1Note portant sur l’auteur*

2L'évolution contemporaine des territorialités observée en Amérique Latine est d'autant plus rapide que ce continent serait, de part la proximité des États-Unis et l'ancienneté de son insertion dans les échanges mondiaux, l'un des plus touchés par le processus actuel de globalisation. Pour évaluer ce phénomène, on se propose de réfléchir sur le pays qui a servi de laboratoire au renouveau libéral : le Chili. Cette analyse se fonde plus particulièrement sur les modifications du rapport territorial à l'échelle régionale, à partir de l'exemple de la zone minière du Norte grande. Depuis la découverte de la richesse de son sous-sol au xix^e siècle, l'Atacama a été soumis aux appétits internationaux des pays voisins comme des grandes puissances de l'époque. Ces conflits se sont soldés par son rattachement au Chili à l'issue de la guerre du Pacifique, grâce au soutien de la Grande Bretagne. Le contrôle des États-Unis sur le cuivre ayant succédé à celui de Londres sur les nitrates, le Norte Grande a longtemps fonctionné comme une enclave minière au sein d'une économie libérale : il est intéressant d'y comparer les impacts territoriaux du néolibéralisme avec ceux du libéralisme.

3L'exception de l'expérience chilienne tient sans doute au fait que l'expérience économique néolibérale a été menée sous un gouvernement autoritaire : le général Pinochet a fait sienne cette orientation néoclassique peu après le coup d'État de 1973. L'ancrage spatial de l'État néolibéral chilien est donc aussi celui d'un État militaire, et c'est dans cette double optique que l'on analysera le legs du maillage administratif opéré par la dictature en 1975. Cela nous amènera à considérer plus en détail les modes de gestion du territoire issus de ces recompositions administratives et, notamment, l'évolution du rapport de forces entre acteurs publics et privés à l'échelle locale. Cette réflexion débouche sur un constat paradoxal : celui de l'appropriation relative des nouvelles entités régionales dans les processus de rédéfinition identitaire, malgré les inégalités socio-spatiales existantes à celle échelle. Cela amène à penser que les « Régions » peuvent jouer un rôle fondamental dans l'évolution de la transition politique chilienne entamée en 1990 et qui n'a pas encore réussi à créer les conditions nécessaires au bon fonctionnement d'une démocratie locale.

LA DÉCENTRALISATION EN CONTEXTE NÉOLIBÉRAL : UN MODE DE CONTOUR DE L'ÉTAT ?

4Le volet territorial de la réforme de l'État entreprise par la Junte dès sa prise de pouvoir (1975) paraît, à première vue, contradictoire, surtout dans une analyse a posteriori fondée sur la connaissance des orientations économiques alors inédites – néolibérales – adoptées par ce même gouvernement. Ce paradoxe est double : « la décentralisation et la planification régionale constituent de véritables anomalies dans un discours autoritaire d'une part et, d'autre part, ultralibéral » (Boisier : 1996, p. 9). Il vient tout d'abord de l'antinomie entre l'autoritarisme du régime (il se définit comme tel – autoritaire, anti-marxiste et nationaliste – dès sa Déclaration de principes, même si ce nationalisme-là ne s'appliquera pas sur le plan économique...) et le principe d'une décentralisation qui suppose une certaine ouverture sociale ainsi qu'un pluralisme politique. Cette mise en place dialectique peut être résumée par l'adjectif « syncrétique » avancé par J. Abalos (1994) pour qualifier la politique territoriale de la dictature. Dans les faits, cela s'est traduit par un mouvement de déconcentration bien plus que de décentralisation. La deuxième contradiction apparente de cette politique naît de la simultanéité de cette déconcentration, laquelle permet un contrôle accru sur le territoire, avec l'ouverture au marché et aux investissements internationaux. C'est l'ensemble de ce procédé original que nous avons appelé « régionalisation », élargissant à dessein le terme créé par le gouvernement militaire pour qualifier cette procédure administrative.

5De fait, le volet plus économique de la réforme n'a été réalisé que dans un second temps, bénéficiant dès lors d'un contexte plus favorable. Cette orientation n'a été véritablement engagée qu'à la fin des années 1970 : une fois le régime installé (après la période de répression politique très dure aggravée d'une crise économique en 1975-1976), mais avant la profonde récession qui a frappé l'économie chilienne en 1981 -1983 et a ouvert la brèche au renouveau d'une opposition politique, les protestas, qui devait conduire à la remise en cause de la dictature lors du référendum de 1989. C'est donc pendant l'apogée de l'influence néolibérale que ce modèle a été appliqué à l'échelle régionale. Cela s'est traduit par l'ouverture sans contre-partie des Régions à des investissements étrangers considérables (aussi bien dans les secteurs de la production forestière ou fruitière, que dans le secteur minier ou de la pêche, et ce dans presque toutes les Régions), et d'une réorganisation des services à la population allant dans le sens d'une privatisation croissante. Seules les Régions situées aux extrémités septentrionale et australe du pays ont échappé en partie à cette dérégulation territoriale qualifiée par Sergio Boisier de « non-stratégie » (1996b), dans la mesure où les dites Régions faisaient l'objet de politiques d'exceptions (zones franches d'Iquique et de Punta Arenas) s'apparentant aux anciens plans de développement territorial.

Volonté décentralisatrice, politique de déconcentration

6« Les militaires ont le sens de la régionalisation car la gestion des forces armées se fait selon une organisation centralisée, mais déconcentrée (occupant tout le territoire) » (sic), le général Canessa1.

7C'est un glissement de sens autour du mot décentralisation, lors du passage du champ sémantique de l'économie à celui de la planification, qui permet de comprendre la portée qu'a pu avoir ce type de politique dans le Chili des années 1970 et 1980. La décentralisation, non entendue dans son sens territorial, fait en effet partie intégrante du discours néolibéral : il s'agit d'un concept économique. Parler de décentralisation économique, c'est évoquer le « cadre institutionnel d'un système économique fondé sur le marché et la libre régulation des prix qui, en termes relatifs, configurent les paramètres de l'utilisation optimale des ressources » (Boisier : 1996a, p. 10). Or on se trouvait au Chili dans une situation qui impliquait tout à la fois l'éclaircissement des fonctions de l'État accompagnée d'une simplification de ses systèmes légaux et de contrôle, l'utilisation du marché pour distribuer efficacement les ressources, l'indépendance administrative des unités économiques et, enfin, une participation effective de la population. Il ne fut possible de prendre en compte tous ces critères que par la cristallisation autour du terme de décentralisation de mesures économiques et territoriales à la fois.

8Concrètement, la synthèse régionale a été réalisée par la présence conjointe de trois types d'acteurs au sommet de l'État chilien dans les premières années du gouvernement militaire (Abalos : 1994, p. 18) : les militaires, bien sûr, formés à la sensibilité géopolitique2, qui prêtent une attention toute particulière aux zones extrêmes (extrémités nord et sud du pays) ; le deuxième groupe d'acteurs qui ont contribué à la spécificité de ce régime sont les tenants du modèle économique néolibéral, qui vont appliquer le concept de décentralisation économique dans leur élaboration d'une vision du territoire – selon eux, l'ouverture du pays aux forces libres du marché devrait amener la réduction des déséquilibres régionaux – ; dans l'ombre, une troisième catégorie a joué un rôle fondamental, ce sont les cadres et les fonctionnaires issus des gouvernements précédents et qui sont restés en place, assurant avec la transmission des savoir-faire celle de leur formation intellectuelle. Or pour ces derniers, le problème du développement régional est resté central.

9Malgré toutes les déclarations d'intention issues du programme de la Déclaration de principes du gouvernement du Chili de mars 1974, faisant de la décentralisation un processus clé du projet social de la Junte (« La décentralisation du pouvoir, autant dans le domaine fonctionnel que territorial, constituera un point capital de ce nouveau cadre institutionnel, ce qui permettra au pays d'avancer vers une société technicisée et de réelle participation sociale »), la décentralisation s'est, de fait, limitée à un processus de déconcentration de l'État, dont témoigne le fonctionnement administratif des nouvelles entités crées. La Région, nouvel échelon supérieur de la pyramide créé en 1975, est ainsi placée sous l'autorité d'un intendant dépendant directement du chef de l'État : à l'heure actuelle, il continue d'être nommé par le président de la République (ce qui implique, dans un contexte démocratique, que les intendants soient désormais soumis, eux aussi, aux lois de l'alternance politique). La situation a donc évolué depuis l'invective du général Pinochet (1977) lors de la réunion annuelle de tous les intendants (ces derniers lui rapportaient alors les problèmes rencontrés par leurs régions du fait du coût social du nouveau modèle) : « Rappelez-vous, Messieurs les intendants, que vous êtes des représentants du président de la République dans les régions, et non les représentants des régions auprès du président ! ». Mais la modification en 1993 du chapitre XIII de la Constitution de 1980 concernant le statut des gouvernements régionaux n'a opéré qu'un début de décentralisation des fonctions de l'administration supérieure. L'exécutif régional dirigé par l'intendant est composé par le cabinet régional (formé des secrétaires ministériels régionaux – ou SERE-MI –, représentants nommés des différents ministres dans la Région) et par le Conseil régional aujourd'hui élu. Ce dernier, qui ne devait représenter qu'un faible contrepoids démocratique au pouvoir déconcentré représenté par l'intendant, prend de plus en plus d'importance car, depuis 1993, il est élu au suffrage indirect par les conseillers municipaux et lieu de débats houleux, il prend peu à peu l'allure d'une mini-assemblée régionale.

10La prise en compte des modes de financement public des Régions permet de prendre la mesure de l'influence réelle de l'État dans tous les sous-ensembles territoriaux du pays : elle se révèle très déséquilibrée par rapport à la part des investissements privés, mais surtout, le mode de financement des Régions met en lumière leur manque d'indépendance réelle. La gestion des fonds destinés au développement régional est en effet gérée depuis Santiago : la part des investissement publics réalisés dans les Régions et maîtrisés par elles ne représentait que 21  % du total des investissements en 1994, et le gouvernement central s'est alors engagé pour que les décisions concernant l'assignation de l'investissement public régional soient prises à plus de 50 % par les Régions elles-mêmes à la fine des années 1990. Malgré de nets progrès en ce sens, que signifient ces chiffres dans un contexte où l'investissement public ne représente plus qu'un cinquième des investissements totaux.

11La réforme du financement des municipalités semble avoir provoqué une véritable décentralisation de la gestion sociale. La santé (de base) ainsi que l'enseignement primaire et secondaire sont, depuis 1979, du ressort des administrations municipales qui en sont financièrement responsables. Leur champ de compétences directes est étendu à l'urbanisme (responsabilité de la conception et du respect du POS – appelé Plan Regulador) et à la distribution d'un certain nombre d'aides sociales. Les sources de financement peuvent être mixtes, avec une participation de l'État, dans les domaines de la santé et de l'enseignement notamment. La nécessité de sources d'auto-financement a été fixée par la loi : une partie de l'impôt territorial, revenu des permis, concessions, etc. leur revient directement. Un fond de solidarité a été créé conjointement (le FMC, Fond municipal commun, Loi 3 063) devant être financé par 60 % des impôts territoriaux perçus dans toutes les communes, avec une participation plus élevée des deux communes les plus riches du pays33 et de la municipalité de Santiago ainsi que par un apport conséquent du budget national. Mais sous couvert de décentralisation, la municipalisation de l'enseignement et de la santé a été conçue comme un premier pas avant leur privatisation : elle a représenté un désengagement financier important de l'État.

12La naissance des Régions chiliennes en 1975 a donc permis de mieux manifester la volonté centrale à l'échelle de tout le pays tout en réduisant le poids de l'appareil de l'État, mettant du même coup le Chili à l'unisson des choix du gouvernement militaire. Ce contexte incite donc a priori à comprendre les gouvernements régionaux chiliens comme des organes du pouvoir central déconcentré plutôt que comme de nouveaux acteurs territorialisés, du moins dans le rapport de forces politiques. L'ouverture économique des Régions entraînait cependant, dans le même temps, un contact direct avec l'étranger. La déconcentration des pouvoirs devait permettre d'offrir aux investisseurs étrangers potentiels des interlocuteurs plus proches : cette situation favorisait certes les premiers dans la mesure où ils faisaient face à une contrepartie régionale au pouvoir de négociation moins imposant que celui de l'État central, mais c'est dans cette marge de manœuvre inédite que les acteurs locaux ont peu à peu acquis des compétences fondant une revendication d'autonomie territoriale croissante.

Le déséquilibre croissant entre acteurs publics et privés : vers une privatisation de la gestion du territoire ?

13Selon la théorie de la régionalisation, le secteur privé local doit jouer un rôle fondamental dans le fonctionnement des Régions issues de la décentralisation. Ces conceptions libérales n'ont pas été directement remises en causes lors de la transition démocratique, comme en témoigne un ouvrage de la SUBDERE (1994) présentant les avancées récentes du processus sous le premier gouvernement de transition, le dit ouvrage se clôt, du reste, sur un paragraphe consacré au « secteur de l'entreprise comme pilier du développement régional et local ». Il y est précisé que « le développement des régions et des localités dépend à un haut degré de l'incorporation du secteur privé au processus de décentralisation et de déconcentration de l'activité économique. Les avancées de l'économie exportatrice du pays sont sujettes au choix de la modernisation de la productivité régionale. Cela n'est possible que si le secteur privé se joint à l'effort de décentralisation » (SUBDERE : 1994, p. 73). Le type de relations que le secteur privé doit développer à l'égard du public n'est pas précisé dans ce texte ; à ce propos, il faut d'ailleurs distinguer le rôle des PME-PMI locales de celui des grands groupes, nationaux ou transnationaux. Le premier problème pour saisir cette évolution est de définir qui sont plus précisément ces acteurs, puisque les fonctions d'aménagement ou du moins de réflexion sur le territoire ont été assez rapidement effacées des organigrammes et que le nombre des fonctionnaires territoriaux est limité. Nous nous penchons ici surtout sur le niveau régional.

14L'accroissement du rôle joué par le secteur privé dans les orientations régionales n'est possible que dans un réaménagement de ses relations avec les pouvoirs publics. Au Chili, le retrait progressif de l'initiative publique est directement issu des analyses sur le territoire menées sous le gouvernement militaire, c'est-à-dire de l'abandon apparent de toute politique d'aménagement du territoire à mesure que le modèle économique montrait ses résultats. Avant de mettre au clair les conditions techniques et politiques qui pouvaient expliquer cette réalité, nous nous étions étonné du fossé apparent entre les fonctions contenues dans le nom du ministère de tutelle de l'aménagement (ODEPLAN/MIDEPLAN) et celui de ses bureaux régionaux (SERPLAC4) et les tâches qui étaient véritablement dévolues à ses fonctionnaires. Et comme nous posions la question à une chargée de mission de la II^e Région qui a par la suite occupé longtemps les fonctions de SERPLAC par interim, celle-ci de nous répondre : « Mon rôle ? mais c'est de vendre la Région ! » (Ana Fritz, entretien du 14 juin 1995). La réalité des années 1990 est dans la lignée de la réorganisation interne de l'ODEPLAN effectuée en 1978, au cours de laquelle la planification fut délibérément supprimée des fonctions du gouvernement, aussi bien au niveau central, qu'au sein des gouvernements régionaux. « Dans le nouveau système ne subsistent que les secrétariats régionaux de planification et coopération (SERPLAC) comme organismes consacrés à l'amélioration de l'information régionale (concernant les ressources et les projets) de façon à stimuler l'investissement privé » (cité par Sergio Boisier : 1996b, p. 30), c'est-à-dire que des SERPLAC on ne retient plus que le dernier terme de leur intitulé, la coopération l'emportant sur tout effort de planification. Leur rôle s'est donc progressivement vidé de son sens et la démocratie revenue n'a finalement pu les charger que de la gestion du portefeuille de projets d'investissements publics de la Région. Une dotation très faible en personnel permanent et qualifié les empêche d'aller au-delà, bien qu'ils avouent souvent en ressentir le besoin (au cours des nombreux entretiens réalisés avec les secrétaires régionaux et chargés de mission des deux premières Régions).

15Cette réalité nous a été confirmée par une longue conversation avec un ancien SERPLAC qui se sentait plus libre de dévoiler les présupposés de son action dans la mesure où il ne faisait désormais plus partie du gouvernement. Aujourd'hui secrétaire de l'Association des industriels d'Antofagasta, il est arrivé dans le nord avec le changement de régime, pour assurer la fonction de SERPLAC de la IIe Région, ce rôle lui ayant été confié du fait de sa formation en aménagement et planification à la CEPAL5 ; il a ainsi exercé cette fonction au sein du gouvernement régional de 1990 à 19936. Il est arrivé avec l'ambition de marquer le changement de régime de 1990 par l'adoption d'une perspective nouvelle appuyée sur la théorie du développement endogène telle qu'elle avait été élaborée à la CEPAL : il fallait « assumer le fait que la principale responsabilité du développement est ici, entre nous tous, et qu'elle ne repose pas dans l'autorité » ; celle-ci « ne doit jouer qu'un rôle d'appui pour la réalisation des projets une fois qu'ils ont été dessinés, voire éventuellement tenter de classer les solutions envisagées selon les priorités ». Dès lors, « toute l'activité se concentra autour de la tentative de construire la Région d'un point de vue social, du point de vue du partage d'un projet d'avenir », ce que lui-même appelle le « point de vue de la communication et du marketing », mais « un marketing politique, pas de la vente de slogans touristiques » – marketing qu'il enseigne désormais à son tour... à la CEPAL, à Santiago.

16Cette configuration nouvelle s'explique en grande partie par le rôle croissant des intérêts transnationaux pour le devenir des Régions. Certes, dans le Norte Grande chilien, les capitaux étranger ont eu depuis plus d'un siècle une influence déterminante. Mais le mouvement de décentralisation et d'ouverture économique mis en place au Chili depuis les années 1970 a doublement modifié leur action. Les facilités mises en œuvre pour stimuler l'investissement ont permis la concrétisation d'un très grand nombre de projets et, dans le Norte Grande en particulier, l'intensité des recompositions doit être mesurée à l'échelle des investissements multimillionnaires réalisés ces dernières années. Entre 1974 et 1995, ces deux Régions administratives ont en effet bénéficié de 25,6 % de l'investissement étranger dans le pays (se positionnant immédiatement après la Région métropolitaine qui a reçu 35,8 % des capitaux). Ces valeurs relatives estompent des chiffres absolus plus parlants encore : entre 1993 et 1996, c'est la II Région qui a reçu les investissements les plus conséquents (3,584 milliards de dollars pour 2,591 milliards de dollars accordés à la Région métropolitaine).

17L'impact de cet investissement est d'autant plus intéressant que l'origine des capitaux s'est diversifiée, le Canada, l'Australie, l'Afrique du Sud ou la Finlande venant rejoindre les États-Unis dans cette lutte d'influence. L'effort d'insertion de ces firmes dans le tissu régional s'explique en partie par le besoin de ces compagnies de se construire une image positive devant permettre l'accroissement de leurs prises de positions. La Escondida, nouvelle mine installée dans la Région d'Antofagasta depuis 1989 a ainsi été amenée à dépasser la production de Chuquimata, le fleuron national. Un de leurs slogans – « À La Escondida, nous croyons dans les projets qui donnent une impulsion créative à la II^e Région » – révèle leur ambition : il transforme subrepticement l'extraction d'une ressource non renouvelable en un acte créatif, susceptible de soutenir le développement régional. Cette vocation est exprimée de façon encore plus tacite dans la page de garde d'une brochure publiée par les services de communication de la mine en question. Il ne s'agit ni plus ni moins que d'une présentation générale de la Région, statistiques et graphiques à l'appui, dans la veine éditoriale des documents officiels. Le message est limpide : toute la croissance récente – le mot employé dans le titre est celui de « développement » –, la Région la doit à l'arrivée de la mine. Le transfert de sens est visuel : des enfants qui représentent l'avenir grandiront dans les nouveaux buildings qui ornent la capitale régionale depuis la mise en fonction de la mine.

18Cette évolution de l'interaction entre les représentants du secteur public et les firmes internationales a permis l'émergence de nouvelles formes d'expression issues du secteur privé régional. Ce processus est bien illustré par la façon dont l'Association des industriels d'Antofagasta en est arrivée à prendre l'initiative de formuler un projet de développement régional et à en soumettre l'idée à la communauté lors de l'Exposition industrielle du nord (EXPOIN) de 1992. Depuis 1993, elle dispose d'un document programme qui rivalise avec celui du gouvernement régional. Cela, bien sûr, met en lumière le désaccord de l'Association par rapport aux objectifs que ce gouvernement a retenus pour préparer l'avenir de la Région. Mais cette prise de position révèle surtout que ce groupe corporatiste considère que la riposte, sur le terrain d'un régionalisme, est porteuse pour ses intérêts. Cela signifie que la défense de ses positions économiques passe par la construction d'un discours politique. À qui s'adresse-t-il ? Est-il vraiment conçu en fonction du développement de la Région ? La comparaison rapide des stratégies publiques et privées de développement de la Région d'Antofagasta, telle qu'elle ressort du tableau ci-dessous, fait apparaître d'une part le pragmatisme des industriels qui veut s'opposer à un idéal participatif moins rentable : mieux vaut tirer tout ce qu'il est possible de l'économie minière avant de penser à se diversifier... Il dénote aussi une vision ouvertement élitiste de la Région, au sein de laquelle tous ne sont pas dotés de la même capacité productive : il faudrait donc laisser à ceux qui en ont la force le pouvoir de la développer et leur reconnaître ce privilège ?

Tableau n° 5 : Les deux stratégies de développement de la Région d'Antofagasta

DE LA NATION À LA CONSTRUCTION D'IDENTITÉS RÉGIONALES : LE RÔLE POLITIQUE DES RÉGIONS

19Présentées comme l'expression spatiale d'un programme économique, les Régions ne seraient-elles qu'un avatar territorial du néolibéralisme ? Ne constitueraient-elles qu'une adaptation du schéma administratif permettant de remettre en cause l'ancrage traditionnel de l'État ? La réforme des militaires ne s'est-elle pas appuyée sur des revendications identitaires qu'elle aurait contribué à renforcer ? La Région chilienne se trouve définie comme objet politique a priori., tout comme les États latino-américains ont précédé leurs nations. Mais ce n'est pas parce que l'identité régionale n'a pas précédé la régionalisation qu'on doit pour autant nier son existence aujourd'hui. Dans la mesure où on observe l'émergence d'un régionalisme procédant de la critique d'un pouvoir trop centralisé, il peut être lié à un mouvement de décentralisation réelle. Ce qui rend sa perception moins aisée dans les Régions chiliennes, c'est le fait que la construction administrative et économique ait précédé la structuration socio-spatiale. Dès lors, il nous est paru intéressant de tenter de cerner les conditions d'émergence de territorialités nouvelles dans le contexte socio-administratif hérité du gouvernement militaire.

20Pour comprendre tous les enjeux de l'implication croissante d'un certain nombre d'acteurs extérieurs à la sphère institutionnelle publique dans le jeu régional que l'on observe aujourd'hui, il faut considérer l'évolution actuelle au regard des constructions du territoire antérieures. Au Chili, en effet, « bien que chacune des régions [le mot est ici pris dans son sens général, qui fait ici référence aux « provinces » administratives, échelon principal avant la réforme de 1975] ait son propre profil économique, les variations culturelles entre elles sont minimes. En termes généraux les Chiliens constituent un peuple assez homogène et leur attachement au terroir natal est très faible. C'est pourquoi les régions du pays sont plus des artefacts économiques que des entités organiques et culturelles, et elles manquent de toute expression politique. Les provinces – qui sont les unités qui les forment – n'en sont que les subdivisions administratives dessinées suivant le modèle préfectoral français » : en quoi ce que J. Friedmann pouvait écrire en 1969 serait-il radicalement différent aujourd'hui ? En quoi le contexte néolibéral aurait-il pu faire évoluer la situation ? Qu'est-ce qui distingue véritablement la Région de son prédécesseur, la province, et pourrait constituer le ciment territorial de « régions néolibérales » ?

Le paradoxe régional : inégalités socio-spatiales et re-territorialisation

21Dans un pays comme le Chili où la construction de la nation s'est traduite par une homogénéisation forte de l'identité, il s'avère donc difficile de parler de territorialité dans des sous-espaces délimités par leurs contours administratifs plutôt que par des liens culturels historiques. L'utilisation de la notion d'« identité régionale » appliquée au Norte Grande élargit les données du problème : dans une zone considérée par beaucoup comme une périphérie d'exploitation minière, peut-on parler de projection territoriale vis-à-vis d'un espace où l'on n'est censé venir que le temps de faire fortune ? De plus, entités administratives, maillons d'une chaîne sécuritaire, échelons économiques permettant la mise en œuvre d'un programme néolibéral, les Régions chiliennes apparaissent a priori dépourvues de tout contenu social. Dans la situation économique décrite, on assiste à l'émergence de pratiques socio-spatiales individuelles éclatées et il apparaît difficile de parler de territorialisation en l'absence d'un groupe social de référence.

22Mais les Régions ont tendance, d'une part, à gommer en apparence les inégalités suscitées par le « modèle » (ne serait-ce que parce qu'elles constituent la base de la comptabilité nationale), et d'autre part, dans l'état actuel des choses, l'idée d'une construction sociale régionale, même dans le cadre politico-administratif hérité du gouvernement militaire, est très consensuelle. Les forces armées elles-mêmes ont admis l'importance de l'« identité culturelle régionale », définie comme « l'élément central qui permet de consolider pleinement la Région et de surmonter ses frontières intérieures. Cela ne signifie pas une identité pour se protéger de l'étranger. Les réponses unidimensionnelles mettent à mal la culture et la tradition, puisqu'elles ne sont pas capables d'absorber d'autres cultures. C'est pourquoi il faut fortifier dans la Région les visions plurielles et vivre avec. Cela ne signifie pas que les degrés d'homogénéisation du pays soient affectés de façon remarquable, cela veut dire penser globalement pour agir localement » (Ejército de Chile : 1995, p. 16). En cherchant les signes de l'existence ou de l'émergence d'ensembles socio-spatiaux régionaux, on butte toutefois sur l'élargissement des discours autour ce thème, ce qui conduit à sa dilution. L'identité régionale dont il est question semble ne devoir exister que pour pouvoir être instrumentalisée, tour à tour pour gérer le maintien de l'ordre ou promouvoir et vendre.

23Dans ce cadre, l'identité ne semble en effet se définir qu'en tant qu'elle acquiert un statut marchand : tous les efforts liés à un projet de construction de l'identité dans le Norte Grande participeraient de l'insertion du territoire dans le domaine de la valeur, au même titre que sa mise en concession ou la vente de ses ressources en eau. Pour les « entrepreneurs » locaux, entendus comme l'ensemble des décideurs économiques intervenant dans une zone donnée, « l'identité régionale s'apprécie comme une attitude d'impulsion qui se traduit d'elle-même dans la plus grande croissance des investissements et dans le fait de retenir les excédents » (Rivas : 1996). Tout le problème est donc de s'assurer de son existence, par des moyens souvent plus commerciaux que politiques : « Même le meilleur produit a besoin de marketing ! » (Boisier : 1990, p. 181).

24De fait, la part des entrepreneurs dans la construction régionale est clairement performative. Elle est issue de leur maîtrise des moyens d'expression à l'échelon local, voire national, et de leur pratique plus aisée, mieux contrôlée de l'espace considéré. Dans ces conditions, on peut suivre les doutes exprimés par un dirigeant syndical en 1993 : « je ne vois pas comment, en définitive, la structure de la régionalisation chilienne serait clairement favorable à l'établissement d'une démocratie participative. Je crains que les conseillers régionaux se transforment en « notables » de la région et que le peuple reste en dehors, un simple spectateur en quelque sorte » (Pozo : 1993, p. 162). Mais la présence reconnue de notables au sein des Régions chiliennes, ici présentée comme acquise, témoignerait en soi d'avancées régionalistes et du succès relatif de la mobilisation des décideurs au sein du maillage administratif issu de la réforme de 1975. Serait-ce la seule identification tangible qu'aient provoqué les Régions ?

25Cette analyse de l'identité des régions néolibérales est complexe du fait de la difficulté qu'il peut y avoir à cerner des processus en cours qui, de plus, fonctionnent selon des paradigmes temporels distincts, l'immédiateté de la stimulation économique s'opposant au besoin de maturation du travail de mémoire. Elle ne doit sa pertinence qu'au fait que les Régions chiliennes entrent en ce moment dans une deuxième étape, celle de la consolidation que leur assure leur existence depuis une génération. Cette évolution est d'autant plus intéressante que cette étape du processus coïncide avec la transition démocratique initiée au Chili en 1990 : celle-ci aurait en quelque sorte permis d'expliciter des constructions identitaires en cours. C'est au sens propre qu'on peut comprendre ce processus d'expression sociale, puisque la dictature avait clos les possibilités de prise de parole. Cela ne fait que neuf ans aujourd'hui que les Chiliens peuvent réellement œuvrer pour donner de leurs Régions une autre image que les numéros romains qui les désignent.

26Il semblerait en effet que le maillage issu de la réforme de 1975 et le contexte économique qui l'ont accompagné aient pu susciter, malgré tout, des recompositions qui ne prennent tout leur sens qu'aujourd'hui. L'affirmation qu'un tel processus d'identification est possible sous-tend implicitement l'hypothèse d'un renouvellement des référents identitaires, c'est-à-dire celle d'une définition non figée de l'identité socio-spatiale, loin du repli identitaire présenté comme corrélatif de la « fin des territoires » par Bertrand Badie (1995). Nous justifions cette recherche dans le Norte Grande par le fait que, loin d'être un front pionnier récent, celui-ci constitue une région d'immigration ancienne, où le peuplement manifeste des signes de consolidation. Depuis une génération, les habitants du Norte Grande vivent dans les contours administratifs issus de la réforme de 1975 et ils semblent se les être appropriés, en dépit des phénomènes de ségrégation induits par le modèle économique. Leur expérience peut ainsi nous aider à explorer les possibles recompositions sociales qui se sont produites au sein des maillages définis par la « régionalisation », il y a déjà près de trente ans.

27Quand le passé régional n'est pas celui de tous les habitants contemporains regroupés sur ce territoire, comment se construit le ferment d'une identité collective ? Cette question pose problème dans le Norte Grande dans la mesure où il est depuis toujours présenté comme une région de migrations. Alors que, souvent, ceux qui vivent dans le Norte Grande ne partagent pas le même passé, ils ont pu trouver, dans une communauté où les conditions de vie sont plus difficiles que dans le reste du pays, le fondement d'un premier rapprochement. Au tournant du siècle passé, lors du cycle des nitrates, cela avait débouché sur la naissance du mouvement ouvrier chilien, le déracinement originel des populations les ayant conduites à cultiver de nouvelles formes de solidarité. Si les années de dictature ont réduit le legs idéologique du nord à une réalité folklorisée, elles n'ont pu empêcher de nouvelles territorialités d'émerger. Ainsi depuis une génération, l'esprit de lutte, plus social, qui caractérisait la région au début du siècle a été remplacé par une attitude de conquête, plus proche de la mentalité libérale des « entrepreneurs », mais cette capacité de réaction continue de jouer comme un premier ferment identitaire. L'apparition de processus d'identification régionale inédits est ainsi liée à la conjonction d'un contexte démographique et d'une situation économique qui définissent, pour les habitants, un nouveau type de rapports à l'espace et au temps.

28Mais aujourd'hui, ce renouvellement des processus d'identification s'effectue de façon très individualiste : si, par certains aspects, il concerne tout le corps social (modernisation des conditions de vie), en revanche les projets pour la région ne sont le fait que des acteurs dominants. Ils passent par la construction d'une grande variété de discours sur la Région, dont l'identité est instrumentalisée à diverses fins. Dire la Région, ce n'est pas encore la faire, mais c'est participer à sa mise en place, or l'ensemble de la population n'a pas accès aux moyens d'expression. Le dialogue dans les Régions s'est beaucoup étendu depuis le début de la transition démocratique mais il reste encore déséquilibré. Martin Vannier a montré (1997, p. 167) que l'échelon local avait l'avantage de constituer un maillon solidaire de tous les autres maillons administratifs et politiques : au Chili, ce rôle de convergence pourrait échoir à la Région, si tant est qu'elle arrive à élargir sa base politique.

29Dans ce contexte, les revendications s'affirment aujourd'hui, comme la remise à jour d'un grief déjà ancien – celui de n'être pas assez bien traités par le centre d'un pays que ces régions contribuent pourtant directement, par leur travail, à faire fonctionner. Ce sentiment contre Santiago, qui accapare les richesses, peut se retrouver à une autre échelle, l'intérieur incriminant les capitales régionales qui redistribuent mal la manne. Cependant, la majorité des Nortinos, même dans les couches sociales les plus défavorisées, ne remet pas en cause le « modèle ». Les habitants semblent avoir intégré le sentiment d'appartenir à une « région gagnante », ce qui les amène à réclamer leur dû. Ceux qui critiquent le cadre régional ne remettent pas pour autant en cause la logique éco-territoriale fondée sur la propagation de la croissance économique mais ils tentent d'agir à une autre échelle (ville, macro-région) dans le même sens. Il est intéressant de voir comment ces stratégies se rapprochent de processus de territorialisation, malgré leur fragmentation individuelle et leur apparente fugacité, qui les oppose à la profondeur historique des constructions socio-spatiales traditionnelles.

30Le paradoxe qui émane donc de l'analyse des impacts géographiques du néolibéralisme chilien, c'est l'apparition d'un espace de référence, à un échelon intermédiaire, infra-étatique, qui s'est avéré être la Région administrative, malgré la fragmentation du corps social. Celle-ci peut se définir comme un hybride historique, entité construite pour répondre à la fois à l'accélération et aux exigences spatio-temporelles de la mondialisation ainsi qu'à la vision gestionnaire et géostratégique d'un régime militaire. C'est sur ce cadre ambivalent, support d'une forme apparente de décentralisation, que la croissance économique s'est appuyée. La transition démocratique a fait apparaître au grand jour ses limites sur le plan politique tout en soulignant la force de son potentiel de regroupement. Dans une optique néolibérale, la force de la Région, si on la définit par rapport à un État qu'elle divise administrativement ou insère dans un ensemble associatif plus vaste, consiste à fournir le cadre privilégié de la dérégulation. C'est pour qualifier ces territoires de convergence que nous avons suggéré de qualifier ce type d'entités socio-spatiales de « régions néolibérales » : au-delà de leur pouvoir de superposition de territorialités disparates, on est cependant en droit de s'interroger sur leur capacité à s'adapter au fonctionnement démocratique, voire même à le soutenir.

L'utilité politique d'un objet socio-spatial – la Région – dans la transition démocratique chilienne

31Dans ce pays de tradition centralisée qu'était le Chili, l'espace ouvert par la mise en retrait de l'État n'est pas demeuré vide très longtemps. Les aspirations locales se sont engouffrées dans la brèche ouverte par les capitaux internationaux. Depuis le retour de la démocratie, un certain nombre de manifestations locales, le plus souvent de forme associative, témoignent d'une certaine appropriation des Régions par leur population alors que les entités administratives antérieures n'avaient pas fait l'objet d'une telle appropriation. Elles s'appuient sur un renouvellement des référents identitaires régionaux et traduisent une certaine territorialisation. On assiste donc à diverses formes de légitimation des Régions à la suite du retour de la démocratie au Chili. Mais si la démocratie a permis de remettre en perspective le rôle des Régions et de doter ces dernières d'un poids politique réel croissant, le pouvoir correctif des gouvernements de transition face à l'héritage de la « régionalisation » reste faible. Ces gouvernements s'étaient fixé pour objectif, dans un premier temps, de toucher le moins possible à l'édifice institutionnel de la dictature afin de ne pas mettre en danger la croissance économique. L'absence de démocratie dans le fonctionnement des institutions territoriales contredisait toutefois le projet de la transition : il fallait rétablir au plus vite le jeu démocratique dans la désignation des représentants locaux – ce qui passait par l'instauration de la désignation démocratique des autorités régionales, provinciales et municipales, ainsi que par la mise en place de meilleurs modes de financement des régions. Cette revendication était d'autant plus forte qu'il ne s'agissait pas simplement de restaurer la situation des années 1960, mais d'aller au-delà : à l'époque en effet, les maires des grandes agglomérations étaient nommés. Ce double effort a finalement été dissocié par les deux premières administrations de transition, le président Aylwin ayant voulu s'assurer du bon fonctionnement institutionnel, E. Frei a fait du volet économique son objectif principal.

32Le combat politique fut rude et prit la forme d'un marchandage. Les partis de droite savaient que si les maires étaient désormais élus, ils allaient perdre le contrôle d'une grande partie des communes du pays alors qu'ils en détenaient le monopole sous la dictature. Cependant ils calculèrent que s'il leur fallait céder sur une réforme de la Constitution visant à réintroduire plus de démocratie dans le système, il valait mieux que cela se passe au niveau où les enjeux de pouvoir étaient les moins importants. Ils votèrent donc en faveur de la réforme de la Constitution, en novembre 1991, condition de la promulgation d'une loi permettant l'élection les maires. Et les premières élections municipales se tinrent le 28 juillet 19927

33En revanche, le système régional restait bloqué (au niveau provincial aussi mais son poids est bien moindre), et le mode de scrutin (bi-nominal majoritaire)8 des élections législatives et sénatoriales demeurait inchangé, favorisant les partis « pinochétistes ». Et si la réforme municipale avait été acquise rapidement, la loi sur le gouvernement et l'administration régionale (loi n° 19.175) ne put être votée qu'au début de 19939, c'est-à-dire à la fin du mandat du président Aylwin. Le gouvernement qui voulait achever l'outil législatif accéléra l'approbation de mesures territoriales complémentaires10 de façon à ce que l'administration chilienne puisse être dotée d'un nouveau système institutionnel fin 1993. Son avènement a marqué la fin de la première administration de transition. Peu à peu, la population a donc appris à élargir les brèches ouvertes pour détourner certains éléments du système.

34La démocratie locale restant légalement très incomplète, cela a confiné l'émergence du jeu démocratique local aux lacunes du système. Ainsi, au sein des gouvernements régionaux qui restent nommés par le pouvoir central, le personnel repose sur une très faible dotation de fonctionnaires permanents (un ou deux par service, et quelques secrétaires) ; de fait, c'est par le biais de la contractualisation des effectifs que la politique s'est insinuée au sein des intendances régionales chiliennes de la façon la plus sensible. Les places sont en effet attribuées le plus souvent en fonction de l'appartenance à un parti plutôt que sur la base de compétences précises. Il faut certes avouer que les formations adéquates manquent : l'administration étant assimilée au management dans les cursus universitaires, la majorité de ceux qui travaillent dans les organes régionaux sont « ingénieurs commerciaux ». La répartition des postes se fait donc de façon à respecter la carte politique locale. Sur cette base définie par l'intendant, ce sont souvent les partis qui proposent le nom des personnes pour les missions à pourvoir. L'administration régionale se trouve ainsi composée d'un personnel sur lequel elle n'a pas directement prise. C'est malheureusement à travers cet aspect clientéliste que beaucoup reprennent contact avec la politisation de la vie régionale, pour la critiquer : dans les entretiens que nous avons réalisés, tous – membres des gouvernements régionaux ou membres de la société civile – veulent dénoncer une forme de concussion.

35De la même façon, le seul lieu de démocratie élective des Régions chiliennes est le Conseil régional (CORE), qui remplace le Conseil qui était censé jouer un rôle participatif (COREDE) pendant la dictature. Anciennement composé de représentants des forces armées et de la police, ainsi que de chefs d'entreprise (selon des quotas), il rassemble désormais des conseillers (concejeros) élus par les conseilleurs municipaux, eux-mêmes élus au suffrage universel direct. Le rôle des conseillers régionaux était a priori assez limité, dans la mesure où leur fonction avait été conçue dans un but avant tout consultatif. De plus le Conseil, constitué d'un nombre pair de membres élus, est présidé par l'intendant dont la voix peut donc orienter un scrutin interne. Dans les deux Régions où nous avons travaillé, nous avons vu cependant combien les réunions de ces Conseils ont changé à l'issue des secondes élections municipales démocratiques d'octobre 1996. Les conseillers régionaux ont été amenés à jouer un rôle de plus en plus important dans l'évaluation et la hiérarchisation des projets financés par le secteur public – ces projets doivent obligatoirement être soumis à leur approbation par le vote. Depuis le premier renouvellement des Conseils, par leurs objections, les conseillers ont rendu cette procédure moins automatique et ils ont peu à peu transformé cette tâche en arme politique. En retrouvant les règles du marchandage et le jeu des alliances entre partis, ils ont transformé les réunions hebdomadaires du Conseil en mini-assemblées régionales... au grand désarroi des technocrates du gouvernement régional en partie issus de l'administration militaire.

36L'introduction de ce nouvel échelon territorial qu'est la Région est ainsi en train de modifier la donne politique locale. Le développement d'une vie démocratique locale ne correspond pas exactement au retour à la situation qui avait précédé la dictature : le fonctionnement clientéliste était en effet assez répandu au Chili. La tradition d'absentéisme des députés et des sénateurs reste forte, et ils sont plus souvent élus sur leur nom, qui prouve leur appartenance aux grandes familles chiliennes, que sur leur programme. Ainsi, un des députés de la Région d'Antofagasta est Carmen Frei, sœur de l'actuel président de la République. Mais les fondements de ce système traditionnel évoluent tout de même, en partie grâce au contexte très particulier de la transition démocratique : un certain nombre d'intellectuels exilés ont choisi, pour tenter de jouer un rôle politique à leur retour, de se présenter à des mandats locaux. L'étude du choix de la localisation de leur base électorale peut se révéler très intéressant : ainsi, de retour d'exil, l'ancien ministre du gouvernement d'Unité populaire, Sergio Bitar, aujourd'hui président du Parti pour la démocratie (PPD, parti de centre gauche), s'est d'abord fait élire sénateur d'Arica. Sa femme y avait certes de la famille, mais il a surtout choisi un lieu symbolique puisque c'est à Arica, terre traditionnellement à gauche (avant lui, Salvador Allende y avait été élu sénateur de Tarapacá), que les impacts du modèle néolibéral ont été parmi les plus négatifs. C'était aussi tenter de s'ériger en porte-parole d'un nord plus vaste, zone de croissance déterminante pour le pays.

37La limite de l'action des gouvernements régionaux ne doit pas, à notre sens, être assimilée à celle des Régions. Celles-ci représentent en effet un cadre qui permet le développement de formes d'associativité, à la fois interne et externe. Mais celle-ci est éclatée, à l'image de fragmentation de la société locale, en l'absence du projet fédérateur que le Norte Grande recherche. La question est de savoir comment faire face au fait qu'il n'y « ait pas de politique d'État : le Chili n'a pas, en tant que pays, de vision stratégique claire pour le xxi^e siècle de ce que signifie le nord du Chili. Il continue à le regarder comme une terre conquise qu'il faut protéger » quand une grande partie des Nortinos peuvent dire, comme S. Bitar (22 octobre 1996) : « à mon avis, le nord du pays va devenir la zone de plus grande expansion de l'économie chilienne au xxi^e siècle, avec une possibilité d'interaction avec le centre de l'Amérique du Sud que n'a pas le reste du pays, et une articulation avec l'Asie dont dispose le nord grâce à son ensemble de ports. » Le Norte Grande se trouve face au dilemme d'une revendication d'un meilleur traitement de la part de l'État et d'une prise d'autonomie croissante, que la régionalisation lui autorise de façon formelle, au nom d'une plus grande liberté économique. Dans un cas comme dans l'autre, on voudrait penser que la justice sociale intra-régionale suivra.

CONCLUSION

38Les Régions chiliennes se définissent donc en tant qu'espaces d'associativité et de conjonction d'intérêts à court terme, dont l'ancrage spatial constitue le ferment de processus territoriaux. Cependant leur avenir dépendra sans doute de la capacité du corps social à se mobiliser autour d'un projet commun, pour pouvoir étendre les bénéfices de la croissance de ces dernières années. Faute de quoi, on assisterait probablement à un autre « cas de développement frustré », pour reprendre le titre d'un bilan critique de l'expérience du cycle des nitrates établi par l'économiste chilien Anibal Pinto. La région néolibérale n'existe donc qu'en tant qu'elle est en train de se constituer. Elle correspond à un échelon dont les fonctionnalités sont reconnues par ses habitants et ses acteurs et permet d'envisager des processus territoriaux hétérogènes dans des limites relativement fixes. Il s'agit à la fois d'une entité vécue, et identifiée comme telle et d'une catégorie d'analyse. Elle permet ainsi de prendre en compte la fragmentation d'une société au sein d'un même espace, c'est-à-dire de continuer à envisager une analyse spatiale zonale malgré la dis-contiguïté engendrée par un fonctionnement social réticulaire et l'apparition d'isolats du système. Il s'agirait donc d'un « objet social spatialement identifiable » mais, dans la mesure où la région néolibérale correspond à une superposition de territorialités distinctes, peut-on affirmer qu'il s'agit pour autant d'un « objet spatial socialement identifiable » (Monnet : 1998) ? À quel type de société renvoient donc ces processus d'identification hétérogènes ? La fluidité des territoires ne nie pas l'histoire, elle exprime sa réappropriation constante ; elle renvoie cependant chacun à sa responsabilité vis-à-vis d'une collectivité qui n'est pas donnée comme un tout a priori, mais qu'elle peut contribuer à construire.

39Malgré cette superposition des stratégies conçues selon des échelles temporelles différentes, le modèle économique qui semblait devoir conduire à la fin des territoires, à l'aplanissement des spécificités locales fonctionne avec un support spatial différencié. Cette insertion des territoires dans le champ de l'échange s'est faite au prix d'une redéfinition du rapport à l'espace et des médiations socio-spatiales qui en découlent. Elle est liée à un bouleversement important de la perception de la temporalité dans le contexte de la mondialisation, c'est-à-dire celui d'un système monde où le sens de la distance a changé. La compréhension de l'impact territorial de nouveaux modes de développement passerait donc par celle d'un rapport espace-temps inédit. L'analyse des évolutions du Norte Grande chilien depuis la fin des années 1960 révèle un processus socio-territorial exemplaire issu de la globalisation – dont les caractéristiques semblent pouvoir être repérées dans divers lieux de la planète – et permet dans le même temps de démonter certains mécanismes de la machine néolibérale. Le fait de réduire l'État n'a pas supprimé la chose publique : l'initiative est laissée au secteur privé, mais on assiste au retour d'un débat public. Dans ce contexte, il est donc intéressant de comprendre en quoi « en quoi le système politique et administratif peut trouver aussi remède à la crise de territoires sur lesquels repose sa légitimé et qui déterminent le cadre de son action » (Piolle : 1996).