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Les inflations sud-américaines

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Denis Lambert

Sous-titre I. L’inflation institutionnelle

Chapitre III. Le contrôle des prix et des changes

Texte intégral

1Les interventions de l’État dans le domaine des prix et des changes constituent une dernière cause d’inflation institutionnelle. Ces interventions de l’État ont été motivées, à la fois par la nécessité de lutter contre les conséquences de l’inflation et par le désir d’influer sur l’orientation de certains secteurs, pour leur accorder une protection ou pour les décourager. Ces deux objectifs se sont révélés souvent contradictoires et la dépendance des pouvoirs publics à l’égard des pressions du secteur privé a conduit à l’adoption de mesures partielles bénéficiant à certaines catégories de producteurs. Ainsi, la politique de lutte contre l’inflation, par le contrôle des prix et des changes, a créé dans les économies sud-américaines de nouvelles rigidités structurelles. Ce sont surtout ces risques indirects de l’intervention étatique, qui expliquent l’importance accordée par de nombreux auteurs aux facteurs institutionnels dans le déroulement des inflations sud-américaines et, en particulier, l’opinion selon laquelle une « inflation contenue » comporte des dangers plus importants qu’une « inflation déclarée ».

§ 1er. Le contrôle des prix et ses difficultés d’application

2L’intervention des gouvernements sud-américains, dans le domaine des prix, a toujours été partielle ; d’une part, elle ne s’applique qu’à certains prix, rarement aux produits industriels, d’autre part, le contrôle des prix ne s’insère pas dans une politique coordonnée de lutte contre l’inflation. Le blocage des prix n’est pas couplé à un contrôle des salaires ou à une répartition autoritaire de la production : il n’y a pas eu de rationnement pendant la guerre.

  • 83 La foi de King se vérifie surtout dans le cas des exploitations de produits agricoles tropicaux. E (...)

3Deux types de contrôle sont particulièrement fréquents : l’intervention dans le domaine des produits agricoles d’exportation et le contrôle du prix des denrées alimentaires. Dans l’un et l’autre cas, l’État se heurte aux difficultés particulières à la formation des prix sur les marchés agricoles : variations saisonnières, inélasticité de la production et jeu de la « loi de King »83. L’intervention se manifeste, enfin, dans un troisième domaine, celui de la politique tarifaire des entreprises publiques.

L’intervention de l’État sur les marchés agricoles d’exportation

4L’intervention de l’État sur le marché du café ou du cacao, par une politique de soutien des prix, de subvention de change ou la fixation d’un prix garanti est un facteur d’accroissement de l’instabilité des prix extérieur. L’inflation institutionnelle est un relai de l’inflation transmise, et le contrôle des prix internes par l’État sur ces marchés est toujours un facteur d’aggravation du climat inflationniste.

  • 84 Impact of coffee exports on the économies of Brazil and Colombia, Economic Review of Latin America (...)

5Dans une conjoncture de baisse des prix internationaux, les gouvernements sud-américains s’efforcent d’atténuer la chute des cours et la diminution du revenu agricole, par une politique de soutien des prix. C’est ainsi qu’au Brésil « l’Instituto Brasileiro do Café » achète aux producteurs une fraction de la récolte à un prix minimum garanti, généralement plus élevé que le niveau des cours internationaux. Cette stabilisation des cours internes s’effectue au prix d’une aggravation du déficit budgétaire et du déficit de la balance des payements. Le soutien des cours s’accompagne d’une série de mesures complémentaires qui pèsent lourdement sur la situation financière. D’une part, les banques ou les établissements spécialisés84 accordent un large crédit aux planteurs, d’autre part, les exportateurs reçoivent, en contrepartie de la récolte exportée, des agios excessifs qui constituent une subvention de change.

  • 85 F. Perroux, Stabilité Financière et Équilibre de la Balance des Payements, rapport au Congrès de C (...)

6Dans une conjoncture de hausse des cours internationaux, la politique de l’État s’avère incapable d’enrayer la hausse spéculative des cours internes. L’afflux de devises alimente une forte inflation de crédit, et l’instabilité monétaire tend à s’accuser. De plus, les Fonds de soutien des prix d’exportation fixent un prix d’achat de la récolte, correspondant à un taux de change favorable, qui assure aux planteurs un superprofit, par rapport à la hausse des cours internationaux. La fixation d’un prix maximum introduit sur le marché un élément de rigidité et de blocage à la hausse, aussi prononcé que la fixation d’un prix minimum, en période de chute des cours85.

Le contrôle du prix des denrées alimentaires

7Le contrôle du prix des denrées alimentaires est l’une des formes les plus fréquentes du contrôle des prix, en Amérique du Sud. Cette intervention se traduit, soit de façon directe par voie de blocage, soit par voie de dégrèvements fiscaux ou de subventions. Ces interventions directes et indirectes sont souvent utilisées simultanément. Le contrôle des prix alimentaires a été imposé par les revendications sociales et la nécessité d’enrayer la hausse du coût de la vie. En effet, la hausse des prix à la consommation a été influencée surtout par l’augmentation du prix des denrées alimentaires. Cette hausse accélérée s’explique à la fois par la dépendance à l’égard des importations et par la rigidité de la production vivrière interne. Tout d’abord, les devises sont plus rares et les importations d’équipement sont devenues prioritaires, c’est pourquoi les denrées alimentaires importées sont très onéreuses, surtout lorsque les devises sont dévaluées fréquemment. En outre, la production vivrière, disponible pour les marchés urbains, augmente lentement, car de nombreux producteurs ont une production trop faible pour la livrer au marché ou sont trop éloignés des centres de consommation. Enfin, le coût de substitution de certaines importations de biens alimentaires riches (viande, légumes) est très onéreux. En effet, les régions tropicales sont défavorisées par les conditions naturelles pour ces productions, il en est de même dans les régions montagneuses ou désertiques, où l’absence de surfaces arables et l’insuffisance de l’irrigation réduisent les possibilités de cultures vivrières.

8On constate que le contrôle des prix a souvent contribué à l’accélération du processus inflationniste et à la formation de goulots d’étranglement dans le secteur agricole. D’une part, on remarque que le contrôle des prix alimentaires ne peut pas être appliqué avec rigueur. D’autre part, ce contrôle, même partiel, conduit à une aggravation des phénomènes inflationnistes.

  1. Le contrôle du prix des denrées alimentaires ne peut pas être appliqué avec rigueur, faute d’une administration nombreuse, compétente et intègre. Même dans un pays comme le Venezuela, où la hausse des prix est théoriquement faible, le coût des denrées alimentaires est très élevé et l’on constate de très fortes dispersions de prix. Les produits cultivés depuis peu subissent une élévation de prix considérable : c’est le cas du riz au Venezuela. D’autre part, l’application du contrôle des prix, dans les zones arriérées est souvent impossible. Aussi, peut-on constater, dans ces régions, des fluctuations considérables de prix pour la production commercialisée. Les variations saisonnières et la non-intégration des marchés de consommation expliquent que des mouvements de hausse accélérée se produisent sur un marché, alors que le prix des mêmes denrées est en baisse sur un marché voisin, parce qu’aucun échange ne se produit entre ces marchés.
  2. L’application, même partielle, du contrôle des prix accentue la gravité des phénomènes inflationnistes à deux stades. Tout d’abord l’arrêt de la hausse du prix des denrées alimentaires n’est possible que moyennant l’octroi de subventions aux producteurs ; le financement de ces dépenses pèse lourdement sur les finances publiques. A un second stade, on remarque que la politique des subventions alimentaires a contribué à la stagnation de l’agriculture, dans la mesure où les producteurs agricoles ont vu leur revenu diminuer. C’est pourquoi ils réduisent leur production, en conservant le bénéfice de prix garantis, et renoncent à moderniser leurs exploitations86.

Le blocage des tarifs dans les entreprises publiques

  • 87 E. Gudin, Inflação, Crédita e Desenvolvimento, op. cit., p. 32.
    R. Prebisch, Moeda São o Inflação D (...)

9La politique tarifaire dans les entreprises publiques, en Amérique du Sud, est bien plus un élément de la politique sociale, que l’un des instruments de la politique de développement économique. Une politique de discrimination tarifaire pourrait, en effet, être l’instrument d’une mise en valeur régionale et transformer les conditions de localisation des entreprises. En réalité, les gouvernements sud-américains ont maintenu une politique de tarifs artificiellement bas et indifférenciés, dans le but de lutter contre la hausse du coût de la vie. Ces tarifs sont restés à un niveau très inférieur à celui de l’indice du coût de la vie ; cette politique explique les difficultés financières des entreprises publiques et la charge qu’elles imposent au budget87. Une semblable situation handicape l’avenir, car les réseaux de transport sont presque toujours entre les mains d’entreprises publiques, ainsi que les entreprises de production d’énergie. L’exploitation de ces entreprises suppose de lourds investissements, aussi le secteur privé conserve-t-il les branches productives, par exemple : les réseaux de distribution d’électricité ou les transports routiers, tandis que les entreprises publiques exploitent les réseaux ferroviaires et les exploitations de production d’énergie, dont la rentabilité capitaliste est plus faible.

§ 2. Les incertitudes du contrôle des changes

  • 88 J. Bertrand, Les techniques sud-américaines de contrôle des changes, R.E., mai 1958, p. 414.

10Le contrôle des changes s’est généralisé, en Amérique du Sud, depuis la crise économique et la seconde guerre mondiale88, dans le triple but : d’amortir les fluctuations du commerce extérieur, de protéger certaines activités nationales contre la concurrence étrangère et d’éviter que la fuite de la monnaie ne provoque une accentuation des pressions inflationnistes internes. Le mécanisme des changes constitue essentiellement un facteur de propagation des tensions inflationnistes externes, c’est pourquoi, nous développerons cette analyse, surtout à propos de l’inflation transmise par le commerce extérieur.

11Cependant, les techniques de contrôle des changes contribuent également à la formation de rigidités structurelles et à la propagation des phénomènes inflationnistes internes, au même titre que le contrôle du crédit, des salaires ou des prix. Il suffit de rappeler ici les principales incertitudes de ce contrôle, du point de vue de la politique anti-inflationniste.

  1. Tout d’abord, la fixation du taux de change pour les principaux articles d’exportation laisse subsister, de nombreux éléments de spéculation qui alimentent la hausse des prix. Sans doute, depuis la guerre, les gouvernements sud-américains se sont efforcés de réduire le montant de devises que les exportateurs peuvent rapatrier librement. Aussi, le taux de change officiel du café, du cuivre ou du pétrole est-il, en général, un taux de change fixe, que les gouvernements réajustent avec retard. Il est évident que le peso-cuivre et le cruseiro-café n’ont qu’un rapport éloigné avec la valeur réelle des devises du Chili et du Brésil. Cependant, le rapatriement, même limité, de devises fortes par les exportateurs leur permet de réaliser des profits très élevés. D’autre part, l’exportateur bénéficie de bonifications de change différentes, selon que les exportations sont destinées à des pays à devise forte ou faible89 : ces différences permettent également de réaliser des profits très élevés.
  2. La détermination des taux de change à l’importation favorise la formation de rigidités structurelles. Les gouvernements sud-américains ne disposent pas, dans l’élaboration de leur politique douanière, d’une indépendance suffisante pour pouvoir encourager, sans danger, les importations les plus souhaitables du point de vue économique, tout en préservant la stabilité monétaire. La politique des changes souligne les difficultés d’une intervention sélective des autorités étatiques. Les discriminations de change ne permettent pas de décourager les importations superflues et à long terme, elles accentuent la répartition improductive des ressources. Quelques exemples nous permettront d’illustrer les inconvénients de cette politique :
    1. On remarque que la fixation de taux de change, très élevés pour certaines catégories de marchandises non essentielles, ne suffit pas à décourager la demande. En effet, les agios prélevés par l’État sur ces importations ne sont pas affectés à des fins productives90. Ces ressources alimentent le Trésor et sont destinées au financement de dépenses, parfois aussi improductives que les importations de biens de luxe. En outre, les importations non essentielles du secteur public ne sont pas découragées avec la même fermeté que celles du secteur privé ;
    2. Les subventions de change, destinées à abaisser le coût de la vie et à favoriser l’importation de produits alimentaires, répondent à une nécessité sociale, mais ne peuvent ralentir que provisoirement la hausse du coût de la vie, car le financement de ces mesures alimente le déficit budgétaire ;
    3. La fixation d’un taux de change de protection, dans les secteurs où se créent des industries de substitution, constitue, pour les entreprises de ces secteurs, un avantage qu’elles n’abandonnent pas, même lorsqu’elles sont devenues des industries importantes. C’est pourquoi] les prix de revient de ces industries de substitution sont très élevés et la politique douanière crée ainsi des secteurs abrités, constituant un marché oligopolistique, dominé par quelques firmes91.
    4. Enfin, l’importation de produits d’équipement, à un taux de change peu élevé, présente certaines modalités qui favorisent des déséquilibres économiques. Les prix de revient des industries sud-américaines sont, en réalité, beaucoup plus élevés qu’ils ne le paraissent, parce que les produits industriels incorporent des biens d’équipement importés à un taux de change artificiellement bas. Si les prix de gros de l’industrie ont augmenté moins rapidement que ceux de l’agriculture, en Amérique du Sud, c’est, en partie, parce que les prix de revient de ce secteur ont été allégés par les subventions de change. Lorsque les industries, bénéficiant de ces importations d’équipement, sont susceptibles de constituer des pôles de développement, les risques financiers sont faibles, au regard des avantages économiques, mais, lorsqu’il s’agit d’industries, dont le marché est peu étendu, cette protection est très coûteuse.
  3. Les opérations de dévaluation, partielles ou totales, entraînent des conséquences inflationnistes mécaniques, et surtout psychologiques92. La défiance envers la monnaie, qui suit une dévaluation, conduit à des mouvements spéculatifs d’une telle ampleur, que les effets favorables éventuels de l’opération sur l’équilibre de la balance des payements et sur le niveau des prix internes sont largement dépassés.
  • 93 E. M. Bernstein, Strategic factors in balance of payements adjustment, R.E.S., Feb. 1958, suppléme (...)

12Du point de vue du revenu, la dévaluation aboutit à une diminution du revenu réel, car des revenus sont transférés des importateurs aux exportateurs et à l’État. De plus, la dépréciation de la devise nationale se traduit par un avilissement rapide des termes de l’échange, donc par une chute des revenus extérieurs93.

13Du point de vue des prix, la dévaluation augmente le coût de débarquement des importations, mais également leur prix interne, parce que la prime sur les importations reste aussi grande qu’auparavant. L’encouragement aux exportations reste faible, étant donné que la demande internationale s’accroît difficilement devant une baisse relative de prix ; la capacité d’importation est peu modifiée et les prix continuent de s’accroître.

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14L’inflation institutionnelle se révèle fréquemment comme étant un relais des tensions inflationnistes transmises par le commerce extérieur. Aussi, convient-il de dégager les origines et les mécanismes spécifiques de cette seconde forme d’inflation.

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Résumé. L’inflation institutionnelle

15En Amérique du Sud, l’instabilité de la monnaie et des changes peut s’expliquer souvent par l’existence d’une « inflation institutionnelle ». Cette forme d’inflation est liée à la structure et au fonctionnement des institutions et aux comportements monétaires dominants. Ces rigidités institutionnelles se traduisent surtout dans les formes d’intervention du secteur public.

16L’inflation institutionnelle provient de trois sources principales : l’intervention de l’État, dans le domaine du budget et des salaires, en matière de crédit et en matière de prix et de changes.

Inflation budgétaire et salariale

17L’examen des systèmes budgétaires et fiscaux de l’Amérique du Sud montre l’existence de lacunes, qui expliquent les difficultés financières permanentes des gouvernements. L’ampleur et la structure improductive des dépenses de l’État engendrent un déficit chronique des finances publiques. Les recettes fiscales, de faible rendement, sont régressives et pèsent lourdement sur les prix de revient.

18L’inflation salariale est un phénomène récent, dans son ampleur actuelle. Les réajustements de salaires, dans le secteur public, menacent la stabilité monétaire et surtout la généralisation du salaire minimum, dans l’ensemble de l’économie, entretient un processus cumulatif de hausse des prix et des salaires.

Expansion monétaire et inflation de crédit

19Le développement anarchique des réseaux bancaires et l’impuissance des autorités monétaires, en Amérique du Sud, entretiennent une inflation de crédit, que la politique monétaire ne parvient pas à enrayer. L’insuffisance de la centralisation et de la coordination des institutions monétaires et bancaires, l’inobservation des règles de gestion bancaire et l’absence de moyens de persuasion et de contrainte des autorités monétaires expliquent l’échec des restrictions monétaires.

Contrôle des prix et des changes

20L’intervention de l’État dans le domaine des prix et des changes, fondée tantôt sur des considérations économiques, tantôt sur des impératifs monétaires, loin d’atténuer les pressions inflationnistes, les renforce, en créant un climat d’inflation latente. Les secteurs, où les prix sont contrôlés (agriculture ou entreprises publiques), n’ont bénéficié d’aucun assainissement et la rigidité de la production s’y est aggravée. Le soutien des changes, ne permet pas non plus d’enrayer le processus inflationniste et les manipulations du change amplifient les tensions inflationnistes transmises par l’extérieur.

Notes

83 La foi de King se vérifie surtout dans le cas des exploitations de produits agricoles tropicaux. En effet, la hausse prolongée du niveau des prix constitue un encouragement à l’extension des surfaces cultivées et, lorsque les nouvelles plantations commencent à être exploitées, il se produit une surproduction qui engendre la mévente et la chute du revenu agricole.

84 Impact of coffee exports on the économies of Brazil and Colombia, Economic Review of Latin America, Aug. 1955, Bogota, p. 43-46.
En Colombie, la « Federacion Nacional de Cafeteros » joue le rôle d’une Banque du café.

85 F. Perroux, Stabilité Financière et Équilibre de la Balance des Payements, rapport au Congrès de Curitiba 1954, op. cit.
La fixation des prix minima par l’État constitue, selon l’auteur, une cause de rigidités structurelles permanentes et conduit à un blocage des mécanismes sélectifs du marché, parce que tout mouvement se fait à la hausse, alors que la diffusion de la productivité suppose un minimum de fluctuations des prix vers le haut et vers le bas.

86 Cette situation est particulièrement accusée en Argentine et au Chili, où le contrôle des prix alimentaires a été maintenu pendant de nombreuses années.

87 E. Gudin, Inflação, Crédita e Desenvolvimento, op. cit., p. 32.
R. Prebisch, Moeda São o Inflação Desfreada, p. 28.
Au Brésil, en 1955, le déficit des transports atteignait 6 milliards de cruzeiros, soit plus de la moitié du déficit du secteur public et, en Argentine ce déficit est, à la même époque, de 3,4 milliards de pesos, soit 15 à 20 % du déficit total.

88 J. Bertrand, Les techniques sud-américaines de contrôle des changes, R.E., mai 1958, p. 414.

89 J. Bertrand, Les techniques sud-américaines..., op. cit., p. 437.

90 C.E.P.A.L., Estudio Economico de America-Latina 1955, op. cit., p. 172.
La politique des changes constitue, dans les économies sud-américaines, l’un des instruments essentiels du prélèvement fiscal. Les taxes différentielles de changes représentent, en effet, souvent un élément important des ressources fiscales : plus de 20 % au Chili. Ces ressources sont souvent affectées au soutien des importations prioritaires. C’est ainsi qu’au Chili, les subventions aux importations, en 1950-1953, ont représenté plus de 40 % du prix des matières premières et des combustibles, 47 % du prix des produits alimentaires et 24 % de celui des biens d’équipement.

91 F. M. Bernstein, Tarif protection and economic development, Mélanges Gudin, Rio 1957, p. 16.

92 Cf. notre deuxième sous-titre « L’inflation transmise ».
Les causes de l’inefficacité des opérations de dévaluation, en Amérique du Sud, seront étudiées plus précisément, à propos de l’analyse des mécanismes de propagation de l’inflation transmise.

93 E. M. Bernstein, Strategic factors in balance of payements adjustment, R.E.S., Feb. 1958, supplément, p. 133.
Tipos de problemas de balances de pagamento, R.B.E., junho 1956, p. 5.

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