
1 Quelques recherches menées par des anthropologues et des avocats ont analysé cette conjoncture en profondeur, je retiens particulièrement celles de Santos [1989], Cunha [1987] et Silva & Grupioni [1995]. Voir plus récemment l’ouvrage de Oliven et al. [2008], faisant suite à un riche colloque organisé cette même année autour des impacts de la Constitution de 1988. L’élection de Bolsonaro, critique des droits sociaux établis par la Constitution de 1988 et adepte de la dictature militaire (1964-1985), à la présidence de la République en 2018 a conduit à une forte polarisation politique. Les analyses et débats qui eurent lieu en 2008 n’ont pas été poursuivis.
2 Mot employé pour désigner les techniciens du gouvernement qui traitent spécifiquement les thématiques liées à l’assistance des populations indigènes.
3 Une comparaison intéressante pourrait être faite entre la mobilisation des Indiens xavante au Brésil et le mouvement zapatiste au Mexique. Voir Lavaud & Lestage [2006].
4 Le point en question est le § 1 de l’article 198 de la Constitution du Brésil de 1967 : « Sont déclarées la nullité et l’abrogation des effets juridiques de tout ordre qui ont pour objet la propriété, la possession ou l’occupation de terres habitées par les sylvicoles. »
5 Dans une interview accordée au journal Estado de São Paulo le 24 septembre 1987 et dans une lettre adressée aux constituants datée du jour suivant, le président de la FUNAI affirmait qu’« en termes absolus et relatifs » les terres indigènes tendaient vers des chiffres « positivement exagérés ». Pour illustrer ses propos, il annexait deux tableaux comparatifs, rapprochant la dimension des terres indigènes à la taille de quelques (petits) pays étrangers et d’autres unités de la fédération.
6 Programme gouvernemental élaboré en 1985 par le Conseil de sécurité nationale où il était établi que pour les questions agraires et administratives, une frange de cent cinquante kilomètres au long des frontières, des fleuves et des routes dépendait directement de la planification et de la supervision des militaires.
7 Un des documents, l’étude 007/3 SC/86 intitulée « La question indigène et les risques pour la souveraineté et l’intégrité du territoire national », diffusait une reformulation du processus d’identification des terres indigènes. Celui-ci ne serait plus effectué par la FUNAI, mais par une commission composée de l’Institut national de colonisation et de réforme agraire (INCRA), d’organismes provinciaux, du Groupe exécutif des terres d’Araguaia-Tocantins (GETAT) et du Département national de recherches minérales (DNPM). Un autre document, l’étude 029/3a SC/87, proposait la création d’une nouvelle figure juridique, la « colonie », qui serait destinée aux « communautés indigènes acculturées ».
8 Le travail de l’Assemblée constituante (1986-1988) fut réalisé par un grand nombre de commissions thématiques. Les propositions et arguments apportés par ces commissions furent analysés et articulés en un texte unique par une commission de systématisation surpuissante, avant de revenir en plénière pour approbation finale, amendements et corrections.
9 Concernant la législation, voir les compilations réalisées par Suess [1980] et Guimarães [1989].
10 « Les indigènes, leurs collectivités et organisations, sont parties légitimes pour agir en justice en défense de leurs droits et intérêts, le ministère public intervient dans tous les actes de la procédure » [art. 232].
11 « L’expression “terres traditionnellement occupées” ne signifie pas terres occupées depuis des temps immémoriaux […]. “Traditionnellement” ne fait pas référence à une circonstance temporelle, mais à la manière traditionnelle dont les indigènes occupent et utilisent la terre […]. Voilà pourquoi on dit que tout se fait selon leurs usages, coutumes et traditions » [Silva, 1993, p. 45-50].
12 Parmi lesquelles, l’Association brésilienne d’anthropologie (ABA) et le Centre des droits indigènes (NDI) qui deviendra par la suite l’Institut socioenvironnemental (ISA).
13 La composition de plus en plus conservatrice du Congrès national a rendu l’approbation de ce statut plus difficile et risquée. Depuis 2014, plusieurs projets de loi, qui introduisaient des changements préjudiciables aux intérêts des indigènes, en particulier dans la délimitation des terres et dans la législation environnementale, ont été déposés. Actuellement, sous le mandat de Bolsonaro, cette tendance est encore plus prononcée.
14 Pour une description de l’impact local de ces activités et une analyse des défis existants dans le processus de structuration des organisations indigènes, voir Pacheco de Oliveira & Piedrafita Iglesias [2006].
15 Voir Pacheco de Olivera & Almeida [1998].
16 Voir Krasburg & Grankowicz [1999, 2002].
17 Selon des données de 2001, il existait cent soixante et onze unités dans la zone de conservation de l’Amazonie légale sur 64,5 millions d’hectares, parmi lesquelles 35,9 millions étaient sous contrôle fédéral [Ricardo & Capobianco, 2001, p. 246-250].
18 Aujourd’hui appelé Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ).
19 Programme créé en 2004 par le ministère de l’Environnement pour soutenir les projets économiques des communautés indigènes inspirés par l’agroécologie (N.d.T).
20 OMS : Operational Manual Statement ; OD : Operational Directive. Voir Pacheco de Oliveira [2006a, p. 181-199].
21 Cet écart se manifesta au moment de la première Conférence des peuples indigènes organisée à Porto Seguro (État de Bahia) au mois d’avril 2000, durant les commémorations des cinq cents ans de la « découverte » du Brésil. La manifestation réalisée par les indigènes fut violemment réprimée par la police fédérale de l’État de Bahia. Les manifestations postérieures mirent en évidence l’existence de deux positions opposées. D’un côté, il y avait les indigènes d’Amazonie et les Pataxó (Bahia), dont l’objectif était de négocier avec l’État les termes de la délimitation territoriale et de la gestion environnementale. De l’autre, les leaders indigènes du Nordeste marchaient aux côtés du mouvement noir et du Mouvement des travailleurs ruraux sans terre (MST) pour dénoncer leur abandon [Pacheco de Oliveira, 2006c, p. 127-150].
22 Commission créée par le gouvernement fédéral au début du xxe siècle dans le but d’installer des lignes télégraphiques dans les zones les plus reculées du pays. Pour ce faire, la Commission entra en contact avec de nombreuses populations indigènes qu’elle « pacifia » et « sédentarisa ». Elle fut à la base de la création en 1910 du Service de protection aux Indiens (SPI) ainsi que des différentes pratiques de l’indigénisme officiel. Son créateur, Cândido Mariano da Silva Rondon, ingénieur militaire de formation positiviste, fut son directeur pendant des années. Il est, jusqu’à aujourd’hui, vénéré comme son « icône ».
23 Nom donné aux personnes et aux peuples qui habitent dans le sertão brésilien.
24 Le terme quilombolas est utilisé pour désigner la population rurale noire descendante des anciens quilombos ou des populations esclaves dans le passé.
25 Dans cette lignée, la posture intransigeante de l’ancien directeur du Service national d’information (SNI) est devenue célèbre. Ce dernier refusait de reconnaître le statut d’entité légale à l’Union des nations indigènes (UNI), précurseur des organisations indigènes du pays, car ses objectifs seraient incompatibles avec l’État national (voir chap. vii).
26 [En ligne] https://www.ilo.org/dyn/normlex/fr/f?p=NORMLEXPUB:12100:0::NO::P12100_INSTRUMENT_ID:312314 [consulté le 5 mai 2019].
27 Des députés liés à la base parlementaire du gouvernement Bolsonaro ont rédigé un décret législatif qui permettrait au président de la République de révoquer la Convention 169 de l’OIT rendant nulles ses prescriptions sur le territoire national. Ce projet est toujours en cours au Congrès national en vue de son approbation avant les élections générales de 2022.
28 Après 2015, suite à la destitution de la présidente Dilma Roussef issue, comme Lula, du parti travailliste (PT), les organismes publics se sont de plus en plus éloignés des mouvements sociaux et de l’application des dispositions de la constitution de 1988.
29 Dans l’État de Mato Grasso do Sul, les grands producteurs de soja et de viande pour l’exportation, qui avaient des terres revendiquées ou occupées par des indigènes, firent appel à la justice et obtinrent fréquemment des ordres d’expulsion ou l’arrêt des études de la FUNAI.
30 Il est erroné de supposer que les indigènes qui habitent en ville ont décidé individuellement de s’installer parmi les Blancs. Un grand nombre des familles et des communautés indigènes qui vivent en ville interagissent entre elles et ont des relations étroites avec les membres de la famille qui habitent dans les zones rurales. Ainsi, elles donnent une continuité aux formes de sociabilité et d’identification qu’elles considèrent comme siennes.
31 Sous les administrations de Lula da Silva puis Dilma Roussef, cette question, vivement critiquée par les anthropologues et la majorité du mouvement indigène, n’a plus été soulevée. Cependant, en 2020, au début de la pandémie, un acte administratif du directeur de l’agence indigéniste du gouvernement Bolsonaro a établi que l’auto-identification ne suffisait pas et qu’elle devait être complétée par une évaluation faite par une commission de fonctionnaires utilisant critères culturels et raciaux. La mesure, cependant, n’a pas été appliquée parce que la Cour suprême fédérale (STF), la plus Haute Cour de Justice au Brésil, l’a jugée inappropriée et inconstitutionnelle.
32 Programme social du gouvernement fédéral créé par le gouvernement Lula en 2003 destiné aux familles considérées comme « pauvres » ou en situation d’extrême pauvreté, ayant une rente mensuelle per capita inférieure à cent soixante-dix-huit reais (soit environ cinquante-huit dollars à l’époque). En 2021, le programme a été remplacé par le gouvernement Bolsonaro par Auxílio Brasil visant à l’aide d’urgence pendant la pandémie de Covid-19.
33 Le programme Cultura viva, créé en 2004 par le ministère de la Culture, englobait des initiatives culturelles qui impliquaient les communautés dans des activités artistiques, culturelles, de citoyenneté et d’économie solidaire. Les organisations sélectionnées recevaient des subventions du gouvernement brésilien. Ce partenariat entre l’État et la société civile s’appelait Ponto de cultura. Le programme visait également à préserver et promouvoir la diversité culturelle. Il prit fin en 2011.
34 Leur nombre est en augmentation jusqu’à aujourd’hui, mais des enquêtes fiables n’ont pas encore été réalisées à ce sujet.
35 Dans cette partie, je m’inscris dans la continuité des élaborations avancées dans deux travaux antérieurs [Pacheco de Oliveira, 2010c, 2014].
36 La perpétuation de croyances ou de coutumes indigènes qui s’opposaient à la catéchèse des pères catholiques était considérée comme une preuve de rébellion inadmissible, et la participation des Portugais à ces pratiques était qualifiée de trahison. L’institution de l’Inquisition au Portugal et plus tard au Brésil, alors que son action déclinait dans d’autres pays, indique la volonté d’imposer une relative unité culturelle face à la diversité des croyances religieuses de la colonie.
37 L’Apostolat de l’Église positiviste du Brésil fut fondé en 1881 pour défendre les idées d’Auguste Comte et leur transcription dans le contexte brésilien. Les positivistes croyaient au progrès et à la République. Ils s’opposaient à l’esclavage et à la démocratie libérale. La devise du pays, « Ordre et Progrès », est le résultat de leur influence sur le gouvernement provisoire de la jeune République des États unis du Brésil (N.d.T.).
38 L’Estado Novo fut une période politique d’exception durant laquelle le pouvoir était centralisé par le président de la République, Getúlio Vargas, qui persécuta les communistes et criminalisa le mouvement dit « intégraliste » (d’inspiration néo-fasciste). Il entreprit par ailleurs des réformes populaires et consolida la législation du travail.
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