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Le marché commun latino-américain

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Victor Alfonso Maldonado

Deuxième partie. Critiques et possibilités

Chapitre VI. Le tarif extérieur commun

Texte intégral

I. — LE COMMERCE INTER-LATINO-AMÉRICAIN

1Le développement des courants commerciaux en Amérique Latine s’est toujours effectué vers le dehors. L’expansion des échanges commerciaux a été freinée par le faible degré de complémentarité des économies. Celles-ci, exportatrices nettes de matières premières similaires, ont réalisé la plupart de leurs transactions commerciales avec des pays hautement industrialisés, tels que cela se produit, en général, dans un processus classique d’évolution.

2L’Amérique Latine est naturellement orientée vers l’extérieur. Par delà les obstacles d’ordre interne, propres à chaque économie, la faiblesse du commerce inter-latino-américain se rattache au problème, plus vaste, du sous-développement caractéristique de la Zone. Les échanges internationaux des pays latino-américains ont évolué en fonction de la demande d’importations par les économies étrangères plus dynamiques. La plus importante partie du commerce de la région va, selon les affinités ou la position géographique du pays exportateur, tantôt à l’Europe, tantôt aux Etats-Unis ; dernièrement, l’échange commercial avec le Japon s’est considérablement développé.

3La politique de substitution des importations par des produits locaux avait été conçue, dans chacun des Etats latino-américains, comme un problème purement national ; jusqu’à nos jours, le commerce inter-région al n’a été que l’expression de certaines complémentarités naturelles, vu la proximité géographique de certaines Républiques. Des efforts isolés et sporadiques, tendant à réaliser des opérations avec les productions agricoles et industrielles excédentaires, n’ont jamais constitué un chapitre important dans la structure des échanges.

4La croissance des économies latino-américaines s’est effectuée dans une totale ignorance réciproque de leurs marchés respectifs.

5Le volume réduit du commerce inter-régional et le caractère statique de sa participation relative par rapport au commerce global de l’Amérique Latine s’expliquent par le caractère compétitif de leurs économies, les difficultés de crédit et de transport ; d’autre part, chacune de ces économies est en étroite liaison avec les grands marchés extérieurs à la Zone.

6L’un des effets les plus attendus de la formation d’un Marché Commun latino-américain serait la substitution des importations traditionnelles par des produits nationaux, et l’élargissement des échanges réciproques entre les pays qui le constituent.

7Le Traité de Montevideo se propose, par l’élargissement des marchés et l’accroissement des importations entre pays latino-américains, de permettre aux Etats signataires de parvenir à la fabrication des produits jusqu’ici importés de l’extérieur, ou fabriqués seulement en petites quantités et dans des conditions anti-économiques. Cet objectif dépasse la simple aspiration à augmenter le volume de produits qui, actuellement font déjà l’objet d’échanges réciproques.

§ 1. — Le commerce extérieur latino-américain

8L’évolution du commerce latino-américain dans les dix dernières années a été marquée par une détérioration de ses courants traditionnels d’échange. La présence de facteurs exogènes et endogènes dont il a été fait mention, ont accentué la tendance croissante vers un déséquilibre avec l’extérieur.

9La participation relative de cette région dans le commerce mondial n’a pas cessé de diminuer et cette situation s’est encore aggravée du fait que les pertes ont été plus sensibles du côté des exportations que du côté des importations.

10Le tableau résumé no 18 présente une synthèse des chiffres les plus représentatifs du commerce extérieur de l’Amérique Latine, pendant la période 1950-1964.

Tableau No 18. Commerce Mondial et Commerce Latino-Américain (Millions de dollars)

Tableau No 18. Commerce Mondial et Commerce Latino-Américain (Millions de dollars)

Source : F.M.I. International Financial Statistics, Washington, D. C. août, 1965.

11En 1960, les exportations de l’Amérique Latine tirent encore profit de la conjoncture favorable issue de l’après-guerre, et présentent une augmentation de 12,0 %, tandis que les importations s’accroissent de 23,2 %.

12Cette tendance défavorable des balances commerciales traduit la perte de pouvoir acquisitif des monnaies latino-américaines, comme suite à l’inflation grandissante dans les pays en question. En effet, la détérioration des termes de l’échange a comme suite immédiate la hausse du niveau général des prix internes.

13Le rythme de croissance démographique accéléré et la hausse disproportionnée des coûts dans les secteurs primaires et secondaires en raison du bas degré de productivité, ont donné naissance à un déséquilibre entre l’offre et la demande interne qui se traduit par un coefficient d’importation extrêmement élevé.

14L’analyse des destinations des exportations de l’Amérique Latine permet de constater que le commerce inter-régional, entre 1950 et 1960, s’est maintenu dans une proportion constante fluctuant aux environs de 9 % dans le total du commerce latino-américain. Par ailleurs, la participation individuelle des vingt pays du Continent au commerce total de la région n’a pas subi de modifications essentielles (exception faite du cas très spécial de la République de Cuba).

15Dans la même période, les exportations vers les Etats-Unis et le Canada passèrent de 41 % à 45 % ; quant aux exportations destinées à l’Europe Occidentale, elles enregistrèrent un fléchissement en passant de 35 % à 28 %. En effet, l’Europe fit alors ses achats de métaux, de café et de pétrole à d’autres pays que ceux de l’Amérique Latine. La Communauté Economique Européenne en accordant un régime préférentiel aux pays africains associés, a contribué à la détérioration des courants d’échanges avec l’Amérique Latine.

16Par contre, les importations en provenance des Etats-Unis et du Canada diminuèrent de 19 % tandis que celles de l’Europe Occidentale augmentaient de 72 %. L’Europe et le Japon constituent en effet de sérieux concurrents pour les Etats-Unis en raison de leurs prix.

17Le rapport annuel du GATT signale l’état « lamentable » du commerce extérieur des pays sous-développés ou en voie de développement, comparativement à l’expansion des grands centres industriels. Cette situation menace d’entraîner l’écroulement du système d’échanges internationaux mis sur pied au lendemain du dernier conflit mondial. Les résultats publiés pour 1960 confirment les possibilités offertes par les structures actuelles aux nations industrialisées, alors qu’elles exercent un effet inverse sur les régions à développement économique faible. La part qui leur revenait pour une année d’expansion commerciale, pourtant sans précédent depuis 1955, n’a pas été considérable. Les bénéfices ont été absorbés dans une très grande proportion, par les centres industriels mêmes.

18La situation du commerce international des zones périphériques s’est dégradée, non seulement à cause du faible niveau des prix des matières premières en vigueur depuis 1958, mais aussi en raison de ce que l’importance des pays industriels en tant qu’exportateurs de ces produits, a beaucoup augmenté depuis 1960. Ce phénomène a surtout été ressenti dans le commerce des matières premières agricoles (fibres agricoles, surtout) et les produits alimentaires ; les exportations des Etats-Unis et autres pays hautement développés les concurrencent largement.

19La part de l’Amérique Latine dans le commerce international mondial n’était que de 6 % en 1964 (8 % en 1959 et 11 % en 1950). Pourtant, la croissance proportionnelle du volume des exportations latino-américaines a été similaire à celle qui a été enregistrée par les centres industriels.

  • 1 ONU, CEPAL : « Boletín Estadístico de America Latina ». Vol. II, No 2, New York, 1965.

20L’évolution des prix explique la gravité de la situation. La moyenne des cotisations de produits exportables de la Zone périphérique est inférieure, en 1963, à celle de 1956, tandis que la valeur par unité des exportations latino-américaines s’est réduite de 12 % au cours de la période en question. Exception faite de 1954, année qui connut une augmentation dans les cotisations du café, l’évolution des termes de l’échange a été peu favorable à l’Amérique Latine, même en comparaison des autres Zones non industrialisées. De 1962 à 1963, le produit des exportations de cette région ne s’est accru que de 4,5 % ; l’augmentation correspondante aux autres Zones non industrialisées peut être estimée en moyenne à 5 %1.

§ 2. — Structure du commerce inter-latino-américain de pays à pays

21Les inégalités de développement relatif entre les pays de l’Amérique Latine sont mises en évidence par le fait qu’un groupe de 7 pays seulement représente de 87,1 % à 85,6 % des exportations totales et de 83,9 % à 84,6 % des importations totales.

22Bien que le tableau no 19 ne nous renseigne que sur la période 1960-1964, il est possible d’affirmer, à la lumière des résultats partiels dont nous disposons, pour la période 1964-1966, que la structure du commerce par pays en Amérique Latine n’a pas subi de modifications essentielles.

23On doit signaler le fait que le Venezuela se situe en tête des pays latino-américains en tant qu’exportateur, par sa seule production de pétrole ; ceci concerne son commerce avec le reste du monde ainsi que ses relations inter-régionales.

24Mais un examen de la composition des exportations latino-américaines révèle que celles-ci n’ont guère connu de changements dans les 50 dernières années. Les produits manufacturés ne représentent environ que 3 % de l’ensemble, le reste étant composé par des matières premières et des produits agricoles. Par contre, les importations dénotent une tendance constante, qui s’est accentuée dans les dernières années, vers une augmentation de la proportion d’achats de biens de capital. Ces biens représentent, pour 1964, environ 40 % du total des importations.

Tableau No 19. Importance du Commerce Extérieur dans les Pays de l’Amérique Latine

Tableau No 19. Importance du Commerce Extérieur dans les Pays de l’Amérique Latine

Source : FMI International Financial Statistics 1965/1966, Supplement, Washington, 1965.

25Les données individuelles des pays de l’Amérique Latine nous montrent que tous ces Etats ont suivi — plus ou moins intensément — la même direction en matière de politique de substitution des importations. Certains de ces pays, et en tête le Mexique, l’Argentine et le Brésil, sont déjà arrivés à éliminer non seulement l’importation de produits alimentaires mais également celle de la plupart des biens de consommation durables. Dans l’étape actuelle de leur industrialisation, ils produisent à grande échelle des biens de consommation durables et abordent la substitution des branches les moins complexes des biens de capital.

26Les besoins d’importations des pays d’Amérique Latine expliquent, en partie, la faiblesse du commerce inter-régional. Les échanges commerciaux entre eux sont constitués presque dans leur totalité par des produits primaires, les produits manufacturés n’entrant que pour moins de 7 % dans l’ensemble des importations. Le blé, le café et le sucre représentent plus de 23 % du commerce inter-latino-américain.

27Dans cet ordre d’idées, il est très intéressant de comparer les tableaux no 19 et no 20 ; importance du commerce extérieur dans les pays de l’Amérique Latine, et importance relative des principaux Etats de la Zone dans leur commerce réciproque, respectivement. Dans le tableau no 19, il est aisé d’apprécier la place prépondérante qu’occupent quatre de ces Etats dans les échanges internationaux (Cuba exceptée) : le Venezuela, le Brésil, l’Argentine et le Mexique absorbent près de 63 % du commerce total de l’Amérique Latine.

Tableau No 20. Participation du Commerce Inter-Latino-Américain dans le Commerce Total de l’Amérique Latine (Millions de dollars)

1960

1964

Différences
Abs. %

Commerce total Latino-Américain

1. Exportation a)

6.400

8.036

+ 1.635 26,0

2. Importation

7.820

9.050

+ 1.230 16,0

3. Commerce Inter-Latino-Américain

680

980

+ 200 44,0

Rapport du Commerce Inter-Latino-Américain avec le Commerce Total de l’Amérique Latine

4. Exportation 3/1

10,6 %

12,2 %

1,4 %

5. Importation 3/2

8,7 %

10,8 %

2,1 %

Source : GATT. International Trade, 1964. Genève, 1965.
a) Exportation de pétrole non comprise.

28Par contre, l’importance relative de ce même groupe de quatre pays est très différente en ce qui concerne leur commerce réciproque. Tandis que les échanges de l’Argentine et du Brésil sont de l’ordre de 37 % pour leurs exportations et de 52 % pour leurs importations par rapport au commerce total inter-latino-américain, le Mexique et le Venezuela ont, comparativement, une position relative insignifiante. Ces deux pays n’achètent à la région que 1 % et 3 % respectivement du total de leurs importations en provenance des pays latino-américains.

29Par conséquent, l’importance du commerce entre les pays dits du « cône sud » est aisément constatable ; l’Argentine, le Brésil, le Chili, le Pérou et l’Uruguay réalisent entre 73 % et 75 % du total des échanges inter-latino-américains. A l’Argentine et au Brésil correspond une partie proportionnelle qui est passée de 49 %, entre 1946 et 1951, à 42,5 % en 1964.

30Dans les autres Etats d’Amérique Latine, exception faite du Mexique et du Venezuela, la proportion des importations en provenance de l’Amérique Latine a fluctué dans la dernière dizaine d’années, entre 8 % et 3 %. Mais dans la plupart de ces pays, la proportion des échanges inter-régionaux avant 1960, avaient accusé une tendance déclinante, la demande d’importation la plus dynamique étant celle des produits industriels et l’équipement.

31L’examen des échanges entre deux des pays les plus développés de l’Amérique Latine permet de comprendre le manque de signification économique des transactions effectuées par ces Etats dans les deux sens (Tableau no 21).

Tableau No 21. Importance relative des Principaux Pays de l’Amérique Latine dans leur Commerce réciproque

Tableau No 21. Importance relative des Principaux Pays de l’Amérique Latine dans leur Commerce réciproque

Source : Yearbook of International Trade Statistics. New York, 1963.

32La structure économique du Mexique le situe en tête comme exportateur de matières premières agricoles et minérales ; simultanément, sa croissance industrielle, supérieure à la capacité d’absorption de son marché, a permis la formation d’excédents de produits manufacturés pour lesquels il s’agit de trouver des débouchés d’importation.

33L’économie argentine présente certaines caractéristiques similaires à celles de l’économie mexicaine. C’est encore un pays exportateur primaire, à développement industriel considérable.

34Cette similitude même de la structure économique de l’Argentine et du Mexique détermine le faible niveau auquel se réalisent les échanges commerciaux. En 1960, le Mexique n’a participé que pour 0,03 % aux achats argentins, et pour 0,07 % aux ventes. Les courants commerciaux de ces deux pays sont conditionnés par la localisation géographique des autres pays de la Zone. C’est ainsi que, pour l’Argentine le commerce avec les Etats du « cône sud » est relativement important ; en ce qui concerne le Mexique, son commerce avec l’Amérique Centrale est le plus considérable dans le cadre de l’Amérique Latine.

35La concentration sub-régionale du commerce entre certains pays de l’Amérique Latine est due non seulement aux causes structurelles, mais aussi au régime d’accords bi-latéraux qui a régi jusqu’à présent la plupart des transactions commerciales entre pays latino-américains. L’absence de ces accords entre les autres groupements de la région, en raison de l’état de leurs balances des paiements, a constitué un obstacle sérieux à l’élargissement des courants d’échanges.

  • 2 Victor L. Urquidi, « Trayectoria del Mercado Común Latinoamericano », p. 29, CEMLA, Mexico, 1960.

36En 1955, on a estimé à près de 66 % les échanges effectués au moyen de comptes bilatéraux. Mais si le commerce du pétrole et ses dérivés n’était pas pris en considération, ce pourcentage serait de l’ordre de 87 %2.

37D’importants efforts ont été faits depuis 1957 en vue d’atteindre une plus grand libéralisation du commerce, ces efforts ayant essentiellement porté sur les obstacles qui s’opposaient à la compensation multilatérale des paiements ou la convertibilité partielle des soldes.

  • 3 V. tableau no 22.

38Nous avons vu que les produits manufacturés ne représentaient à peine que 3 % du commerce inter-latino-américain. Cette rubrique portait essentiellement sur le fil de fer, les tissus de coton, rayonne et laine, et les produits pharmaceutiques. Mais les échanges de produits manufacturés ont considérablement, augmenté depuis 1957, surtout en ce qui concerne les produits sidérurgiques, papier, fertilisants, synthétiques, articles électriques et autres3. Des exportations de véhicules et d’autres biens de consommation ont commencé à être effectuées ; c’est ainsi qu’en 1961, un accord fut signé entre l’Argentine et le Brésil, concernant l’achat dans ce pays de 500 omnibus de transport urbain de passagers.

39Cette opération réduisit considérablement le solde favorable à l’Argentine dans ses échanges commerciaux avec le Brésil.

40Mais c’est précisément sur les articles manufacturés et les produits semi-élaborés que l’on rencontre les obstacles les plus sérieux aux échanges. Et notamment, l’absence ou l’insuffisance de moyens de transport réguliers, aussi bien maritimes que terrestres. De même, le degré d’évolution de certaines industries latino-américaines encore insuffisamment consolidées et intégrées, oblige à réaliser la production à des coûts unitaires très élevés ; d’autre part, les prix de vente sont imposés par des systèmes abusifs de distribution.

41Le processus inflationniste aigu, l’incidence des régimes de change multiples et même la pénurie absolue de devises ont contribué à relever les coûts. Par ailleurs, l’absence d’esprit d’entreprise ainsi que le manque de crédits à moyen et long terme nécessaires aux manufactures plus complexes, ont été de sérieux facteurs de freinage des industries d’exportation.

42Les dimensions réduites du commerce inter-latino-américain se doivent à de multiples causes ; si l’ignorance de la part du pays importateur, des conditions de production des autres pays est souvent l’un des facteurs fondamentaux à prendre en considération, la méconnaissance des possibilités d’exportation des marchés nationaux n’est pas le facteur le moins important.

Tableau No 22. Amérique Latine : Exportation à l’Amérique Latine, par produits principaux, 1946-1951, 1953, 1955, 1961, 1963

Tableau No 22. Amérique Latine : Exportation à l’Amérique Latine, par produits principaux, 1946-1951, 1953, 1955, 1961, 1963

Source : ONU-CEPAL, « Problemas actuales del comercio Inter-Latinoamericano ». New York, 1957, id. Boletin Estadistico de América Latina, Vol. II. No 2, Août 1965.

43Par ailleurs, la politique commerciale des pays latino-américains, en dehors des accords bilatéraux et de certaines tentatives partielles d’intégration subrégionale, n’a jamais été orientée de manière à favoriser les échanges réciproques. Par exemple dans le secteur agricole, aucun effort sérieux n’a jamais été fait dans le but de créer des bases solides de complémentarité. Une importante partie des déficits alimentaires et de produits agricoles a été comblée par des importations en provenance des pays extérieurs à la région, pour des raisons de transport, de prix ou de caractéristiques spéciales de financement. Dans la période 1955-1964, les pays de l’Amérique Latine ont importé pour 610 millions de dollars de produits alimentaires en provenance du reste du monde, qui venaient s’ajouter aux 400 millions de dollars investis pour ces mêmes besoins dans le commerce réciproque. Ces importations, dans leur grande majorité, étaient constituées par des produits tels que le blé, la farine, huiles et graisses comestibles, produits laitiers, riz et viandes, alors que l’Amérique Latine est exportatrice nette de tous ces mêmes produits.

  • 4 V. L. Urquidi, « Trayectoria del Mercado Comun Latinoamericano ». Op. cit., p. 32.

44On observe le même phénomène en ce qui concerne les produits primaires et intermédiaires, surtout les métaux et les combustibles. Les Républiques latino-américaines ne peuvent acquérir réciproquement chez leurs voisins qu’une part correspondant à 10 % de leurs besoins d’importations en pétrole et dérivés, moins de 10 % des achats de plomb et de zinc, et environ 25 % des importations de cuivre en barres et semi-élaboré. Pourtant, dans leur ensemble, tous ces pays en sont exportateurs nets4.

45L’un des buts essentiels que les Etats Latino-américains se proposent d’atteindre dans l’avenir est l’industrialisation systématique et progressive de leurs économies ; mais il est fort probable que l’accélération de ce processus rencontre, dans les prochaines années, de graves difficultés ; celles-ci contrasteront avec les relatives facilités de l’après-guerre, qui permirent à l’ensemble du Continent d’atteindre des taux de développement très élevés. A mesure qu’ils avanceront dans leur processus d’industrialisation, les pays les plus développés auront à faire face aux problèmes posés par l’installation d’industries à complexité technique croissante, qui ne pourront s’agrandir que dans le cadre d’un marché important, plus vaste que les marchés nationaux trop réduits.

46L’élargissement des échanges entre les pays de l’Amérique Latine ne pourra se réaliser sans une réduction progressive des tarifs et restrictions à l’importation permettant l’intégration des industries latino-américaines dans un Marché Commun.

  • 5 Exposé de R. Prebisch à la deuxième Conférence Interparlementaire Américaine, Santiago de Chile, o (...)

47Quelle serait la signification de l’ALALC dans la recherche de cet objectif fondamental pour le développement économique et social de l’Amérique Latine ? Il est évident que le Traité de Montevideo constitue un acte d’une énorme importance au regard de l’intégration économique future des pays latino-américains ; pourtant, sa signature est loin de sanctionner une Zone de Libre-Commerce. Le Traité procure aux Gouvernements des instruments efficaces et puissants pour aboutir à la création de cette Zone et faciliter l’installation éventuelle d’un Marché Commun5.

48Les engagements contractés par cet accord se limitent à l’élimination, dans un délai de douze ans, des restrictions qui affectent les échanges existant à l’heure actuelle, qui portent presque exclusivement sur les produits primaires. Il n’y a pas d’échange industriel.

49Pour parvenir à l’établissement de ces échanges, entre les industries latino-américaines, le Traité offre des possibilités dont il faut savoir faire usage. La constitution de listes doit être faite, non seulement de façon à promouvoir le commerce traditionnel, mais aussi les échanges de produits industriels susceptibles d’être exportés.

50Les résistances opposées par les milieux industriels latino-américains envers tout ce qui signifie un allègement ou une élimination des protections douanières est l’un des obstacles les plus sérieux que rencontrent les régimes politiques de la Zone.

51Pendant la période de transition prévue pour le Traité trois aspects très importants devront être pris en considération pour parvenir à l’aboutissement de l’intégration latino-américaine : les concessions graduelles, l’application du principe de réciprocité et l’établissement d’un tarif extérieur commun à l’égard du reste du monde.

52Nous examinerons d’abord les bases sur lesquelles s’effectuera la politique de la libération des échanges dans la Zone de Libre-Commerce.

53Le rythme de libération commerciale fixé par le Traité s’applique exclusivement aux droits d’importation ; par contre, les autres restrictions au commerce international, telles que les permis d’importation et les dépôts préalables, ne sont pas assujetties à un programme déterminé, puisque chaque pays a la possibilité de les éliminer en accord avec ses intérêts dans un délai maximum de douze ans. Dans ces conditions, il est évident que pour parvenir à la libération des échanges réciproques, il faut cumuler les résultats acquis par chaque série de négociations, les concessions mutuellement accordées représentant le facteur principal d’accélération du programme de libération régionale du commerce.

II. — LA STRUCTURE DES RÉGIMES D’IMPORTATION EN AMÉRIQUE LATINE

54Les régimes douaniers sont extrêmement complexes et restrictifs dans la plupart des pays de l’Amérique Latine en raison de leurs droits d’importation très élevés et de la profusion des contrôles directs appliqués.

  • 6 Bien que le terme « Amérique Latine » soit fréquemment employé dans cet ouvrage, il ne désigne en (...)

55Pour comprendre les graves problèmes qu’occasionnerait la pratique d’un programme de libération commerciale au sein de l’ALALC6, il nous faut, au préalable étudier les éléments essentiels des régimes d’importation.

56Le Traité de Montevideo prévoit l’accélération du processus d’industrialisation et l’expansion des échanges inter-régionaux au moyen d’accords de complémentarité par secteurs industriels et par l’élimination progressive des droits de douane et les restrictions diverses à l’importation ; pour ce faire, le principe de réciprocité doit être respecté entre les nations contractantes.

57Dans les pages suivantes, nous analyserons les divers aspects à considérer pour parvenir à une réalisation des buts fixés par le Traité. Dans un premier paragraphe, nous examinerons les contrôles indirects du commerce extérieur appliqués dans certains pays de l’Amérique Latine et, dans un deuxième paragraphe, les contrôles directs. Partant de ces bases, nous essaierons de déterminer les modalités de la politique de libération des échanges que les pays de la Zone devront maintenir pour parvenir aux buts fixés lors de la signature du Traité de Monte-video.

§ 1. — Le contrôle indirect du commerce extérieur latino-américain

  • 7 CEPAL, Doc. E/CN. 12/554, New York, 1961, p. 5.

58Les tarifs douaniers des pays latino-américains établissent, pour la plupart, des droits « mixtes », c’est-à-dire un droit spécifique doublé d’un autre « ad valorem ». Deux exceptions importantes méritent d’être signalées : Le Brésil n’a que des droits « ad valorem » et le Venezuela des droits spécifiques, bien que certains de ses droits à l’importation soient exceptionnellement de nature mixte. Les tarifs de l’Argentine et de l’Uruguay n’établissent pas de droits à proprement parler mixtes mais des droits spécifiques pour certains chapitres et « ad valorem » pour les autres. Dans les documents publiés par la CEPAL7, on qualifie de « spécifiques » les droits « ad valorem » appliqués dans ces deux pays sur un prix de base officiel — appelé « aforo » ou « valeur d’aforo » — car leurs effets sont similaires à ceux d’un droit spécifique. Au Mexique le droit « ad valorem » s’applique normalement aux prix officiels uniquement dans le cas où ceux-ci dépasseraient le prix déclaré par l’importateur.

59Le prix officiel est régulièrement révisé et actualisé.

60Les tarifs latino-américains ont suivi la tendance observée dans le reste du monde et en Europe en particulier, vers la substitution des droits spécifiques par des droits cc ad valorem ». Cette substitution s’effectue soit en introduisant des droits cc ad valorem » dans des tarifs exclusivement spécifiques, soit en augmentant l’incidence et la fréquence de ces droits dans les tarifs mixtes.

61Dès le lendemain de la grande crise des années 30, les droits de douane ont perdu une grande partie de leur importance comme instruments de la politique commerciale des Etats latino-américains. Ceux-ci ont été substitués par des contrôles d’échanges et autres restrictions de contrôle direct. Pourtant, à partir de 1951, un mouvement s’est dessiné tendant à l’abandon des contrôles directs du commerce extérieur, dans le but de refaire du tarif douanier l’instrument essentiel de la politique d’exportations.

62Mais cette finalité est entravée par des facteurs qui ôtent au tarif sa flexibilité et sa souplesse et s’opposent à son emploi comme instrument de régularisation des flux externes. En effet, hormis l’approbation parlementaire requise pour toute modification des droits en vigueur, la plupart des tarifs douaniers, résultant de négociations internationales et même bilatérales, sont consolidés dans des contrats de commerce et ne peuvent, dès lors être modifiés selon les fluctuations des courants commerciaux.

63Par ailleurs, la substitution amorcée des contrôles indirects par des contrôles directs a fait que plusieurs des droits appliqués aux importations ne correspondent plus au rôle qui leur était destiné dans une politique commerciale.

64Plusieurs de ces droits à l’importation ont été substitués par des charges dont la nature diffère des droits de douane mais dont les effets sont équivalents.

65Le procédé de substitution le plus employé est celui des « dépôts préalables », c’est-à-dire des restrictions dont le but principal est de limiter indirectement les importations en augmentant leur coût.

66Ces dépôts préalables, créés il y a plusieurs années pour remplacer les droits de douane devenus inadaptés aux besoins de la politique commerciale, avaient parfois un caractère provisoire permettant d’attendre la mise en vigueur des nouveaux tarifs douaniers ; d’autres fois, ils étaient établis en tant que mesure fiscale spéciale ou comme un moyen destiné à empêcher l’application de contrôles directs à un moment où l’état des balances des paiements exigeait l’adoption de méthodes restrictives vis-à-vis des importations. Bien qu’il s’agisse d’une décision essentiellement monétaire destinée à filtrer les moyens de paiement et à limiter la capacité financière de l’importateur, le dépôt préalable influe directement sur le coût des importations, et à cet égard ses effets sont similaires à ceux des droits à l’importation. De même, on doit considérer comme une charge équivalent aux droits de douane le coût du financement des dépôts préalables, compte tenu de l’importance du dépôt, de la durée de l’immobilisation du capital et du taux de l’intérêt.

  • 8 CEPAL, Doc. E/CN. 12/554. Op. cit., p. 6.

67Dans tous les pays latino-américains, il existe en nombre plus ou moins grand diverses restrictions et charges qui équivalent à des droits de douane. La CEPAL qualifie de « droits de douane » : « tout impôt ou charge appliqué uniquement aux produits importés — et qui le grève plus lourdement que le produit national correspondant — ne représentant pas la contrepartie d’un service prêté »8.

68Parmi les charges équivalentes aux droits de douane en vigueur en Amérique Latine, il convient de citer les surcharges de change, les impôts additionnels aux droits de douane, les impôts sur les transferts de fonds à l’étranger comme règlement des importations, les droits consulaires proportionnels à la valeur des marchandises, les impôts perçus sur l’importation de certains produits dont le rendement est destiné à favoriser la production nationale correspondante, les impôts intérieurs limités aux produits importés et les surtaxes appliquées aux droits de douane avec des buts spécifiques tels que l’amélioration des installations portuaires, la construction d’aérodromes, etc.

69Les effets restrictifs de ces droits sur les importations latino-américaines et leur importance varie considérablement d’un pays à l’autre. Par exemple, ils ne sont ni très nombreux ni très importants au Mexique, au Brésil, en Colombie et au Venezuela ; la moyenne pondérée ne dépasse pas 3,5 % de la valeur totale des importations. Pour les autres pays, l’application de ces charges est plus importante et étendue, notamment en Argentine où l’incidence théorique des surcharges de change est huit fois supérieure à la valeur des droits de douane perçus.

70Dans quatre de ces pays, soit l’Argentine, le Chili, le Paraguay et l’Uruguay, les droits de douane ont un effet restrictif moindre que celui des charges équivalentes appliquées aux importations.

71En Argentine et dans une proportion moindre, en Uruguay, les droits de douane jouent un rôle nettement secondaire dans le contrôle indirect du commerce extérieur, cette fonction étant dévolue aux charges non douanières. Il en est de même pour le Paraguay.

72Dans un groupe de cinq autres pays latino-américains — Mexique, Brésil, Pérou, Colombie et Venezuela-— les charges équivalentes aux droits de douane n’ont que peu d’importance et, n’ayant aucune fonction de contrôle du commerce extérieur, leur application a un but presque entièrement fiscal.

73Même dans les pays où l’incidence des droits d’importation est considérable, ceux-ci ne constituent ni l’unique ni le plus important des contrôles exercés sur l’importation. Le contrôle direct issu d’un protectionnisme rigoureux et des accords commerciaux bilatéraux qui ont régi le commerce latino-américain, représente l’instrument le plus employé pour la réglementation du commerce extérieur.

§ 2. — Le contrôle direct du commerce extérieur latino-américain

74Dans le courant des dernières années, on a pu observer une certaine tendance à l’élimination ou à la réduction des contingents et contrôles de change que l’on a remplacés de plus en plus par des tarifs protectionnistes ou par des charges à effets équivalents. Cependant, le contrôle direct des importations conserve encore une grande importance dans les pays où les droits à l’importation n’ont pas une incidence réelle, adéquate aux finalités de leur politique commerciale.

75Les cinq pays déjà mentionnés (Brésil, Mexique, Colombie, Equateur, Venezuela) possèdent des régimes douaniers qui font largement appel aux restrictions directes des importations.

76Par contre, dans les autres pays (Argentine, Bolivie, Paraguay, Pérou, Chili et Uruguay) de tels contrôles n’existent que dans une très petite mesure, l’instrument de contrôle extérieur étant les charges fiscales à caractère non douanier.

77Le Pérou et la Bolivie sont les seuls pays à user des droits de douane de manière principale et presque exclusive.

78La plupart des Etats sud-américains ont complètement abandonné les contrôles de change et les systèmes de changes multiples. Ils ne sont plus applicables qu’à certaines productions déterminées bien que, par exemple, certaines dispositions de change appliquées en Argentine aient des effets similaires. Le système de changes multiples présente l’avantage de s’adapter aux cas où il existe d’importantes différences parmi les cotisations internationales des produits d’exportation d’un pays. Il s’agit en effet d’un moyen pour certains pays producteurs de biens primaires d’exercer un monopole leur permettant de soutenir les prix internationaux des matières premières. C’est le cas du Brésil dont le café et le cacao peuvent supporter un type de change plus bas que celui qui leur est actuellement assigné, grâce aux prix atteints par ces denrées sur les marchés internationaux.

79Ces produits sont donc parvenus à un « point de saturation » tel que n’importe quelle augmentation du volume exporté se traduit fatalement — vu la rigidité de la demande — par une baisse des prix internationaux.

80De cette manière, même dans le cas d’un accroissement de la quantité exportée, les revenus totaux en devises seront inférieurs à ceux qui avaient été obtenus précédemment. L’élasticité par rapport aux prix de la demande internationale étant plus forte pour une plus grande quantité de produits mineurs, dont le Brésil est producteur marginal sans exercer pour cela une influence sur les prix, il est parfaitement admissible d’opter pour un type de change plus élevé.

  • 9 Régimes du Commerce Extérieur dans les pays de l’ALALC. Surtirage du « Boletin Quincenal del CEMLA (...)

81L’Argentine9 a réformé son régime de changes en décembre 1958, pour adopter alors une structure définie comme « un système de change flexible non réglementé ». Cependant, il subsiste encore deux catégories de devises, les unes dites « réelles » et les autres « bilatérales » ou « devises de compte ». Les premières ont une convertibilité totale et peuvent être librement échangées au taux de change établi par le marché. Les devises « de compte » étaient, jusqu’en 1961, employées au règlement des transactions entre le Brésil, le Chili et le Pérou. Elles servent encore à liquider les arriérés du solde du commerce bilatéral avec l’Uruguay, l’Espagne et l’URSS. Ces devises sont cotées par la Banque Centrale et ne sont pas assujetties à une conversion. Leur acquisition est conditionnée à l’autorisation préalable et expresse de la Banque Centrale.

82Au Mexique, il n’y a pas de contrôle des changes, et les devises pour l’importation peuvent être négociées au taux de change officiel. Mais les permis d’importation pour certains biens tels que les boissons alcoolisées, postes de télévision et de radio, fibres artificielles, textiles, fertilisants et insecticides sont assujettis à un régime dit d’« échange compensé » ; en vertu de celui-ci, ces permis ne sont délivrés qu’à la seule condition pour l’importateur de garantir l’exportation d’un ou de plusieurs articles sélectionnés par le Gouvernement mexicain dans des listes annexes.

83Par contre il n’existe dans ce pays ni charges variables, certificats de change, dépôts préalables, cartes de crédit, charges à la vente de devises, ni taux préférentiels de change.

84Le Brésil maintient le système de contrôle de changes, par l’intermédiaire de deux marchés de devises : le marché officiel ou « spécial » et le marché libre.

85Le marché officiel contrôle les opérations suivantes : primes et indemnisations d’assurances, amortissement de prêts, crédits et financement de monnaies étrangères et paiement d’intérêts, ainsi que l’importation d’un groupe déterminé de produits spécifiés par la loi du 14 août 1957 (notamment pétrole, blé, papier-journal, fertilisants et insecticides).

86Le reste des importations se réalise moyennant l’acquisition de devises sur le marché libre. Cette mesure tend à l’élimination virtuelle du système des taux de change différenciés. Les enchères pour l’acquisition des devises ne subsistent que dans les ventes de permis d’importation d’articles de luxe.

87A côté des importations de la liste officielle, il existe deux autres catégories d’importations : la catégorie « générale », qui comprend des matières premières, équipement de production et biens de consommation courante pour lesquels on ne trouve pas de substitut satisfaisant dans le marché interne, et la catégorie « spéciale » qui, elle, enserre les biens de consommation restreinte et tous les autres groupes de biens dont la production marginale est satisfaisante. Pour les importations de cette catégorie, un permis d’importation est requis.

88La section du Commerce Extérieur de la Banque du Brésil fait en sorte que les Bourses de Valeurs du Pays organisent toutes les semaines une mise aux enchères entre porteurs de licences de lots de 100 et de 500 dollars (ou leur équivalence dans une autre monnaie). Ces promesses de vente sont valables pendant un délai de 30 jours au cours duquel l’importateur devra acheter des devises dans le marché libre pour assurer la couverture de la valeur FOB de l’importation. Les permis sont échangés contre l’original de la promesse de vente.

  • 10 Les importations de marchandises de la catégorie « Générale » sont autorisées par l’expédition d’u (...)

89L’existence de plusieurs types de changes différents est le résultat de l’application de ce régime de contrôle des changes ; l’effet essentiel de ce régime consiste en l’établissement de contingents sur certaines importations, en limitant leur valeur par le moyen de la couverture de change10 à des quantités préétablies périodiquement.

90Mais la conséquence la plus intéressante d’un régime de cours discriminés c’est de favoriser certaines importations au moyen de subventions déguisées. Un taux de change plus ou moins favorable est accordé aux devises selon que leur emploi semble ou non répondre à des besoins essentiels de l’économie.

91A l’inverse, certaines importations considérées « de luxe » ou concurrençant fortement une production nationale protégée, seront défavorisées par l’octroi d’un taux de change déprécié qui, en augmentant le prix du produit, en limitera la quantité. Ce système constitue donc un instrument de contrôle direct protectionniste autant que dirigiste.

92En Equateur, en Colombie et au Venezuela il existe un contrôle des changes dont les effets n’ont pas un caractère limitatif, l’importateur pouvant s’adresser au marché libre, mais ont une finalité ordonnatrice : il s’agit de subventionner les importations pour empêcher celles-ci de se voir affectées par les fluctuations et les dévaluations brusques du marché libre. Pour ce faire, l’importateur est autorisé à payer totalement ou en partie ses achats dans le marché officiel des devises. Celui-ci consent un taux de change plus favorable — environ 10 % plus bas en Equateur et Colombie, et 20 % au Venezuela — que celui du marché libre.

  • 11 M. Byc. Op. cit., p. 202.

93Ce système est apparenté aux mesures prises par la France jusqu’en 1958 pour le maintien des comptes « Exportations — Frais accessoires (EFAC) », et pour l’établissement d’une taxe de 20 % sur les importations qui aboutissait, par le détour de subventions déguisées aux exportations et importations non assujetties au paiement de cette taxe (matières premières), à un système dont les effets sont semblables à ceux qui comportent des changes différenciés. Ce « remboursement » des charges fiscales et sociales se traduisait en effet par des subventions allant de 0 % à 21 %, selon les produits considérés11.

94Si le contrôle des changes perd graduellement son importance en Amérique Latine, les restrictions quantitatives constituent, dès lors, l’instrument par excellence de contrôle des courants commerciaux. Le contingentement est employé de manière intense soit par l’adoption de mesures restrictives allant jusqu’à prendre la forme de prohibitions totales d’importation, soit par l’octroi de licences préalables à l’importation.

95C’est ainsi qu’au Mexique les dispositions de caractère quantitatif qui tendent à restreindre les importations mexicaines, consistent en un système de permis ; c’est par ce moyen que 65,4 % de la valeur totale des importations furent contrôlés en 1964.

96Le contingentement n’existe, à proprement parler, que pour un nombre assez réduit de produits. Les contingents ne présentent pas de caractère discriminatoire en fonction du pays dont proviennent les importations, ni d’après la nature de la devise employée.

97Ces dispositions sont nettement protectionnistes au Mexique et au Venezuela, le but étant de restreindre l’importation de produits susceptibles de concurrencer les productions nationales. En revanche, ce n’est le cas ni du Brésil ni de l’Equateur où les permis d’importation sont presque accordés automatiquement. Le contingentement proprement dit est surtout utilisé au Venezuela et en Colombie par le système dit de « quota d’absorption ». Dans ce dernier pays, le permis d’importation est conditionné par l’achat, par l’importateur, d’une certaine quantité de produit national similaire.

98Mais si les contrôles à caractère restrictif jouent un rôle très important, l’un des principaux instruments de la politique commerciale et de substitution des importations est celui des exonérations ou libérations totales, ou partielles, des droits de douane et autres charges ; ceci se fait pour un très grand nombre de produits d’importation en fonction de leur nature, de leur destination et même d’après la firme importatrice. Ces régimes, qui existent en Amérique Latine dans tous les pays sous des formes aussi nombreuses que variées, sont essentiellement appliqués aux productions considérées indispensables pour assurer la continuité du processus d’industrialisation. Ceux-ci comprennent notamment :

  1. Les importations effectuées par des organismes officiels et par des entreprises nationales assurant des services publics (Energie électrique), ou constituant des noyaux industriels de base (Entreprises nationalisées du pétrole).
  2. Les importations de machines, biens d’équipement et de capital, et même de matières premières nécessaires aux industries nouvelles et à l’agrandissement des industries existantes. Dans certains pays — l’Equateur, le Mexique, le Paraguay et le Pérou — ces exonérations se trouvent systématisées dans des programmes de fomentation et d’accélération industrielle.
  3. Les importations de machines, équipements et instruments nécessaires à l’agriculture — en Argentine, au Chili, au Pérou et à l’Uruguay — ou pour certaines industries « pilotes » telles que l’industrie automobile, pétrolière, etc.
  4. L’importation de certains produits lorsque ceux-ci font exclusivement l’objet d’une importation par des organismes d’Etat, ce qui aboutit à la création de monopoles officiels (par exemple, l’importation du blé au Brésil). Le même régime est appliqué aux articles de première nécessité et à ceux pour lesquels il existe un problème interne d’approvisionnement.
  5. Les importations effectuées dans les « zones libres » d’Argentine ou du Chili, ou dans les « périmètres libres » du Mexique. Le régime de « draw-back » est appliqué en Argentine, Chili, Pérou et Uruguay.

99Toutes ces mesures ont pour but exclusif la protection des industries naissantes. En effet, ces régimes ne s’appliquent pas aux industries déjà établies et qui opèrent dans des conditions de coûts internes estimées satisfaisantes. La protection fiscale et douanière et les subventions déguisées portent non seulement sur les biens d’équipement et les matières premières, mais sur tous les éléments nécessaires à l’établissement et au fonctionnement de l’entreprise. De même, ces mesures protectionnistes tendent également à faciliter l’importation de certains produits et matières premières nécessaires à l’industrie, dans les quantités requises pour couvrir des déficits occasionnels ou chroniques de l’industrie nationale.

100Quant aux exemptions d’impôts en faveur des importations effectuées par des organismes d’Etat, ou les entreprises nationales, elles se basent sur l’argument très discutable en vertu duquel le paiement d’impôts de la part de ces institutions n’aurait d’autres conséquences que celles d’une pure opération comptable.

101La politique d’exemption d’impôts et de charges à l’importation joue, dans ces pays, un rôle aussi important si ce n’est plus que celui qui est attribué aux contrôle directs et indirects du commerce extérieur, en tant qu’élément déterminant de la composition des importations et qu’instrument de protection et d’accélération du progrès industriel. Cet instrument de contrôle diminue de beaucoup la signification économique des droits de douane et autres procédés à effets équivalents.

102On observe que pour plusieurs catégories de produits, le taux d’incidence du droit établi lors du passage des frontières est si élevé que son emploi est assimilable à une interdiction pure et simple, dépassant largement par là son effet, en principe limitatif.

103Le régime d’exemption aura dès lors des conséquences similaires à celles d’une licence spéciale ou d’un permis d’importer c’est-à-dire, qu’il favorisera uniquement certains groupes ou industries déterminées. En réalité, cette exemption n’est presque jamais généralisée pour une catégorie donnée de productions et, en tout cas, son obtention n’est jamais automatique. Son octroi est subordonné à la satisfaction par l’importateur d’un certain nombre de conditions préalables.

104Quoi qu’il en soit, la décision de libérer une importation des charges douanières est toujours le fait d’une autorité administrative, après examen préalable des conditions individuelles de chaque demande.

105Il existe des causes principales qui expliquent la politique des droits à l’importation prohibitifs, et la dérogation partielle à ces droits par un régime d’exemptions.

106Pour les matières premières, produits alimentaires et semi-élaborés, la plupart des pays considérés possèdent une production interne largement auto-suffisance le système se propose donc de limiter la quantité de produits similaires importés, dans la mesure exacte où il s’agit de couvrir un déficit de la production locale. Ainsi, on protège la production nationale, pendant que l’augmentation excessive du prix du produit importé est évitée. Par ailleurs, l’importateur s’engage le plus souvent à acheter une certaine quantité du produit local.

107En ce qui concerne les biens de capital, il s’agit de contrôler et d’orienter l’établissement et le développement des différentes industries ; celles-ci ne sauraient s’installer et s’agrandir en l’absence du bénéfice de l’exemption des droits à l’importation.

III. — L’INCIDENCE DES RÉGIMES DE COMMERCE EXTÉRIEUR ET LA POLITIQUE DE LIBÉRATION DES ÉCHANGES

§ 1. — La libération des échanges

108Le stade caractérisé de développement des pays de l’Amérique Latine associés au sein de l’ALALC, implique qu’en dépit du but nettement protectionniste de leurs régimes douaniers, leur incidence est loin d’être homogène selon le produit considéré. Notamment, les importations des biens considérés indispensables aux objectifs de leur développement industriel, bénéficient des droits de douane extrêmement bas et souvent inexistants.

109Malgré les progrès réalisés dans la politique de substitution des importations, des biens sollicités par l’industrie et un volume considérable de biens de consommation sont importés presque dans leur totalité des pays extérieurs à la Zone.

110Les charges appliquées à ces produits sont en général peu élevées, afin de ne pas hausser leurs prix sur les marchés intérieurs.

111La constitution d’une zone de libre-échange en Amérique Latine a comme finalité non dissimulée de détourner les courants traditionnels d’échange avec le reste du monde au profit des pays nouvellement intégrés. Si les pays de l’Amérique Latine prétendent substituer leurs importations par des produits de fabrication locale, la question se pose de savoir comment, en l’absence d’un tarif extérieur commun protectionniste, les tarifs existants pourront constituer un stimulant suffisant pour les investisseurs nationaux disposés à installer des industries dans leurs propres pays.

112En effet, l’exiguïté de la marge préférentielle en matière de droits de douane, peut être facilement absorbée par les pays dont la productivité est bien supérieure.

113Au Mexique, par exemple, le niveau moyen d’incidence des droits à l’importation n’est que d’environ 13 %, exception faite des matières premières importées indispensables à son expansion industrielle. Tel est le cas du fer, du caoutchouc, de la laine, des produits chimiques et autres. Pour ces articles, les droits de douane sont inférieurs à 3 % de leur valeur totale. Il en est de même pour les biens d’équipement, dont l’incidence réelle ne dépasse pas 6 % de la valeur CIF de chaque produit. Par contre, les biens de consommation, susceptibles de concurrencer la production locale, se voient imposer des tarifs généralement supérieurs à 50 % du prix final de l’article.

114Une situation similaire peut être observée dans la plupart des pays membres de l’ALALC. C’est ainsi que, bien que le niveau moyen d’incidence des droits de douane soit de 28,2 % au Chili et de 21,1 % au Pérou, les biens de consommation durables payent respectivement des droits équivalents à 83,7 % de leur valeur.

115Il est donc à craindre que la réduction des tarifs entre les pays de l’ALALC ne soit en mesure d’influer sérieusement sur la détermination de nouveaux courants d’échange inter-régionaux ainsi que sur les détournements de trafic qui pourraient se produire dans le commerce des pays tiers.

116Les bénéfices obtenus par la libération commerciale entre les pays associés, seront loin de créer des conditions avantageuses de concurrence envers les pays extérieurs.

117Par contre, l’existence d’un nombre important de contrôles indirects du commerce extérieur se traduit par des charges extrêmement lourdes. Leur réduction ou leur disparition pure et simple à l’égard des pays membres de l’ALALC constituera un facteur important de stimulation du trafic à l’extérieur de la Zone.

118Ainsi donc, bien que la moyenne des droits de douane appliqués dans les pays de l’Amérique Latine ne soit pas très élevée, les charges et restrictions qui affectent les importations tendent à augmenter considérablement leurs prix, ce qui constitue en réalité une marge préférentielle appréciable pour les pays associés. En effet, le Traité de Montevideo prévoit la réduction de toutes restrictions et charges entre les pays signataires, à l’exclusion de tout autre pays.

119Si selon toute probabilité, le régime protectionniste actuel est maintenu inchangé à l’égard des pays tiers pendant la période de transition prévue par le Traité de Montevideo, un effort d’industrialisation accélérée pourrait être à l’origine de détournements de trafic au profit des pays latino-américains.

120Une objection de grande portée est apparue dès les premiers travaux préliminaires à la signature du Traité.

121Il s’agissait de savoir si le fonctionnement effectif de celui-ci ne conduirait pas à la réduction des droits de douane et autres restrictions seulement pour les produits qui font déjà l’objet des échanges. Dans ce cas, le Traité aurait une signification économique très limitée, à moins d’appliquer également la libération des échanges à des produits qui n’ont jamais figuré dans le commerce inter-latino-américain.

  • 12 CEPAL, « Boletin Economico de America Latina », vol. V, no 1, mars 1960.
  • 13 « The United States and World Trade », Washington, mars 1961.

122Plusieurs travaux et notamment un article consacré par la CEPAL à la Zone de libre-échange12 et un rapport du Comité du Commerce extérieur au Sénat Américain13 semblent interpréter le texte du Traité d’une manière trop littérale, en affirmant que le Traité de Montevideo n’engage pas les pays associés à libérer leur commerce réciproque mais « rend possible », une réduction des restrictions sur les produits « nouveaux », qui est laissée à la décision des parties contractantes.

123En effet, d’après le texte du Traité — notamment les articles 3e et 5e — on peut, dans une interprétation étroite, déduire que les produits qui n’interviennent pas dans le commerce inter-régional actuel, sont mis hors de cause.

124De la lecture de ces articles, il ressort qu’il n’est demandé aux Pays membres qu’une réduction des charges qui protègent les industries jusqu’à présent mises à l’abri de la concurrence extérieure, et non pas d’accorder le libre accès aux marchés régionaux pour les biens qui ne sont pas encore fabriqués dans les pays de la Zone.

125De même, on fait grief au Traité de concevoir la réduction de 8 % de la moyenne des droits et autres charges de telle façon que chaque pays puisse maintenir des tarifs hautement protectionnistes sur certains biens, et pendant des périodes de temps considérables, moyennant l’application d’importantes réductions aux marchandises qui ne concurrencent pas leur industrie domestique.

126Par ailleurs — toujours d’après ces auteurs — la formule de la moyenne pondérée du niveau des droits à l’importation prévue par le Protocole du Traité, opère de sorte qu’il suffirait de réduire le tarif sur des produits faisant l’objet d’échanges réciproques, pour satisfaire aux obligations imposées par le Traité de procéder à une réduction annuelle de 8 % des droits.

127Il est évident que telle ne fut pas l’intention des Gouvernements, lors de la rédaction des articles cités.

128Quand bien même leur contenu pourrait donner lieu à une interprétation restrictive, les articles 13e et 14e complètent et clarifient le texte des articles précédents.

129L’article 13 du Traité — concernant la réciprocité prévue dans les concessions accordées — se réfère aux « courants commerciaux croissants attendus, dans les relations entre chaque Partie Contractante et l’ensemble des autres Parties, par rapport à tous les produits compris dans le programme de libération et par rapport à ceux qui seront incorporés ultérieurement ».

130L’article 14 établit qu’afin « d’assurer l’expansion et la diversification continuelle de leur commerce mutuel, les Parties Contractantes veilleront... b) à incorporer aux Listes Nationales le plus grand nombre possible de produits faisant déjà l’objet d’échanges entre les Parties Contractantes et... c) à ajouter à ces Listes un nombre croissant de produits qui ne font pas encore l’objet d’un commerce mutuel ».

131Le Traité ne fait donc aucune distinction chronologique, et engage les pays associés à créer des courants de trafic avec des produits nouveaux.

132En ce qui concerne la formule servant à calculer la réduction de 8 %, l’erreur provient de ce que le facteur de pondération est l’importation procédant de la Zone. Rien n’est plus faux. Le Protocole annexe au Traité — (Titre I, paragraphe 6, al. b) — établit que le calcul des moyennes pondérées se fera avec « la valeur totale des importations, de toute provenance » et non pas avec les importations des autres pays membres de l’ALALC.

133Ce procédé de pondération des charges permet l’inclusion de tous les nouveaux produits qui seront ajoutés aux Listes pendant les négociations.

134L’exécution du programme de libération du commerce prévu par le Traité ne sera automatique ni dans son rythme de réductions ni dans son champ d’application. Le respect d’une stipulation minima tendant à réduire de 8 % par an la moyenne pondérée des droits applicables aux exportations en provenance de la Zone — dit-on — suffirait pour que les Pays Contractants exécutent strictement les obligations imposées.

135Une semblable application du Traité irait à l’encontre des intentions et de l’esprit des Gouvernements signataires, car elle limiterait le programme de libération du commerce latino-américain à des proportions insignifiantes.

136L’avenir de l’ALALC. dépendra non point de la plus ou moins stricte application des formules de libération offertes par le Traité, mais de la façon dont les instruments de libération seront employés.

137Le succès de l’intégration latino-américaine est conditionné en définitive, par l’attitude future des Organismes chargés de la réaliser.

138Les chances de réussite du mouvement entrepris seront le résultat de la nature des concessions accordées, de leur efficacité et de leur valeur relative dans les échanges, ainsi que des mesures prises pour préserver cette valeur. Le critère de la valeur devra être la marge de préférence issue de chaque concession.

139Cette marge sera l’élément décisif de toute accélération possible de libération commerciale. Il faudra s’attaquer d’abord à toutes les restrictions qui font obstacle aux programmes de substitution d’importations au sein de l’ALALC.

140Si le Traité de Montevideo procure aux Gouvernements intéressés l’instrument efficace pour substituer un ensemble homogène à un groupe de pays que les circonstances historiques ont maintenus jusqu’ici séparés, une telle entreprise ne pourra atteindre la réussite sans une volonté ferme et commune de vaincre tous les obstacles. L’intégration de l’Europe a montré qu’il était possible de surmonter les barrières que le monde croyait invincibles. C’est la volonté européenne qui a créé l’Europe Unie. L’avenir dira si une volonté ferme latino-américaine parviendra aux mêmes résultats.

§ 2. — Les principes fondamentaux d’une politique de libération

141La base du programme de libération institué par le Traité de Montevideo consiste en une série de négociations annuelles par lesquelles les Parties Contractantes s’accorderont réciproquement des réductions ou éliminations des charges et restrictions qui ont une incidence sur l’importation de produits faisant l’objet d’échanges inter-régionaux. Ces négociations auront pour but la libération des échanges dans un délai maximum de 12 ans. La structure du programme de libération n’étant pas automatique, chaque pays aura une pleine liberté pour sélectionner les produits sur lesquels il accordera des réductions de charges, la seule condition étant de réduire de 8 % la moyenne pondérée des droits applicables aux importations en provenance de la Zone, par rapport à la moyenne pondérée des droits en vigueur pour les pays tiers.

  • 14 Le Brésil, le Chili, le Pérou et l’Uruguay. L’Argentine a adhéré en 1967.

142Par-delà la nécessité de procéder à une libération progressive des échanges, la détermination du rythme de 8 % obéit essentiellement aux dispositions de l’article 24 du GATT, auquel plusieurs pays membres de l’ALALC ont adhéré14, qui impose l’établissement d’un programme graduel.

143Cette libération du commerce, qui présente un caractère libéral susceptible de diminuer considérablement son efficacité, poursuit une finalité économique précise : le remplacement d’un seul territoire économique à plusieurs régions compartimentées, de sorte qu’une politique de substitution des importations, basée sur la création de nouveaux courants de trafic et l’utilisation d’importantes économies d’échelle, soit rendue possible.

144La libération du commerce actuel serait incapable de procurer les éléments dynamiques recherchés et ne justifierait pas les efforts accomplis pour parvenir à la signature du Traité.

145La plupart des échanges existants sont constitués par des denrées primaires pour lesquelles il n’y a pas de production locale, ou bien, que celle-ci soit insuffisante dans le pays importateur. Pour toutes ces raisons, ces produits ont déjà fait l’objet de mesures de libération, lorsqu’ils ne sont pas importés dans des conditions préférentielles très marquées en vertu d’accords bilatéraux ou de mesures unilatérales à caractère administratif.

146L’application du Traité n’aurait d’autres significations à l’égard de ces produits que de consolider la situation acquise qui les met à l’abri des fréquents changements dans les dispositions administratives. La relative instabilité de ces dispositions a motivé par le passé des troubles importants dans les courants commerciaux des pays latino-américains.

147Quant aux concessions, elles seraient accordées à des produits importés faisant déjà l’objet de droits de douane réduits, qui n’ont jamais représenté un grand obstacle dans le commerce inter-régional.

148Cependant et en vertu de décisions prises par la signature du Traité, ces concessions porteront sur les biens qui constituent l’essentiel des importations de la Zone et seront appliquées par extension même aux pays qui, auparavant, n’étaient pas des importateurs habituels de ces produits. Un effort devra être réalisé pour que ces biens puissent figurer dans la plupart des Listes Nationales à établir, en facilitant ainsi le passage de la libération individuelle à la libération collective.

149La fonction primordiale des négociations sera, dès lors, de faciliter l’incorporation au programme de libération du plus grand nombre possible de produits qui ne font pas encore partie des échanges inter-zonaux ou qui ne sont l’objet que d’un commerce bilatéral.

150Quels seront donc ces produits ? Il convient de les assembler en deux groupes :

  1. Les biens de consommation courante : pour la plupart de ces articles, il existe en général dans chacun des pays membres une production locale autosuffisante. La libération devra s’exercer de manière à préférer ceux dont la fabrication s’effectue dans des conditions satisfaisantes de coût et d’efficacité. La libération du commerce inter-latino-américain créera une situation de concurrence et un élargissement des possibilités d’écoulement par l’agrandissement des marchés. Ces facteurs agiront de manière à promouvoir une amélioration de la qualité et des prix, conséquence directe de la compression des coûts qui doit suivre la disparition des protections et des conditions monopolistiques d’exploitation.
  2. Matières premières d’origine industrielle, produits intermédiaires et biens de capital. La production locale de ces articles ne fait que commencer : l’absence d’un marché suffisamment étendu représente l’obstacle principal qui s’oppose à leur élaboration. La création d’un espace économique susceptible d’absorber la production possible est, dans la plupart des cas, indispensable à la substitution des importations qui constitue précisément le but de l’intégration économique latino-américaine.

151Il serait souhaitable que la réduction des charges et restrictions fut accompagnée d’un ensemble de mesures destinées à faciliter l’accès des marchés nationaux aux produits provenant des autres pays de la Zone.

152Puisqu’il ne s’agit encore ici que d’une unité de développement construite, il faut, pour que chaque pays participe à ce mouvement qu’il y trouve son propre intérêt. Il est donc important que, quel que soit le niveau de développement relatif de chaque membre, ses marchés soient non seulement ouverts aux produits originaires des autres pays de la Zone, mais encore que chaque partie adhérente puisse compter sur des espoirs d’exportation dans les autres parties de la Zone, certains articles ne faisant pas encore l’objet d’échanges réciproques.

153Les concessions faites de part et d’autre et prévues par le Traité, pourront se présenter sous des formes diverses. Parmi celles que prévoit l’article 5 du Traité, la réduction ou l’élimination de charges et la suppression ou l’atténuation des restrictions en seront les plus importantes. Mais, dès le commencement des négociations, des dispositions devront être prises tendant à harmoniser les tarifs à l’égard des pays tiers.

  • 15 Pour la qualification de l’origine des marchandises, la Conférence des Parties Contractantes a déc (...)

154Le certificat d’origine des marchandises circulant à l’intérieur de la Zone et les autres mesures subséquentes ne constituent pas un palliatif suffisant qui, à défaut d’un cordon douanier autour de l’ALALC, empêche les détournements de trafic15.

155Bien que la constitution d’un tarif extérieur commun ne soit prévue qu’au terme du délai d’élimination des restrictions à l’intérieur de la Zone latino-américaine de libre-échange, il est indispensable de prévoir le passage à un marché commun par l’harmonisation des politiques commerciales à l’égard des pays tiers.

156La réduction graduelle des charges sur les importations de la Zone est de nature à créer des marges préférentielles pour les produits faisant l’objet d’échanges inter-régionaux.

157Deux effets seront à attendre comme résultat de la libération du commerce :

  1. un effet primaire : la consolidation des courants d’échanges existants et l’ouverture de débouchés nouveaux pour les produits de fabrication locale, en substitution des importations en provenance des pays tiers ;
  2. un effet secondaire : la baisse des prix et l’augmentation conséquente de la demande globale, provoquées par la réduction et l’élimination des charges combinées aux situations nouvelles de concurrence.

158Pour que ces effets puissent être effectifs, il est nécessaire que le volume des concessions soit suffisamment important pour permettre l’accroissement de l’inter-commerce des articles ayant fait l’objet des mesures de libération.

159Il va de soi qu’il ne s’agit pas de déterminer, pour chaque cas en particulier, le quantum de réduction des charges nécessaires afin de permettre le commerce d’un article déterminé. La Commission des Négociations a accordé que les concessions seront en général basées sur l’élimination globale des charges existantes. Il est donc entendu que, — en principe — l’ampleur de la réduction ne sera pas l’objet des négociations. L’offre et la demande de concessions portant sur un article déterminé signifieront l’offre et la demande de l’élimination totale des charges qui ont une incidence sur son importation.

§ 3. — Exceptions et mesures de protection

160Des exceptions à ce principe général sont faites dans les cas suivants :

1) Protection des activités existantes

161Plusieurs articles du Traité de Montevideo, notamment les articles 11 et 12 et les clauses de sauvegarde (Art. 23 et 24) donnent pouvoir à une des Parties Contractantes pour prendre de manière non discriminatoire des mesures à caractère transitoire, et à condition que ces mesures n’entraînent pas une diminution de la consommation habituelle du pays importateur, dans le but de restreindre « l’importation des produits provenant de la Zone et compris dans le programme de libération, lorsque les importations s’effectueront en quantités ou à des conditions telles qu’elles entraînent ou menacent d’entraîner un préjudice grave pour certaines des activités productrices d’importance significative pour la production nationale » (Art. 23).

162En effet, sous certaines circonstances, le degré de protection établi par les réductions successives pourrait dépasser celui qui serait nécessaire au développement de l’industrie protégée. C’est ainsi qu’une industrie nouvelle, établie dans l’un des pays de la Zone, pourrait trouver trop d’obstacles à son développement et, de ce fait nécessiter une certaine protection, non pas de la concurrence des pays tiers, mais de celle des industries plus puissants établies dans les autres pays de la Zone. Il serait de l’intérêt du pays en cause de ne pas soumettre d’emblée une industrie naissante à la concurrence inter-régionale.

163Ce fait serait en mesure de justifier un protectionnisme adéquat à travers la réduction, et non l’élimination, des charges existantes. Les exportateurs de l’ALALC disposeraient dans ce cas, d’une certaine préférence face aux exportateurs des pays tiers. Mais les entrepreneurs du pays importateur compteraient toujours avec la protection minimale indispensable pour ne pas se voir écartés par les autres exportateurs de la Zone.

164Il va de soi qu’une telle autorisation ne saurait être accordée automatiquement, et qu’elle fera l’objet d’un examen de l’ensemble des pays de la Zone pour chaque cas en particulier. Mais bien que ce soit la norme générale pour les mesures de sauvegarde, si la situation prévue plus haut se présentait avec des caractères d’extrême urgence, exigeant une correction immédiate, le pays affecté pourrait appliquer lesdites mesures unilatéralement sans délai, à charge pour lui de les notifier immédiatement à ses partenaires.

165En principe, le Traité limite à un an la durée des mesures autorisées par les clauses de sauvegarde. Passé ce délai, l’organe exécutif devrait proposer à la Conférence des Etats-membres d’entamer des négociations en vue de leur élimination.

166Un régime particulier peut être par ailleurs invoqué par les pays associés se trouvant dans une situation définie de moindre développement économique relatif au sein de l’ALALC.

2) Effets sur les revenus fiscaux

167Le cas de certains pays pour lesquels les revenus perçus au titre de droits de douane constituent un élément très important de l’ensemble des revenus fiscaux est également pris en considération. Dans ce cas, l’élimination ou la réduction brutale des droits à l’importation serait susceptible de causer de graves déséquilibres dans la balance des paiements.

168Des facilités seraient dès lors accordées aux pays se trouvant dans la situation décrite, afin de procéder à la réduction graduelle des restrictions dans des délais différents de ceux qui sont appliqués par le reste des pays associés. Il s’agit d’accorder un délai à ces pays pour leur permettre d’effectuer les modifications nécessaires à leurs instruments fiscaux.

3) Découragement de certains types de consommation

169Un niveau élevé de droits à l’importation peut avoir pour objet de réduire de façon considérable la consommation d’un produit d’importation. Dans ce cas, le droit de douane n’aurait ni un caractère fiscal, ni un caractère protectionniste. Il s’agit simplement de décourager, par son effet sur les prix, la consommation d’un produit déterminé, en accord avec les objectifs de distribution des ressources, pour accroître les importations dans les secteurs considérés comme ayant une priorité d’utilité économique.

170S’il est jugé souhaitable de faire obstacle à la consommation d’articles superflus ou de luxe, il est possible de maintenir un niveau adéquat de restrictions à leur importation. Le but poursuivi est d’accorder une certaine préférence aux productions latino-américaines plutôt qu’à celles en provenance des pays extérieurs à la Zone, sans permettre pour autant une grande expansion des importations.

4) Effets sur les prix

171Il existe des cas où la marge de préférence accordée à certaines productions dont l’importation se trouvait auparavant sur-imposée, place ces articles — du fait de la disparition des droits ayant un coefficient d’incidence trop élevé — dans des conditions privilégiées par rapport au reste des importations mondiales.

172Sous le couvert de cette protection excessive, les exportateurs de la Zone pourraient réaliser des ventes à des prix bien supérieurs à ceux du marché international. Ce fait se traduirait par une rente gratuite donnée au pays exportateur et par une sortie correspondante de devises pour le pays importateur. Ici encore, il ne serait pas souhaitable de procéder à la réduction des restrictions sans prendre les contre-mesures nécessaires.

173Il convient de rappeler que le Traité de Montevideo fixe un rythme déterminé de réduction en ce qui concerne seulement les droits de douane appliqués aux importations. Mais il laisse une pleine liberté aux pays membres pour procéder à la réduction des autres restrictions, selon des considérations particulières d’opportunité et de convenances.

174La seule obligation imposée est celle de parvenir à leur élimination totale dans un délai maximum de douze ans. Mais nous avons vu que dans plusieurs pays, les droits à l’importation ont presque perdu toute leur importance en tant qu’instruments de contrôle de la politique commerciale, ce rôle étant dévolu aux procédés de contrôle direct. Dans ces pays où la limitation des importations se fera surtout au moyen des contingentements ou des restrictions à effets équivalents, les négociations devront surtout porter sur l’élimination de ces restrictions.

175A cet effet, l’article 5e, al. 3, expose que « lorsque le régime d’importation d’une Partie Contractante comporte des restrictions qui ne lui permettront pas d’établir l’équivalence requise avec les réductions des charges octroyées par les autres Parties Contractantes, elle devra la contrepartie de ces dernières réductions en éliminant ou en atténuant ces restrictions ».

§ 4. — Nature et valeur des concessions : la marge de préférence

176Il est intéressant de noter que la marge de préférence issue des concessions résultantes des négociations, aura des effets dissemblables selon qu’il s’agisse de produits faisant déjà l’objet d’échanges inter-régionaux — avec ou sans traitement préférentiel — ou de produits exportés seulement vers des pays tiers et non point vers la Zone.

177Dans le premier cas, la finalité essentielle des négociations — l’augmentation du volume des échanges inter-latino-américains — étant en quelque sorte « acquise » dès maintenant, la marge de préférence nécessaire sera à peine celle qui suffirait à consolider les courants commerciaux pré-établis.

178Dans le deuxième cas, pour sélectionner les produits devant figurer sur les listes nationales, il faudra auparavant déterminer les causes de la non-exportation aux pays de l’ALALC, étant donné que ces produits ont été souvent exportés dans des conditions de libre-concurrence internationale.

179La plupart des articles d’exportation produits à grande échelle dans les pays latino-américains, surtout ceux qui caractérisent les économies mono-productrices ont vu leurs courants d’exportation se canaliser sous l’influence de situations non concurrentielles, qui ont eu pour effet de placer les prix et les quantités des produits exportés dans des conditions de concurrence « hors-marché ».

180Des asymétries d’autorité, résultant des investissements directs effectués dans le territoire de certains pays latino-américains (United Fruit) sont à l’origine des courants de commerce bilatéraux qui échappent presque totalement au contrôle de l’économie du pays d’implantation.

181Des asymétries d’influence, de loin les plus nombreuses, sont la conséquence de la dépendance étroite dans laquelle se trouve une grande partie du commerce latino-américain à l’égard des Etats-Unis.

182Des puissants « buyers-markets » établissent les prix directeurs sur le marché des produits en cause. Le prix fixé unilatéralement définit le volume d’exportation du pays vendeur et, par suite, sa capacité d’importation. Un monopole de fait sur le marché de ce produit détermine l’établissement d’un équilibre bilatéral des échanges avec le pays importateur.

183Plusieurs des produits soumis à un tel régime sont réexportés aux pays latino-américains, sans avoir été soumis à aucun procédé d’élaboration. Tel est le cas, par exemple, de la laine produite en Argentine. Par sa qualité et par son prix, il conviendrait d’augmenter le volume des achats du Mexique à ce pays (dont nous avons vu ci-dessus que le commerce réciproque représentait seulement 0,03 % des achats argentins et 0,07 % de ses ventes). Or, un compromis avec les Etats-Unis oblige le Mexique à ne pas acheter la laine d’origine argentine sous prétexte qu’elle provient des zones affectées par la fièvre aphteuse. Cependant, le contingent réduit que le Mexique acquiert directement dans ce pays, n’a jamais créé des problèmes sanitaires.

  • 16 « Intercambio Comercial México-Argentina », Comercio Exterior, México, juill. 1961, p. 444-445.

184Par contre, l’Argentine est le principal fournisseur de laine des Etats-Unis. Une partie de leurs achats est destinée à être réexportée au Mexique16.

185De telles asymétries de domination constituent un sérieux obstacle qui s’oppose à la création d’un trafic entre les pays latino-américains. Les échanges avec des produits « nouveaux » doivent permettre la diversification progressive des courants d’échanges et l’accès de ces produits aux marchés de concurrence internationale.

186Cette hypothèse renferme tout l’éventail des produits dont l’exportation ne peut s’effectuer, au départ, aux prix de concurrence internationale. C’est le cas notamment de la majorité des produits manufacturés de la Zone.

187Un élargissement des marchés, résultat de la libération du commerce, aura pour effet de corriger graduellement les facteurs déterminants des coûts élevés et permettra aux différents secteurs de la production industrielle d’atteindre des niveaux de concurrence internationale.

188En conséquence, l’efficacité des concessions doit être mesurée en fonction de leur capacité de déterminer un courant stable de commerce.

189Cette efficacité dépend à son tour, de deux facteurs : d’un côté, de la marge de préférence nécessaire au pays producteur pour pouvoir exporter un produit donné, et de l’autre, de la marge de préférence susceptible d’être accordée par le pays importateur pour ce même produit.

190Par ailleurs, si la marge de préférence détermine le degré d’efficacité de la concession, sa valeur est proportionnelle à la dimension du pays qui l’accorde. Cette dimension doit être considérée en termes de substitution d’importations. Le marché potentiel sera dès lors celui qui correspond à la moyenne annuelle des importations du produit considéré au cours des trois dernières années, en accord avec le critère adopté pour le calcul de la moyenne pondérée.

191L’efficacité de la concession dépend donc de la marge de préférence qui en résultera, par rapport à celle qui est nécessaire pour promouvoir des courants de commerce. Or, la substitution d’importation et les échanges inter-régionaux désirés et prévus portent surtout sur des produits dont les perspectives de production et d’inter-commerce sont très alléchantes dans le cadre d’un espace économique unifié.

192Pour la plupart de ces produits — biens de capital notamment — le coefficient très bas d’incidence des droits et des restrictions peut faire obstacle à l’établissement d’une marge adéquate de préférence. En l’absence de solutions réalistes tenant compte de ces aspects, la création souhaitée d’un trafic commercial pourrait se voir, comme dans le passé, enrayée par la concurrence des pays industrialisés.

193Ces concessions pourraient également être diminuées dans leur valeur commerciale par des mesures tendant à annuler ou à réduire la marge de préférence, et à faire obstacle à l’accès de certains produits aux marchés intérieurs ou à restreindre les effets qu’ils pourraient avoir sur l’expansion du commerce global.

194Tel est le cas des régimes très libéraux d’exonération de droits pour certaines importations.

195Nous avons vu ci-dessus l’importance atteinte en Amérique-Latine par les régimes de libération totale ou partielle des droits de douane spécifiques pur certains produits, par rapport à la personne ou à l’institution importatrice ou bien, par rapport à la destination finale du produit.

196En général, les dispositions légales de promotion industrielle et celles destinées à encourager les investissements étrangers, utilisent des exonérations de droits de douane comme d’un instrument servant à atteindre ces finalités. Le même régime est appliqué en droit ou en fait aux importations faites par l’Etat, soit directement, soit par l’intermédiaire d’entreprises et d’organismes de l’Etat ou d’économie mixte. L’effet principal sur les importations porte plutôt sur l’absence réelle des droits de douane que sur les taux très élevés appliqués au même produit.

197Pour apprécier l’efficacité des concessions, il faut donc procéder à un ajustement entre l’incidence théorique des droits et charges à l’importation et les effets imputables aux régimes d’exonération.

198Pour ce faire, la CEPAL a procédé à des comparaisons entre les niveaux théoriques des tarifs douaniers et les revenus perçus dans la pratique à titre de droits de douane et charges annexes. En général, cette comparaison a dû être limitée — exception faite du cas de l’Argentine — aux niveaux théoriques et réels des seuls droits de douane, étant donné qu’il est très difficile de se procurer des informations valables sur les revenus provenant des droits et charges à effet équivalent (tableau no 23).

199Ce tableau donne une idée approximative de l’échelle des exemptions et de leurs relations avec le niveau réel d’incidence des droits de douane par rapport à leur niveau théorique. On constate que la différence entre les deux taux est en moyenne d’environ 50 %.

Tableau No 23. Incidence théorique et Incidence réelle des droits de douane dans certains pays de l’Amérique Latine

Moyenne pondérée de l’incidence théorique des droits et des charges

Moyenne approximative d’incidence réelle

Proportion entre l’incidence réelle et l’incidence théorique (%)

Argentine Droits de douane

4,6

2,8

61

Surcharges aux importations

47,3

16,6

35

Bolivie

13,0

Brésil

25,9

12-12,5

46-48

Chili

38,2

15,0

39

Colombie

38,7

13,7

48

Equateur

29,7

26,8

90

Mexique

13,8

10,0

72

Paraguay

27,8

16-20

45-72

Pérou

21,2

10-11

45-52

Uruguay

10,0

Venezuela

20,0

11-12

55-60

Source : ONU-CEPAL, Document E/CN. 12/554, New York, 21 mars 1961, p.28.

200Il en découle que la dimension du marché effectif du pays qui octroie une concession pour un produit déterminé, doit être appréciée en fonction des cas dans lesquels la marge de préférence ne correspond pas aux taux de réduction des droits accordés. La marge de préférence, pour avoir le degré d’efficacité voulu, devra répondre aux situations réelles.

201Dans le cas des concessions faites sur des produits bénéficiant d’exonérations totales ou partielles des droits à l’importation, des mesures doivent être prises pour sauvegarder la marge de préférence effective accordée lors des négociations.

202D’autres mesures sont susceptibles d’affecter également la valeur commerciale des marges de préférence. Des concessions peuvent être faites pour un même produit aux pays de l’ALALC et aux autres pays tiers, bien que dans des proportions différentes.

203En effet, tant que des accords sur l’harmonisation des politiques commerciales n’auront pas été mis sur pied, chaque Partie Contractante conserve son autonomie pour négocier son tarif extérieur dans le cadre du GATT et avec tout autre pays tiers. Cependant, vu l’esprit de coopération qui existe au sein des pays associés, il est peu probable que des conventions passées avec des pays tiers affectent considérablement la marge de préférence. Des modifications portant sur les régimes administratifs tels que l’établissement de dépôts préalables ou de surcharges d’échanges seront davantage à craindre. De telles modifications enlèveraient à la marge de préférence la stabilité indispensable à la création du trafic inter-zonal.

204Finalement, l’efficacité des concessions pourrait être affectée par des mesures prises unilatéralement à l’intérieur d’un pays donné, tendant à rendre plus difficile l’accès des produits aux marchés du pays consommateur.

205Tant qu’il n’y aura pas un accord sur l’harmonisation des conditions de transport, des restrictions provoquées par l’exigeance à l’égard des moyens de transport d’obéir à des formalités et des règlements, seront à craindre.

206Dans le même ordre d’idées, des obstacles au commerce pourront survenir en raison de formalités et de conditions spécialisées à l’extrême en ce qui concerne la qualité ou la présentation du produit.

IV. — LE TARIF EXTÉRIEUR COMMUN : CRÉATION OU DÉTOURNEMENT DE TRAFIC

207La finalité essentielle des concessions tarifaires est de provoquer l’expansion de l’inter-commerce des articles libérés, spécialement pour ceux dont l’élasticité de la demande est très sensible aux variations des prix.

208Dans ces circonstances, les mesures internes, notamment celles d’origine fiscale, qui font que le transfert au consommateur final des réductions de prix rendues possibles par la libération commerciale, soit plus difficile, constituent autant de freins susceptibles d’annuler ou de réduire l’expansion des échanges souhaitée.

209Etant donné que la protection des pays de l’ALALC sera maintenue à l’égard du reste du monde, la libération progressive du commerce inter-latino-américain aboutira à la création d’une zone préférentielle pour la production agricole et industrielle des pays contractants.

210La réalisation complète du Marché Commun, c’est-à-dire, l’Union Douanière, signifie la suppression de tous les droits de douane et autres restrictions équivalentes entre les pays membres de l’Union, et l’adoption d’un seul tarif pour les transactions avec le reste du monde.

211La nécessité d’instituer un tarif extérieur commun apparaîtra de façon toujours plus pressante avec la réalisation progressive des programmes d’élimination des droits de douane.

212Pourtant, l’établissement d’un cordon douanier autour de la Zone ne constitue à l’heure actuelle qu’un objectif lointain, qui suppose, avant d’être atteint, l’accomplissement d’un certain degré d’intégration industrielle, seul susceptible de permettre la définition d’une politique commune.

213Le projet d’intégration latino-américaine répond au désir de créer une unité d’impulsion économique qui permette aux pays associés de franchir le seuil du développement, compromis par l’absence d’une capacité d’absorption indispensable à la poursuite du processus d’industrialisation.

214Un tarif extérieur commun, à caractère protectionniste, est de nature à faciliter la production des biens qui exigent un grand marché comme condition préalable de leur production.

215Le fait de demander aux pays moins développés de la Zone d’élever leurs tarifs douaniers par rapport aux produits originaires des pays tiers et qui peuvent être fournis par les pays associés, ne signifie pas forcément que ceux-ci seront obligés d’acheter des marchandises de moins bonne qualité ou à des prix plus élevés. Il leur est demandé de procurer un marché suffisamment élargi pour que les industries de la région puissent atteindre un niveau de production optimum et obtenir, en conséquence, des coûts de production meilleurs, afin de vendre au moins au même prix que ceux qui sont pratiqués par les pays tiers.

216L’opinion couramment établie parmi les économistes latino-américains, insiste sur le fait qu’une grande partie des ressources productrices, en Amérique Latine, ne sont pas exploitées, faute de marchés suffisamment élargis.

217Les pays les plus développés de la Zone comptent avec une infrastructure industrielle considérable, susceptible de bénéficier largement des avantages offerts par l’unification des marchés.

218La plupart des industries de base installées en Argentine, au Brésil et au Mexique — notamment l’industrie sidérurgique — opèrent souvent au-dessous de leur capacité réelle. Pour les aciéries, le « chômage des machines » atteint parfois 40 % de la capacité installée. Bien des espoirs dès lors sont mis en l’unification des marchés.

219Une amélioration des conditions concurrentielles dans les marchés internes et une concurrence accrue entre les pays associés ne doivent pas être considérées comme des facteurs d’étouffement des principales industries latino-américaines, mais plutôt — à condition de fournir l’effort indispensable — comme une opportunité offerte à ces pays.

220Les Etats latino-américains membres de l’ALALC comptent déjà avec une tradition industrielle relativement longue, des installations modernes et disposent des éléments nécessaires pour profiter des avantages offerts par un espace économique intégré.

221L’éventualité de la création en Amérique Latine d’une Zone de libre-échange aboutissant à une Union Douanière, a suscité de nombreuses réactions aussi bien de la part des pays directement intéressés —-notamment les réticences de la Bolivie et le Venezuela d’appartenir à l’ALALC — que de la part des nations industrialisées.

222Si le problème du détournement de trafic n’est pas considérable en Europe du fait de l’adoption d’un tarif extérieur bas, le retranchement de l’Amérique Latine derrière une barrière protectionniste pourrait avoir des effets aboutissant seulement à une déviation de trafic.

223Ce fait explique probablement le contraste existant entre l’appui accordé par les Etats-Unis depuis l’initiation du Plan Marshall jusqu’à la création de la CEE dans un esprit de coopération économique européenne, et l’attitude ambiguë — et souvent négative — que ce pays a adopté à l’égard des efforts d’intégration latino-américaine.

224Il s’agit, en théorie, de savoir jusqu’où la création d’une Union Douanière entre des pays à moindre développement économique relatif pourra améliorer l’utilisation économique des ressources mondiales, par un meilleur emploi des forces de production disponibles.

  • 17 Jacob Viner, « The Customs Union Issue », New York, 1950, p. 12.

225En effet, une Union Economique favorise le développement du commerce en permettant à l’un de ses membres — comme le souligne le Professeur Viner17 — de ruiner l’industrie non économique d’un autre membre.

226L’objet essentiel d’une Union Douanière, telle que le Professeur Viner la conçoit, est de changer les sources d’approvisionnement. Il s’agit, selon le cas, de se tourner vers des sources d’approvisionnement plus économiques ou au contraire, vers des sources plus coûteuses.

227Dans le premier cas, si les pays associés procèdent à l’élimination de leurs barrières douanières, chacun d’entre eux pourrait être amené à importer, en provenance des autres et à un moindre coût, des marchandises que ses industries produisaient avant la constitution de l’Union à un prix de revient élevé pour la consommation domestique, ceci grâce aux tarifs protectionnistes.

228L’Union se traduirait, selon le Professeur Viner, par une « création des échanges ». A condition que le niveau de l’emploi n’en souffre pas, une telle Union aurait atteint les effets bénéfiques attendus par les pays intéressés.

229Les consommateurs obtiendront satisfaction en achetant, à un prix plus avantageux, des produits de meilleure qualité fabriqués dans des conditions plus économiques. En échange, les autres membres pourront développer sur leurs territoires les industries leur permettant de réaliser la plus avantageuse utilisation de leurs ressources.

230Par contre, cette même Union pourrait détériorer les conditions du commerce mondial en incitant un membre de l’Union à acheter les produits des industries moins économiques, mais établies dans les territoires des pays de l’Union.

231Il s’agit, dans ce cas, d’un détournement des échanges, nuisible aux pays associés, en supposant toujours que le niveau de l’emploi reste inchangé.

232Ainsi, si les pays de l’Amérique Latine affranchissent l’importation d’un produit donné, fabriqué en Argentine, l’utilisation des ressources sera améliorée si, grâce à cette mesure, une industrie argentine de haute productivité peut éliminer une industrie brésilienne marginale. Mais l’emploi des ressources mondiales sera affecté si la libération du commerce n’a d’autre résultat que d’inciter les Brésiliens à détourner leurs achats des produits européens — dont les barrières protectionnistes feront obstacle à leur importation — au profit de produits argentins fabriqués dans des conditions moins économiques, mais favorisés par l’exemption des droits à l’importation.

233Les Etats-Unis, dans des affirmations officielles formulées entre 1958 et 1960, ont déclaré que leur politique est favorable à la formation des marchés régionaux latino-américains, à condition que les projets remplissent certaines exigences.

234Les conditions de l’intégration économique acceptables pour les Etats-Unis, furent présentées à Washington en février 1959, par les représentants de ce pays au Groupe de Travail du « Comité des vingt et un », organe ad hoc de l’Organisation des Etats Américains (OEA).

235L’essentiel de ces conditions peut être résumé dans les clauses suivantes :

236a) Les accords relatifs aux marchés régionaux devront avoir pour objectif la création de nouveaux rapports commerciaux et l’accroissement de la productivité au moyen de l’expansion de la concurrence et non pas d’une déviation des courants commerciaux. Cela signifie que de tels accords devront prévoir la libération des échanges de tous les produits, et non seulement de ceux grâce auxquels les Etats membres peuvent entrer en concurrence avec les pays tiers.

237Les droits de douane et autres restrictions appliqués par les membres d’un marché régional à ceux qui ne le sont pas, ne devront pas être plus élevés après la constitution du marché qu’avant.

238b) Les accords finaux respectifs devront comprendre un programme définitif pour l’élimination progressive et totale des barrières au commerce inter-régional.

239Ce processus devra être mené à terme dans un délai raisonnable. Le Gouvernement des Etats-Unis n’appuierait pas des accords se limitant à établir des préférences régionales, dans un vague espoir de créer un jour un régime de libre-échange.

240c) Le Traité devra s’accorder avec les principes du GATT (art. 24) relatif à la création des Zones de libre-échange et des Unions Douanières et doit être soumis à l’approbation de cet Organisme.

241d) Les accords commerciaux régionaux devront procurer un plus grand degré de concurrence dans la Zone. Tous les produits devront être, non seulement exemptés des restrictions dans le commerce inter-régional, mais aucun privilège exclusif de monopole ne pourra être accordé. De même, les contrôles tendant à faire obstacle à la libre concurrence devront être supprimés.

242e) Les accords régionaux devront prévoir la libre-circulation aussi bien des marchandises que des hommes et des capitaux.

243f) Toute convention relative aux marchés régionaux devra prévoir le financement du commerce avec des monnaies convertibles, étant donné que la signature d’accords bilatéraux de paiements ou les régimes régionaux restrictifs, impliquant discrimination pour les non-membres, ne peut se justifier.

244Cette déclaration résumée représentait la seule définition détaillée et précise de la position des Etats-Unis pendant les années de négociations qui aboutirent au Traité de Montevideo. D’après le texte de la déclaration, celle-ci contenait tous les « principes fondamentaux du commerce et des finances publiques » théoriquement appliqués entre les pays économiquement développés. Ce document n’envisageait pas, cependant, les problèmes spéciaux auxquels font face les pays sous-développés.

245Dans la première partie, l’accent était mis sur la nécessité de créer et non pas de détourner le trafic commercial. La structure de sa production, sous-développée et déséquilibrée, ne permet pas à l’Amérique Latine d’envisager une telle alternative. D’un côté, il est difficile d’imaginer un détournement de trafic pur et simple sans une création corrélative de courants d’échanges nouveaux. En raison des ressources inemployées des facteurs de la production — terre, matières premières et main-d’œuvre — dans tous les pays du groupe intégré, l’expansion du commerce inter-régional ne saurait avoir des effets négatifs sur la capacité de la région d’exporter ses produits traditionnels au reste du monde. En même temps, une industrialisation progressive permettrait à la Zone de créer de nouvelles exportations, non seulement en ce qui concerne le commerce entre les membres de l’ALALC mais aussi par rapport au secteur industriel de l’économie mondiale.

246Dans le cas particulier de l’Amérique Latine, l’accroissement des marchés rendra possible l’augmentation de la capacité totale d’importation à l’intérieur des pays associés. La présence d’une demande potentielle très importante rendrait possible le développement du commerce général d’importation.

247En conséquence, s’il existe un faux problème c’est bien celui d’une alternative entre la « création des échanges » et le « détournement des échanges » lorsqu’il s’agit de parvenir à un accord d’intégration économique entre des pays sous-développés.

248S’il est indispensable pour le développement économique de ces pays d’industrialiser et de diversifier leurs économies, les effets sur le commerce mondial seront très différents selon que l’on prenne en considération les relations économiques entre les pays qui forment l’Union ou les relations de l’Union avec le reste du monde.

249Dans le premier cas, la création des échanges, grâce aux nouvelles industries protégées, peut être considérée à court terme comme bénéfique à l’ensemble des territoires associés. Dans le deuxième cas, la substitution d’importations et ses effets sur le détournement des échanges ne pourra être envisagée dans une optique statique purement négative.

250Les effets, en dynamique, de la substitution d’importations doivent aboutir à long terme, à une amélioration des courants du commerce mondial.

251En définitive une création des échanges doit remplacer à l’échelle mondiale, l’effet premier du détournement des échanges, consécutif à la formation de l’Union.

252La création des échanges considérée comme résultante d’une intégration économique, ne semble pas être l’effet premier à attendre d’une Union économique groupant des pays à faible développement.

253C’est dans le cas où cette Union est constituée par des économies capables d’affronter la concurrence, que l’intégration est susceptible de « créer des échanges » à court terme. Si les pays participants possèdent une structure industrielle analogue, il est possible que les entreprises marginales protégées auparavant doivent disparaître au profit de leurs concurrents plus efficaces. L’apparition de nouvelles industries en sera la contrepartie.

254La création des échanges devra s’effectuer par une sorte de promotion industrielle qui ne sera que bénéfique à l’ensemble du réseau des échanges mondiaux.

255Mais en s’associant pour accroître leurs échanges réciproques, les pays sous-développés n’ont que très peu de chances de remplacer les sources d’approvisionnement situées sur leur propre territoire, par des sources meilleures localisées dans d’autres pays participants.

256Il est beaucoup plus réaliste d’envisager la substitution des sources d’approvisionnement ayant un haut degré de productivité mais situées hors du groupement, par des sources produisant dans des mauvaises conditions économiques mais installées à l’intérieur du groupement et protégées contre la concurrence internationale par un tarif extérieur commun élevé.

257Il faudra donc, dans ce cas plutôt considérer les efforts positifs de l’Union pour créer de nouveaux courants d’échanges réciproques, que les possibilités de détériorer les conditions actuelles du commerce par les détournements de trafic que cette Union fera nécessairement apparaître.

258Dans les considérations qui précèdent la formation d’Unions économiques entre des pays à faible degré d’industrialisation et à bas niveau d’emploi, l’espoir que l’élargissement du marché favorisera la naissance des nouvelles entreprises et l’expansion des industries existantes, pèse bien davantage que les détournements de trafic qui en résulteraient.

  • 18 G. Myrdal, « Une Economie Internationale », PUF, Paris, 1958, p. 413.

259D’après le Professeur Myrdal, la contribution des pays sous-développés à l’augmentation du commerce mondial consiste à « faire tout leur possible pour accroître leurs exportations dans les secteurs où ils ont le plus d’avenir, afin de permettre un accroissement — également nécessaire — de leurs importations et d’orienter toute leur politique économique, y compris leur politique commerciale, de manière à assurer un taux maximum de progrès économique »18.

260Tel est le but essentiel des préoccupations économiques latino-américaines. L’accroissement de la productivité est relégué au deuxième plan des objectifs de l’intégration économique considérant que celle-ci ne peut être qu’une conséquence « à posteriori » de l’expansion économique.

261Etant donné par ailleurs l’importance du sous-emploi et du chômage déguisé dans ces pays, la création de nouvelles possibilités d’emploi et le plein emploi des ressources disponibles ont beaucoup plus d’importance pour l’avenir immédiat que l’accroissement du volume de la production par travailleur employé dans le secteur secondaire.

262Il est donc essentiel de distinguer les effets de l’intégration économique selon qu’il s’agisse des économies développées ou pas. Les divergences entre deux types d’univers économiques résident davantage dans leurs conséquences que dans les disparités fondamentales qui séparent les buts de la formation d’espaces économiques unifiés.

263Puisque l’objectif principal des accords régionaux signés par les pays membres de l’ALALC est de provoquer à long terme une expansion du commerce et une amélioration des relations économiques internationales, il serait vain de considérer l’intégration latino-américaine comme ayant des effets négatifs sur le « système ordonné du commerce mondial ». Une telle optique ne saurait être justifiée qu’à condition d’interprêter cette expression dans le sens d’un maintien de la division actuelle entre pays producteurs d’articles élaborés et pays producteurs de matières premières.

Notes

1 ONU, CEPAL : « Boletín Estadístico de America Latina ». Vol. II, No 2, New York, 1965.

2 Victor L. Urquidi, « Trayectoria del Mercado Común Latinoamericano », p. 29, CEMLA, Mexico, 1960.

3 V. tableau no 22.

4 V. L. Urquidi, « Trayectoria del Mercado Comun Latinoamericano ». Op. cit., p. 32.

5 Exposé de R. Prebisch à la deuxième Conférence Interparlementaire Américaine, Santiago de Chile, oct. 1961.

6 Bien que le terme « Amérique Latine » soit fréquemment employé dans cet ouvrage, il ne désigne en général que les pays membres de l’ALALC, qui constituent le groupe le plus important et représentatif de l’Amérique latine.

7 CEPAL, Doc. E/CN. 12/554, New York, 1961, p. 5.

8 CEPAL, Doc. E/CN. 12/554. Op. cit., p. 6.

9 Régimes du Commerce Extérieur dans les pays de l’ALALC. Surtirage du « Boletin Quincenal del CEMLA », Mexico, juill. 1961.

10 Les importations de marchandises de la catégorie « Générale » sont autorisées par l’expédition d’un certificat de couverture de change par la Banque du Brésil, obtenu sous les suivantes conditions :
a) Signature d’un contrat avec la Banque du Brésil, ou une autre banque agréée, dont l’échéance maxima sera de 180 jours. Le montant des importations de chaque entreprise ne peut dépasser 50,000 dollars par semaine.
b) Preuve que la contrepartie en « cruzeiros » est déposée à la Banque du Brésil dans les 5 jours qui suivent la signature.
c) Information sur les prix à l’étranger du produit et autres renseignements généraux.

11 M. Byc. Op. cit., p. 202.

12 CEPAL, « Boletin Economico de America Latina », vol. V, no 1, mars 1960.

13 « The United States and World Trade », Washington, mars 1961.

14 Le Brésil, le Chili, le Pérou et l’Uruguay. L’Argentine a adhéré en 1967.

15 Pour la qualification de l’origine des marchandises, la Conférence des Parties Contractantes a décidé qu’il serait tenu pour « articles produits dans le territoire d’une Partie Contractante », ses produits naturels, et ceux qui seront le résultat de quelque opération ou processus au moyen desquels ces produits acquièrent leur forme finale d’accès au public.
Pour les effets de qualification d’origine, les produits se divisent en :
a) Articles considérés nationaux par le seul fait d’avoir été produits dans le territoire d’une Partie Contractante.
b) Articles qui devront satisfaire certaines conditions. Pour leur détermination, on tiendra compte des éléments suivants : des matériaux employés dans la fabrication et qui donnent au produit sa caractéristique essentielle ; du processus de transformation ou élaboration réalisée et de la proportion de la valeur des in-puts importés par rapport à la valeur totale du produit. La qualification d’un article pourra être modifiée à l’avenir en accord avec l’évolution technologique de la Zone et les progrès réalisés dans la substitution d’in-puts importés dans les productions de l’ensemble des pays de l’ALALC.

16 « Intercambio Comercial México-Argentina », Comercio Exterior, México, juill. 1961, p. 444-445.

17 Jacob Viner, « The Customs Union Issue », New York, 1950, p. 12.

18 G. Myrdal, « Une Economie Internationale », PUF, Paris, 1958, p. 413.

Table des illustrations

Titre Tableau No 18. Commerce Mondial et Commerce Latino-Américain (Millions de dollars)
Légende Source : F.M.I. International Financial Statistics, Washington, D. C. août, 1965.
URL http://books.openedition.org/iheal/docannexe/image/7617/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 156k
Titre Tableau No 19. Importance du Commerce Extérieur dans les Pays de l’Amérique Latine
Légende Source : FMI International Financial Statistics 1965/1966, Supplement, Washington, 1965.
URL http://books.openedition.org/iheal/docannexe/image/7617/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 164k
Titre Tableau No 21. Importance relative des Principaux Pays de l’Amérique Latine dans leur Commerce réciproque
Légende Source : Yearbook of International Trade Statistics. New York, 1963.
URL http://books.openedition.org/iheal/docannexe/image/7617/img-3.jpg
Fichier image/jpeg, 192k
Titre Tableau No 22. Amérique Latine : Exportation à l’Amérique Latine, par produits principaux, 1946-1951, 1953, 1955, 1961, 1963
Légende Source : ONU-CEPAL, « Problemas actuales del comercio Inter-Latinoamericano ». New York, 1957, id. Boletin Estadistico de América Latina, Vol. II. No 2, Août 1965.
URL http://books.openedition.org/iheal/docannexe/image/7617/img-4.jpg
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© Éditions de l’IHEAL, 1968

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