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Ciudad Sahagun : les limites d’une expérience
p. 45-59
Texte intégral
1Les limites d'une expérience
2A 100 km, au Nord-Est de Mexico, la création du foyer industriel et urbain de Ciudad Sahagun répondait à plusieurs préoccupations supposées conciliables : promotion d'une industrie automobile nationale, déconcentration de la capitale, réanimation d'une région en crise, amélioration des conditions sociales des travailleurs de l'industrie.
3Avec ses trois grandes entreprises et ses 12 000 emplois, la réussite apparente camoufle mal les difficultés et les limites de l'expérience de "pôle". Les erreurs dues à la précocité de l'expérience, les incompatibilités ressenties entre les divers objectifs de départ, ont servi de leçon pour infléchir ensuite la politique d'industrialisation mexicaine, dans la région de Mexico, vers des implantations, non plus ex-nihilo, mais directement appuyées sur les villes de la "couronne" : Toluca, Cuernavaca, puebla et Querétaro.
FICHE TECHNIQUE
4Localisation : Sud de l'état d'Hidalgo (Mexique), 100 km au N.E. de Mexico. Bassin à 2523 m. d'altitude, sur la bordure de la Sierra Madre Orientale, dans un des couloirs de communication entre Mexico et la Côte du Golfe. Carrefour ferroviaire.
5Création : Loi signée par le Président Miguel Aleman, le 17 juin 1952. Premières industries réellement opérationnelles en 1955.
6Autorités : Décisions étatiques, Coopération entre le Ministère des Finances, Nacional Financiera (Banque d'état) et Banco de Mexico.
7Capitaux : D'état, aussi bien dans les infrastructures que dans les industries. Les dirigeants se recrutent parmi les autorités du P.R.I., parti au pouvoir depuis la Révolution.
8Composantes : Au départ, deux compagnies nationales, Diesel Nacional, et Ferrocarriles nacionales de Mexico, et une entreprise japonaise, Toyoda.
Aujourd'hui, une direction commune forme le "Combinat industriel de Ciudad Sahagun" intégrant DINA, F de M, et SIDENA, ex Toyoda, rachetée également par l'état. Plus deux petites entreprises directement dépendantes.
9Importance : Emploi : 12 500. Production : 4 300 millions de pesos. Surface : 3 millions d'hectares, 160 000 m2 de bâtiments (1973) dont :
10DINA : 4 165 travailleurs, fabrication de pièces et montage de tracteurs, camions et voitures : 13 000 camions, 12 % Mex. Accords étroits avec RENAULT : 19 000 autos, 8 % prod. Mex. (1975)
1140 000 véhicules programmés en 1976.
12FERROCARRILES NACIONALES DE MEXICO : construction de wagons de chemin de fer et métro. 2 000 travailleurs.
13SIDENA : fonderies d'acier et aluminium, pièces et montages : 2 300 travailleurs.
14S.N. Instrumentos Medicales : 150 travailleurs.
15Cooperativa de C.S. : 50 travailleurs
16Matières premières : Acier de Monterrey (chemin de fer), ferrailles et aluminium importés (U.S.A.), pièces détachées (France).
17Energie : Electricité des barrages de Necaxa.
18Hydrocarbures grâce aux conduites Poza-Rica - Vera Cruz.
19Marché : National, plus quelques exportations en Amérique Centrale.
20Habitat : 15 000 habitants dans la ville nouvelle.
45 000 disséminés dans un rayon de 25 km.
CIUDAD SAHAGUN (Mexique). ÉTUDE D’UN PÔLE « INDUSTRIALO-URBAIN »
21Conçu précocement dans les années 1950, le foyer industriel et urbain de Ciudad Sahagun forme un exemple intéressant, à la fois par son importance (plus de 10 000 emplois) et sa particulière "vocation" à illustrer les erreurs et les échecs inhérents à de nombreux pôles.
I. — LES CONTRASTES ENTRE LA THÉORIE ET LA RÉALISATION
22Inspiré par les idées développées en Grande Bretagne au lendemain de la seconde guerre mondiale, et par l'exemple effectif de la politique d'aménagement de la métropole londonienne, le projet industriel conçu par le Président Miguel Aleman répondait au départ, à de louables et rationnelles préoccupations.
23Il s'agissait d'une part de développer au Mexique une industrie automobile nationale, dans le cadre de la politique de substitution des importations, sous la forme d'une entreprise publique, et d'autre part, de déconcentrer l'agglomération de Mexico qui, outre son poids démographique (environ 15 % de la population mexicaine) concentrait déjà la moitié du potentiel industriel du pays.
24L'idée paraissait donc logique de concilier ces deux impératifs, en créant autour de cette industrie, en association avec un foyer urbain, un "pôle" contribuant à la déconcentration de Mexico, de manière à jouer un rôle identique aux New-Towns anglaises.
25Dès la recherche d'un site, les premiers décalages entre l'objectif et les choix sont apparus.
26On cherche, dans un rayon de 100 kilomètres autour de la capitale, un secteur présentant des espaces plats, des facilités de communication, de fourniture d'énergie. Remarquons au passage qu'emporté par l'exemple anglais, on sous-estimait un facteur pourtant sensible au Mexique : l'eau. On sélectionne San Juan-Teotihuacan, à 70 kilomètres au nord-est de Mexico qui, aussitôt choisi, est aussitôt abandonné... Parce qu'un élément politique intervient, qui favorise le nouveau gouverneur d'un état voisin, l'Etat d'Hidalgo. Celui-ci fait valoir la pauvreté de son état, soumis aux fluctuations de l'économie minière, et à une crise de surpopulation rurale dans un milieu agricole dense, consacré ici à la culture traditionnelle du maguey, pour la fabrication du pulque. On infléchit alors l'objectif initial du foyer industrialo-urbain, en lui donnant un rôle régional et une fonction de fixation de la population et de progrès économique régional. D'où une translation du site à 40 kilomètres plus à l'est, dans un bassin de la Sierra Madre orientale, à proximité de la frontière de l'Etat de Mexico, mais dans l'Etat d'Hidalgo. Avec les mêmes facilités ferroviaires, toujours le long de l'axe d'oléoduc reliant les gisements pétroliers du golfe, mais avec des liaisons routières beaucoup plus malaisées et lointaines, vis-à-vis de la capitale fédérale.
27Le projet initial s'est donc trouvé dévié, déjà, par une pression politique en théorie valable. Mais, contrairement à ce que l'on annonce officiellement, le changement de site n'est pas une simple translation et on s'en apercevra plus tard, trop tard, puisque les études préliminaires s'étaient essentiellement cantonnées à moins de 100 kilomètres !
28D'une part, le site de la vallée d'Irolo pose des problèmes climatiques et hydrologiques ; d'autre part, passant de 60 kilomètres à 100 kilomètres, on franchit un seuil de distance qui bouleverse toutes les données initiales.
29A partir de ce décalage initial, et avec l'action continue des mêmes éléments de perturbation, surgit tout un contraste généralisé entre le projet et la réalité.
- On prévoyait un "pôle" industriel attirant des activités induites, et notamment des industries du secteur privé : vingt ans après, seules trois sociétés d'Etat opèrent à Ciudad Sahagun...
- On prévoyait une ville de 60 000 habitants : on obtient aujourd'hui une bourgade sans âme, clairsemée, de moins de 15 000 habitants, "flottant" dans un espace trop grand pour elle. Aujourd'hui encore, on constate le même phénomène. Un projet de construction sur place des wagons du métro de Mexico, annoncé opérationnel pour dans quelques mois, depuis 1970, mettra sept années, avant de devenir effectif. Avec l'inauguration d'un nouveau bâtiment, DINA-RENAULT vise la production de 40 000 véhicules par an, au lieu de 15 000 actuels, alors que certaines sources mexicaines autorisées affirment que l'entreprise se trouve aux portes de la faillite...
II. — UN ÉCHEC INDUSTRIEL ?
30Si l'on considère les chiffres en valeur absolue, aussi bien pour l'emploi que pour la production, le "combinat industriel de Ciudad Sahagun" présente une réussite apparente ; 12 000 emplois, 4 300 millions de pesos de valeur de production, ne sont pas des quantités négligeables : elles représentent 40 % de l'emploi industriel de l'Etat d'Hidalgo, environ 20 % de toutes les industries nouvelles établies dans les zones industrielles de la région de Mexico depuis 1950.
31Mais si on considère le nombre d'établissements, les limites de cette réussite se marquent très vite : cinq établissements au total.
32DINA, 4 200 emplois, élément-clé de l'industrie automobile mexicaine, fabrique des pièces, des moteurs, et assemble autobus, camions, tracteurs et automobiles, en coopération avec RENAULT. En 1972, DINA sortait 20 camions par jour, 2 autobus, 22 moteurs, 76 autos, soit un total de 17 600 dans l'année contre 40 000 prévus en 1977. L'ensemble de l'usine bien ordonnée, propre, lumineuse, aux vastes dimensions, avec des chaînes de montage modernes, donne une impression comparable à celle des usines européennes, en dépit des différences quantitatives et des différences de rythme d'activité. La dépendance technologique vis-à-vis de Renault diminue d'ailleurs progressivement
33CONSTRUCTORA NACIONAL DE FERROCARRILES emploie 2 000 travailleurs, pour la fabrication de pièces automobiles, et surtout pour la fabrication de wagons de chemin de fer : 23 000 unités produites jusqu'en 1972.
34SIDENA, avec 2 300 travailleurs, se distingue en bien des aspects des deux premières entreprises. Ses bâtiments nombreux, plus petits, hétéroclites, parfois mal entretenus, tranchent avec les vastes nefs des autres usines. La variété de la production également, allant de la production d'aciers spéciaux à l'assemblage de tracteurs, de boîtes de vitesse, de métiers à tisser et de machines à coudre, en passant par la fonderie de fonte et d'aluminium. L'entreprise, au départ construite par une société japonaise (Toyoda) pour fabriquer des métiers à tisser, n'a pas encore trouvé sa véritable vocation, depuis son rachat par l'Etat, et ne trouve son salut, au prix de hauts et de bas fréquents, que grâce à la sous-traitance, improvisée au coup-par-coup, au service des deux groupes dynamiques.
35En dehors de ces trois industries, on ne trouve à Ciudad Sahagun que deux petites entreprises, un atelier d'instruments médicaux, entreprise nationale également, employant 150 personnes, surtout du personnel féminin, tout comme la coopérative de pièces automobiles, émanation du combinat avec 50 emplois.
36Seules, des entreprises nationales, à capitaux d'état majoritaires existent donc. Aucun effet d'entraînement n'a suivi, contrairement aux espoirs. Le prétendu "pôle" n'a rien attiré. Au contraire, les salaires relativement élevés des entreprises d'état mexicaines ont plutôt dissuadé les éventuels intéressés, entrepreneurs privés mexicains, ou grandes sociétés internationales, qui ont préféré d'autres implantations.
37Ni l'échec de la seule société privée implantée au départ, ni les désagréments révélés à l'usage d'un site mal choisi (limite des ressources en eau, isolement routier, climat malsain, etc...), ni l'échec urbain et les réticences des cadres pour s'installer à Ciudad Sahagun n'ont évidemment infléchi cette tendance.
III. — UN ÉCHEC URBAIN ?
38Les divers groupes de bâtiments collectifs ou individuels, les centres de service de Ciudad Sahagun n'occupent qu'un espace réduit et discontinu dans l'enceinte administrative de la ville nouvelle. 13 000 habitants seulement, sur les 60 000 prévus y séjournent (moyenne d'âge 16 ans, 17 % des familles de plus de sept personnes). Une enquête effectuée à DINA a démontré que seulement 20 % des travailleurs résidaient à Ciudad Sahagun.
39Un phénomène de rejet se manifeste à l'égard de la réalisation urbaine, en dépit de ses avantages sociaux, médicaux, scolaires, et malgré un habitat correct, au loyer très bas.
40Les cadres supérieurs, attachés au prestige de la capitale, refusent de s'exiler dans ce "trou" et s'arrangent au prix de voyages quotidiens en voiture ou en bloquant leur emploi du temps : la cellule familiale se maintient à Mexico.
41De même, les ouvriers non qualifiés, les manœuvres, une bonne part des employés répugnent à s'installer à Ciudad Sahagun. Pour les 2/3 d'entre eux qui proviennent de l'Hidalgo, et en majorité de la zone même d'Irolo, les racines rurales sont encore très fortes. De toutes façons, le passage intermédiaire fréquent de ces migrants dans une autre ville, ne fait que les rendre plus réservés vis-à-vis de cette "fausse" ville que représente Ciudad Sahagun, sans âme, sans traditions où pour de louables raisons on a interdit l'installation de débits de boissons alcoolisées... Ce qui n'arrange rien !
42De sorte que l'on assiste à un développement des anciens villages (carte 3C) autour de Ciudad Sahagun, et à l'installation de petits hameaux hors de l'enceinte de la ville, sans confort mais aussi souvent sans loyer, mais avec un jardin à cultiver, des champs, dans le cadre d'une famille large où s'opère un partage des tâches agricoles et ouvrières. Ainsi la famille Velasco en exemple par F. Miller1 : le père, Raul, travaille comme agent d'entretien â F de M, un fils est ouvrier, un autre apprenti, un gendre s'occupe de la terre ejidale dont Raul a pu ainsi garder les droits.
43Les emplois induits : taxis, restaurants, hôtels, commerces divers, construction, s'ajoutent pour nourrir la croissance des villages proches, comme Tepeapulco, Emiliano Zapata, ou situés jusqu'à 20 kilomètres de distance, grâce au réseau dense et bon marché, des "camiones" du transport quotidien.
44On constate, par exemple, que Emiliano Zapata a connu dans la seule année 1969, 50 constructions nouvelles, 10 % du parc immobilier, alors qu'entre 1959 et 1969, aucune construction nouvelle ne s'est opérée à Ciudad Sahagun. ...
45Quant à la progression démographique, elle se révèle dans le tableau suivant :
46Le rapport, très net entre l'emploi industriel, c'est-à-dire, dans la région, uniquement Ciudad Sahagun, et la croissance urbaine, illustre le seul effet "polarisateur" du foyer industriel, circonscrit à un rayon de 25 km, et à la fixation sur place, des émigrants potentiels et d'une partie des émigrants de l'état d'Hidalgo (60 ouvriers sont originaires de la région, plus de 75 % de l'état).
47Effet limité au minimum, sans industries induites, sans infrastructures ni services, sans progrès social réel.
48La modification de l'espace n'est "vécue" que très lentement : il a fallu attendre 1966 pour que Ciudad Sahagun soit véritablement ressentie comme le coeur de la région, par la majorité des habitants, au détriment du centre traditionnel d'Apam.
49Une sorte de bidonville semi-rural et diffus se développe à l'ombre du "pôle", en un "développement" marginal à tous les sens du terme, hors de la ville, hors des plans, dans une certaine mesure même, au détriment du projet.
50Quant à la région au-delà, elle ne bénéficie de cette implantation que par le relatif soulagement démographique que provoque l'émigration vers Ciudad Sahagun, dans un état trop peuplé par rapport à ses ressources (200 000 de ses natifs vivent aujourd'hui à Mexico, représentant 9 % de l'apport migratoire).
51Aucune des villes proches, Huachinango, Tlaxcala ou Pachuca, pourtant capitale de l'état, n'entretient de relation avec la ville nouvelle... D'où une réalité faisant apparaître Ciudad Sahagun comme une banlieue de Mexico, lointaine et isolée, jamais comme un pôle...
IV. — LES LEÇONS DE L’EXPÉRIENCE
52Echec ou semi-échec. Ciudad Sahagun a servi de leçon. Négativement en stérilisant pendant une quinzaine d'années les velléités de déconcentration ou de décentralisation. Positivement, en imposant désormais des orientations meilleures :
531) Abandon de la notion de "pôle", de foyer parachuté en secteur rural : Les polos de desarrollo établis depuis 1965 pour déconcentrer Mexico, sont établis à proximité immédiate des grandes villes de la périphérie de la capitale. D'autre part, même si en théorie, chaque zone industrielle s'accompagne d'une cité nouvelle, celle-ci n'apparaît plus que comme complément à l'habitat urbain traditionnel proche.
54Les services de loisirs, les fonctions urbaines existent dès le départ, sans rupture, grâce à la ville d'appui.
552) Choix de sites mieux appropriés, et de situations sur des axes de transport facile avec Mexico, dans le rayon optimal du transport par camion. L'existence de la ville avec ses dimensions, son université, ses liaisons rapides avec la capitale (une heure de voiture pour Toluca), forment autant de facteurs limitant les réticences des cadres, que l'on n'hésite pas à motiver encore davantage, en choisissant des zones touristiques comme Cuernavaca.
563) Abandon de l'action purement étatique. Les "pôles", s'ils bénéficient de subventions, voire de capitaux d'état, sont gérés le plus souvent par des organismes privés et attirent toujours des entreprises privées.
57Ainsi redéployée, cette opération de déconcentration de l'agglomération de Mexico, se solde depuis 1965 par une relative réussite, avec 55 000 emplois créés, et un développement irrégulier mais continu. (Voir tableaux et carte 4).
58Quatre foyers principaux se répartissent ainsi autour de Mexico, fondés sur la même stratégie, associant à la fois les avantages d'un site extérieur où la place est disponible à des prix intéréssants, bien relié à la ville d'appui et à la capitale (autoroutes), pourvu de main-d’œuvre, de sources d'énergie, et des services urbains, avec en outre des primes fiscales,... et les avantages de la proximité de Mexico et de ses privilèges, sans en avoir les inconvénients : pollution, congestion, coût des terrains et des transports...
59Chaque site possède, en supplément, en fonction de sa position propre, certains attraits spécifiques justifiant une spécialisation :
60Ainsi QUERETARO, au nord-ouest, au contact entre la région agricole du Bajio et le marché de consommation de Mexico, se spécialise dans les industries agro-alimentaires d'amont : machinisme agricole avec Massey Fergusson, ou d'aval : transformation de produits agricoles avec Kellog, Gerber... 14 000 emplois.
61TOLUCA, au sud-est, tire profit de la très courte distance qui la sépare de Mexico, pour se spécialiser vers les industries automobiles, en liaison étroite avec les industries déjà installées dans la capitale et notamment dans ses faubourgs occidentaux : Chrysler-Automex, General Motors, Rambler, Bosch... : 15 000 emplois créés dans le "corridor" Lerma-Toluca.
62CUERNAVACA, au sud, vise à attirer les cadres dans un site touristique, et, par là même, sélectionne des activités légères, industries de pointe, électronique, pharmacie... 3 000 emplois.
63PUEBLA, enfin, avec une ville d'appui importante (500 000), à tradition industrielle ancienne, compte à la fois sur l'existence d'une réserve de main-d’œuvre locale, y compris de cadres, et sur sa position de relais entre Mexico et la mer, pour assurer son développement. Déjà le passage des conduits d'hydrocarbures en provenance du Golfe, assure une vocation pétrochimique, notamment grâce aux installations de Pemex, et permet le développement d'une sidérurgie fondée sur le gaz (Hylsa)... 230 000 emplois dans le "corridor" Puebla-San Martin Texmellucan.
64Quel est l'impact de ce type d'installations ?
65L'impact national est évident, avec des entreprises géantes, telle Volkswagen (10 000 emplois) qui assument un rôle multiple : substitution des importations, progression de l'emploi, rentrées fiscales, voire exportations.
66L’impact local également, avec les emplois créés (tableau 1), et les effets induits notamment par l'augmentation de la masse salariale et les revenus municipaux, ainsi qu'en témoigne l'exemple de Quéretaro (tableau 2).
67L'appréciation de l'impact régional apparaît plus délicate. On constate, certes, un effet d'attraction de main-d’œuvre, une fixation de population, dans un espace rural assez vaste autour du secteur industriel, sur des petits villages et des bourgs comme San Martin Texmellucan, au nord-ouest de Puebla, à l'instar de ce qui se passait autour de Ciudad Sahagun. Et dans une certaine mesure, la disposition en "corridor" de certaines implantations industrielles, favorise ce type d’impact régional, en privilégiant par une pénétration diffusée sur 10 à 50 km, les relations avec l'industrie et la ville d'appui, Toluca ou Puebla.
Tableau 1 : LES ZONES INDUSTRIELLES NOUVELLES
Queretaro | Toluca-Lerma | Puebla | Cuernavaca | |
Emploi ind. en 1972 | 14 000 | 15 000 | 23 000 | 3 000 |
Surface actuellement disponible | N. 600 Ha | + 1 500 Ha | N. 473 Ha | 300 Ha |
Lots | 0,5 à 10 Ha | illimités | 0,1 à 2 Ha | + de 0,1 Ha |
Prix du terrain | 10 à 50 | 35 à 50 | 70 à 80 | 90 |
Tableau 2 : ÉVOLUTION DE QUERETARO
1960 | 1964-1965 | 1968 | 1970 | |
Population active ind. | 12,3 % | 22,3 % | ||
Population urbaine | 28,1 % | 33,8 % | ||
Ville de Queretaro | 67 000 | 120 000 | ||
Capital industriel (millions) | 247 | 706 | 2 016 | 2 765 |
Production (millions) | 278 | 1 285 | 2 138 | 3 014 |
Etablissements | 273 | 974 | 2 076 | |
Emploi | 3 300 | 10 400 | 14 000 |
68Cela est-il suffisant pour justifier le terme de pôle ?
69En fait, la ville d'appui, si elle se trouve régénérée, ne tire pas (encore ?) de l'industrialisation, un véritable rayonnement. Les bénéfices ne sont pas réinvestis sur place, les décisions se maintiennent extérieures (à Mexico ou à l'étranger) ; et si pour Quéretaro existe une aire régionale privilégiée pour l'utilisation de matières premières agricoles, on ne peut réussir à trouver aucune desserte régionale du produit fini. Le marché national - c'est-à-dire avant tout la zone de consommation de Mexico-, surclasse toute notion régionale, malgré les virtualités de Puebla, par exemple, comme capitale d'un Centre - Sud mexicain, encore insuffisamment développé pour nourrir, seul, une croissance autonome...
70De fait, en dépit de la terminologie officielle de polos de desarrollo, les fonctions, les situations, les sites de cette seconde génération ne s'inscrivent que très difficilement à l'intérieur de la notion réelle de pôle... Seuls, les nouveaux foyers fondés sur la sidérurgie (Las Truchas), ou sur le pétrole du Golfe pourront peut-être prétendre à ce titre.
Bibliographie
BIBLIOGRAPHIE
JARMILLA, O. Ciudad Sahagun and Newton Aycliffe, a comparative study, polygraphié Londres, 1961.
MILLER, F. Industrialisation in Mexico, old villages and a new town, Cummings publishing, Menlo Park, U.S.A., 1973.
ROGUE, J. Etude d'une cité satellite de Mexico : Ciudad Sahagun (Mexique) 96 p., polygraphié, Paris.
VANNEPH, A. Evolution des espaces industrialisés de la région de Mexico, thèse 3ème cycle, polygraphiée, Nanterre, 1974.
Notes de bas de page
1 F. MILLER, Industrialisation in Mexico, old villages and a new town, Cummings, Menlo Park U.S.A., 1973.
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Foyers industriels nouveaux en Amérique latine, Afrique noire et Asie
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