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Le marché commun latino-américain

 | 
Victor Alfonso Maldonado

Deuxième partie. Critiques et possibilités

Chapitre VIII. L’harmonisation des politiques et le problème des paiements

Texte intégral

1Bien que l’interdépendance soit la règle dans l’état actuel des rapports économiques entre les nations, tout essai d’intégration économique, quelles que soient sa nature et sa portée, accroît certainement le degré d’interdépendance des pays en cause, leur faisant une obligation d’adapter à ces fins — au prix d’ajustements délicats — les différents aspects de leurs économies.

2Selon la nature de l’Union, l’interdépendance des économies et par conséquent, le degré d’harmonisation des politiques, sera plus ou moins étroit. Ainsi, une Union Economique dans le sens propre du terme, suppose, outre la libre circulation des facteurs de la production et l’existence d’un tarif extérieur commun, l’adoption d’une politique économique et financière commune. Dans ces conditions, le succès de cette Union implique, au moins théoriquement, l’abandon d’une partie des souverainetés au profit d’une autorité centrale supra-nationale.

3Mais on peut concevoir une coopération économique étroite sans pour cela envisager la perte de l’identité économique et politique de chaque pays. L’histoire des relations économiques entre les pays souverains du Commonwealth en constitue sans doute un bon exemple.

4L’Association Latino-américaine de libre-échange a été conçue comme le premier pas vers une Union Économique plus complète, qui pourrait se convertir, au terme d’un très long processus d’adaptation des structures et des mentalités, en une Union Politique.

5Le succès final de ce plan ambitieux dépendra surtout de la part de souveraineté économique et politique à laquelle les membres de l’Union dans leur ensemble sont disposés à renoncer, plutôt que des mécanismes économiques et des formules d’intégration contenus dans les différents accords.

6Au fur et à mesure que le processus de libération des échanges s’accomplit, chaque Gouvernement perd une partie de sa souveraineté sur l’Economie Nationale. En même temps il peut se trouver plus ou moins empêché de suivre une politique différant par quelques aspects fondamentaux de celle des autres pays partenaires.

7Les premiers objectifs à court terme de l’ALALC impliquent nécessairement une certaine harmonisation des politiques économiques des pays membres et posent, par-là même, le problème des rapports entre les autorités de l’Association et les Gouvernements des pays en cause.

8Tout ensemble institutionnel doit assurer — pour l’accomplissement de ses finalités — l’efficacité de ses pouvoirs. Le pouvoir de l’Autorité n’est effectif que dans la mesure où les décisions théoriques ne dépassent pas la responsabilité réelle des organes de pouvoir institués. Dès lors, si l’objectif à long terme est la constitution d’une Union de type fédératif, toute mesure tendant à diminuer le pouvoir de décision effectif des autorités de l’Union réduit d’autant les chances de réussite du processus commencé.

9L’harmonisation indispensable des politiques au sein de l’ALALC en vue d’une intégration de plus en plus poussée entre les Etats membres, impliquerait donc l’existence d’une Autorité coordinatrice capable d’assurer un rôle directeur dans les rapports des Etats entre eux. Un pouvoir déterminé de décision limité à des domaines définis est loin de donner un caractère supra-national à la Zone.

10Mais en l’absence d’une volonté de renonciation de la part de chaque Gouvernement à des parcelles de souveraineté, l’ALALC se verra, tôt ou tard dans l’alternative de faire un pas en avant vers une plus grande fusion des Economies ou de se dissoudre.

I. — L’HARMONISATION DES POLITIQUES

§ 1. — La politique monétaire et cambiaire

11L’institution d’une Zone de libre-échange destinée à libérer les échanges commerciaux entre les pays membres, place au premier plan des préoccupations les différences existantes entre les politiques monétaires et les taux de change appliqués de pays à pays.

12Les distorsions créées par des tarifs hautement protectionnistes ou par tout autre obstacle aux échanges — restrictions quantitatives, régimes de changes multiples — permettent à un pays donné de maintenir un taux de change supérieur à celui qui se serait établi par lui-même, en l’absence de ces distorsions. Par contre leur disparition implique l’impossibilité pour ce pays de maintenir un taux de change devenu trop onéreux.

13Plusieurs pays de l’Amérique Latine — le Chili en particulier —-ont financé leurs déséquilibres des balances des paiements par des prêts extérieurs, sans réussir à conserver un taux de change stable. La réduction progressive des barrières douanières entraînera pour les pays ayant un taux de change trop élevé, l’obligation de dévaluer leurs monnaies jusqu’à ce que leurs prix sur les marchés d’exportation atteignent un niveau équivalant aux prix des autres pays associés.

14Cependant les clauses échappatoires contenues dans le Traité de Montevideo pourraient amener le pays placé dans la situation décrite, à demander aux autres pays l’autorisation de maintenir des restrictions à l’importation de manière à sauvegarder l’équilibre de sa balance envers les autres pays partenaires, en remettant à plus tard l’ajustement nécessaire.

15De la même façon qu’un groupe de pays ne peut supporter les tensions provoquées par un membre qui persiste à maintenir un taux de change surévalué, il ne peut non plus accepter sans difficulté les avantages acquis par un pays membre qui a dévalué sa monnaie. Bien que le Traité ne se soit pas prononcé sur ce point, il est évident que le processus d’intégration ne pourra se réaliser si l’accès à l’ALALC n’est pas subordonné à l’adoption préalable d’un taux de change « réaliste ».

16Il semble que le taux de change adopté par chaque pays ne pourra pas se définir comme celui « correspondant nécessairement à un équilibre entre une certaine offre et une certaine demande de devises étrangères », vu que son niveau est déterminé ou tout au moins affecté par les restrictions quantitatives et qualitatives qu’il est question de supprimer.

17Plusieurs économistes latino-américains soutiennent que le meilleur critère pour définir le taux de change « réaliste » serait celui est qui basé sur la parité des pouvoirs d’achat. Mais la difficulté naît de l’adoption d’une période de base uniforme faisant état des variations et des divergences du taux d’équivalence de chaque monnaie en particulier par rapport aux marchés extérieurs à la Zone.

18Cependant, une étude approfondie de la parité des pouvoirs d’achat de chaque monnaie pourrait être effectuée par la Commission de Questions monétaires de l’Association en collaboration avec la Banque Centrale de chaque pays associé.

19Ce problème est intimement lié à celui de la politique monétaire pratiquée dans la Zone. Si le principe de réciprocité contenu dans le Traité de Montevideo n’est pas compris dans son sens étroit de courants équivalents d’accroissement des échanges — ce qui obligerait les pays dont les importations de la Zone n’augmentent pas dans la même proportion que leurs exportations, à prendre des mesures additionnelles pour parvenir à ce résultat — mais dans celui plus large d’une égalité des opportunités au sein de l’Association, la politique monétaire propre à chaque pays est susceptible de provoquer les déséquilibres dans les courants des échanges futurs.

20En effet, si un pays choisit de se développer sans se soucier des tensions inflationnistes engendrées par ce processus, et adopte en conséquence une politique monétaire très expansive tandis que d’autres Etats adoptent des politiques monétaires restrictives qui tiennent compte des écarts inflationnistes, il n’est pas difficile au premier pays d’accorder des subventions déguisées à certaines activités économiques, au moyen de taux normaux d’intérêt, mais que l’inflation rend très faibles ou même inexistants. De cette manière, les exportations de ce pays peuvent se procurer des crédits onéreux à long terme, dans des meilleures conditions que celles que les autres pays auraient pu obtenir.

21Les avantages d’un tel procédé seraient en partie annulés par les flux de capitaux à long terme qui, au fur et à mesure que les marchés de capitaux se développeront, auront tendance à se diriger vers les pays dont la situation monétaire est aisée.

22De ce fait, il ne suffit pas de déterminer un taux de change adéquat, mais aussi le système à l’intérieur duquel ce taux de change doit être défini.

23Dans un système de changes fixes, mais forcément assujettis à une révision périodique, les variations de la politique monétaire doivent se traduire par des variations de balances commerciales et par des modifications des conditions de concurrence, tant que la révision nécessaire du taux de change établi n’aura pas été effectuée.

24Cet état de choses risque d’entraîner de sérieuses difficultés dans les mécanismes monétaires de la Zone de libre-échange. C’est dans le cas d’un système de changes fixes, que la coordination des politiques monétaires des divers pays est indispensable.

25Par contre, un système de changes libres fluctuants serait de nature à faciliter une coordination plus étroite des politiques monétaires, tout en laissant au début une plus grande liberté à chaque pays dans les choix conjoncturels. En effet, la liberté accordée à chacun des pays partenaires pour établir leur propre politique monétaire interne ne doit pas se traduire par des tensions très graves dans le commerce inter-régional, car les fluctuations, même de change, s’opposeraient à la transmission des pressions inflationnistes ou déflationnistes.

26Un système de changes libres fluctuants présente plusieurs avantages pour l’intégration régionale :

  1. les déséquilibres de fond ne peuvent pas être dissimulés, et leur absorption est moins brusque que dans un système de changes fixes,
  2. l’influence déséquilibrante de certains types de spéculation se trouve diminuée. Dans la période qui précède la variation d’un type de change fixe, la tendance de la variation est en général connue. Dans un système de changes fluctuants, l’accord des spéculateurs par rapport à la direction du changement qui semble devoir se produire, ne s’effectue pas toujours selon leurs prévisions, ce qui fait obstacle aux mouvements massifs de capitaux spéculatifs entre les différents pays de la Zone.

27Ce système ne saurait avoir une importance pratique en l’absence d’un mécanisme régulateur qui permette d’absorber partiellement les variations brusques à court terme qui peuvent se produire par l’influence de divers facteurs. Un type de change sujet à des fortes fluctuations dans la courte période serait susceptible de créer un tel climat d’insécurité que l’effet le plus probable serait contraire à celui qui était souhaité : le commerce inter-régional aurait tendance à disparaître.

28Un type de change libre fluctuant, qui varie lentement à l’intérieur des limites relativement réduites pourrait être appliqué. Un taux de change largement fluctuant, au contraire, ne saurait équilibrer les courants de commerce interrégional que moyennant une contraction considérable de celui-ci.

29Pour les effets de la politique monétaire à appliquer à l’intérieur de la Zone, le problème essentiel consiste à savoir quelle part de leur liberté les pays sont disposés à sacrifier en matière de politique monétaire, afin de permettre l’implantation d’un régime de changes pré-établis ; ou bien, s’ils préféreront conserver cette liberté, en acceptant dès lors un système de changes fluctuants, et à condition que la stabilité en soit assurée par des prêts à long terme, comprenant des fonds susceptibles d’être transférés à court terme pour produire des effets compensatoires.

§ 2. — La politique fiscale

30Parallèlement à la politique monétaire, le problème de la coordination des politiques fiscales entre les Etats membres doit faire l’objet d’une étude approfondie. Le Traité de Montevideo ne se préoccupe pas du problème fiscal en tant que tel, mais seulement en tant que moyen susceptible de faciliter ou de fausser la concurrence entre les pays partenaires. Ainsi, en l’absence de dispositions concrètes ultérieures, chaque pays conserve sa liberté d’adopter ou de maintenir le système fiscal qui correspond le mieux à ses conceptions.

31Quant aux engagements de chaque pays avec les autres membres, le Traité n’intervient que dans le cas où cette faculté tendrait à conserver ou à introduire des charges qui représentent des privilèges spéciaux pour les produits nationaux, distincts de ceux que les autres Parties Contractantes peuvent accorder, moyennant une diminution des charges qui ont une incidence plus forte sur ces produits, ou à travers un système fiscal plus onéreux pour les produits étrangers introduits dans le territoire national.

32Ainsi les articles 21e et 22e établissent qu’« en matière d’impôts, taxes et autres charges internes, les produits originaires du territoire d’une Partie Contractante jouiront, sur le territoire des autres Parties Contractantes d’un traitement non moins favorable que celui appliqué aux produits similaires d’origine nationale » et que « dans le cas des articles compris dans le programme de libération, qui ne seraient pas produits ou ne le seraient pas en quantités substantielles sur son territoire, chaque Partie Contractante s’efforcera d’éviter que les impôts ou autres mesures internes applicables aboutissent à annuler ou à réduire une concession ou un avantage quelconque obtenu par toute autre Partie Contractante au cours des négociations ».

33L’article 52e établit par ailleurs qu’« aucune Partie Contractante ne pourra favoriser ses exportations au moyen de subventions ou autres mesures susceptibles de perturber le jeu de la concurrence normale à l’intérieur de la Zone ». Le Traité ne tient pas pour une subvention l’exonération accordée à un produit exporté des droits ou impôts frappant le produit et ses composés, quand ils sont destinés à la consommation interne, ni les mesures visant à restituer ces droits.

34Mais le Traité de Montevideo ne prenant pas en considération les subventions à la production pour le marché interne, il va de soi que si un Gouvernement accorde une subvention directe à son industrie locale dans la production de certains articles, les conditions de concurrence du marché national s’en trouveront modifiées au détriment des producteurs étrangers d’articles similaires.

35Dès lors, il est important d’établir certaines normes de base pour définir, dans le cadre d’une politique commune, le sens à donner au terme « subvention » et d’établir sa portée et son temps d’application. Il conviendrait de donner à ce concept son sens le plus large qui comprend l’aide non constituée par un paiement effectif directement lié à la production. Une réduction d’impôts internes destinée à améliorer la capacité de concurrence d’une firme dans les marchés domestiques ou étrangers constitue sans nul doute une forme de subvention « déguisée » ; ainsi bon nombre de décisions gouvernementales peuvent - au moyen des économies externes dues aux investissements publics — favoriser une firme donnée par rapport aux autres firmes nationales ou étrangères qui produisent des articles similaires.

36Si le Traité de Montevideo établit, pour un même produit l’égalité nécessaire de traitement fiscal en matière d’impôts internes, entre la production nationale et celle des autres pays partenaires, la question qui se pose est de savoir jusqu’où est-il possible d’harmoniser les politiques fiscales pour éviter des déformations « intolérables » de la concurrence au sein de l’ALALC.

37En effet, au stade actuel de développement des pays latino-américains, la politique fiscale est un puissant facteur d’accélération ou de stagnation du processus d’industrialisation.

38Est-il souhaitable de limiter la faculté donnée aux Gouvernements d’utiliser les taxes et subventions destinées à soutenir l’effort d’industrialisation, sous prétexte que ces mesures se font au dépens de la production et de l’emploi des autres pays associés ?

39Les droits à l’importation, le niveau de salaires et charges payés et les impôts sur les transactions, revenus, propriétés et capitaux, exercent une influence décisive sur les décisions des entrepreneurs. De même, la plus ou moins grande facilité qui leur est accordée pour s’acquitter des obligations fiscales aura des effets similaires à ceux des impôts eux-mêmes.

40Il est essentiel pour le développement de ces pays que les Gouvernements conservent une certaine liberté d’user de l’instrument fiscal pour atteindre les buts fixés par leurs programmes d’industrialisation. Renoncer entièrement à cette liberté équivaut à abandonner le moyen de pression le plus effectif sur l’investissement privé.

41Avant de procéder à un essai d’unification des politiques fiscales, il faudrait établir une nouvelle codification par un travail de synthèse des lois fiscales en vigueur dans chaque pays, afin de connaître plus exactement les différents types d’impôts et d’exonération existants, ainsi que leurs effets sur les coûts de production de chaque pays par rapport aux autres, et de permettre ou d’interdire de nouvelles exonérations.

42Si tous les pays adoptaient des dispositions uniformes en matière d’impôts, le résultat en serait une perte de revenus fiscaux, sans obtenir pour autant des effets favorables équivalents sur les conditions de déroulement de la croissance.

43Il faudrait à tout prix autoriser les pays à moindre développement économique relatif à employer les stimulants fiscaux pour certaines industries à une plus grande échelle que celle qui est permise aux pays les plus développés, tout en limitant la durée d’application des mesures adoptées.

44En outre, le Traité de Montevideo donne — par sa méthode de calcul des moyennes appliquées à la réduction des droits de douane — des facilités aux pays partenaires pour choisir les produits auxquels ils limiteront leurs droits de douane. Si les besoins de son processus d’industrialisation l’exigent ainsi, un pays peut faire au début, des concessions peu importantes sur les produits d’une industrie protégée, pourvu qu’il accorde, en contrepartie, des concessions plus importantes sur les autres articles, afin que la moyenne reste celle qui est prévue par le Traité.

45La tendance déficitaire de la balance de paiements et les pressions inflationnistes résultantes ont conduit plusieurs pays associés au sein de l’ALALC à employer quelques procédés fiscaux — dépôts préalables, surtaxes de change, etc. — destinés à soutenir l’équilibre des échanges avec le reste du monde.

46Etant donné que ces restrictions furent établies à la suite de circonstances étrangères au commerce inter-latino-américain, leur maintien pendant une certaine durée peut être une condition fondamentale pour éviter des déséquilibres sérieux dans l’économie d’un pays dont les effets seraient susceptibles de se transmettre à l’ensemble des pays associés.

47En ce qui concerne les articles originaires des pays extérieurs à la Zone, les coûts de production dépendront en partie du niveau des droits établis dans chaque Etat. Le pays qui aura un niveau plus élevé de droits à l’importation en provenance du reste du monde, aura une situation concurrentielle inférieure par rapport aux Etats dont le tarif extérieur sera moins élevé.

48En l’absence d’un tarif extérieur commun par rapport aux pays tiers, une tension doit apparaître tendant à la réduction constante et concurrentielle de ce tarif, au bénéfice surtout du pays tiers exportateur. Si le commerce mondial y gagne, cette situation sera incompatible avec la création d’une protection régionale destinée à permettre l’établissement d’une industrie nouvelle de remplacement des produits importés.

II. — LE PROBLÈME DES PAIEMENTS

§ 1. — Antécédents généraux

49Plus de cinq ans après la signature du Traité, le problème des paiements n’avait encore fait l’objet d’aucune résolution concrète de la part des pays associés au sein de l’ALALC. Cependant, le défaut d’un accord général sur cette question n’a pas été jugé incompatible avec la mise en vigueur du Traité de Montevideo et la solution ultérieure de ce problème a été laissée à la charge des Banques Centrales des pays partenaires.

  • 1 ONU, CEPAL, « Compensaciόn Multilateral de Pagos de América Latina », Doc. E/CN. 12/87, 27 mai 194 (...)

50Déjà en 1949, cette question avait fait l’objet d’une étude approfondie de la part du Fonds Monétaire International, publiée sous les auspices de la CEPAL1, dans laquelle on examinait la possibilité d’établir, de manière provisoire, « un système pour la compensation multilatérale des paiements internationaux entre les pays de l’Amérique Latine, et entre ceux-ci et le reste du monde ». Dans ce document, on passait en revue la situation des problèmes de paiements des pays latino-américains au lendemain de la deuxième guerre mondiale, et les possibilités de compensation entre ces pays et les Etats européens.

51Jusqu’en 1946, les républiques latino-américaines avaient bénéficié d’une conjoncture exceptionnellement favorable qui faisait d’eux des fournisseurs privilégiés des matières premières pour les Etats-Unis. L’abondance relative de réserves monétaires extraordinaires faisait que le problème des paiements, en Amérique Latine, ne se présenta pas avec le même caractère de gravité qu’en Europe. Aussi, ne reçut-il pas l’attention prioritaire qu’il aurait méritée, vue les circonstances exceptionnelles de son équilibre apparent. Mais lorsque la normalisation des relations économiques internationales mirent en évidence la tendance fondamentale des balances de paiements, la concentration des soldes déficitaires avec la Zone Dollar amenèrent les pays débiteurs à étudier la possibilité d’établir un mécanisme de transférabilité des soldes entre les nations latino-américaines grâce auquel le commerce inter-régional serait favorisé.

52En considérant que l’une des causes principales du déficit de paiements envers la Zone Dollar pouvait être expliquée par le fait que le commerce avec les pays européens était pour ainsi dire inexistant, les experts du Fonds Monétaire International envisageaient les moyens d’augmenter le volume des échanges avec l’Europe — particulièrement avec les pays de la Zone Sterling — afin d’effectuer une compensation triangulaire avec les pays. Puisque les monnaies européennes n’étaient pas convertibles des accords devaient assurer la multilatérabilisation des soldes bilatéraux des monnaies européennes.

53A cette époque, la plus grande partie du commerce inter-latino-américain était réalisée à travers des accords bilatéraux. L’Argentine avait une position constamment créditrice envers tous les pays latino-américains avec qui elle avait contracté des accords bilatéraux, exception faite du Brésil. Celui-ci à son tour, était créditeur persistant du Chili. Par ailleurs, l’Argentine et le Brésil entretenaient des soldes favorables avec plusieurs monnaies européennes, dont le montant fut progressivement réduit en 1948 et 1949 par un accroissement des exportations des produits européens et par des règlements partiels en dollars. La compensation tripartite avec la Zone Sterling se trouvait facilitée du fait que la Livre commençait à être transférable en Europe et en Amérique Latine. C’est ainsi que le Paraguay utilisa des soldes en cette monnaie pour effectuer des règlements bilatéraux avec l’Argentine et le Brésil.

54Cependant, le FMI estima que les difficultés qui faisaient obstacle à son établissement étaient d’une telle ampleur qu’un système général de compensation multilatérale entre pays latino-américains mêmes, et entre ceux-ci et l’Europe, n’était pas viable.

55La multiplicité de types de change, des contrôles, l’absence d’une tradition de coopération entre les Banques Centrales s’ajoutant aux difficultés d’information statistique et aux différends sur la portée et la méthode d’évaluation des accords, rendaient les résultats difficiles à prévoir, et les efforts réalisés disproportionnés par rapport aux bénéfices attendus. Pour un futur immédiat, le problème des paiements serait résolu plus facilement si tous les pays adoptaient la convertibilité, tout en explorant les possibilités de compensation triangulaire avec les monnaies de la Zone Sterling et le reste des pays européens.

56Au cours des années 1950 et 1951, trois facteurs — l’amélioration des termes de l’échange, l’augmentation de la demande étrangère d’exportation des produits latino-américains et l’accroissement des échanges avec l’Europe et le japon — ont contribué au redressement de l’équilibre des balances des paiements latino-américaines. Pourtant, les efforts tendant à une plus grande convertibilité furent presque inexistants. Les facteurs qui déterminaient cette conjoncture favorable, étant accidentels, la situation était considérée comme passagère, et on craignait les effets que pourraient avoir par la suite la libération du commerce et le retour à la convertibilité.

57Le système d’accords bilatéraux des paiements ou de compensation entre divers pays de l’Amérique Latine, surtout entre ceux du « cône-sud », connut un vif succès à cette époque. L’Argentine, le Brésil, le Paraguay et l’Uruguay firent la plupart de leurs transactions avec les pays n’appartenant pas à la Zone Dollar et avec le reste de l’Amérique Latine à travers des accords bilatéraux. Mais dans bien des cas, quelques mesures de libéralisation ayant pour but de donner une plus grande flexibilité aux paiements furent tentées, par la liquidation partielle des soldes en monnaie convertible et l’adoption de taux de change « réalistes » dans les comptes, en même temps que le nombre des taxes appliquées à certaines transactions était diminué. Malheureusement, la plupart de ces réformes eurent des effets négatifs sur le volume des échanges. La persistance des accords bilatéraux et les obligations qui en découlaient s’opposaient à l’accroissement des échanges avec les pays latino-américains qui possédaient une monnaie pleinement convertible (1). (C’était le cas, par exemple, du Mexique).

58En 1952, après la création de l’Union Européenne des Paiements, le Secrétariat de la CEPAL examina la possibilité théorique d’établir des systèmes de compensation de soldes entre les pays latino-américains et les pays membres de cette Union. Il s’agissait d’augmenter le volume très réduit du commerce existant entre les pays latino-américains et l’Europe, au moyen d’un système de compensation multilatérale, aussi bien avec les pays de la Zone Sterling qu’avec les membres de l’UEP.

  • 2 Robert Triffin, « Posibilidad de realizar operaciones multilaterales de compensaciόn entre paises (...)

59Dans la Ve période de sessions de la CEPAL en 1953, M. Robert Triffin2 (présenta un rapport dans lequel il soulignait qu’en dépit de la tendance croissante vers la transférabilité des monnaies européennes et les compensations multilatérales impliquées par celle-ci s’étendant même aux territoires coloniaux et aux autres Zones associées à ces monnaies, l’Amérique Latine, elle, n’avait pas bénéficié de cette tendance dans ses relations avec l’Europe.

60En conséquence, M. Triffin considérait que dans une première étape, la seule attitude possible consistait à éviter les compensations purement bilatérales, en élargissant le système à travers des règlements triangulaires et autres procédés similaires.

61La constitution d’une Union Latino-américaine de paiement n’était pas considérée par M. Triffin comme pratiquable. Celle-ci « aurait eu par elle-même une valeur limitée, par la faible importance des relations commerciales ou susceptibles de se développer entre les pays latino-américains ». Néanmoins, « la transférabilité des devises entre les pays latino-américains pourrait devenir beaucoup plus importante si celle-ci est mise en rapport avec les compensations des pays européens ».

62La proposition concrète avait pour but de permettre aux pays latino-américains de participer à l’UEP, non pas en tant que membres disposant du droit d’obtenir automatiquement et réciproquement des crédits, mais seulement en tant que participants dans les opérations qui concernent les mécanismes de compensation.

63Le Brésil et l’Argentine adhérèrent au système de compensation des soldes avec l’Europe, sans atteindre pour autant une participation plus directe à ce système. Celle-ci, en effet était limitée par sa portée et son caractère unilatéral. Les pays latino-américains entraient en négociation avec les pays européens, ces derniers ne participant pas avec eux pour la compensation de leurs soldes respectifs. Les Etats européens n’avaient aucun intérêt à acquérir librement des soldes en monnaies latino-américaines — que ceux-ci fussent ou non transférables — et les compensations n’étaient acceptées que dans la mesure où la situation globale de chaque pays européen au sein de l’Union n’était pas atteinte.

64Il apparaissait clairement que ces systèmes de compensation n’apportaient aucune solution valable aux problèmes des paiements. Mais c’est précisément à cette époque que l’on commença à envisager l’accroissement des échanges commerciaux inter-régionaux par l’installation d’un système multilatéral destiné à simplifier les règlements entre les pays latino-américains et à atténuer les rigidités imposées par les accords bilatéraux.

65Avec la création du Comité de Commerce de la CEPAL, en novembre 1956, le problème des paiements fut étudié conjointement avec celui de la formation d’un Marché Commun Latino-Américain. Dans le rapport technique présenté par un groupe d’experts en 1956 à Santiago du Chili deux problèmes furent distingués : celui de l’élimination des charges et restrictions au commerce et celui de la multilatérabilisation des paiements. Comme résultat de cette réunion, un groupe de travail des Banques Centrales fut convoqué avec l’assistance de 8 pays sud-américains. Celui-ci élabora un projet d’accord bilatéral-type, conçu comme un préalable à la signature d’un accord multilatéral sur cette question. Le but était d’harmoniser la portée, la terminologie et les dispositions des différents accords bilatéraux existants ; parmi les points principaux, figuraient notamment l’adoption du dollar américain comme monnaie de compte, l’inclusion des frais de transport et d’assurance dans les règlements effectués à travers les comptes bilatéraux et la faculté d’exiger, pour les soldes dépassant un montant déterminé, leur remboursement en dollars ou toute autre devise convertible.

66Afin de simplifier les accords bilatéraux en vigueur, les différentes positions des soldes bilatéraux furent envoyées au Secrétariat de la CEPAL, qui devait se charger de les transmettre aux autres Banques Centrales pour effectuer les compensations triangulaires ou multilatérales.

67Cet Accord fut accepté par l’Argentine, la Bolivie, le Chili et l’Uruguay, et constitua de ce fait le premier pas vers une solution raisonnable des problèmes de paiements entre les pays latino-américains.

68Deux ans plus tard, une nouvelle réunion du groupe de travail avec la participation de 16 pays, élabora un projet en forme de protocole, destiné à établir un système multilatéral de compensation et postérieurement, si les circonstances étaient favorables, une Union Latino-américaine de Paiements. Le système envisageait deux types de compensations : de « première catégorie », destinés à réduire un ou plusieurs soldes déficitaires et à approcher de la sorte l’équilibre du système ; et de « deuxième catégorie » ayant pour finalité de transférer les soldes d’un compte à un autre, mais sans dépasser les crédits bilatéraux existants. Les compensations de la première catégorie seraient automatiques, tandis que pour les autres l’avis conforme des Banques Centrales titulaires des comptes affectés serait nécessaire.

  • 3 V. L. Urquidi, « Trayectoria del Mercado Comun Latinoamericano », op cit., p. 93 et s.

69Ce système, pensait-on, pourrait entrer en vigueur dès que l’accord serait fait, mais un plan de transition était nécessaire, pour permettre aux pays ne possédant pas des comptes bilatéraux, de participer à la multilatérabilisation des compensations3. En outre, la liaison étroite qui existait entre l’adoption éventuelle d’un système de compensations et les autres problèmes soulevés par la création d’un marché régional intégré était mise en relief.

70Le projet fut examiné par le Comité de Commerce de la CEPAL en mai 1959 au cours de sa deuxième session qui eut lieu à Panama, simultanément à la huitième période de sessions de la CEPAL. Cependant, lors de la Réunion de Montevideo en février 1960, on ne parvint pas à un accord au sujet du protocole de compensations multilatérales, tandis que le projet de Zone de libre-commerce des quatre pays sud-américains auxquels il était lié, évoluait et prenait la forme du Traité de Montevideo, qui sanctionna l’ALALC sans apporter de solution toutefois aux problèmes des paiements.

§ 2. — La conférence de Montevideo

71Les obstacles qui empêchaient qu’un accord multilatéral de paiements fut signé se virent renforcés par le fait que le groupe initial de quatre pays eut à s’agrandir en raison de l’incorporation d’autres pays dont certains — le Mexique et le Pérou — avaient une monnaie convertible et très peu d’expérience en matière d’accords bilatéraux ou plurilatéraux.

72En outre, le Fonds Monétaire International s’opposait fermement à la création de tout système régional de paiement susceptible d’entraîner la formation d’une Union de Paiements.

73Pendant la réunion de la CEPAL célébrée à Panama en 1959, la divergence d’opinions entre celle-ci et le FMI se fit évidente. D’une part, la CEPAL appuyait l’idée d’un système permanent de compensation et d’une Union de paiements comme instrument correspondant, la finalité poursuivie étant de faciliter et d’accélérer la formation de courants commerciaux réciproques. De l’autre, le FMI soutenait qu’un tel système n’était pas l’instrument adéquat pour la formation d’un marché commun, son établissement n’ayant d’autres effets que de prolonger le bilatéralisme, en obligeant les pays qui n’avaient pas de comptes bilatéraux à les adopter, et à maintenir ou à créer des contrôles de change. Par ailleurs, la tendance à la convertibilité générale rendait inutile un mécanisme de compensation.

74Le Secrétariat de la CEPAL opposait à ces arguments le fait que la convertibilité de plusieurs monnaies latino-américaines était plus apparente que réelle, puisqu’elle n’était maintenue qu’au prix de restrictions sévères aux importations. Au contraire, une Union de paiements, devait permettre le fonctionnement d’une convertibilité réelle.

75Devant l’impossibilité de parvenir à un accord, le Secrétariat du Comité de Commerce décida de convoquer une conférence des Banques Centrales qui eut lieu à Montevideo en janvier 1960.

76A cette réunion participèrent les délégués des Banques Centrales de l’Argentine, de la Bolivie, du Brésil, du Chili, du Paraguay, du Pérou et de l’Uruguay. En outre, et en qualité d’observateurs, la Colombie, l’Equateur et le Mexique y étaient représentés.

77Il s’agissait de développer un système de crédits dont la finalité consistait à atteindre les suivants objectifs :

  1. contrecarrer les effets dépressifs exercés par les mouvements déséquilibrants saisonniers des courants d’échange de la Zone ;
  2. faciliter la politique d’expansion commerciale qui découle du programme de réduction et d’élimination des droits de douane et autres restrictions4.

78Avec l’adhésion du Pérou au projet de la Zone de Libre-Echange, les conceptions et les tendances divergentes des pays de l’Amérique Latine pouvaient se résumer comme suit :

79a) Les Etats qui maintenaient depuis longtemps un régime de convertibilité n’étaient pas partisans d’un système qui tendrait à équilibrer les paiements au sein de l’Association.

80Le Pérou avait exprimé sa réticence envers toutes les mesures susceptibles de faire obstacle à la pleine convertibilité des soldes du commerce inter-latino-américain.

81Le Mexique pour sa part avait annoncé son intention d’adhérer à la Zone et se montrait enclin à la création d’un système de compensation et d’une agence centrale d’enregistrement des opérations, à condition que la convertibilité de sa propre monnaie ne s’en trouvât pas affectée.

82b) Les pays qui en vertu des programmes généraux de réforme monétaire essayaient d’appliquer et de maintenir un régime de convertibilité progressivement croissante —-notamment l’Argentine et le Chili, — s’opposaient à tout projet tendant à maintenir les procédés restrictifs et bilatéraux que cette réforme monétaire éliminait ou prétendait éliminer. La convertibilité atteinte par ces pays découlait d’un régime de restrictions quantitatives et de dépôts préalables qui ne pouvaient être réduits par rapport aux autres Etats de l’ALALC sans la multilatérabilisation des paiements régionaux.

83c) Enfin, des pays dont la situation cambiaire générale ne leur permettait pas d’abandonner à court terme les comptes bilatéraux à l’intérieur desquels étaient liquidées, sans employer de monnaies convertibles, la plupart des transactions avec les pays de la Zone. Tel était le cas du Brésil en particulier qui souhaitait que le système des paiements de la Zone fut concilié avec le fonctionnement des comptes bilatéraux, pour approcher de manière progressive la convertibilité et l’emploi des procédés multilatéraux.

84Il fallait donc établir un régime qui, sans affecter la tendance à la convertibilité de la plupart des pays membres, n’empêchait pas pour autant les Etats ne possédant pas de convertibilité, de bénéficier des avantages d’un système de paiements ; un régime en somme qui, sans adopter la pleine convertibilité, ne fit pas obstacle aux progrès de celle-ci et n’impliquat pas le maintien des restrictions.

85Le financement des transactions interrégionales ne pouvait par conséquent s’effectuer en monnaies ou crédits exclusivement convertibles, certains pays ne se montrant pas pressés d’abandonner leurs comptes bilatéraux. En effet, ces pays craignaient d’affecter les niveaux des échanges atteints dans certains secteurs, et ne voulaient pas être obligés de compenser en monnaie convertible les déséquilibres saisonniers parfois très importants.

86Mais les paiements ne pouvaient être faits, non plus, à travers les comptes bilatéraux, vu qu’il existe une tendance, effective ou souhaitée, vers la suppression des systèmes de paiements bipartites. L’adoption d’un régime bilatéral généralisé des crédits et des paiements impliquait l’établissement d’un mécanisme de compensation — Union des paiements — grâce auquel on pourrait liquider régulièrement et de façon multilatérale, les soldes existants en fin de période. En l’absence de ce mécanisme, les courants d’échange pourraient être déformés pour des considérations d’ordre financier plutôt que commercial, et les pays désirant couvrir leurs soldes en monnaie convertible s’en trouveraient défavorisés.

  • 5 CEPAL, « Posibles sistemas de pagos y créditos en la Zona de Libre-Comercio » (Document de travail (...)

87Il était donc nécessaire d’étudier la possibilité d’effectuer les paiements à l’intérieur de la Zone aussi bien en monnaies convertibles qu’à travers les comptes bilatéraux, selon les accords concertés par les différents pays. A cette intention, la CEPAL5 élabora un document destiné à être soumis aux délégués de la Conférence des Banques Centrales, et qui présentait deux systèmes, plus ou moins conformes aux objectifs décrits. Cet organisme partait de l’idée que « l’existence de facilités spéciales de crédit liées au commerce de la Zone, aiderait à dissiper les doutes et réticences soulevés par l’application des mesures de libération commerciale prévues par le programme, en même temps qu’elles contribueraient à assurer la réciprocité des concessions et les avantages qui en découlent ».

88Dans le fonctionnement de ces deux systèmes, la création d’une « agence » destinée à canaliser les crédits de la Zone, spécialement lorsqu’ils sont automatiques, ainsi qu’à déterminer le mécanisme à travers lequel les soldes pourront être multilatérabilisés, était prévue. Cette agence devait en même temps être un centre de recueil d’informations statistiques et d’étude des problèmes financiers de la Zone. Par son intermédiaire, les Banques Centrales des pays associés auraient à tenir des comptes exprimés en dollars, l’Agence devant calculer périodiquement les soldes correspondants sur la base des paiements et transferts comptabilisés par elle afin de procéder aux liquidations nécessaires. Celles-ci pourraient se faire — en fonction des règles du système adopté — soit au moyen de crédits en monnaie convertible ou pour une part en crédits, et pour une autre part en monnaie convertible.

89En ce qui concerne les ressources nécessaires au fonctionnement de cette agence, la CEPAL n’avance aucun chiffre concret, se limitant à signaler qu’il ferait l’objet de négociations ultérieures selon le système de crédits et de paiements finalement adopté, et selon certains critères servant à sa détermination.

§ 3. — Systèmes possibles de crédit

90Le document présenté par la CEPAL et qui devait établir au sein de l’ALALC un système de paiements susceptibles d’assurer le maintien des comptes et crédits bilatéraux sans pour autant exercer des effets discriminatoires sur le commerce, prévoyait deux possibilités différentes : la première, basée sur une hypothèse de crédits préventifs, pourrait être appliquée dans le cas où les pays de la Zone, pour des considérations générales en rapport avec l’équilibre global des paiements, voudraient réduire au maximum l’emploi de dollars dans les transactions commerciales courantes. La deuxième, établie sur des crédits « à posteriori », aurait la préférence si les pays partenaires, modifiant leurs positions actuelles, acceptaient de payer en dollars leurs transactions réciproques.

1. — Le système des crédits préventifs (système mixte)

91Ce système comprendrait aussi bien les transactions des pays liés entre eux par des accords bilatéraux que celles qui sont effectuées sous des régimes multilatéraux. A travers l’Agence Centrale, des comptes par pays seraient tenus afin de procéder périodiquement aux compensations multilatérales correspondantes, et y incorporer les soldes bilatéraux accordés.

92La participation à l’Agence de tous les pays membres serait assujettie à des règles et des techniques similaires à l’égard de la proportion du solde de chaque compte bilatéral qui pourrait être incorporée à la compensation multilatérale de l’agence.

93Ce système équivaudrait à la compensation multilatérale automatique, du moment que les positions débitrices et créditrices qui résulteraient de la concentration des soldes ne seraient pas liquidées immédiatement, mais compensées par l’octroi d’un crédit automatique, dont le montant serait fixé ultérieurement par voie de négociation.

94Une grande partie des paiements pourrait être effectuée en monnaie non convertible, étant donné que les soldes des positions multilatérales correspondraient seulement à la différence entre exportations et importations. La liquidation en monnaie convertible concernerait uniquement la partie excédant les limites fixées aux crédits automatiques. Le commerce inter-latino-américain ne serait jamais interrompu par la pénurie de dollars, et une forte proportion de ceux-ci demeurerait disponible pour le financement des transactions avec le reste du monde.

95La finalité essentielle du système tendait à réaliser le plus grand nombre d’économies de dollars dans les transactions avec la Zone. Mais l’application effective du système eût risqué de se traduire par une diminution du commerce interrégional.

2. — Le régime de crédits « a posteriori »

96Devançant les possibles objections sur l’emploi de moyens de paiements non convertibles et sur l’automatisme de crédits, la CEPAL considérait une deuxième possibilité susceptible d’offrir un plus grand intérêt pratique pour les pays de monnaie convertible, habitués à obtenir des soldes positifs liquidables en dollars, dans leur commerce avec les autres pays.

97A l’intérieur du système, deux phases étaient considérées : l’une correspondant aux paiements effectués en dollars ; l’autre, dérivée de l’incorporation au système d’une portion des soldes bilatéraux par liquidation multilatérale automatique. Dans ce cas, chaque pays accorderait à l’agence centrale un crédit et, à son tour, en recevrait un. Les transactions réciproques normalement liquidées en dollars seraient communiquées régulièrement à l’agence par les Banques Centrales, ainsi que la portion pré-établie du solde de chaque compte bilatéral, afin de procéder à sa liquidation multilatérale. L’agence déterminerait la position nette de chaque membre en tenant compte du solde des paiements effectués en dollars et du résultat de la compensation des portions des soldes bilatéraux.

98Quand la position nette de transaction en dollars d’un pays accuserait un solde négatif, l’agence lui fournirait automatiquement un crédit en dollars égal à l’excédent versé, si toutefois il y avait une marge suffisante pour permettre ce crédit. Autrement, le prêt automatique serait réduit au niveau de la marge disponible.

99Si au contraire, sa position enregistrait un solde positif, le pays en cause devrait fournir à l’agence une somme en dollars égale au solde net résultant.

100Supposons, pour illustrer le système, que le pays A obtient un crédit de la part de l’agence de 90 millions d’unités de compte. Si en fin de période ce pays obtient une position nette déficitaire envers la Zone pour 100 millions d’unités de compte celui-ci devra transférer à l’agence 10 millions, étant donné que la marge de crédit accordée était égale à 90 millions d’unités de compte. Le pays B, quant à lui, possède un solde créditeur de 100 millions, et les autres pays partenaires maintiennent l’équilibre dans leurs transactions avec la Zone. Le pays B, en conséquence, accorderait un crédit à l’agence à concurrence de 90 millions en unités de compte, et les 10 restants lui seraient remis par l’agence afin d’être incorporés à ses propres réserves.

101Ainsi, avec ce système, le pays à monnaie convertible continuerait à effectuer ses transactions courantes en dollars à travers les banques commerciales et ne serait obligé de prêter multilatéralement que son solde positif, à l’intérieur d’une marge pré-établie.

102D’après la CEPAL, l’octroi d’un crédit permanent à l’agence centrale ne serait pas dans son essence, un fait nouveau. Si ce crédit existe en soi dans les comptes bilatéraux, le commerce inter-latino-américain exige, pour faciliter certaines exportations, des crédits commerciaux en dollars à court et moyen termes.

  • 6 CEPAL, « La Cooperacion Economica Multilatéral en America Latina ». Op. cit., p. 107.

103Quant au montant des crédits, la CEPAL propose que soit prise comme critère pour le déterminer, une somme suffisante pour couvrir la valeur des transactions effectuées en monnaie convertible au cours d’un trimestre. La proportion des soldes des comptes bilatéraux liquidés par l’intermédiaire de l’agence, pourrait être beaucoup plus réduite, de l’ordre de 10 % de la valeur du commerce annuel dans les comptes bilatéraux respectifs6.

104Les différences essentielles entre les deux systèmes peuvent être résumées comme suit :

  1. Pour les transactions effectuées à travers les comptes bilatéraux, la méthode serait identique dans les deux cas : une proportion des soldes bilatéraux serait liquidée en forme multilatérale et l’excédent net résultant serait incorporé à la position générale de chaque membre, afin d’être liquidé conformément aux modalités adoptées.
  2. Si les transactions sont effectuées en dollars, l’application d’un système et de l’autre serait différente :
    1. Dans le système des crédits préventifs, les pays ayant obtenu un solde positif concéderaient un crédit provisoire aux pays déficitaires, dont le terme serait l’intervalle entre deux liquidations de l’agence (60 ou 90 jours). Ce crédit additionnel serait complètement différent — dans son essence — de ceux qui sont convenus multilatéralement avec l’agence, et égal au montant de l’excédent apparu dans le crédit multilatéral en fin de période.
    2. Dans le système de crédits à posteriori, ce crédit provisoire n’existerait pas.

III. — LES DIVERGENCES FONDAMENTALES ENTRE DEUX INSTITUTIONS

§ 1. — Les critiques du Fonds Monétaire International

105Le Fonds Monétaire adopta une attitude ouvertement contraire aux propositions de la CEPAL, en s’opposant non seulement au système de crédits, mais aussi au projet même de la Zone de libre-échange.

106En ce qui concerne ce dernier, et tant que l’accent était mis sur un principe strict et inflexible de réciprocité de concessions, la compensation multilatérale devait en être l’un des éléments essentiels. Or, le Fonds attaquait l’interprétation du principe en fonction de laquelle l’augmentation des importations et des exportations à l’intérieur de la Zone signifierait égalité des bénéfices dans une perspective d’équilibre du commerce global.

107Le principe de réciprocité ainsi interprêté, pouvait donner lieu à des distorsions provoquées arbitrairement dans les courants d’échanges réciproques. En effet, un excédent permanent d’exportations pourrait provenir tout simplement des facteurs naturels, et dans ce cas ils devraient être respectés. Le problème consisterait à définir ce qu’il faut comprendre par « facteurs naturels ». Le principe de réciprocité se réfère essentiellement à l’élimination des restrictions qui font obstacle au libre commerce de la Zone. Ainsi, si un pays est créditeur net pendant les premières années de la mise en vigueur du programme de libération, le Traité prévoit l’accélération de sa politique de libération des droits et charges à l’importation, afin d’atteindre un équilibre dans ses transactions avec le reste des pays associés. Or, il n’est pas impossible qu’un tel pays, une fois son commerce totalement libéré, continue d’être créditeur net. Le pays débiteur permanent n’aura pas obtenu du commerce réciproque les bénéfices qu’il s’attendait à recevoir à l’origine. Cette situation enlèverait au principe une grande partie de sa valeur.

108De même, si les pays partenaires n’adoptent pas un taux de change « réaliste », un Etat possédant un solde favorable se voit obligé de réduire ses tarifs douaniers à une cadence plus rapide que les autres pays contractants. Mais ce solde peut avoir comme origine le fait que le pays importateur ait une monnaie surévaluée, sans aucun rapport avec la situation créée par l’établissement d’une Zone de libre-échange.

109En ce qui concerne le problème des paiements en soi, l’objection principale opposée par le Fonds — à part son scepticisme quant à la possibilité pour les pays latino-américains de s’accorder des crédits réciproques — se rapporte au caractère automatique des crédits concédés, susceptibles de favoriser l’inflation dans les pays déficitaires. En effet, il est possible d’imaginer le cas d’un Etat en processus inflationniste constant, qui absorberait une grande partie des crédits disponibles.

  • 7 FMI, « Posibles soluciones al problema de los pagos resultantes del establecimiento de una Zona de (...)

110Le document du Fonds Monétaire International7 présenté à la Conférence de Montevideo, arrivait à des conclusions opposées à celles de la CEPAL tout en employant des arguments similaires. Etant donné le volume et la nature du commerce entre les pays membres, et en vertu de ce que cinq des sept pays contractants possédaient déjà une convertibilité « de facto », le Fonds envisageait de doter la Zone d’un système de compensation des soldes en monnaie librement convertible, mais se montrait défavorable à l’établissement de tout système de crédits.

  • 8 G. M. Bueno, « La Zona de Libre Comercio y el problema de los pagos », Comercio Exterior, México, (...)

111Les principaux raisonnements allégués par le Fonds étaient, en termes généraux, les suivants8 :

  1. Vu que le volume des échanges effectués entre les probables membres de la Zone constitue une proportion réduite de leur commerce total et en raison du nombre relativement peu élevé des articles qui le composent, il est peu probable que les excédents et déficits existant actuellement dans le commerce inter-régional puissent modifier leur signe au cours de la période d’ajustement consécutive à la libération du commerce prévue par le Traité.
  2. Les pays latino-américains peuvent difficilement s’accorder des crédits les uns aux autres.
  3. Même si l’on admet cette possibilité, l’établissement d’un système de crédits n’est pas recommandé, non seulement du point de vue de l’octroi de crédits automatiques — qui serait de nature à favoriser l’inflation — mais aussi du point de vue du commerce mondial, étant donné que certains pays seraient tentés de canaliser leurs déséquilibres extérieurs vers le secteur dans lequel ceux-ci pourraient être soldés en monnaie non convertible.
  4. Dans ces conditions, l’octroi obligatoire des crédits sous le système proposé par la CEPAL favoriserait un déséquilibre permanent. Par ailleurs, les ressources du pays ayant un solde positif seraient immobilisées, en ajoutant des nouvelles complications à la liquidation des transactions avec le reste du monde.
  5. En conséquence, le financement des déséquilibres des balances de paiements au sein de l’ALALC ne devrait entraîner par lui-même des obstacles ou subventions temporelles ou artificielles au commerce de la Zone. Ces conditions requises seraient seulement satisfaites à travers un moyen de financement susceptible d’éviter que les courants d’échanges réciproques ne soient détournés vers d’autres voies que celles qui sont signalées par les avantages comparatifs de chaque pays par rapport aux autres. Or, pour le Fonds, ce moyen ne saurait être autre que le financement à travers l’emploi de monnaies librement convertibles.

§ 2. — La réponse de la C. E. P. A. L.

112Parlant au nom de la CEPAL, M. Raúl Prebisch déclara que la divergence fondamentale entre ces deux institutions partait du fait que le Fonds Monétaire n’admettait pas le principe de réciprocité contenu dans le projet de Montevideo, en vertu duquel un pays qui obtient un solde favorable envers la Zone grâce à un excédent persistant des exportations, doit employer cet excédent à acquérir des importations de la Zone et non du reste du monde.

113En effet — affirmait M. Prebisch — si un pays de la Zone emploie les ressources provenant de son excédent d’exportations avec les autres pays de la Zone pour acquérir des exportations du reste du monde, il n’y aurait pas un courant additionnel d’échanges susceptible d’accélérer le développement économique de l’ensemble, mais simplement un détournement des échanges existants. Les pays débiteurs auraient une sortie nette de devises qui permettrait les transactions entres les pays créditeurs et le reste du monde.

114Ce résultat serait contraire aux objectifs de l’intégration économique latino-américaine. La Zone de libre-échange a été créée pour développer les courants d’échanges réciproques, sans pour autant détériorer les courants existant avec le reste du monde. Il ne s’agit pas de détourner le trafic international, mais de créer des formes nouvelles de commerce entre les pays associés.

115« Les arguments du Fonds Monétaire — remarquait M. Prebisch — sont basés sur une conception classique du commerce international et ne sont ni nécessairement corrects, ni applicables à tout type de relation. »

116En ce qui concerne les raisonnements du Fonds Monétaire exposés dans le paragraphe antérieur, il y a lieu de faire les réflexions suivantes :

117a) Relativement à la possibilité pour le déséquilibre actuel du commerce réciproque d’être maintenu sans modification du signe de chaque balance en particulier, il est presque certain que cette éventualité se produira au stade initial du processus d’ajustement. Mais, dans un plus long terme, rien ne permet d’affirmer que la situation demeurera stationnaire ; les courants commerciaux attendus doivent être réalisés à base de produits « nouveaux » et non pas avec ceux qui font actuellement l’objet des échanges réciproques. Or, l’expérience nous apprend qu’un changement de signe dans la balance courante peut découler d’une variation dans la composition du commerce international.

118b) Quant à la tendance à favoriser l’inflation qui, aux dires de certains, naîtrait de l’établissement d’un système de crédits, le danger doit être considéré moins grave du fait même que le volume du commerce inter-latino-américain est à l’heure actuelle très réduit, et il est en outre peu probable qu’il parvienne à s’accroître de façon considérable dans un délai relativement court. En effet, même en supposant une augmentation très poussée des échanges, ce volume ne serait pas très important en chiffres relatifs par rapport au commerce total. Il est difficile d’imaginer qu’une augmentation de l’ordre de 5 % dans le commerce d’un pays avec le reste de la Zone puisse déclencher une spirale inflationniste.

119De même, le danger de ce que certains pays détournent leurs importations du reste du monde vers la Zone, en déterminant ainsi des soldes créditeurs permanents, peut sembler quelque peu exagéré. Le système proposé par la CEPAL prévoit des limites aux crédits accordés. Leur montant doit être établi par négociations, et une fois la limite dépassée, l’excédent doit être payé en dollars. Le pays créditeur n’a donc aucun besoin de freiner ses exportations vers les pays débiteurs, et ceux-ci ne peuvent constituer des soldes déficitaires illimités.

120c) Enfin, le système de crédits proposé par la CEPAL peut, — d’après M. Prebisch — contribuer à la disparition des obstacles et subventions du commerce de la Zone et améliorer les conditions du commerce mondial. Le développement du commerce réciproque et le processus de substitution d’importation permettra aux pays de l’ALALC de procéder à l’élimination ou à la réduction des restrictions cambiaires qui doivent être encore maintenues pour des raisons d’équilibre de la balance des paiements par rapport au reste du monde. Grâce à ces facteurs il sera possible de passer d’une convertibilité acquise à travers des restrictions plus ou moins déguisées, à une convertibilité dans le sens propre du terme. Les pays membres de l’ALALC et le reste du monde, y gagneraient.

121Si la position adoptée par le Fonds Monétaire s’est vu reprocher son défaut de flexibilité et ses craintes un peu exagérées quant à l’établissement d’un système de paiements au sein de l’ALALC, les systèmes proposés par la CEPAL apparaissent comme étant très complexes et d’application difficile. En outre, le caractère automatique avec lequel l’agence accorderait les crédits peut ne pas convenir aux pays créditeurs pour qui l’application du système s’avérerait embarrassant et peu commode.

122En fait, aucune des deux propositions ne fut adoptée, la Réunion des Banques Centrales n’ayant pu trouver une formule de compromis ou de transaction entre les positions opposées de la CEPAL et du Fonds. La seule résolution issue de cette Réunion décida uniquement de « poursuivre les études sur les systèmes possibles des paiements et des crédits à l’intérieur de la Zone ».

123Malgré le peu d’importance des progrès accomplis dans ce domaine, voire l’abandon presque absolu des conversations au cours des premières années qui suivirent l’entrée en vigueur du Traité, l’idée d’un transfert des soldes des comptes bilatéraux pour se transformer en un possible système de crédits réciproques dont le fonctionnement serait parallèle aux programmes d’allègement des restrictions aux échanges, gagnait progressivement du terrain. Par ailleurs, le développement favorable suivi par le processus de libération du commerce réciproque créait une pénurie de liquidité en l’absence de mécanismes de compensation. En effet, les déséquilibres des balances de paiements et l’insuffisance de monnaie convertible avaient amené plusieurs pays — la Colombie notamment — à procéder à des restrictions d’importations, même pour celles qui provenaient de la Zone, à travers des contrôles directs et des régulations de change. Ainsi, la création d’un système de crédits, capable d’assurer le financement des déficits provoqués par l’augmentation des courants de trafic entre les pays associés était non seulement souhaitable, mais indispensable pour vaincre les réticences de certains Etats à octroyer les concessions prévues par le Traité de Montevideo dans sa période de transition.

124L’absence, dans ce Traité, de dispositions concrètes se rapportant à ce point et la nécessité d’organiser les travaux relatifs aux questions financières et monétaires de façon systématique et permanente, conduisirent le Comité exécutif à créer, en mai 1963, la Commission Consultative des Questions Monétaires ; celle-ci élabora, au cours de sa Deuxième Réunion, en mars 1965, le schéma d’un système opérationnel de compensation, qui consistait en un accord des Banques Centrales sur des garanties de convertibilité et de transfert des devises nécessaires aux paiements occasionnés par le commerce inter-zone.

125En réalité, la voie avait été ouverte quelques mois auparavant par l’adoption d’une résolution (Résolution 100), qui établissait un programme rationnel de complémentarité et d’intégration économique. Ce document, issu de la Quatrième Période de Sessions des Parties Contractantes, traduit bien l’idée selon laquelle la coordination des politiques économiques doit prévaloir sur la libération du commerce, étant donné que celle-ci risque de se voir entravée par l’absence des mécanismes d’intégration indispensables, notamment ceux à caractère monétaire et financier. Par conséquent, les présidents des Banques Centrales des pays de l’ALALC se sont mis d’accord, en mai 1965, pour créer le Conseil de Politique Financière et Monétaire des Parties Contractantes du Traité de Montevideo.

126C’est à cette occasion, qu’un Groupe d’experts a été constitué pour préparer un projet d’accord entre les Banques Centrales. Celui-ci fit l’objet d’un examen par la Commission Consultative des Questions Monétaires, qui l’approuva après y avoir apporté quelques modifications et saisit le Comité exécutif d’un rapport dans lequel il était recommandé aux Banques Centrales de créer « un mécanisme de compensation unilatérale et de crédits réciproques en monnaies convertibles, susceptible d’évoluer vers une Chambre de Compensation ».

127Finalement, le Conseil de Politique Financière et Monétaire, réuni à Mexico en septembre 1965, approuva un Accord entre les Banques Centrales des Pays membres, qui établit un Système de Paiements et Crédits Réciproques et un mécanisme de compensation multilatérale des soldes.

128Les caractéristiques de cet Accord signalent que l’établissement des lignes ordinaires de crédits réciproques en dollars, auront un caractère bilatéral entre deux banques, tandis que la compensation des soldes sera multilatérale.

129Les Banques Centrales, deux par deux, conviennent entre elles de l’établissement de lignes ordinaires de crédits réciproques, dont les soldes seront liquidés à la fin de chaque période bimensuelle. Par contre, les excédents qui pourront apparaître sur le montant des obligations contractées par la Banque Centrale débitrice, seront liquidés immédiatement.

130Les lignes ordinaires de crédits pourront être complétées par des crédits extraordinaires qui seront liquidés selon les stipulations pré-établies par les Banques Centrales contractantes. Finalement, la canalisation des paiements à travers ce système sera volontaire, ce qui signifie que l’Accord n’ira pas à l’encontre des pratiques existantes dans la Zone.

131Si le système des crédits a un caractère bilatéral, à travers un réseau de crédits réciproques entre les Banques Centrales, la compensation des soldes devra s’effectuer à travers une Banque Agent du système, et d’une Banque Correspondante Commune. Dans le premier cas, la Banque Agent sera la Banque Centrale de Réserve du Pérou, et dans le deuxième, la Federal Reserve Bank de New York.

132Le système comprend une garantie de convertibilité et transférabilité des devises destinées au règlement des transactions et des services entre les pays associés et qui seront canalisés à travers ce système. En outre, les soldes nets des lignes de crédits réciproques existant entre les Banques commerciales des différents pays, pourront être transférés aux Banques Centrales et s’intégrer ainsi dans les mécanismes de compensation et crédits réciproques.

133Une des préoccupations principales du Conseil de Politique financière et monétaire, est de modifier le caractère « fermé » de l’Accord, pour permettre la participation des Pays latino-américains non associés. C’est dans cet esprit qu’il a été demandé au Comité exécutif permanent de l’ALALC de définir des procédures qui permettent aux Banques Centrales des pays qui n’ont pas été Parties au Traité de Montevideo, d’adhérer au système établi, pour atteindre ainsi une coordination monétaire au-delà des limites établies par l’Association Latino-américaine de Libre Echange.

134Ainsi, tout accord de crédits réciproques entre la Banque Centrale d’un Pays membre de l’ALALC et d’un pays qui ne l’est pas, pourra s’intégrer dans le mécanisme de compensation multilatérale des soldes.

135Dans le cadre de cet Accord, le Mexique et l’Argentine ont souscrit, en novembre 1965, un accord de crédits réciproques, en vertu duquel les Banques Centrales de ces deux pays établissent des lignes de crédits dans les deux sens d’un montant de 1.500.000 dollars par an, chiffre calculé en proportion au volume des échanges entre les deux Parties.

136L’importance de cet Accord montre la décision ferme des pays de l’ALALC d’avancer dans le champ de l’intégration financière. En effet, l’objectif fondamental de celui-ci, outre la régulation des paiements entre la République Argentine et le Mexique, consisterait à « faciliter l’adoption progressive d’un régime de compensation multilatérale au sein de l’ALALC ». A partir de ce premier accord, les Banques Centrales ont mené à bien des négociations portant sur quinze accords nouveaux, et le montant total des crédits réciproques bilatéraux atteignait, fin 1966, 24,7 millions de dollars. Les chiffres relatifs aux compensations, correspondant à la quatrième période bimestrielle de 1967, représentent des opérations totalisant 58.769.628 dollars, les virements de soldes nets entre Banques Centrales participantes ayant atteint 14.305.294 dollars.

137Imparfaits et limités qu’ils sont, l’Accord et le Règlement créant un système de paiements entre les pays de l’Amérique latine constituent un pas ferme vers des formes plus élaborées de coopération économique régionale. Les termes dans lesquels il a été conçu répondent aux circonstances particulières qui caractérisent le problème. Ainsi, bien que l’objectif à court terme soit celui de réduire les difficultés d’ordre financier qui pesaient sur le commerce de la Zone, l’Accord ne constitue qu’une étape transitoire, première tentative vers des formes plus élaborées et plus effectives de coopération monétaire et financière.

Notes

1 ONU, CEPAL, « Compensaciόn Multilateral de Pagos de América Latina », Doc. E/CN. 12/87, 27 mai 1949.

2 Robert Triffin, « Posibilidad de realizar operaciones multilaterales de compensaciόn entre paises latino americanos y europeos mediante las facilidades de la Union Europea de Pagos », Doc. CEPAL, E/CN. 12/299, 4 mars 1953 ; cité par Y. L. Urquidi. Op. cit., p. 40.

3 V. L. Urquidi, « Trayectoria del Mercado Comun Latinoamericano », op cit., p. 93 et s.

4 ONU, « La Coopération Economique Multilatérale en Amérique Latine », Mexico, D. F., déc. 1961, p. 99-110.

5 CEPAL, « Posibles sistemas de pagos y créditos en la Zona de Libre-Comercio » (Document de travail, no 1), 30 octobre 1959.

6 CEPAL, « La Cooperacion Economica Multilatéral en America Latina ». Op. cit., p. 107.

7 FMI, « Posibles soluciones al problema de los pagos resultantes del establecimiento de una Zona de libre-comercio en Latino America ».

8 G. M. Bueno, « La Zona de Libre Comercio y el problema de los pagos », Comercio Exterior, México, févr. 1960.

© Éditions de l’IHEAL, 1968

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