1Note portant sur l’auteur*

2L’eau étant à la fois un bien indispensable à la vie (alimentation, Santé, hygiène) et un bien marchand (coûteux à produire, à distribuer, à retraiter) a un statut économique ambigu. Mais cela n’a pas suscité de difficultés particulières dans les pays développés tant que les réseaux de distribution d’eau potable se développaient (souvent par des subventions publiques massives) et que le prix de l’eau restait faible en diminuant par rapport aux revenus croissants de la majorité des ménages.

3La période récente (depuis une à deux décennies) est à divers égards différente. D’une part, les réseaux d’eau assurent un niveau de desserte quasi-universel (dans les pays développés, redisons-le), et le service de distribution d’eau par réseau est désormais considéré comme un acquis : on a « droit au réseau ». Mais, d’autre part, le prix de l’eau a fortement augmenté (sous l’effet notamment de normes de qualité et de protection de l’environnement plus strictes) ; en outre, la précarité s’est développée pour toucher une part de la population qui, certes, reste faible mais croissante. Ainsi, même si le phénomène demeure marginal, un changement qualitatif s’est produit : après s’être constamment étendu au cours d’une longue période, le droit au réseau marque le pas, voire recule pour une frange fragile de la population.

4La question de la solvabilité des ménages, notamment les plus démunis, se pose donc socialement (accroissement du nombre de ménages éprouvant des difficultés pour payer leurs factures d’eau ou plus généralement pour faire face à leurs dépenses de base : logement, alimentation, santé, eau, énergie) mais aussi politiquement (le sentiment qu’il faut « faire quelque chose » se développe, en lien avec une critique plus diffuse de l’eau hors de prix qui n’est pas spécialement focalisée sur les questions d’insolvabilité). Les modalités de gestion des situations d’insolvabilité ou des difficultés de paiement doivent composer avec une contrainte implicite essentielle : on ne peut pas couper l’eau – en tout cas ni durablement, ni à un grand nombre de ménages.

5Dans de nombreux pays, la question des tarifs sociaux est explicitement posée : subvention aux faibles consommations ; fourniture gratuite des x premiers mètres-cubes par an et par personne (ou par ménage) ; aide personnalisée aux ménages ; etc. Mais la différenciation des services n’est pas seulement tarifaire. Elle peut concerner bien d’autres dimensions de la prestation : la facturation (modalités, fréquence), le paiement des sommes dues (modalités, échelonnement, prépaiement), la prévention des impayés (par incitation à la réduction de la consommation, ou par l’aide aux travaux de réparation de fuites d’eau dans les logements), la réduction plus ou moins consentie des quantités d’eau fournies, etc.

6Sur la base d’une étude comparative portant sur trois pays européens (France, Grande-Bretagne, Allemagne) menée en 1999 pour le compte de l’Agence de l’Eau Seine-Normandie (Coutard, 2000), on analyse dans cette contribution, différentes formes techniques, commerciales ou tarifaires de traitement des difficultés de paiement mises en œuvre par les compagnies de distribution d’eau, les collectivités publiques locales régionales ou nationales, les associations, etc. ces différentes institutions pouvant agir conjointement ou séparément. On ne proposera évidemment pas un inventaire exhaustif des situations nationales ou locales, mais on s’attachera à analyser les principaux dispositifs rencontrés et à les évaluer au regard de l’objectif social qui préside le plus souvent à leur mise en œuvre. La comparaison avec des recherches menées dans les pays en développement devrait être riche d’enseignements, même si le problème de l’accès à l’eau ne se pose pas pour l’essentiel dans les mêmes termes, que ce soit sur le plan de l’expansion de réseaux, de la qualité de l’eau ou de la solvabilité des ménages.

L’ORGANISATION DE LA DISTRIBUTION D’EAU POTABLE DANS TROIS PAYS EUROPÉENS : FRANCE, ALLEMAGNE ET GRANDE-BRETAGNE

7En France, la distribution de l’eau est un service public local, fourni soit directement par les collectivités publiques, soit dans le cadre de formes diverses de délégation de service public, la tendance déjà ancienne, étant au développement de la concession. Il y a en 1995 en France 15 500 services locaux de distribution d’eau organisés au niveau communal (environ 13 500 communes isolées) ou intercommunal (2 000 syndicats intercommunaux). La distribution en régie (directement par la collectivité locale) concerne un peu plus de 20 % des abonnés, contre près de 80 % pour la gestion déléguée. Le secteur des entreprises délégataires est dominé par la Compagnie Générale des Eaux (groupe Vivendi, 40 % des abonnés), la Lyonnaise des Eaux (groupe Suez-Lyonnaise, 25 % des abonnés), la SAUR (groupe Bouygues, 10 % des abonnés) et la CISE (groupe Saint-Gobain, quelques pour cent) (Barraqué, 1995 : 115 sq.). À travers les contrats de concession, la collectivité publique locale concédante contrôle notamment les caractéristiques techniques (qualité) et tarifaires du service.

8En Allemagne, dans les anciens Länder (ex-Allemagne de l’Ouest) comme dans les nouveaux Länder (ex-Allemagne de l’Est), s’agissant en particulier des villes, le secteur était traditionnellement structuré par les Stadtwerke, entreprises publiques locales (régies) généralement multi-services. L’organisation du secteur est en cours d’évolution, avec la sociétisation (ouverture partielle du capital) des Stadtwerke, engagée notamment pour réduire le déficit budgétaire des collectivités publiques et en prévision des très gros investissements requis pour la mise à niveau des infrastructures (en particulier à l’Est). Dans trois villes étudiées (Berlin, Wismar, Dresden), cette ouverture s’est faite récemment (en 1998 ou 1999) avec l’arrivée d’investisseurs privés à hauteur de 49 % du capital des entreprises (51 % restant à la collectivité locale concernée).

9En Grande-Bretagne, le secteur est beaucoup plus concentré. La fourniture d’eau potable est organisée nationalement et contrôlée par un régulateur économique s’apparentant à une autorité administrative indépendante : l’Office of Water Services (Ofwat). Le secteur est formé d’une petite trentaine de compagnies régionales (dont une partie seulement est chargée du service d’assainissement), privatisées au début des années 1990 mais conservant un monopole sur leur territoire de desserte. Depuis la privatisation, les gouvernements britanniques successifs ont cherché à développer de manière progressive des mécanismes de concurrence dans l’activité de fourniture d’eau, d’abord au bénéfice de consommateurs industriels, et très récemment au bénéfice de certains consommateurs domestiques1. Il est naturellement trop tôt pour observer les conséquences de la concurrence pour les consommateurs domestiques.

10On constate sur cet échantillon une importante diversité, tant sur le plan de l’organisation industrielle du secteur de l’eau (degré de concentration, régime de propriété des entreprises) que sur celui de la réglementation (locale ou nationale) ou des principes de financement des services.

LE PRIX DE L’EAU

11On s’est efforcé de comparer le prix de l’eau (eau + assainissement) dans les trois pays étudiés (en rendant compte des variations locales de ce prix au sein de chaque pays). Le terme de « prix » de l’eau est employé au sens le plus large pour englober l’ensemble des aspects importants sur le plan de l’équité tarifaire et dans la compréhension des mécanismes d’endettement. L’expression recouvre quatre dimensions principales :

• Le comptage. La consommation en eau des ménages est-elle mesurée ou non ? Si oui, est-elle mesurée pour chaque logement ou pour un groupe de logements ?
• La tarification. Plusieurs tarifs domestiques coexistent-ils sur la zone de desserte d’une même compagnie (en fonction de la quantité consommée, de la localisation géographique, ou de tout autre facteur, notamment le revenu des ménages) ? Si oui, ces tarifs sont-ils optionnels ou imposés ? Si la consommation est mesurée, y a-t-il un abonnement ou non ? Les factures et charges d’eau incluent-elles une rémunération pour le service d’assainissement ? Les mêmes questions sont à l’évidence également pertinentes entre zones de desserte : il n’est pas sans incidence sociale que le « prix du mètre cube » varie du simple au double, voire au triple, d’un endroit à l’autre du territoire national ;
• L’évolution des prix. Les prix ont-ils tendance à augmenter plus ou moins vite que l’inflation, le PIB ou le revenu des ménages ?
• La facturation. Tous les ménages sont-ils clients directs de la compagnie ou certains payent-ils leur eau de manière indirecte ? Le cas échéant, les charges sont-elles incluses dans le loyer ou payable séparément ? Quelle est la fréquence de facturation ?

12Le tableau n° 1 « structures tarifaires » (en annexes) synthétise un certain nombre d’informations relatives au prix de l’eau dans les trois pays étudiés.

Le comptage

13Le comptage du volume d’eau consommé comme base de la facturation est la règle en Allemagne et en France où il concerne la quasi-totalité des ménages. La principale différence (entre compagnies) concerne le partage de la facture entre coûts fixes et coûts variables (cf. 3.2. infra). En outre, dans les deux pays, le comptage est effectué soit au niveau de chaque logement, soit pour un groupe de logements (immeubles collectifs) ; dans ce dernier cas, la consommation mesurée est ensuite répartie entre les différents logements au prorata des tantièmes (surfaces habitables). La tendance est toutefois au développement du comptage individualisé par logement (aspiration de la plupart des ménages qui ne souhaitent pas « payer pour les autres » et de la puissance publique soucieuse en particulier de promouvoir une consommation d’eau « rationnelle »).

14En Grande-Bretagne, le comptage est en revanche minoritaire. Pour la grande majorité des ménages, la consommation d’eau est encore facturée au forfait, même si la tendance est au développement rapide du comptage individuel. Notons que la loi britannique fait obligation depuis 1990 d’installer des compteurs d’eau individuels dans tous les logements neufs. Une disposition similaire est envisagée en France dans le cadre de la préparation d’un projet de loi sur l’eau devant être déposé devant le parlement en 2001.

La tarification

15La tarification de l’eau dans les trois pays étudiés obéit d’abord au parti retenu en matière de comptage : à la tarification au forfait (indépendante de la consommation) dominante en Grande-Bretagne, s’oppose en France et en Allemagne une tarification volumétrique (fonction de la quantité d’eau consommée, soit au niveau des logements individuels, soit au niveau des immeubles collectifs). En France, la tarification au forfait est non seulement inusitée mais interdite, sauf exceptions ponctuelles, depuis la loi n° 92.3 sur l’eau du 3 janvier 1992 (article 13).

16En Angleterre et au Pays de Galles, la facture d’eau de la plupart des ménages est calculée à partir d’une valeur théorique d’imposition (RV, pour rateable value) de leur logement. La somme annuelle à payer peut, soit être simplement proportionnelle à RV, soit comporter un terme fixe auquel s’ajoute un montant proportionnel à RV. En mai 1999, l’Ofwat indique que ce mode de tarification concerne 82 % des ménages et 14 % des consommateurs non domestiques (Ofwat, 1999 : 18). Les ménages britanniques facturés à la consommation (dont le nombre croît rapidement) payent un abonnement, plus ou moins élevé, auquel s’ajoute un montant proportionnel au volume réellement consommé – à l’instar de ce qui se pratique en Allemagne et en France.

17Dans les trois pays, le prix de l’eau (ou la facture moyenne) accuse des variations considérables d’une zone de desserte à l’autre. À titre d’exemple, en région Ile-de-France, en 1994, le prix moyen du mètre cube d’eau pour les ménages (calculé pour une consommation annuelle de 150 m³) variait du simple au double dans la zone agglomérée (départements 75, 92, 93, 94), entre 11,16 F par m³, prix le plus bas dans les Hauts-de-Seine, et 21,77 F par m³, prix le plus haut dans le Val-de-Marne. Et il variait dans un rapport de 1 à 16 pour l’ensemble de la région, entre 1,62 F par m³, prix le plus bas en Seine-et-Marne, et 26,76 F par m³, prix le plus haut dans le Val-d’Oise ! (Dreif, 1995). En Angleterre et au Pays de Galles, la facture annuelle moyenne d’eau pour les consommateurs domestiques pour l’année fiscale 1999-2000 sera comprise, selon la compagnie, entre £ 74 (Porstmouth Water) et £ 1 71 (South East Water). Le service d’assainissement est facturé séparément, mais selon la même méthode. La facture totale moyenne pour 1999-2000 sera comprise entre £ 104 (Thames Water) et £ 262 (South West Water). Pour la fraction des consommateurs facturée au volume d’eau consommée, les factures varient dans un rapport comparable (de 1 à 2,5 ou de 1 à 3) (Ofwat, 1999). Ces variations des prix sont moins importantes mais plus significatives qu’en France, car les zones de desserte (au sein desquels la tarification est unifiée) sont toutes d’une taille importante (chaque tarif publié concerne donc un grand nombre de clients domestiques). On ne dispose pas de données significatives pour l’Allemagne, mais il n’y a guère de raison pour que la situation soit très différente. Cette grande dispersion des prix doit être soulignée : il n’est pas indifférent pour un ménage, et en particulier s’il est modeste, de payer le service d’eau-assainissement 5 ou 20 francs par m³. Les inégalités tarifaires entre zones sont donc réelles et significatives.

18En outre, au sein d’une même zone de desserte, les ménages ne paient pas tous la même somme. La facture dépend soit de la valeur attribuée à leur logement (système anglo-gallois de tarification au forfait), soit du volume consommé. De manière marginale, elle dépend aussi du débit maximal autorisé par le raccordement au réseau du logement ou de l’immeuble considéré. Mais elle ne dépend d’aucun autre paramètre (tel que la localisation au sein de la zone de desserte ou le revenu du ménage). Il existe toutefois une exception à cette règle dans le cadre de certaines expériences de tarification dite « sociale » consistant à offrir un tarif optionnel favorable aux ménages faibles consommateurs. Ainsi, en 1997-1998, une compagnie (Anglian Water) avait introduit un tarif au volume pour « faibles consommations » (low user tariff). Elle a été suivie en 1999-2000 par deux autres compagnies (Mid Kent Water et Hartlepool Water). Ce tarif ne comporte pas d’abonnement, mais le prix au m³ est plus élevé (voir Figure n° 1 en annexes) ; il en résulte que, au-delà d’un certain seuil de consommation (q₀ sur la figure), le tarif « faibles consommations » devient plus onéreux que le tarif de base.

19Ce tarif « faibles consommations » dont le principe est envisagé dans la charte française de 19962, n’est pas à proprement parler un tarif social. D’une part, le ménage riche en bénéficiera pour sa résidence secondaire comme le pauvre pour ses besoins quotidiens essentiels. D’autre part, sauf système de comptage et de gestion relativement lourd et coûteux (et l’on doit se demander qui supporterait ce coût) qui permette de faire varier le seuil q₀ en fonction de la taille du ménage, une famille pauvre et nombreuse (donc consommant beaucoup) sera désavantagée par rapport à une personne riche vivant seule (et consommant peu).

20Si l’on entend par « tarification sociale » ou par « tarification (socialement) équitable » une règle de tarification qui conduit à ce que le ménage pauvre paie à consommation égale (ou à niveau équivalent de satisfaction des besoins) moins que le ménage riche, alors on doit noter que :

• la tarification britannique au forfait, fondée sur la valeur locative imposable du logement est probablement plus équitable que la tarification binôme pratiquée en France et en Allemagne, dans la mesure où le revenu du ménage est corrélé à la valeur marchande de son logement ;
• la répartition de la facture d’eau d’un immeuble collectif au prorata des tantièmes, et non, par exemple, en fonction de la taille du ménage, est plus équitable (au niveau micro-local) qu’une tarification en fonction des consommations individualisées des ménages, du moins si l’on admet qu’un ménage plus pauvre aura tendance à avoir moins de mètres carrés par personne qu’un ménage plus riche ;
• mesurer les consommations individuelles a un coût (installation, entretien et relevé des compteurs) que tous les ménages, riches et pauvres, supportent à l’identique.

21Or, on l’a vu, la tendance est au développement du comptage individualisé des consommations. Cette évolution est selon toute vraisemblance défavorable en termes d’équité sociale (au sens défini ci-dessus).

22Un dernier élément d’évolution doit être mentionné. Dans deux pays au moins (France, Angleterre, Pays-de-Galles), la limitation du montant des abonnements est à l’étude. En France, la ministre de l’Environnement a récemment indiqué que « la bonne gestion de la ressource en eau et le souci de transparence impliquent que chaque consommateur sache précisément ce qu’il consomme » et qu’il convenait donc « de renforcer dans la facture de l’eau la part calculée en fonction du volume réellement consommé par l’abonné (...) en limitant et en précisant le terme fixe de la facture d’eau » (source : dossier de presse diffusé le 27 octobre 1999, cf. www ://environnement.gouv.fr). Dans son livre blanc de 1998, le gouvernement britannique estime que les tarifs binômes (abonnement + facturation de la consommation en m³ à un prix unitaire unique) ne sont pas favorables aux ménages démunis « à la fois parce qu’ils comportent un abonnement et parce que l’eau consommée pour des usages domestiques essentiels (comme boire, cuisiner, se laver) est tarifée au même prix que l’eau consommée pour des usages « discrétionnaires (discretionary) » (comme l’arrosage des jardins au moyen d’arroseurs) ; (Detr, 1998, parag. 2.10).

23Dans ce document, la limitation du montant des abonnements est ainsi officiellement justifiée par des motifs d’équité (l’abonnement engendre une structure tarifaire défavorable aux faibles consommateurs) et d’efficacité (un prix au m³ plus élevé incite davantage à un usage « rationnel » c’est-à-dire plus économe de l’eau).

Les prix et leur évolution

24Le niveau des prix (ou de la facture moyenne) est comparable dans les trois pays étudiés (sans doute légèrement supérieur en moyenne en Allemagne), tout comme leur évolution. Au cours des 15 dernières années, le prix de l’eau a fortement augmenté en termes réels. En Ile-de-France, par exemple, il a augmenté de 60 % en francs constants entre 1984 et 1994 ; et de 58 % en moyenne en Grande-Bretagne entre 1985 et 1995. La situation est également similaire dans les « anciens Länder » allemands (ex-Allemagne de l’Ouest). Ainsi, à Stuttgart, les prix ont augmenté de 67 % en marks courants entre début 1990 et début 1998. En revanche, la situation est très différente dans les « nouveaux Länder » : à Berlin-Est, sur la même période, le prix du m³ d’eau a été multiplié par 22 ! Il est vrai que le service était quasiment gratuit en Allemagne de l’Est. Cette augmentation en marks (Ouest) courants devrait certainement être corrigée pour tenir compte de l’inflation et des hausses de salaire beaucoup plus fortes à l’Est qu’à l’Ouest depuis la réunification. Il reste qu’en termes réels (nets de l’inflation), l’augmentation demeure beaucoup plus forte à l’Est qu’à l’Ouest ; et que les prix sont à présent comparables alors que les salaires moyens accusent encore des écarts significatifs. La hausse des prix est en outre alimentée dans les nouveaux Länder par la forte baisse des consommations, qui fait que les coûts croissants d’investissement sont répartis sur un nombre décroissant de mètres-cubes. (À titre d’exemple : la consommation totale d’eau à Dresde a été divisée par deux entre 1989 et 1998.)

La facturation

25La quatrième dimension du « prix de l’eau » concerne la facturation. Un premier élément distingue l’Angleterre (et le Pays-de-Galles) de la France et de l’Allemagne. En Angleterre, les ménages sont tous des clients directs des compagnies d’eau, alors qu’en France, et plus encore en Allemagne, de nombreux clients des compagnies sont des « intermédiaires » (propriétaires, syndics de copropriété, offices HLM, etc.) à qui les ménages, clients « indirects » en quelque sorte, payent des charges pour s’acquitter de leurs dépenses d’eau. La distinction client direct/client indirect renvoie à une différence en matière de facturation : facturation séparée de l’eau pour les clients directs (consommateurs individuels ou intermédiaires) et facturation de l’eau intégrée au loyer ou aux charges pour les clients indirects. En conséquence, tous les ménages anglais reçoivent une facture d’eau, alors que de nombreux ménages allemands ou français paient l’eau parmi leurs charges de loyer.

26Alors que le prix de l’eau augmentait de façon spectaculaire, la fréquence de facturation est restée pour l’essentiel inchangée. Ici encore, clients directs et indirects doivent être distingués, les premiers recevant une à deux factures par an et les seconds s’acquittant de leurs charges d’eau généralement plus régulièrement (par exemple à un rythme mensuel). La facture annuelle (ou bisannuelle) d’eau représente aujourd’hui une somme importante, et une évolution dans les rythmes de facturation s’amorce, quoique de façon contrastée selon les pays. Cette évolution concerne en particulier les ménages modestes ; on examinera en détail plus bas (section 4 : « l’accès à l’eau ») les formes de facturation et de recouvrement spécifiquement dédiées aux ménages rencontrant des difficultés de paiement.

27L’évolution des prix, mais aussi les modes de comptage, de tarification et de facturation-recouvrement influent sur les mécanismes d’endettement et les problèmes d’insolvabilité. L’évolution constatée vers la généralisation du comptage individualisé des consommations dégrade souvent la situation des ménages les plus pauvres. En outre, la facturation isolée (séparée des charges de logement) est, à montants inchangés, un facteur accroissant le risque d’endettement.

LE DROIT À L’EAU

Un droit à la coupure reconnu, mais strictement encadré en Allemagne et en France, aboli en Grande-Bretagne

28Dans les trois pays étudiés, il existe des dispositions légales et juridiques qui protègent l’accès des ménages à une fourniture d’eau potable. La possibilité pour le distributeur d’interrompre la fourniture d’eau en cas de non-paiement existe dans deux pays, mais elle est strictement encadrée ; en Angleterre, les coupures pour non-paiement sont prohibées depuis le Water Industry Act du 30 juin 1999.

29En France, la loi du 29 juillet 1992 relative au revenu minimum d’insertion (loi « RMI 2 »), modifiant la loi du premier décembre 1988 instituant le RMI, introduit la disposition suivante :

30Toute personne ou famille éprouvant des difficultés particulières du fait d’une situation de précarité a droit à une aide de la collectivité pour accéder ou préserver son accès à une fourniture d’eau et d’énergie.

31Le dispositif concrétisant ce « droit à l’aide » est précisé dans la loi d’orientation relative à la lutte contre les exclusions du 29 juillet 1998. Il renvoie explicitement aux dispositions de la charte de 1996. Il consacre un droit ambigu aux modalités alambiquées (principe d’abandon de créance et non-abondement d’un fonds de solidarité), restrictif et défaillant dans sa mise en œuvre (Coutard, 1998).

32En Allemagne, la coupure de l’alimentation en eau pour non-paiement est également autorisée. Le cadre réglementaire, très proche de celui existant en Angleterre, est fixé par le décret du 20 juin 1980 relatif aux conditions générales de la fourniture d’eau potable, pris en application de la loi du 9 décembre 1976 de réglementation générale des relations commerciales et professionnelles : outre le motif technique (où elle est rendue nécessaire par des travaux à effectuer), la coupure est possible en cas d’infraction du client, notamment pour le non-paiement des sommes dues au titre du service. La fourniture doit être rétablie dès que l’infraction cesse, et en particulier dès que le client s’est acquitté de ses dettes, y compris les frais de coupure et de rétablissement de la fourniture.

33La coupure n’est pas autorisée si le client peut démontrer que ses conséquences sont disproportionnées par rapport à l’infraction commise et qu’il aura prochainement la possibilité de se mettre en règle vis-à-vis de la compagnie. La notion de « conséquences disproportionnées » n’est pas précisée dans la loi. Les enquêtes menées localement dans le cadre de cette étude suggèrent qu’elle est interprétée de manière variable. Certaines prennent en compte des « conditions familiales particulières » (sans précision) ; d’autres, comme la Berliner Wasser Betrieb, la compagnie berlinoise, ont pour principe de ne pas couper l’alimentation aux ménages bénéficiant de l’aide sociale ; et de ne procéder à aucune coupure collective (i.e. affectant plusieurs logements) parce qu’elles considèrent qu’une telle coupure induit des « conséquences disproportionnées » lorsqu’elle affecte également des ménages non débiteurs (Coutard, 2000 : 32).

34En Grande-Bretagne, les coupures d’eau ne sont plus autorisées comme moyen de pression sur les consommateurs qui ne paient pas leur facture. Elles l’étaient jusqu’en 1999, mais étaient très strictement encadrées, davantage encore qu’en France. D’une part, le distributeur ne pouvait couper un consommateur que lorsque celui-ci ne s’était pas plié à une injonction de payer émise par un juge (Court judge order). D’autre part, la fourniture d’eau ne pouvait pas être coupée si le défaut de paiement concernait la part « assainissement » de la facture. Notons enfin que, dans les faits et bien qu’y étant autorisées, plusieurs compagnies avaient choisi de n’effectuer aucune coupure pour non-paiement.

35Un événement particulier a donné à la question des coupures d’eau une dimension politique qu’elle n’a jusqu’à présent pas eu en France. On a assisté en 1991-1992, dans la période qui a suivi la privatisation, à une véritable explosion du nombre de coupures qui a suscité une forte réaction négative de l’opinion publique confortée par les médias, et finalement reprise par la représentation politique nationale. Le régulateur a dû intervenir pour restreindre fortement les pratiques de coupures d’eau en contraignant les compagnies à se conformer à un code de déontologie minimal en matière de coupures d’eau et en formulant un certain nombre de recommandations/instructions (cf. section 5). Ces diverses réactions, et sans doute plus particulièrement l’action du régulateur ont eu un effet net sur la pratique des coupures (Tableau n° 2 en annexes).

36L’Ofwat a par ailleurs officiellement autorisé (encouragé ?) en 1996 les compagnies de distribution à installer des « compteurs à prépaiement » (budget payment units ou BPUs)3, dispositifs qui ne permettent la consommation d’eau que s’ils ont été préalablement alimentés d’un crédit suffisant (le plus souvent par l’intermédiaire d’une carte à puce rechargeable) et qui interrompent l’alimentation après l’épuisement de ce crédit et après une période de secours de sept jours. Mais, le 30 janvier 1998, statuant sur un recours déposé par six collectivités locales, la juridiction suprême britannique a rendu un jugement concluant que l’interruption de l’alimentation en eau d’un particulier via un BPU n’était pas conforme à la législation en vigueur en matière de coupures d’eau (obligation de préavis avant coupure, obligation pour la compagnie d’informer les autorités locales, etc.). Ce jugement annonce l’interdiction légale de couper l’eau à un ménage pour non-paiement d’une facture, « mesure-phare » du Water Industry Act de 1999.

Une ambiguïté fondamentale

37Le « droit à l’eau » souffre en réalité de l’ambiguïté fondamentale évoquée au début de ce texte. L’eau est d’une part un bien essentiel, dont nul ne peut être privé ; et c’est ce qui explique la protection croissante dont bénéficient les ménages confrontés à des difficultés de paiement. D’autre part, la distribution d’eau par réseau est un service marchand qui doit être rémunéré ; nul, apparemment, ne peut exiger d’être alimenté gratuitement : chaque ménage a droit au service – mais dans l’exacte mesure de ce qu’il peut payer !

38L’interdiction des coupures introduite dans la loi britannique ne modifie pas cette position : le gouvernement britannique a bien pris soin de préciser que les compagnies étaient autorisées (incitées ?) à user de tous les moyens (sauf la coupure) pour rentrer dans leurs frais – y compris le recours à des agences privées de recouvrement de créance aux méthodes parfois peu nuancées. En outre, l’interdiction des coupures porte en germe trois effets pervers potentiels :

• le durcissement de l’attitude des compagnies, privées de leur arme ultime de persuasion, durcissement se traduisant par un recours plus fréquent au juge pour sanctionner les ménages débiteurs ;
• le renchérissement des frais d’impayés pour les ménages endettés, qui seraient amenés à supporter le coût des procédures judiciaires, coût sensiblement plus élevé que le coût d’interruption et de remise en service de l’alimentation qu’ils supportaient jusque-là ;
• la disparition des compteurs à prépaiement rendus inopérants par l’interdiction de les utiliser comme dispositifs de coupure ; et avec les compteurs à prépaiement, la disparition de la « facturation continue » de la consommation d’eau, si commode pour les ménages à très faibles revenus et d’ailleurs très appréciée par eux.

39Dans le même registre, une expérience singulière doit être mentionnée, celle de la région belge de Flandres, qui a instauré en 1997 le droit pour tous les ménages résidant en Flandres à 15 mètres cubes d’eau gratuite par an et par personne – mesure à forte portée symbolique. Un premier bilan de la réforme (Van Humbeeck, 1999) fait apparaître que les ménages les plus modestes pourraient ne pas être les plus avantagés par cette disposition :

• les économies d’échelle de consommation d’eau font que les familles les plus nombreuses (qui sont en Flandres, en l’occurrence, parmi les plus aisées) sont le plus avantagées par la règle des 15 mètres cubes gratuits ;
• la gestion de cette disposition sociale s’avère coûteuse (puisqu’il faut mesurer la consommation et tenir compte du nombre de personnes dans chaque ménage), et ce coût de gestion est partagé par tous, y compris les plus modestes, à travers un prix du mètre cube très élevé au-delà du volume gratuit.

40Le droit à l’eau s’avère donc un droit complexe à mettre en œuvre !

L’ACCÈS À L’EAU

Les mécanismes de l’endettement

41Divers organismes indépendants britanniques ont évalué les dispositifs de protection des consommateurs démunis ou endettés ; le Policy Studies Institute (PSI), un organisme sans but lucratif ayant mené de nombreux travaux d’évaluation des institutions et des politiques publiques, a notamment publié une étude remarquable appuyée sur un travail empirique approfondi (Herbert et Kempson, 1995). Les auteurs recensent cinq facteurs principaux favorisant l’endettement d’un ménage :

• la faiblesse des revenus ;
• la perte de revenus, liée soit à la perte de revenu salarial (chômage, prise d’un emploi moins rémunéré), soit à l’éclatement du ménage ;
• la gestion inappropriée par le ménage de son budget, soit gestion déficiente ou négligeante, soit priorité faible accordée au paiement des factures d’eau ;
• l’importance et l’augmentation des factures d’eau ;
• la fréquence de facturation et les modalités de paiement, facteurs peu mentionnés par les ménages lors des entretiens mais dont les effets sont statistiquement patents.

42On voit ainsi que le rapport entre le montant de la facture d’eau annuelle et le revenu disponible du ménage n’est pas le seul facteur explicatif de l’endettement. La diminution du revenu joue un rôle spécifique : à revenu comparable, les ménages qui viennent de connaître une baisse importante de revenus seront davantage susceptibles d’être endettés. Le mode de facturation est également important. On a ainsi pu observer que les locataires de logement social (council tenants) sont, à revenu et circonstances familiales identiques, proportionnellement plus endettés en Angleterre, où l’eau fait l’objet d’une facture séparée depuis la privatisation des compagnies d’eau, qu’en Ecosse où elle est incluse dans les charges de loyer. La capacité à gérer un budget (non à faire face aux dépenses au fur et à mesure qu’elles se présentent) et les priorités budgétaires des ménages (influencées par les pressions variables exercées par les différents débiteurs) ont aussi une influence.

43Enfin, l’importance de la fréquence de facturation est soulignée : plus les factures sont rares et (donc) élevées, plus le risque de non-paiement est grand.

44Dès 1992, après la polémique nationale sur les coupures d’eau, le régulateur britannique avait mesuré la diversité des facteurs d’endettement, comme l’attestent ses recommandations-instructions (guidelines) aux compagnies, publiées en avril (Ofwat, 1992). Le document recense neuf leviers d’action dont disposent les compagnies pour contribuer à minimiser le nombre de situations d’impayés et de coupures :

• entrer en contact le plus tôt possible avec les clients rencontrant des difficultés de paiement ;
• proposer des modalités de paiement plus fréquent (« au moins tous les quinze jours ») ;
• faciliter le paiement en liquide pour les clients ne disposant pas de compte en banque, et éventuellement prendre à leur charge les frais bancaires liés à ces opérations ;
• permettre au client de réagir au cours d’une procédure de coupure, ce qui suppose selon l’Ofwat que la procédure comporte au moins cinq étapes et soit étalée dans le temps ; « tenter au moins une fois d’établir un contact personnel direct avec le client » au cours de la procédure ;
• informer les clients (le document détaille les informations à donner à deux stades précis de la procédure de coupure) ;
• favoriser le paiement direct par les services sociaux de l’État si les clients concernés sont bénéficiaires du revenu minimum (Income Support) ;
• établir avec le client des modalités de paiement adaptées, prenant en compte la consommation du client et sa capacité à payer (ability to pay) au-delà de sa consommation pour apurer sa dette ;
• tenter d’établir un contact personnel direct avec le client ou de rencontrer le client avant la coupure ;
• recourir le cas échéant à des sociétés de recouvrement de créances, en s’assurant toutefois que ces entreprises respectent une déontologie stricte, garantissent aux clients des compagnies d’eau l’intégralité de leurs droits et soient en mesure d’informer les clients sur la réglementation en vigueur.

45L’examen de ce document appelle trois remarques : d’abord, il ne prévoit aucune prise en charge par la compagnie d’une partie de la dette (à la différence du mécanisme d’abandon de créance inclus dans la charte française de 1996) ou des frais afférents, sauf « éventuellement » en ce qui concerne les frais bancaires liés au paiement en liquide ; ensuite, il n’envisage pas la possibilité d’un tarif social allégeant la charge financière pour ménages les plus pauvres ; enfin, il ne comporte aucune mesure de prévention des surconsommations (en particulier fuites d’eau). Les dispositifs de prévention et de traitement des impayés expérimentés dans les trois pays étudiés offrent un panorama plus complet ; il est vrai que ces dispositifs n’impliquent en général pas seulement les compagnies distributrices.

Les dispositifs de prévention de l’endettement et de gestion des impayés

46À défaut de garantir un droit inconditionnel à une fourniture d’eau potable par réseau, des expériences ont été menées dans les trois pays étudiés pour tenter de préserver le plus possible l’accès des ménages à ce bien essentiel. On peut distinguer trois familles principales de dispositifs de gestion des ménages rencontrant des difficultés de paiement.

471. Les dispositifs qui ne visent pas directement à réduire la consommation d’eau, qui ne réduisent pas la facture d’eau et qui la laissent en totalité à la charge du ménage, mais qui aménagent la fréquence ou le mode de facturation, le mode ou les délais de paiement, ou qui offrent une possibilité d’épargne affectée... autant d’instruments importants de prévention des situations d’endettement.

48C’est en Grande-Bretagne que ces dispositifs ont été développés le plus, et le plus systématiquement, avec en particulier :

• la facturation fréquente, mensuelle ou bimensuelle (possibilité toutefois peu publicisée par les compagnies à cause de son coût de gestion élevé) ;
• le paiement direct par les services sociaux pour les allocataires de l’Income Support (le Department of Social Security a toutefois cherché à limiter le nombre de bénéficiaires de ce dispositif... compte tenu de son coût de gestion élevé !)
• les livrets de paiement (progressivement remplacés par des cartes magnétiques dont le coût de gestion est plus faible) permettant le paiement échelonné selon la volonté du client, qui crédite son livret ou sa carte en fonction de ses disponibilités financières du moment (sous réserve de respecter certaines échéances de paiement) ; livret ou carte constitue en quelque sorte un moyen de faire des « économies affectées » : les sommes déposées ne peuvent servir qu’à payer la facture d’eau. Les compteurs à prépaiement entrent dans ce type de dispositif, du moins dans leur fonction de facturation continue : les ménages les plus pauvres apprécient en général de pouvoir connaître leurs dépenses en eau au fur et à mesure. Mais on a vu que leur avenir était menacé.

492. Les dispositifs qui visent à réduire la facture d’eau ou son prix acquitté (pas sa consommation) soit par la modification générale des tarifs (suppression de l’abonnement, par exemple, qui peut avoir concomitamment des finalités sociales et incitatives), soit par l’instauration de tarifs dits « sociaux », soit encore par l’allocation d’aides personnalisées au paiement des factures (soit en numéraire, soit par des bons d’eau).

50Les « tarifs sociaux », on l’a vu, sont le plus souvent dans les faits des tarifs favorables aux faibles consommations, alors que les deux notions ne sont pas synonymes. On a vu en outre que la mise en œuvre de ces tarifs n’était pas toujours exempte d’effets pervers (réforme flamande) et pouvait in fine s’avérer désavantageuse pour les plus modestes.

51C’est en Allemagne, et à un moindre degré en France, que l’aide directe aux ménages est la plus développée, dans le cadre de l’aide sociale (Allemagne) ou avec la contribution financière de diverses parties – compagnies, associations (France) –, cette première différence renvoyant à une autre, à savoir qu’en Allemagne, l’aide (qui dépend de l’aide sociale nationale) a un caractère quasi-systématique, alors qu’en France, elle est accordée au cas par cas selon des modalités variables en fonction des localités.

52Ainsi, à Caen, la collaboration instaurée en 1994 implique la compagnie d’eau locale (qui crée à cette époque un service spécialisé dans le traitement des impayés) et le CCAS de la ville ; agissant en marge du dispositif, les associations caritatives « qui sont informées de l’existence du dispositif, peuvent orienter les personnes démunies » (Marin et Noto, 1997 :28). Mais à Chartres et à Aubusson, la situation est symétrique : les conventions établies n’impliquent pas formellement le CCAS (même s’il reste un élément du dispositif) : elles sont signées entre la compagnie d’eau locale (Compagnie des Eaux et de l’Ozone) et cinq associations locales de solidarité ou d’insertion coordonnées par l’Uriopss. En Vendée, c’est le département et non la commune qui est associée à la convention, et les dossiers sont traités via le fonds de solidarité logement incluant l’eau (et l’énergie), et non via un fonds de solidarité eau spécifique comme dans la plupart des autres expériences. Les formes d’aide apportées varient également : effacement de dette total ou partiel, échéancier de paiement, prêt (gratuit) ou bons d’eau peuvent être proposés, alternativement ou de manière combinée. Les critères d’octroi ou non d’une aide sont également sujets à variation, en fonction des objectifs généraux du dispositif et des ressources financières disponibles.

533. Les dispositifs qui visent à la réduction de la consommation, soit (assez rarement) par des actions « d’information », soit (beaucoup plus rarement encore) par une aide à la réalisation de travaux (réparation de fuite, installation de dispositifs économiseurs d’eau, etc.), soit encore par l’imposition de diverses contraintes.

54Les dispositifs de prévention sont peu développés dans les trois pays. La réduction par la contrainte de la consommation d’eau a, en revanche, fait l’objet de diverses expérimentations. C’est, comme on l’a vu, le principe de base des compteurs à prépaiement, qui limitent la consommation d’eau à la quantité que (ou aux périodes pour lesquelles) le ménage peut payer. Mais c’est aussi le principe de divers dispositifs expérimentés en France. C’est le cas de la « purge automatique temporisée », expérimentée dans une copropriété d’Ivry-sur-Seine très endettée, qui limite les périodes d’alimentation en eau au cours de la journée et le volume d’eau pouvant être consommé (Marin et Noto, 1997 :32). C’est aussi le principe du système de télégestion mis en place dans une cité de Montfermeil, qui permet de limiter le débit de l’alimentation en eau (réduction de 50 ou 75 %, interruption) (ibid., p. 33).

CONCLUSION : À PROPOS DE QUELQUES DÉBATS EN COURS

55Notre étude comparative visait à éclairer certains débats qui se tiennent actuellement, notamment en France, soit pour l’eau directement, soit pour d’autres services publics marchands (électricité, téléphone). Il n’est donc pas inutile de revenir dans la conclusion sur quelques-uns de ces débats.

Droit à l’eau vs droit à l’aide

56De ce que nous avons vu, le droit-créance inconditionnel à l’eau n’existe pas. La règle générale, connaissant ici où là des aménagements conditionnels et ponctuels, est qu’un ménage a droit à l’eau qu’il peut payer. La Grande-Bretagne, qui sur un plan est le pays qui s’engage le plus loin en inscrivant dans la loi l’interdiction des coupures d’eau pour non-paiement, est aussi celui qui exige avec le plus de rigueur que chaque ménage paie l’intégralité des charges liées à sa consommation d’eau et les frais éventuels des procédures de recouvrement de créances engagées à leur endroit.

57En revanche, en Allemagne et en France existe un droit au secours financier, mais qui n’est pas conçu (du moins en France) pour répondre aux difficultés des ménages en situation de pauvreté durable.

Qui aider ? Et comment ?

58Les subtiles exégèses sémantiques sur la nature réelle de la protection juridique offerte aux ménages non solvables ne valent que si elles sont complétées par l’étude concrète des formes d’aide mises en place. Deux questions se posent à la collectivité.

59Premièrement, qui aider ? Peu ou beaucoup de ménages ? En fonction du besoin ou en fonction d’une forme de mérite ? Uniquement les ménages qui demandent ? Ou faut-il aider les ménages qui ne demandent pas ? Deux options principales se présentent : soit on met en place des dispositifs locaux d’instruction des demandes d’aide individuelles ; soit on décide d’allouer une aide (par exemple sous forme d’un « tarif social » réduit) de manière systématique à des catégories de ménages définies selon des critères objectifs (par exemple, les ménages ayant des ressources inférieures à x fois le RMI).

60C’est la deuxième voie qui a été choisie pour le téléphone en France et en Allemagne (alors que la première a été retenue pour l’électricité en France). On peut se demander pour quelle raison : traitement « égalitaire » des ménages démunis ? Simplicité du dispositif et donc coût de gestion réduit ? En tout cas, la comparaison entre les options fait ressortir un enjeu majeur : quel est le critère retenu pour décider du besoin d’aide d’un ménage ? Réserve-t-on l’aide aux ménages qui la demandent, ou l’attribue-t-on de manière automatique à qui satisfait aux critères ? Réserve-t-on l’aide aux ménages aux revenus les plus faibles (dispositif automatique seulement fonction des ressources) ou à ceux dont la capacité contributive est faible ou nulle, voire négative (approche généralement suivie dans le traitement individualisé des dossiers) ?

61Ce que suggère la comparaison internationale, c’est que ces questions qui se posent pour l’électricité et pour le téléphone pourraient se poser bientôt pour l’eau. C’est à l’occasion des réformes de libéralisation que les principes d’aide aux ménages sur base de critères sociaux sont discutés et parfois adoptés. Or, la Grande-Bretagne, « première de la classe » européenne en matière de libéralisation des télécommunications, puis de l’énergie, commence à envisager les modalités d’une libéralisation de la distribution d’eau aux ménages.

62Deuxième question posée : comment aider ? Notre étude a recensé trois types de dispositifs. S’il n’existe sans doute pas de solution parfaite, la discussion comparatiste suggère que chaque dispositif doit être évalué, dans chaque contexte « local » en fonction de son coût de mise en oeuvre (coût de gestion, montant des transferts induits, coût direct ou indirect pour les ménages concernés), de l’importance de ses effets en termes de réduction des problèmes d’impayés, de la qualité de ses effets redistributifs (notamment en termes de ciblage des ménages aidés), de ses effets pervers (autorationnement) ou stigmatisants éventuels, de ses interactions (contradiction, redondance, etc.) avec d’autres dispositifs d’aide sociale.

Régulation et transparence

63Notre étude a permis de mesurer l’avantage, en termes d’accès aux informations, procuré par l’existence d’un régulateur « indépendant », responsable (accountable) devant l’opinion et la puissance publique, prescripteur, collecteur et diffuseur d’informations. La présence de ce tiers entre les entreprises et la puissance publique (le rôle des consommateurs est beaucoup plus modeste de ce point de vue) est un facteur important de transparence dans les enjeux et les pratiques de régulation.

64Certainement, cette transparence est relative. Les informations qui circulent ne sont pas des informations brutes, mais des informations mises en forme par des entreprises-stratèges, avec parfois la « complicité » du régulateur. Il en va ainsi, par exemple, des statistiques de coupure : lorsque le régulateur du secteur électrique indique sans autre commentaire que le nombre au plan national de ménages ayant subi une coupure d’électricité pour non-paiement est passé de 82 797 en 1989-1990 à 477 en 1996-1997, on ne peut que regretter qu’il ne diffuse pas avec le même zèle (une conférence de presse par an) les statistiques relatives au nombre de compteurs à prépaiement ou de factures impayées.

65Mais le jeu stratégique des entreprises en matière de diffusion de données est plus délicat à mener en présence de ce tiers régulateur. En France, les compagnies d’eau (mais aussi EDF et France Télécom) ont une liberté totale de diffuser ou de ne pas diffuser d’informations relatives aux difficultés de paiement de leurs clients. La pression régulatrice s’en trouve sérieusement affaiblie.

66Il est vrai que la transparence est en partie un mirage : les entreprises ou le régulateur, mais aussi les médias ou l’opinion, peuvent accorder à certaines informations une importance démesurée par rapport à d’autres, tout aussi importantes. Il est vrai aussi que la transparence n’est pas sans risques, lorsque sont diffusés par exemple les montants des transferts entre types de consommateurs via les péréquations tarifaires ou autres subventions croisées. Il est vrai enfin que le régulateur n’a pas seulement pour vocation de rendre transparents les enjeux et les pratiques de régulation ; et que la régulation indépendante soulève aussi des problèmes (de légitimité par exemple). Il reste que davantage d’informations statistiques sur les performances (au sens large) des entreprises de services publics seraient souhaitables, non seulement pour le chercheur (ce qui n’est déjà pas négligeable) mais aussi pour l’opinion et, comme l’on dit, pour le débat démocratique.

Annexes

TABLEAU N° 1 : LES STRUCTURES DE TARIFICATION DE L’EAU DANS LES TROIS PAYS ÉTUDIÉS

FIGURE N° 1 : COMPARAISON DU TARIF DE BASE ET DU TARIF POUR FAIBLE CONSOMMATION

TABLEAU N° 2 : NOMBRE ANNUEL DE COUPURES D’EAU EN ANGLETERRE ET AU PAYS DE GALLES