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Conclusions

p. 193-197


Texte intégral

Jean REVEL-MOUROZ. L’IMPACT DES FOYERS NOUVEAUX (emploi, migration, urbanisation, milieu rural)

1Dans le schéma de discussion présenté par Romain Gaignard, l'absence ou les faiblesses des effets de développement régional des "pôles" lourds, ainsi que les multiples problèmes constatés localement dans l'emploi des populations migrantes et dans l'urbanisation nouvelle, mettaient en relief :

"l'opposition entre la rationalité de l'effort industriel de 1'Etat-entrepreneur, et l'absence de vision ou de capacité de réalisation de 1'Etat-aménageur".

2Si les investissements industriels proprement dits sont planifiés et exécutés selon un calendrier bien déterminé, on observe que les populations et les activités que l'entreprise industrielle (publique ou privée) n'incorpore pas, ne sont pas comprises au départ dans les programmes d'aménagement. Pourtant il y a "production d'un discours volontariste", simplificateur, où la création d'un foyer extractif et industriel entraîne automatiquement (mais les mécanismes ne sont pas explicités) un développement régional, et la création de bénéfices multiples pour les populations autochtones ou migrantes.

3"L'idéologie du développement régional", la place qu'y occupe le modèle d'industrialisation par les pôles d'industries lourdes sont traitées à la fin de cette conclusion par H. Rivière d'Arc et par G. Schneier ; un large débat a d'ailleurs eu lieu à ce sujet pendant la Table Ronde, et on en trouve un écho dans l'intervention de J. Racine (cf. notes de la discussion).

4Nous rassemblons ici quelques conclusions sur les impacts - le plus souvent locaux - des foyers industriels nouveaux, dans trois domaines :

  • la création d'emplois ;
  • le déclenchement de migrations vers des villes nouvelles ;
  • la perturbation et la réorganisation du milieu rural.

I. — L’IMPACT SUR L’EMPLOI

5Dans l'exposé des motifs de la Table Ronde, on déclarait vouloir privilégier des effets locaux comme la création d'emploi. Communications et débats, s'ils confirmaient des faits déjà bien établis (comme les rapports entre investissements et emploi), ont mis en lumière des phénomènes moins connus (les caractéristiques de l'emploi des phases de construction, par exemple).

1) Investissement et emploi

6Première constatation banale, les industries lourdes, à très fort coefficient de capital, créent relativement peu d'emplois directs et à un coût très élevé : 200 000 dollars investis par poste dans la sidérurgie de Las Truchas (cf. R. Piétri), 112 000 dollars dans la pétrochimie de l'Isthme Mexicain (cf. J. Revel-Mouroz) ; même la simple extraction minière de l'uranium ou du manganèse au Gabon suppose un investissement de 80 000 dollars (cf. G. Lasserre) ; il n'y a guère qu'en Inde, à Neyveli que le rapport s'abaisse à 10 000 dollars (cf. J. Racine).

7L'effort financier est énorme et n'est pas en proportion directe de l'emploi localement créé. Parlera-t-on alors déjà d'échec ? Mais échec pour qui ? fait remarquer M. Bret dans la discussion, "ce qui est échec pour la population régionale en matière d'emploi... peut être une réussite financière pour la firme qui investit". Le problème qui est posé ici est en réalité celui du choix des investissements à faire en fonction des besoins de populations où sévit le sous-emploi. "Pour un emploi créé dans les grandes industries modernes-(sidérurgie, chimie)-, on peut en créer 10 à 20 dans l'industrie de transformation et 100 à 150 dans une agriculture commercialisée, mais avec peu de mécanisation".1

8C'est la prise en compte de tels besoins d'investissements dans des secteurs industriels de transformation ou dans l'hydraulique agricole qui a semble-t-il remis en cause récemment les priorités accordées auparavant aux investissements lourds, en Algérie, dans le cadre des plans de développement.

9Pourtant, le multiplicateur industriel des foyers lourds n'est pas aussi faible qu'une comparaison superficielle avec les secteurs à technologie de travail intensif pourrait le faire croire : au Mexique, en 1970, le multiplicateur d'emploi est de 1,91 pour le textile, de 1,88 pour la métallurgie de base, de 2,28 pour l'extraction ou le raffinage du pétrole2. Mais, et c'est ce qu'ont bien montré les communications, les emplois multipliés le sont rarement sur place, au voisinage des complexes nouveaux ; l'industrie des nouveaux foyers n'est industrialisante que pour les métropoles consommatrices de produits semi-finis, bases privilégiées pour les petites et moyennes entreprises. Les politiques officielles encouragent parfois cette séparation entre l'espace des foyers lourds et celui de l'industrie de transformation (cf. la politique du FIDEIN et des parcs industriels au Mexique).

2) Types et phases d'emplois

10A l'échelle locale, en particulier pour les zones périphériques aux caractéristiques pionnières, l'injection d'emplois peut cependant apparaître comme massive (de 4 000 à 20 000 emplois directs dans l'entreprise principale).

11La première phase, celle de la construction et du montage des complexes, est d'ailleurs celle qui occupe le plus de monde (16 000 à Las Truchas, soit trois fois plus que dans la phase ultérieure de fonctionnement). Mais cet emploi est temporaire, instable, de volume supérieur à l'emploi industriel nécessaire. La main-d’œuvre disponible localement ou régionalement, dans le stock rural sous-employé, ne profite pas toujours majoritairement de cette phase de construction : pour la construction de grands barrages, pour le montage des sidérurgies, c'est une main-d’œuvre extrêmement qualifiée et étrangère à la région qui est appelée, c'est : "ce groupe d'ouvriers qui ont construit les grands équipements du pays comme les barrages..., le métro..., les usines pétrochimique... (et qui) se déplacent entre les divers ouvrages, emportant leur qualification professionnelle comme capital de travail" (F. Zapata).

12Dans un premier temps, cadres et techniciens sont souvent étrangers, importés en même temps que les équipements ; français à Moanda, américains à Ciudad Guayana, japonais à Esmeraldas, anglais et français à Las Truchas, russes à Neyveli. Par la suite, les pays disposant d'un système éducatif avancé (Inde, Mexique) peuvent assurer la substitution de ces étrangers par des cadres nationaux, mais là encore la main-d’œuvre d'encadrement ou qualifiée vient finalement de l'extérieur : de Lima-Callao pour Chimbote, de Quito et Guayaquil pour Esmeraldas, de Caracas et du Zulia pour Ciudad Guayana. Cet afflux extérieur favorise les coupures avec la vie locale, et le développement du phénomène d'enclave socio-culturelle.

13La main-d’œuvre locale et régionale, peu formée, est surtout employée dans les travaux de construction, de voirie, d'urbanisation, et reste dépendante de sociétés intermédiaires de travaux publics qui ont des contrats avec les entreprises industrielles (d'où le nom de contratistas).

14Lorsque les travaux de construction s'achèvent, se pose alors le problème de la reconversion de la population flottante. Si les travailleurs qualifiés migrants s'en vont à la recherche d'autres chantiers, la population des manœuvres recrutés localement ou chez les immigrants ruraux s'adapte, en glissant vers un secteur tertiaire de bricolage.

15Une question clé est donc celle de la formation de main-d’œuvre qualifiée sur place, pour que les populations autochtones profitent réellement des emplois industriels stables créés par les foyers. Les écoles de formation professionnelle de la C.V.G. à Ciudad Guayana ou de la SICARTSA à Las Truchas répondent bien à cette demande, mais en limitant leur effort à la formation de jeunes, plus adaptables, plus malléables aux nécessités du travail industriel. Toute une génération d'adultes chefs de famille semble donc rejetée vers des emplois moins stables et moins rémunérateurs.

16Certaines filières de recrutement des travailleurs industriels (ouvriers et employés) comme la filière de PEMEX au Mexique, où les sections syndicales contrôlent les mouvements, institutionnalisent l'appel aux travailleurs de régions industrielles plus anciennes, au détriment du recrutement local.

II. — MIGRATION ET URBANISATION

17Pourtant, il y a "création d'une image d'emploi” (R. Gaignard), qui provoque un mouvement migratoire dans des sociétés instables vers un foyer industriel qui urbanise ; "là il y a bien pôle, il y a champ de forces" (J. Demangeot).

18Autour des chantiers et des nouvelles industries surgissent des villes nouvelles : Ciudad Lazaro Cardénas au Mexique, Ciudad Guayana au Vénézuéla, Moanda au Gabon, Foz de Iguaçu au Brésil. Si leur échelle est variable (10 000 habitants au Gabon et plus de 200 000 dans le cas vénézuélien, cela tient d'une part à la taille du foyer industriel implanté, et d'autre part, au potentiel démographique du bassin émigratoire qu'il polarise.

19Dans la majorité des cas observés, la migration est massive et rapide. En dix ans, Chimbote accueille 80 000 personnes (1956-1966), en sept ans Las Truchas en absorbe 55 000 (1970-1977), et la construction du barrage d'Itaipu amène 70 000 immigrants à Foz de Iguaçu (1976). Les nouveaux foyers industriels fonctionnent donc comme des foyers pionniers.

20Mais l'ampleur de la migration est toujours sous-estimée par les autorités, qui n'arrivent pas à en contrôler les effets. De même que la Riforma Fondiaria du Mezzogiorno a contribué à "faire apparaître l'inacceptable misère d'un sous-prolétariat agricole dont elle ne pouvait assurer l'emploi qu'à moins de 50 %"(P. George), de même l'installation des complexes miniers et industriels sert de révélateur au blocage du milieu rural, à l'incapacité du secteur industriel à accueillir les cohortes de migrants nées de l'explosion démographique et du sous-emploi.

21Le "pôle" détourne les courants migratoires traditionnellement orientés vers les métropoles (du moins en partie), en crée de nouveaux et entraîne la formation d'un double système urbain, où des villages et villes spontanés croissent parallèlement aux nouvelles "company towns".

22A côté d'enclaves dont la vie est régie par les entreprises (campements pour travailleurs ; lotissements résidentiels pour cadres, techniciens, ouvriers qualifiés ; services collectifs comme écoles, hôpitaux, magasins), deux types de zones urbaines spontanées accueillent la population flottante, une partie des travailleurs industriels, ceux des services et du commerce, voire une frange d'agriculteurs. A Moanda, à Neyveli, de véritables villages traditionnels ceinturent la ville minière-industrielle, avec la double fonction de résidence (à bon marché) et de production agricole "de case". Le cas de Cd. Sahagun est assez proche, avec ses villages d'ouvriers-paysans périphériques par rapport à une ville industrielle stagnante.

23Mais à Las Truchas, Cd. Guayana, Chimbote..., c'est un véritable organisme urbain, avec ses habitats précaires, qui se développe aux marges de la ville des entreprises : Guacamayas jouxte Cd. Lázaro Cardenas, San Felix fait pendant à Puerto Ordaz. Malgré des interventions a-posteriori d'autorités d'aménagement dans une urbanisation destinée aux migrants (Cd. Guayana, Las Truchas), le déficit en logements accessibles et en services demeure le moteur d'une spéculation à grande échelle et d'une inflation généralisée. Et au dédoublement urbain correspond la mise en place du "double circuit de l'économie urbaine" que M. Santos a analysé dans le cas des grandes villes du Tiers-Monde.

24L'urbanisation, la polarisation des migrations, le désenclavement par les infrastructures de transports destinées d'abord aux industries, puis à la ville nouvelle, sont certainement les facteurs ayant le plus grand rôle à l'échelle régionale, alors que les effets de la "polarisation industrielle" tendent plutôt à se déverser vers des zones distinctes de celles que l'on prétend moderniser.

III. — L’IMPACT SUR LE MILIEU RURAL

1.- Fixation ou exode des populations rurales ?

25Dans les zones peu peuplées (Guayana, çôte mexicaine, forêt gabonnaise...) l'agriculture existante et même les projets de bonificcation sont menacés par une crise de main-d'oeuvre provoquée par les migrations vers les nouveaux foyers industriels-urbains. Au Gabon : "les activités modernes ont accéléré l'exode rural et affaibli la force de travail des villages. Il y a désertification des campagnes, dans des régions déjà gravement atteintes par le sous-peuplement" (G. Lasserre) ; la création de Chimbote est suivie par une migration des manœuvres de l'oasis du Santa et par une ruine des haciendas traditionnelles ; à Las Truchas, jeunes travaillant sur l'exploitation familiale et manoeuvres attirés par des salaires deux fois plus élevés, abandonnent les ejidos pour travailler dans la construction, ce qui met en péril l'agriculture de plantation ; dans le Delta de l'Orénoque la mise en valeur agricole menée par la C.V.G. se heurte au problème de l'instabilité des salariés agricoles, à la migration temporaire des exploitants vers Cd. Guayana. Dans un premier temps la désorganisation du milieu rural risque de priver l'agriculture locale de ses chances de profiter du marché de consommation urbaine. Dans les zones de fortes densités rurales la situation est différente : à Cd. Sahagun, à Neyveli, il y a fixation sur place d'une population qui aurait abandonné la région pour gagner une métropole (Mexico), ou qui se serait enfoncée dans la misère. La taille des nouveaux foyers est toutefois insuffisante pour que le surpeuplement rural régional ou local soit d'un coup résolu : sur les 174 000 migrants de la cordillère d'Ancash, Chimbote n'en a capté que 12 %.

2.- La stimulation de la production agricole

26A la différence des pôles industriels agro-alimentaires (comme à Cap Haïtien), l'industrie lourde ou la mine est très rarement directement liée à un développement agricole. C’est uniquement à Neyveli que le complexe du lignite est orienté vers la modernisation de l'agriculture (électricité pour les pompes d'irrigation, engrais, briquettes se substituant au charbon de bois...). Les nouveaux foyers n'ont un impact sur la production agricole que de manière indirecte,, par la création du marché urbain. Mais à part les ceintures vertes observées à Neyveli, à Cd. Sahagun, à Moanda, on n'observe guère de démarrage spontané de l'agriculture locale ou régionale ; au contraire on constate souvent un recul de l'agriculture préexistante au bénéfice de l'élevage (Isthme de Tehuantepec, Delta de l'Orénoque). Même l'expérience de la Corporación Venezolana de Guayana, qui a tenté de transformer le Delta de l'Orénoque en "grenier" de Cd. Guayana, n'a pas encore abouti après dix ans d'investissements. Au moins à court et à moyen terme les villes nouvelles s'approvisionnent à l'extérieur, dans les régions de grande agriculture commerciale, ou même à l'étranger (Cd. Guayana). L'impact du foyer tend à se diluer dans la division du travail à l'échelle nationale.

27Paradoxalement les exemple de développement agro-pastoral induit par l'installation d'un complexe industriel ou minier appartiennent au passé : il s'agit de l'intégration de l'espace agricole au système de l'enclave minero-métallurgique, telle qu'elle a été pratiquée par le Cerro de Pasco au Pérou, ou par la Greene Co au Mexique. Mais dans les deux cas, la prospérité de l'agriculture et de l'élevage était obtenue aux dépens de communautés autochtones expropriées. Une expérience comme celle de la C.V.G. réussira-t-elle à mettre en place une intégration qui se fasse aux bénéfices de la population rurale du Delta de l'Orénoque ?

3.- Les "nuisances"

28A côté de bénéfices incertains, les nouveaux foyers industriels miniers, énergétiques peuvent remettre en cause l'économie agricole locale ou régionale.

29Il y a d'abord concurrence pour l'usage du sol et de l'eau. Les équipements hydroélectriques sont les plus grands consommateurs d'espace, avec l'ennoiement de vallées souvent fertiles, et les problèmes de réinstallation des populations rurales évincées (dans le bassin du Grijalva au Mexique, le conflit a provoqué l'intervention de l'armée). Mais les zones industrielles et urbaines empiètent également sur l'espace agricole : à Neyveli, 11 finages villageois sont absorbés, à Las Truchas le nouveau périmètre d'irrigation du Balsas est menacé par l'urbanisation sauvage et officielle.

30Les pollutions chimiques amplifient le recul des zones agricoles dans l'Isthme mexicain, la régularisation du débit de l'Orénoque pour assurer un trafic minéralier régulier provoque la salinisation de certains bras, la ruine des pêcheurs, la détérioration de plantations de cacao...

31Mais un trait particulier d'impact indirect mérite d'être souligné, c'est ce qu'on pourrait appeler la "stérilisation écologique" de l'espace rural. Au Vénézuéla dans le bassin Orénoque-Caroni, au Mexique dans le Grijalva-Usumacinta, en voie d'équipement en très gros barrages hydroélectriques, le désir de protéger le potentiel, en limitant les risques d'érosion (comblement des barrages) ou de détérioration climatique (baisse des précipitations) a conduit les autorités (comme la C.V.G.) à neutraliser l'agriculture indigène de brûlis : parc nationaux et réserves fédérales stérilisent l'espace rural de la Gran Savana et de la Lacandonie, et remettent en cause le mode d'existence de ces populations autochtones..

32Dans l'ensemble, les effets déséquilibrants des grands foyers à l'échelle locale et régionale semblent bien l'emporter sur les chances offertes aux populations autochtones.

G. SCHNEIER et H. RIVIÈRE D’ARC. L’IMPACT DES FOYERS NOUVEAUX EN AMÉRIQUE LATINE. LE RÔLE DE L’ÉTAT

33L'étude des cas présentés permet de constater que la plupart des foyers industriels, notamment en Amérique Latine, sont réalisés ou gérés par les états nationaux. Cette caractéristique a suscité une discussion spécifique sur les raisons, les effets spatiaux et les modalités de l'impact de ces foyers selon qu'ils dépendent ou non de l'état et selon les formes particulières de son intervention.

1.- POURQUOI CETTE INTERVENTION ?

34Dans l'ensemble des communications et de la discussion, on observe une interférence entre des motivations économiques et idéologiques.

35Dans les pays considérés où le processus d'industrialisation et d'équipement a été amorcé après celui de l'Europe ou des Etats-Unis et en dépend, "les exigences des économies d'échelle imposent la création de grandes unités de production que seuls les grands capitaux ou l'état peuvent réaliser. Elles régissent non seulement le coût unitaire par tonne installée mais aussi la variété de produits qui peuvent être élaborés. Pour ce type d'implantations, il faut en Amérique Latine des investissements plus importants que pour une production équivalente dans les pays industriels". Il s'agit d'opérations à très forte intensité de capital où il faut mettre en place un ensemble d'équipements dans un milieu "vierge"3. Dans le cas de la sidérurgie par exemple, le capital privé laisse bien volontiers les étapes moins rentables de la production à l'état puisque c'est en aval que se situe la fabrication de produits plus rentables.

36La discussion a soulevé le problème de la relation entre ces "pôles" et un discours nationaliste qui attribue à l'état la conservation et la maîtrise des ressources naturelles ainsi que leur mise en exploitation.

37Comment s'exprime ce discours ? Un premier élément de réponse est avancé par B. Bret "la notion juridique de l'Etat ne se conçoit pas sans assiette territoriale... la maîtrise des ressources minières est donc perçue comme un aspect de la souveraineté nationale"4. Mais il faut souligner "le poids des militaires latinoaméricains dans les décisions... qui intéressent les richesses naturelles (minières et énergétiques) et les industries lourdes qui sont considérées comme fondamentales pour la défense nationale "5.

38Pour H. Rivière d'Arc6, toute analyse de ces types de projets doit tenir compte du "rôle essentiel joué par l'Etat et notamment par l'Etat militaire, dans le développement ; ceci supposant la mise en oeuvre d'une politique volontariste d'intégration qui doit combiner les doctrines officielles et politique de sécurité nationale à celle d'intégration économique."

39Il faut attirer l'attention sur la complexité de l'analyse engagée. Plus spécifiquement, le rôle de l'Etat en Amérique Latine a varié selon des étapes historiques précises, modifiant par là même son type d'intervention dans les grands projets industriels ou énergétiques et miniers : "il faut nuancer l'analyse de la composition de l'Etat car elle conditionne la forme que prend le processus de développement. Ce n'est pas un Etat homogène, ce n'est pas un Etat qui défend nécessairement la Nation... Par conséquent, la composition de l'Etat et l'analyse de l'action de certains des groupes qui le composent revèlent souvent que le nationalisme est plus une idéologie qu'un projet politique... En outre, le rôle des militaires... doit aussi peser, car leur adhésion à la défense des ressources naturelles ou non, dépend aussi des rapports tout puissants avec les USA qui couvrent de leur pouvoir les actions menées par les groupes dominants en Amérique Latine7.

2.- FONCTIONNEMENT DE L'ETAT ENTREPRENEUR ET DE L'ETAT AMENAGEUR

40Un problème fondamental soulevé dans la discussion a porté sur le fonctionnement de ces entreprises d'état. L'intervention de l'entreprise publique a-t-elle des effets spécifiques ? On a donc posé la question de la relation entre les groupes qui composent l'état, ceux qui composent la direction de l'entreprise et les groupes sociaux de l'espace en question. Elle débouche sur celle des relations entre l'Etat aménageur à l'échelle nationale et l'entreprise publique aménageur de son espace. Une multiplicité des niveaux d'intervention de l'Etat est donc apparue, aboutissant à deux notions distinctes sur le fonctionnement de l'Etat : l'Etat aménageur et l'Etat entrepreneur Pour G. Lasserre " il ne semble pas y avoir de bien grosses différences entre les "pôles de développement lourds relevant des entreprises privées ou des entreprises publiques. De toute manière, ils sont des enclaves de haute technicité vivant en étrangères au sein du milieu régional."8 Il y aurait passage de l'enclave au "pôle de développement" si l'Etat révélait des capacités d'Etat aménageur, une véritable volonté d'aménagement régional, cette volonté dépendant étroitement de la composition de l'Etat9.

41Mais la majorité des cas témoignent d'une absence de développement régional ou effets multiplicateurs des pôles.

42P. George signale que "l'intervention de l'Etat a ses propres limites. Elle est incitative s'il y a une structure d'entrepreneurs capables de prendre la relève." L'expérience soviétique montrerait justement que l'Etat ne peut pas, jusqu'à présent "résoudre les problèmes de la diversification de la production et de sa diffusion harmonieuse qui suppose une souplesse d'initiative et une prise de risque qui est la condition du développement10.

43Seule une analyse des divers types d'intervention de l'Etat dans les pays en voie de développement dans le domaine de la promotion industrielle, de l'équipement et des infrastructures permettrait de voir quel est le rôle précis de l'Etat11. Par ailleurs, la distinction Etat entrepreneur/Etat aménageur ne revèle-t-elle que de situations conjoncturelles ? "L’Etat joue en effet alternativement des rôles qui correspondent à une étape concrète de l'évolution socio-économique et politique donnée·. Cette insertion dans la structure économique mondiale conditionne le modèle de développement et par conséquent d'industrialisation (pôle, enclave, etc), le comportement des acteurs (Etat, militaires, capitaux privés, étrangers, etc), et les mécanismes et les modalités de fonctionnement (état avec plus forte ou moindre participation)12.

44Cette discussion a alors ramené à la notion de pôle avec une remarque de C. Bataillon : "Pour Perroux, la firme motrice (vers 1950) est capable d'innover techniquement, d'autoinvestir. En 1975, qui joue ce rôle ? Soit les grandes firmes multinationales, soit des Etats plus ou moins capables de réaliser ces projets..."

45... Ainsi, il est possible d'observer qu'un appareil bureaucratique composé de véritables technocrates met en place le transfert de l'idéologie du développement régional. Les fonctionnaires de ces Etats ont été formés dans les pays développés et on assiste à la mise en place d'un discours où la notion de pôle a pris une importance fondamentale13. S'agit-il d'un simple habillage, d'un discours ou d'une véritable clé du fonctionnement du système ?

Notes de bas de page

1 Denis-Clair LAMBERT, Les Economies du Tiers Monde. A. Colin, U.,1974, p.365.

2 Sofia MENDES VILLAREAL, Tecnologia y Empleo. Demografía y Economia, no 22, 1974.

3 cf. Schéma de discussion R. Gaignard.

4 cf. id. B. Bret.

5 discussion. P. Monbeig.

6 cf. communication.

7 cf. Schéma de discussion Zapata.

8 cf. Schéma de discussion G. Lasserre.

9 cf. Le cas de la région du président de la République Gabonaise, Franceville.

10 cf. Schéma de discussion P. George.

11 cf. id. G. Schneier.

12 cf. La diffusion en Amérique Latine du projet du Mezzogiorno, opération de développement régional manquée, signalée par M. Foucher.

13 cf. Schéma de discussion R. Gaignard.

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