1Note portant sur l’auteur*

2Histoire d’EAU, S Eau S, Eau Nette, A.B.U.S, Eau Secours, Rév Eau lution, ou encore Saurdide, contre laquelle la Saur a introduit une action en justice pour usage malveillant de sa dénomination, sont autant de noms d’associations qui peuplent désormais l’univers de l’eau. Le choix de ces appellations, conçues souvent sur le mode de la dérision, est significatif du mécontentement et de la nature des revendications des usagers de l’eau. Par-delà le sarcasme, ces cadres d’expression témoignent de l’irruption de la société civile sur le marché de l’eau alors que la France s’apprête à célébrer le centenaire de la liberté d’association consacrée par la loi de 1901.

3Société civile au sens « d’institutions dans lesquelles les individus poursuivent des intérêts communs sans direction, ni interférence du gouvernement »1 ou encore comme « l’ensemble des instances, associations, personnalités et médias qui ont vocation à garantir ou protéger, en dehors de toute institution de l’Etat, l’exercice effectif, par des moyens pacifiques, des libertés publiques et à favoriser l’émergence et l’affirmation autonome d’une identité collective pluraliste fondée sur les valeurs universelles des droits de l’homme et la promotion d’une culture citoyenne ».

4Partant de cette acception, nous nous proposons de présenter et d’analyser quelques aspects de cette composante essentielle de la société civile – le mouvement associatif – qui se déploie dans le secteur de l’eau. « Société civile » dont le regain idéologique est lié à la fois à la tentative de la deuxième gauche de produire une doctrine de l’autogestion en France – dont Pierre Rosanvallon a été l’un des théoriciens – et au discours néolibéral des années 1980 prônant « l’Etat minimal » par opposition au « tout État ».2

ÉMERGENCE ET AVANCÉS DU MOUVEMENT ASSOCIATIF DANS LE SECTEUR DE L’EAU

5En l’espace d’une décennie, ce secteur est devenu le théâtre d’une poussée ininterrompue d’un mouvement associatif véhiculant souvent un « véritable potentiel de rébellion » contre l’emprise et certaines pratiques des grandes compagnies sur le marché de l’or bleu. À Colmar, Poulx, Mazamet, Saint-Etienne, Saint-Brieuc, Ternay, Grenoble, c’est sur un terrain de colère que des consommateurs d’eau potable s’organisent et multiplient les actions face aux groupes Vivendi, Lyonnaise et Saur-Cise pour une eau moins polluée et surtout moins chère. Des animateurs de ce mouvement vont jusqu’à déclarer que c’est « un certain âge d’or des compagnies privées gérant le Service Public de l’eau potable qui est en train de prendre fin ». Le principe d’une gestion démocratique de l’eau – fondée sur des pratiques participatives, transparentes – associant les représentants des usagers de l’eau aux organismes chargés de sa gestion est évoqué avec une fréquence accrue. Cette nouvelle donne n’a pas échappé au directeur général de l’Eau de la Lyonnaise qui confirme que « dans un marché français de l’eau devenu très compliqué, l’évolution majeure est l’irruption des consommateurs dans le débat (...) ».3

6À ce propos, le Forum Européen n’a pas manqué de souligner en 1998 que: « la gestion rationnelle de l’eau est un des facteurs essentiels de la démocratie » ce qui présuppose « la participation des communautés locales et l’existence de canaux d’expression par lesquels la Société Civile peut participer aux débats et influencer les processus de décision ».4

7L’émergence et les avancées de ce mouvement associatif s’expliquent d’abord par la transformation brutale du marché de l’eau potable. En effet, si à la fin des années soixante-dix 75 % du secteur de la distribution d’eau était géré sous la forme régie, en moins de deux décennies, ce rapport s’est inversé complètement de sorte que 75 % de la distribution et du traitement de l’eau est assuré sous la forme de délégation. C’est précisément au cours de la décennie quatre-vingt-dix que les factures des consommateurs explosent. Le prix de l’eau s’engouffre dans une spirale qui paraît inexorable : 8,60 francs en moyenne le mètre cube en 1990 ; 14,10 francs en 1995 ! Un prix moyen qui dissimule d’ailleurs des records dans certaines grandes agglomérations : 17 francs le mètre cube à Saint-Etienne, Nice ou Lille. Un rapport officiel montrait que, de 1991 à 1996, ce prix avait progressé de 56 % alors même que l’indice général des prix augmentait de 10 %.5

8Comme le soulignait la Cour des Comptes, la « hausse du prix est à mettre en relation avec la délégation de services ». Si la relation entre l’augmentation du prix de l’eau et le passage à la délégation est évidente, il est tout aussi indéniable que ce bouleversement du marché de l’eau n’est pas étranger à son tour à l’essor de ce mouvement associatif qui prend progressivement la forme d’une sorte de front du refus des usagers face aux majors de l’eau. Dans le Vaucluse par exemple, c’est un collectif constitué de 74 associations d’usagers qui, depuis 1994, multiplie les actions contre les sociétés locales, toutes filiales de Vivendi ou de la Lyonnaise. C’est quasiment tout le département qui proteste contre les factures d’eau et partout circule le mot d’ordre de ne pas en payer l’intégralité.

9À l’origine de ce mouvement associatif, il y a également « les affaires ». On peut remarquer effectivement que de nombreuses associations voient le jour dans une conjoncture marquée par une série de scandales mettant en cause des élus. Des abus dans la gestion des compagnies, épinglées dans les rapports de la Cour des Comptes, et de grandes affaires éclatent dans un secteur qui paraît particulièrement gangrené par la corruption. C’est dans un tel contexte, pendant le procès Carignon, que « Eau Secours » est fondée à Grenoble. Cette association qui se constitue partie civile s’illustre par la publication d’une brochure intitulée « Autopsie d’un Waterl’eau « adressée aux consommateurs qui « refusent de boire la tasse ». En 1994, c’est au tour du député-maire socialiste Boucheron d’être condamné par défaut à quatre ans de prison ferme par la 11^ème chambre correctionnelle de Paris pour diverses malversations dont le marché de l’eau de la ville « offert » à la CGE contre rémunération indirecte. Alors que le maire est en fuite en Amérique du Sud (février 1992) le prix de l’eau augmente de 70 % à Angoulême. C’est aussi en 1995, une fois de plus en pleine affaire Carignon, que voit le jour la « Coordination des associations de consommateurs d’eau » (Cace).

10La forte médiatisation des affaires qui éclaboussent les élus participe à l’essor du mouvement associatif et conforte le bien-fondé des batailles menées par des usagers qui tendent à durcir leurs positions. Cette poussée des associations apparaît aussi comme une réponse au laxisme supposé ou réel des élus et des pouvoirs publics en général, ce qui concorde avec l’une des significations de l’expression « société civile » qui sert aussi à la mise en cause de la « société politique » présentée souvent comme inefficace sinon corrompue.6 De nombreuses associations s’élèvent contre « La frilosité parfois complice des élus »7 et « l’ardente inaction des pouvoirs publics » (« Les robinets de la colère »8). Bref, ce mouvement manifeste une certaine défiance vis-à-vis des élus « qui ne défendent pas la cause des usagers comme ils devraient le faire ».9

11Le renforcement de la société civile s’explique enfin par un facteur plus général à savoir la crise du militantisme politique dont sont victimes les partis et dont semble tirer profit – en termes d’effectifs – ce mouvement associatif. Sur fond de discrédit – réel ou supposé – affectant une classe politique qui ne tiendrait pas ses engagements se greffe une crise de confiance sur la capacité des cadres partisans à répondre aux aspirations du citoyen.10

12La défiance vis-à-vis des partis politiques se manifeste non seulement par l’érosion des troupes11 mais également par la modification des formes de l’action militante. Le militantisme politique à caractère strictement idéologique, inconditionnel et durable est en régression face à un militantisme ponctuel, festif, d’action, de terrain, de solidarité, d’urgence qui, lui, est en progression12. Notons que cet essor de la société civile n’est pas spécifique à la France. Tendance lourde des années à venir, cet élan de la société civile se rencontre partout dans le monde et semble bien irréversible comme a pu le constater Bill Clinton en personne en s’adressant aux délégués de l’OMC à Seattle.13

13Face à la proteste des usagers, élus et groupes de l’eau réagissent très tôt. La création, en 1996, de « Service Public 2000 » apparaît, en partie, comme une réponse à l’inquiétude des usagers. Fondée conjointement par l’Association des maires de France (AMF) et la Fédération nationale des collectivités concédantes et régies (FNCCR), cette association veut jouer le rôle de « tiers acteur indépendant » entre partenaires publics et privés. Le député Ambroise Guelec, auteur d’un rapport sur le prix de l’eau juge que « l’explication du prix de l’eau est plus importante que sa valeur absolue », et que « la transparence doit désamorcer la grogne des usagers ».

14Elus et gestionnaires, en quête de transparence, décident de faire œuvre de pédagogie afin de mettre un terme au discrédit qui frappe le marché de l’eau. Le directeur de la FNCCR invite les élus à assimiler les textes à la suite d’une étude sur le prix de l’eau qui montrait que la quasi-totalité des collectivités délégantes des Landes ignoraient que le délégataire du service de l’eau devait leur adresser un rapport annuel de gestion. Les groupes, dont l’image est gravement éclaboussée par le flot d’affaires de corruption et de critiques sur le prix de leurs services, rebondissent à leur tour.

15Pour établir un meilleur contact avec l’usager, la Lyonnaise des Eaux innove fin 1994 avec « une direction de la clientèle ». L’année 1995 est celle des « journées portes ouvertes », des explications sur la décomposition du prix, des incitations à « boire l’eau du robinet 100 fois moins chère » que celle en bouteille... Jean-Marie Messier, alors nouveau numéro deux de la Générale, initie « l’opération séduction » avec le lancement d’une « charte client-service » qui s’inscrit « dans une politique de reconquête de l’image de la Compagnie ».14 Dans ce document de quatre pages le leader français de la distribution d’eau s’engage vis-à-vis du client sur la qualité, le service et le prix de l’eau. La veille de cette opération, hasard du calendrier, le rapport de la Cour des comptes contestait sévèrement les modalités du contrat liant la Compagnie Générale des Eaux et le syndicat des eaux d’Ile-de-France, soient 130 communes et 4 millions d’habitants. Le rapport explique que la « compagnie cumule certaines attributions de maître d’ouvrage avec des missions de conducteur d’opération et de maître d’œuvre, selon des modalités contraires aux dispositions légales en vigueur et dans des conditions de nature à fausser la concurrence ».15

MAJORS ET RÉSEAUX DEVANT LES TRIBUNAUX

16La tarification de l’eau constitue la cause principale du bras de fer engagé avec le fermier. Un nombre croissant d’usagers conteste les augmentations de prix jugées abusives, les surfacturations ou les facturations rétroactives. C’est le cas de ce comité de 800 usagers de La Ferté-sous-Jouarre (Seine-et-Marne) qui revendique toujours la baisse du prix de l’eau. Dans la Vallée du Paillon (Alpes-Maritimes), on dénonce un trop-perçu de 600 francs par abonné et par an. À Saint-Étienne, c’est le prix du mètre cube d’eau fixé à 17,50 F qui déclenche la colère des Stéphanois, constitués en association « Eau : Service Public », qui finissent par obtenir la révision des tarifs et le remboursement du trop-perçu alors que le maire est contraint à la démission. En 1995, ce sont des usagers lillois qui exigent la baisse du prix de l’eau à la suite d’un rapport de la Chambre régionale des comptes qui constate « un excédent d’exploitation trop important » de la Société des Eaux du Nord16 et d’une enquête de la Communauté Urbaine de Lille qui conclut à l’enrichissement abusif de cette société sur le dos des usagers.

17Ce sont aussi les usagers de Mazamet (Tarn) qui refusent de payer la facture d’eau à la suite d’une explosion du tarif de l’assainissement qui passe de quelques centimes à 4,72 F/m³ alors que la station d’épuration confiée (en 1990) par la municipalité à la Saur n’est pas achevée. De surcroît, le volume facturé est supérieur de 37 % à celui réellement consommé. La chambre régionale des comptes relève à son tour diverses irrégularités : les dépenses du service d’eau, répercutées sur les factures, comprenaient des places pour les matchs de football (5 850 F pour 3 personnes) et des abonnements au théâtre (40 000 F). La Saur assigne les consommateurs en injonction de payer devant le tribunal d’instance qui donne raison aux usagers. Les récentes révélations de Jacques Michel17 font, elles aussi, tache d’huile. Cet ancien cadre de la Lyonnaise des Eaux a évalué à « 20 millions de francs » le montant de la surfacturation imposée par la Compagnie Méditerranéenne des Eaux (filiale Vivendi) aux habitants de Fréjus et de Saint-Raphaël localités ou le prix du m³ est passé de 15 F à 25 F entre 1992 et 1996.

18L’action des usagers ne porte pas uniquement sur les questions de surtarification voire de corruption, c’est la qualité de l’eau qui est parfois en cause. Pour une eau trop chargée en nitrates, le tribunal de Guingamp condamne, fin 1995, la Lyonnaise des Eaux à verser 1 200 F à 176 consommateurs du district de cette ville. C’est aussi le tribunal de Saint-Brieuc qui donne raison à 34 usagers de Trégueux (Côtes-d’Armor) en retenant le principe d’une indemnisation de 229 jours de consommation d’eau minérale. La CGE fait appel, mais en 1996 le jugement est confirmé et aggravé par la cour d’appel de Rennes qui condamne la CGE à rembourser aux consommateurs 4 ans de consommation d’eau minérale soit 142 000 F d’eau en bouteille.

19Les objectifs de nombre d’associations, initialement défensifs, prennent une tournure plutôt offensive depuis peu. Alors que dans un premier temps, elles se contentaient de protester contre la pollution où l’augmentation du prix de l’eau, désormais elles vont au-delà. Elles contestent d’une part les conditions dans lesquelles s’opère la concession (contrats flous, prolongations sans appel d’offres) et préconisent, d’autre part, le retour à la gestion directe comme le revendique « Aquarévolte » qui est, depuis 1996, le cadre d’une rencontre annuelle des associations de consommateurs d’eau. Les remises en cause des délibérations de conseils municipaux relatifs aux avenants du contrat d’affermage pour atteintes à l’égalité dans la procédure d’offre se multiplient. C’est pour « atteinte à l’égalité dans la procédure d’offre » (sept. 1998) que « S. Eau S. » et « Rassemblés pour Colmar » engagent une action en justice au terme de laquelle ils obtiennent gain de cause : le tribunal administratif annule la décision du conseil municipal qui déléguait la gestion à la Lyonnaise. Invalidation que prolonge le collectif des usagers par une pétition pour le retour de la régie. C’est aussi le cas d’« Auxerre Écologie » qui conteste la délibération (décembre 1997) du conseil municipal autorisant le maire à signer un avenant du contrat d’affermage qui prorogeait de 5 ans le contrat de la Lyonnaise expirant fin 1999. En janvier 1999, le Tribunal administratif de Dijon annule les délibérations autorisant le maire à signer l’avenant et condamne la mairie à verser 500 F à l’association. C’est à l’initiative de l’Union fédérale des consommateurs du Vaucluse et de dizaines d’associations que les conditions de passation du marché de l’eau d’Avignon avec la Société avignonnaise des eaux (Vivendi) sont actuellement au pénal et examinées par le SRPJ de Montpellier à la demande d’un juge d’instruction. Le tribunal administratif de Marseille est également saisi par l’UFC qui veut casser le contrat liant la mairie à cette société.

FORMES D’ORGANISATION ET D’ACTION

20Factures d’eau anormalement élevées, opacité des comptes, pollution et « main mise de grands groupes financiers sur le marché de l’eau » sont donc à l’origine d’un mécontentement qui trouve dans ce mouvement associatif de nouveaux modes d’expression et de nouvelles formes d’organisation. Ce mouvement associatif se mobilise généralement sur un objectif précis et ponctuel. Le refus de payer les factures jugées excessives (ou la redevance assainissement) – déposées par les usagers sur un compte bloqué auprès d’un huissier – est une des pratiques qui tend à se généraliser. Depuis 1993, 643 Ardéchois sont toujours assignés devant la justice par une filiale de Bouygues pour non-paiement de leurs factures d’eau. En 1997, dans les Côtes-d’Armor, c’est le « Collectif Eau Pure » (42 associations) qui lance une opération de « rétention » de la redevance pollution. En quelques jours 600 chèques (50 à 200 F) déduits des factures sont placés sur un compte séquestre. C’est également en raison de leur refus de payer la redevance « assainissement » que des usagers de Malancourt-la-Montagne (Lorraine) sont traduits par la CGE devant le tribunal d’instance de Metz. Les usagers obtiennent finalement gain de cause, le tribunal jugeant que « la taxe d’assainissement est par nature une redevance pour service rendu et non une redevance fiscale ». Tandis que la CGE fait appel en cassation, près de 400 usagers qui s’étaient acquittés de leurs factures exigent à leur tour le remboursement. Dans le pays rochois, Vivendi est toujours en conflit avec une centaine de consommateurs qui retiennent sur un compte bloqué la partie « assainissement », soit les 2/3 de la facture, à la suite d’une hausse du prix de l’eau qui passe brutalement de 11,50 F à 47 F le m³.

21Dans ce type de situation, le fermier assigne les usagers devant les tribunaux et les menace de coupures d’eau y compris lorsque le litige est en attente de jugement devant le tribunal administratif. En mars 1998, le tribunal de grande instance de Privas avait débouté et condamné la Cise pour ses menaces. En 1995, en parlant de « privation d’un élément essentiel à la vie » et « d’une gêne très importante pour la santé », le tribunal des référés donne raison à un abonné de la Société Avignonnaise des Eaux privé du liquide précieux parce qu’il relevait sa propre consommation et établissait lui-même la facture suivant l’appel de l’UFC locale. Le tribunal demande le rétablissement de l’eau sous astreinte de 5 000 francs par jour et lui alloue 2 000 francs en raison de « troubles de jouissance ».18

22Sur le plan organisationnel, ces associations s’appuient sur des structures légères reposant le plus souvent sur un ou deux bénévoles. De tailles inégales, elles peuvent rassembler quelques personnes ou plusieurs milliers. Bien que dotés de faibles moyens matériels (téléphone, fax) et pesant peu face à la puissance des groupes de l’eau, de nombreuses associations parviennent à surmonter leurs handicaps en s’organisant en réseaux.

23La forme pyramidale n’a pas en effet les faveurs de ces collectifs qui estiment que ces structures sont inaptes à les représenter au niveau national. Le rejet de ce type d’organisation est dicté par la crainte d’une confiscation du pouvoir des adhérents ainsi que par la volonté de démanteler les cloisons et de supprimer la distance qui sépare la base des dirigeants. Le réseau leur permet de partager les expériences dérivées de leurs actions locales. Début 1995, à Lyon, une douzaine d’associations de la région Rhône-Alpes annonçaient la création d’une Fédération nationale des associations de consommateurs d’eau (Fnace) destinée à lutter « contre les tarifications abusives ». Le premier objectif de la Fnace est d’obtenir « la transparence prévue par la loi qui a du mal à s’imposer dès que sont impliquées des sociétés privées » d’autant que « les élus sont incapables de fournir des explications et d’analyser les effets induits des budgets qu’ils ont votés, et ne sont pas en mesure de justifier auprès des citoyens les tarifications prohibitives de l’eau ».19

24Depuis 1995 les regroupements se sont multipliés. C’est le cas du collectif « Rév-Eau-Lution » fondé en juin 1998 et composé de 9 associations réparties sur 1 7 communes du Nord Pas-de-Calais. « Eau et Rivières de Bretagne » regroupe quant à lui 1 200 adhérents directs et fédère 60 associations bretonnes. L’assise sociale croissante de ce collectif est d’ailleurs à l’origine des états généraux de l’eau organisés par le Conseil général de la préfecture du Finistère en 1999. Dans le Morbihan, le réseau « Cohérence » rassemble quant à lui 80 associations préoccupées par la défense de l’environnement et soucieuses de la qualité de l’eau. C’est aussi la Cace – créée en 1995 et regroupant 38 associations – qui a mis en place les Réseaux d’Échanges pour la Transparence Subaquatique (R.E.T.S) lors de la rencontre dite « Aquarévolte » en 199820. Ce collectif, qui s’adresse régulièrement aux d’élus pour « faire prévaloir les intérêts publics sur ceux des groupes financiers », affiche clairement ses options politiques en affirmant que seules les actions locales d’associations d’usagers peuvent « démontrer, démonter et dénoncer les pratiques obscures des 3 grands groupes financiers qui se partagent l’essentiel des délégations des services publics ». C’est dans cet ordre d’idée que « Aquarévolte » revendique « la création d’une mission d’enquête parlementaire sur la gestion et les profits des sociétés délégataires de service d’eau, la reconnaissance d’un nouveau droit des consommateurs d’eau, un retour rapide à la gestion en régie directe des services de distribution d’eau, l’accès des consommateurs à toutes les commissions locales de l’eau ».21

25L’échange d’expériences et d’informations (textes légaux, jugements, cas de jurisprudence, etc.) a connu une impulsion considérable à la faveur de l’Internet qui permet à cette société civile de se mobiliser rapidement et massivement. Chaque succès ou échec devant les tribunaux est porté à la connaissance de toutes les associations. La combinaison entre structure, réseau et Internet permet à chaque association de sortir de son isolement sans pour autant la dépouiller de sa liberté d’action.

26L’eau, longtemps intarissable et peu coûteuse, est devenue un énorme enjeu financier. Un enjeu financier longtemps occulte avant l’irruption de la société civile qui donne désormais à cette question des dimensions sociales et politiques. Pourtant tout n’est pas réglé dans « un secteur qui permet la corruption » comme le remarque le magistrat Bernard Bouchez (membre du service central de prévention de la corruption dépendant du ministère de la Justice) qui confie que: » Nous sommes abreuvés d’informations qui nous laissent penser que ces problèmes de surfacturation peuvent couvrir des abus de biens sociaux voire des délits de corruption ». Il n’est pas aisé pour autant de voir clair dans les comptes car selon Bouchez « ces grands groupes interviennent dans d’autres secteurs et ont d’autres délégations. Pour savoir si les comptes sont exacts il faudrait pouvoir examiner tous les contrats et tous les comptes de la société mère. Or, « Vivendi c’est 2 000 entreprises, la Lyonnaise 1 300, un véritable maquis financier! ».22

27Par ailleurs, selon Francis Baquet, la loi Sapin qui fixe les conditions de passation des contrats pour faire jouer la concurrence entre opérateurs ne s’est pas traduite par un changement réel dans la compétition. Ce responsable de « Service Public 2000 » soutient que « le poids du passé reste important et la logique de partage des territoires entre opérateurs de longue date est encore présente » puisque « sur 500 contrats arrivés à échéance » en 1997 « seulement 2 % ont conduit à des changements de prestataires ».23

***

28La période 2002-2010 qui est celle de l’arrivée à échéance de nombreux contrats confirmera-t-elle la tendance à la baisse observée dans certaines communes ? C’est le point de vue du journal Les Échos pour qui « le rapport de forces entre les groupes privés et les collectivités locales s’est rééquilibré au profit des secondes »24 au point où « Hyères fait plier Vivendi et obtient une baisse du coût de l’eau » à la suite de l’expertise de Jacques Michel.

29Cette opinion sur le rééquilibrage du rapport de force élus-groupes de l’eau mérite à son tour une nuance de taille. En effet, c’est souvent sous la pression des associations d’usagers que de nombreuses collectivités locales, longtemps peu préoccupées par la gestion de l’eau, reconsidèrent les contrats avantageux concédés aux majors et exigent une baisse des tarifs. C’est sous la pression des associations que les élus de l’agglomération dunkerquoise ont engagé en mars 1999 une remise à plat des contrats les liant à la Lyonnaise des eaux.

30Nourrie d’une aspiration indéniable à participer à la démocratie locale, l’action du mouvement associatif donne de premiers résultats en particulier dans le sens d’une plus grande transparence. L’issue des rendez-vous 2002-2010 est largement tributaire du poids, de l’action et de la maturité d’une société civile qui n’est certes plus « gélatineuse » et « informe » pour reprendre les termes de Gramsci mais qui est en voie d’achever sa gestation. Un rendez-vous qui sera peut-être l’occasion de la délivrance.