1L’évidence des interactions entre échelles géopolitiques nous conduit à rappeler brièvement le contexte national brésilien dans lequel s’exercent les recommandations du « développement durable », souvent assimilées aux préoccupations sur l’environnement dans ce pays qui a été l’hôte, en 1992, de la Conférence de Rio, mère des Agendas 21 et des premiers forums altermondialistes. Prenons aussi la précaution de dire que le territoire brésilien n’est pas vulnérable aux séismes ni sur la route des cyclones. En revanche, il connaît localement des inondations féroces. Autre élément de contexte que nous croyons bon de signaler : le Brésil est aujourd’hui connu (2007) pour ses recherches sur les énergies alternatives (éthanol) et a déjà mis en service des modèles de voitures innovantes dont on exige un usage proportionnel minimum dans le monde des chauffeurs de taxis des grandes villes (à Recife notamment).

2Cependant, nous n’insisterons pas sur les moments répétés de « crise » qui scandent l’histoire récente des consommations et usages des énergies et ressources : 2002, les réductions d’électricité à São Paulo et Rio de Janeiro ; 2007, les négociations délicates avec la Bolivie à propos de la distribution de gaz dans le Mercosur. On évoquera seulement la chronologie récente de la position idéologique des pouvoirs locaux sur l’association entre « protection de l’environnement » et « usage des ressources » pratiqués par les gouvernements des grandes villes et notamment de São Paulo1. Elle conduit d’ailleurs à souligner la complexitéetlescontradictionsdanslestentativesd’applicationdesnotionsde » développement durable » et plus encore de « ville durable », telles que tente de les formuler et de les faire coïncider une grande diversité d’acteurs2.

3Nous avions par ailleurs évoqué dans notre projet de recherche la place importante qu’avait tenue la municipalité de São Paulo, dirigée par la maire Marta Suplicy en 2002, pour préparer le Forum des Nations Unies pour le Développement durable. L’engagement de plus de dix villes d’Amérique latine qui se considéraient de gauche, à l’initiative de São Paulo, soulignait « l’extrême importance de la participation des gouvernements locaux au processus d’application de l’Agenda 21 ».

4Même si cet engagement tenait à rendre « inséparables le combat efficace contre la pauvreté, les inégalités sociales et la préservation des ressources de l’environnement », l’écoulement d’une gestion municipale et demie depuis cette date, permet aujourd’hui de poser la question du rôle que joue la grande incantation universelle dans le temps court (comment poser les conditions d’une ville durable ?) et dans le temps long : dans quel avenir se projette-t-on et qui sont les acteurs en charge de cette projection ? Et finalement, comment financer le développement durable urbain, ressassent les agences internationales de financement ?3.

5Pour répondre à ces questions, il convient d’évoquer les instruments dont se dotent les gouvernements locaux et municipaux pour relever les défis posés par la mondialisation et les spécificités locales. L’Agenda 21 municipal en est un ; son existence, à São Paulo, joue à la fois un rôle de veille et d’alerte. Mais lorsque à travers lui, on tente de mobiliser la population urbaine, on réduit ses prétentions et on est même conduit à les limiter considérablement. En mettant un frein à ses prétentions, l’Agenda 21 contribue à effacer le projet « intégrateur » qu’on pouvait parfois percevoir comme un besoin de retour à l’idée de planification construite dans les années 1960, au profit de mesures éparpillées, relevant du domaine de la participation citoyenne, de l’éducation ou encore des recettes de la « formalisation du secteur informel ».

6Dans ce contexte, et puisque les Agendas 21 prétendent s’exercer à l’échelle d’intervention du pouvoir qui les adopte, pays, régions, États, municipes, parfois regroupements municipaux ou regroupements partiels entre plusieurs municipes4, les opérations sur les centres-villes qui relèvent de programmes divers, à des échelles ciblées, sont touchées avec plus ou moins d’intensité par les injonctions du développement durable. Pour s’y reconnaître, il convient de classer les interventions selon les échelles urbaines. C’est alors tout un corpus original de recherches qui émerge et qui a tendance à s’agencer différemment en centre-ville qu’à l’échelle de l’agglomération ou à celle de l’état de São Paulo.

L’histoire de l’Agenda 21 à São Paulo

7Le Secretaria do Verde e do Meio Ambiente fut créé en 1993 pendant le gouvernement de Luiza Erundina (PT), à São Paulo, mais ce fut le gouvernement « libéral » de Pita qui, conformément aux engagements internationaux, associa l’élaboration d’un Agenda 21 urbain au Secretaria do Verde e do Meio Ambiente.

8En collaboration avec d’autres secretarias municipaux et malgré des conflits de responsabilité qui se répercutèrent entre les personnels, le Secretaria do Verde parvint à produire un document de recommandations et à lancer des opérations populaires de mobilisation ; enfin à faire accepter une loi municipale sur la tenue de forums sur l’environnement (2003).

9De fait, la responsabilité des points-clefs et les recommandations ne relèvent pas toutes du Secretaria do Verde, mais le mérite de ses techniciens est d’avoir mis en rapport plusieurs séries de connaissances sur la ville et en particulier d’avoir fabriqué un document qui réunit toutes les statistiques et les diagnostics partiels et sectoriels qui décrivent et rendent compte de la situation territoriale du municipe. Ce document, le Geo-Cidades, a vu le jour en 20035.

10L’Agenda 21 élaboré par les techniciens de plusieurs secretarias a vu le jour en 2001, après cinq ans de travail et après avoir subi le contrôle du PNUD qui lui reprocha longtemps de ne pas faire de place à l’une des recommandations principales, considérée comme universellement essentielle et jugée incontournable, la « participation ». On verra que contourner ce reproche conduit à la formulation d’une pédagogie qui constituerait le passage obligé vers la participation. Sa dernière version, qui traite de la couverture végétale et de la gestion des espaces verts6, réalise un diagnostic de pollution dans lequel le centre-ville a une place considérable puisqu’il concentre les allers-retours de véhicules et les encombrements les plus intenses7, comme nous les décrit Regina Meyer dans le texte qui suit celui-ci. Il évalue la pollution de l’eau, son gaspillage et son système de distribution ainsi que la fréquence des inondations qui l’accompagnent et qui font évidemment l’objet d’une gestion particulière. Il pose la question des pluies acides et des résidus industriels solides ; enfin, celle des déchets en général, de la propreté et de la présence de maladies dues à la pollution. Ce dernier point est traité sous forme d’enquêtes menées à des échelles territoriales urbaines. Enfin, l’Agenda 21 prend à son compte l’une des recommandations-clefs de la Banque mondiale, la régularisation de la ville « irrégulière », tant du point de vue des activités que de l’occupation des espaces professionnels ou résidentiels.

11Dans tous ces domaines, la spécificité du centre-ville s’affirme, même s’il n’est pas le seul territoire concerné par le diagnostic. Les énoncés de l’Agenda 21, dans la version de 2003, font référence à toutes les spécificités qui caractérisent le territoire du municipe de São Paulo, inséré dans sa zone métropolitaine. Ses recommandations sont donc ciblées et osent affirmer qu’elles doivent traduire l’engagement des autorités locales, politiques et techniques. Logements, transports, accès aux ressources publiques pour les pauvres (27 % à São Paulo, selon certaines évaluations), action en faveur des femmes, etc., chaque chapitre met en exergue les déficiences et les risques que résume ce portrait de la situation actuelle.

12Les rivalités de responsabilité entre secretarias, les changements de personnels, entraînant l’abandon tacite de certains points mais aussi l’obstination courageuse de quelques équipes techniques, ont permis de faire de l’Agenda 21 une référence de bonnes intentions et de créer une sensibilité qui transgresse les classes sociales. Rares sont les quartiers où le vocabulaire de « l’environnement » est totalement ignoré, même si les contraintes directes ou indirectes à la prise en compte de l’environnement que suppose la participation, sont sujets de débats bien marqués idéologiquement, mais considérés en tout état de cause comme nouveaux8.

13Dans la pratique, le Secretaria do Verde a créé des instruments divers de connaissance et d’application territorialisée, des recommandations dont certaines ont aujourd’hui force de loi municipale. Ce sont avant tout des instruments de mobilisation de deux des acteurs collectifs qu’il considère comme les plus impliqués dans le développement durable : le secteur public, qui doit recevoir l’aval du pouvoir politique et la « société civile » dont les deux extrêmes sont les plus difficiles à sensibiliser ; les riches, qui s’échappent, se protègent et rêvent de circuler uniquement en hélicoptère9 et les plus pauvres pour qui la vie quotidienne permet difficilement d’imaginer un long terme de qualité. Le troisième acteur, celui que l’on désigne comme « secteur privé » qui va des ONG aux associations commerciales et aux investisseurs, négocie sa participation selon des logiques évidemment très différentes, sectorielles et ponctuelles. Ainsi, outre qu’il a la charge de gérer quelques aspects et quelques étendues des zones inconstructibles10, l’Agenda 21 convie les ONG (EcoAr, Polis) à tenir des forums de sensibilisation environnementaliste (et de pression auprès de la Camara Municipal), dans les différentes regiões urbaines et dans les endroits symboliques comme la Pinacothèque de São Paulo. Lieu symbolique en effet, la Pinacothèque est un ancien collège agricole construit au début du xx^e siècle, à la lisière du quartier de la Luz – un espace actuellement visé par les programmes de rénovation du centre historique – magnifiquement transformé en musée et centre culturel de la ville de São Paulo11.

14La mobilisation qui a abouti à la création du réseau des Agendas de São Paulo et qui affirme la nécessité d’une éducation « civique » dans chaque quartier avec nomination de responsables issus de la communauté locale, a engagé la plupart des sub-prefeitos, sauf celui du centre-ville (Sé). Là, l’enjeu que représente chaque portion de l’espace public est particulièrement fort et le sub-prefeito refuse encore de se laisser imposer ces applications de l’Agenda. Cependant, la principale conquête du Secretaria do Verde fut sans doute le vote dans un pays d’héritage très corporatiste, d’une loi municipale reconnaissant le statut professionnel en 2004, de moniteurs en Éducation de l’Environnement, appelés à devenir des fonctionnaires municipaux. On reviendra plus loin sur l’importance attachée à la formation d’un secteur professionnel de pointe, dans la discipline environnementale.

15Bref, puisqu’il travaille sur la complexité systémique micro-territoriale, le Secretaria n’a finalement que la charge du maintien de la prise de conscience et de la formation, grâce à la connaissance et à l’actualisation d’une série d’outils : Geo-Cidades, déjà cité, accompagné d’un Observatoire, l’Atlas de l’Environnement, l’Agenda 21 global et la définition du « pas à pas » de l’Agenda. Autant d’outils qu’il met à la disposition des autres institutions. En même temps mettre en train des négociations avec les auteurs des interventions sectorielles et agir dans ce que l’on appelle la « discontinuité politique » présentée comme une fatalité constituent ses contraintes ; mais ces contraintes sont aussi à l’origine des dérives presque inéluctables de ses intentions fondatrices, à l’instar d’autres villes qui, comme cela fut observé par d’innombrables études, se ségrèguent ou se fragmentent.

16En fait, la prétention des forums qui se veulent l’expression de la participation populaire est de contrôler l’application du Plan Directeur établi pour dix ans, hors du temps politique des mandats municipaux, et avec l’appui du Conseil National des Villes qu’avait créé le ministère de la Ville12.

Le centre-ville de São Paulo dans un projet de « ville durable »

17La notion spatiale de centre a de nombreux sens dans une agglomération de 18 millions d’habitants, la plus grande du monde. Les économistes spatiaux définissent l’existence de multi-centralités dont l’émergence est liée à la métropolisation. D’autres voient la migration vers le sud-ouest de trois centres successifs en fonction de la disponibilité d’espaces, de leurs coûts, de la modernisation des services aux entreprises et de leurs connexions sur les réseaux internationaux. Ces nouvelles centralités ont entraîné une reconversion du marché immobilier résidentiel qui les complète et qui leur est contigu. Heitor Frúgoli a très bien montré cette migration des centralités vers le sud-ouest dans son livre Centralidade em São Paulo13. En même temps, les programmes divers de réhabilitation et de nouvelle densification du Centre dit « historique » ont, à leur tour, défini des centralités fondées sur des similitudes urbanistiques et socioéconomiques qui caractérisent la mémoire et l’histoire de la ville dans les représentations symboliques : soit douze districts généralement édifiés avant les années 1950.

18« Il n’existe pas de limite définie à ce que nous appelons quartiers centraux à São Paulo. Nous pouvons dire qu’il s’agit de quartiers situés dans le centre historique et son contour, caractérisé par une tradition d’usage mixte, par la perte d’activités et de population, par la dévalorisation immobilière et par la présence d’immeubles abandonnés14 ». Il s’agit d’un espace de 5190 ha où habitent, selon l’IBGE, à peu près 525 000 personnes15, sur lequel on rencontre trois ZEIS (Zonas Especiais de Interes Social), des Périmètres de Réhabilitation (en particulier le quartier de la Luz) et les secteurs du programme PAC/BID de la CDHU16.

19Le programme « Morar no Centro », lancé pendant le mandat de Marta Suplicy et partiellement abandonné ou modifié par la municipalité qui lui a succédé, concernait les districts du centre historique de Sé et República ainsi que les districts attenants (programmes PAR).

20C’est à cette somme de projets qui se superposent, disparaissent et resurgissent, sous la même forme ou sous d’autres formes que nous nous référons pour analyser les enjeux complexes que présente le cheminement vers la « durabililité », face à la peur diffuse de la précarité, de la violence, d’une image de chaos (le mot de « chaos », pour désigner la ville, est fréquemment utilisé dans le langage commun, notamment par ceux qui font un usage quotidien de l’espace public – au sens matériel du terme).

Taux de croissance de la population 1991-2000

21Dans le document Geocidade de São Paulo, destiné à constituer l’outil indispensable de connaissance sur la ville, l’esprit dans lequel sont réalisés les programmes de politiques urbaines, les montants des investissements correspondants, autant de mesures consignées dans le Plan Directeur Stratégique, il est notamment rendu compte d’un programme qui fut intitulé en 2001 Ação Centro. Il était à la charge d’une entreprise municipale appelée Emurb. « L’Ação Centro est un programme de développement associant le public et le privé, avec l’objectif d’inverser le processus de dégradation et de dévalorisation de la région centrale de la ville », nous dit Geo-Cidade. Six points d’intervention mêlent les préoccupations « environnementales », dont – et surtout – le contrôle des inondations, très fréquentes dans le centre-ville : la circulation, les préoccupations économiques par l’appel aux investissements, et une tentative de sensibilisation des classes moyennes pour travailler et vivre dans le centre. Préoccupations sociales également dont l’une doit retenir l’attention, l’Operação Trabalho pour les ambulants, et le contrat défini avec les ramasseurs et trieurs de poubelles indépendants. Enfin il est question de renforcer la sécurité publique dans un espace, le centre, qui est censé à la fois maintenir ses différents héritages de mixité, considérée dans le discours comme une valeur sociale et urbaine, et participer de la modernisation par la répartition du territoire en cinq « bases communautaires » sous la responsabilité de gardes civils (500) et l’amélioration de l’illumination. Parmi quelques autres, les énoncés de ces programmes nettement territorialisés, inclus dans un diagnostic général de la situation du municipe, contribuent à mettre São Paulo « rumo ão des envolvimento sustentavel ».

22Une évaluation très sommaire à partir de différentes sources permettrait de situer entre 20 et 30 millions de dollars les montants investis annuellement dans ces différents programmes par les gouvernements municipaux depuis 2001, dont près de la moitié (soit 100 millions de dollars), proviendrait de la capacité de conviction de certains experts municipaux à négocier avec la BID, des financements internationaux destinés aux programmes de logements et de protection de l’espace public17.

23Peut-on mettre en perspective l’inspiration qui sous-tend cet ensemble de programmes qui se veulent complémentaires entre eux, coordonnés par l’Emurb et celle qui prévaut dans les « Ententes sur le Développement durable urbain », instances tripartites qui se multiplient dans les villes canadiennes, notamment à Vancouver. Dans les ententes en effet, l’accent est mis sur la rénovation d’une Downtown, intégrée au projet volontariste et à l’engagement de la municipalité à promouvoir le développement durable comme paradigme-clef de son action18.

24Plus que comme des programmes résidentiels, les Ententes – notamment celle de Vancouver – s’affichent comme programmes de « régénération » des activités économiques et culturelles de consommation populaire et de « recyclage » de certaines formes de « marginalités sociales » présentes en centre-ville (notamment, la consommation de drogues). Traitement hygiéniste, diront certains ; traitement glamour, diront d’autres. Quoi qu’il en soit, les coïncidences avec le projet de São Paulo sont évidentes. Mais ce rapprochement entre les options canadiennes et brésiliennes est ici fortuit et relève de nos propres observations. On dira seulement que les montages d’instances décentralisées et de décision se ressemblent dans ces deux fédérations que sont le Brésil et le Canada. Il nous semble alors intéressant de vérifier que le sens que les uns et les autres accordent au concept polysémique de « développement durable » urbain est extrêmement fondu ici et là, dans la complexité socio-territoriale que présentent les territoires de centre-ville ; et dans les deux cas, la démarche down-town utilisée masque les normes mesurables et les grandes mises en garde planétaires (sur la consommation d’eau, d’énergie, etc.), dont l’application est certes différente à São Paulo et à Vancouver. Rappelons d’ailleurs que la question de la « discontinuité politique », sur laquelle on reviendra, si présente au Brésil, n’apparaît pas comme contrainte ou comme frein, dans les bilans d’expériences canadiennes.

25Nous avons essayé de montrer que les stratégies de développement urbain, portées par les professionnels et les techniciens au service des pouvoirs locaux, qui sont architectes et qui peuvent aussi être des universitaires et des ingénieurs, étaient engagées dans des plans d’action qui les autorisent à ne pas retenir vraiment la codification de normes de conduites mesurables. Ce dernier exercice, en effet, dépendrait donc du niveau fédéral.

Politiques urbaines et environnement, trois analyses de situations

26On ne rendra compte dans ce livre que de quelques aspects sectoriels de la promotion de la ville durable dans un espace complexe – le centre-ville –, car ce dernier matérialise des héritages paradoxaux dans leurs durées multiples que le temps et les différents moments historiques agencent et recomposent. Le centre conserve cependant son rôle symbolique et devient le lien avec la « garantie » de la mémoire culturelle de la ville et peut-être locale, sorte d’imposition à laquelle n’échappe presque plus aucune ville.

À propos des transports

27Presque partout, la question de la mobilité intra-urbaine, associée à celle de l’amélioration des transports, relativement bien connue et analysée, est passée à la phase de sa prise en compte technique et de l’application de politiques publiques. Cependant, à São Paulo, comme dans la plupart des très grandes villes d’Amérique latine, la relation à la voiture n’est pas posée dans les mêmes termes qu’en Europe. Attenter à la liberté de la classe moyenne, au mythe de son efficacité professionnelle grâce à sa mobilité individuelle (sous-entendu, dans sa voiture), et au rempart qu’elle se construit face aux agressions (vitres fermées, portes verrouillées dans les véhicules climatisés), est un argument plus fort que la pollution de l’air, les nuisances sonores et les dangers d’accident qui caractérisent pourtant les espaces centraux. Dans le centre-ville qui n’en avait pas, l’usage des étages inférieurs des immeubles comme parkings dans le cadre d’opérations immobilières se développe à un rythme effréné, à mesure que la « requalification »avance. Ces aménagements créent un petit retour sur investissement très rapide. Par ailleurs, le creusement de parkings souterrains, assez controversé cependant et même mis en cause du fait de son coût élevé de construction et la mise en circulation de modèles de voitures qui consomment différents combustibles, sont les remèdes que pratiquent aujourd’hui tous les centres-villes et en particulier São Paulo, mais il n’y a pas de politique de dissuasion à l’utilisation de la voiture. Aucune amélioration des transports publics – et elles sont nombreuses malgré le coût élevé de ces derniers –, ne viennent à bout de la conviction dans le rôle social de la voiture individuelle, porté par les classes moyennes. Seule, la mobilisation du ciel par les hélicoptères représente une alternative pour une toute petite frange de la population qui se déplace quotidiennement pour ses affaires19. Alors qu’il existe de nombreuses études sur la concentration des flux quotidiens vers le centre de la ville20, et malgré l’apparition de nouvelles centralités en périphérie, il n’y a pas vraiment d’études prospectives sur les transformations qui pourraient laisser envisager des modèles de type « mobilités lentes ». Et cela, parce que les espaces centraux demeurent extraordinairement attractifs comme lieux de ressources symboliques et économiques et extraordinairement répulsifs pour ceux qui considèrent encore que la présence d’un magasin ou d’un commerce au pied de son immeuble dévalue irrémédiablement son adresse.

28Nous n’insisterons pas sur ce dilemme présenté plus loin par Regina Meyer. Mais rappelons ce qui est devenu un lieu commun : la région centre-ville continue d’afficher de mauvais indicateurs en matière de pollution de l’air (concentration forte de monoxyde de carbone et d’ozone).

Tableau résumé de quelques données et nuisances

À propos de l’eau

29Fréquence des inondations à cause d’une imperméabilisation excessive du sol, occupation des bassins hydrographiques locaux par des groupes de personnes afin d’y construire leur logement entraînant la pollution des eaux, fragilité et manque de capacité suffisante des installations de traitement des eaux, enfin déperdition de près de 40 % dans les canalisations sont, à grands traits, les problèmes signalés par les spécialistes. Dans ce contexte, le centre-ville occupe une place privilégiée car il est équipé de canalisations (certes anciennes) mais relativement bien entretenues alors même qu’il perd des habitants. Cependant, même si le Pauliste, habitant du municipe a accès, – distribuée par une entreprise d’État, la Sabesp –, à la même quantité d’eau par jour et par personne que le Parisien (environ 200 litres par jour ; 300 en revanche à Los Angeles ou à New York), l’inégalité dans cet accès est manifeste et pose un problème d’urbanisme crucial en centre-ville. Par exemple, dans un des immeubles squattés par une nombreuse population (immeuble Prestes Maia, 2500 habitants de 2003 à 2007), la Sabesp coupa officiellement l’eau pendant quatre ans, fermant les yeux sur les raccordements sauvages effectués par des habitants compétents en plomberie, qui permettaient l’accès à deux points de douche par étage21. En 2006, la Sabesp, malgré le maintien de l’immeuble dans son état « d’irrégularité » accepta après des négociations avec les leaders de la « communauté » de l’immeuble de rétablir l’eau dans certaines pièces lorsque les habitants de ces dernières prenaient en charge le coût des travaux de canalisations. Elle a dû en conséquence officialiser le réapprovisionnement de l’immeuble au coût du quartier, un coût que certains habitants ne pouvaient honorer. Une division entre habitants s’est installée. À l’autre extrême, dans les quartiers du sud-ouest de la ville, les salles de bains, les piscines au sommet des immeubles ou dans les appartements, et le lavage quotidien des voitures, font partie du mode de vie. Ces deux formes extrêmes de l’accès aux services et à la consommation ont lieu dans les espaces centraux ou très proches du centre du municipe. On peut par ailleurs leur associer d’autres formes intermédiaires de résidences : chambres d’hôtel sans eau courante, louées à la nuit et parfois au lit par des personnes, cortiços ne bénéficiant que d’un point d’eau collectif. Ces derniers sont l’objet de petits programmes de réhabilitation par l’état de São Paulo, grâce à des prêts de la BID, qui devraient permettre de maintenir une partie de la population pauvre dans les ZEIS des quartiers centraux, dans des logements très exigus. Ainsi, la question sociale posée par le degré de pauvreté de certains habitants perturbe la logique politique qui devrait conduire à l’objectif du « développement durable ». Énonçons alors quelques évidences en vrac : la situation dans les squats serait en effet dangereuse si « Dieu n’était pas brésilien ». La population pauvre est qualifiée de vulnérable mais soupçonnée d’être elle-même dangereuse. Si l’habitant moyen de la ville a une représentation négative de la sécurité dans le centre, les études sur les localisations et la fréquence des actes de violence sont très polémiques, certaines confirmant statistiquement cette insécurité, d’autres la niant, renvoyant cet espace de la ville à la moyenne urbaine. Dans certains milieux, tant d’urbanistes animés par une fibre sociale et fervents avocats du volet « développement social » du développement durable que dans les milieux du Movimento (cinq organisations populaires de pression pour l’accès et le droit à la ville), la notion de développement durable (telle qu’elle est utilisée par le mainstream) est ainsi souvent associée à celle d’hygiénisme22.

À propos du ramassage des ordures

30On retrouve ces réserves « hygiénistes » dans la critique aujourd’hui faite au programme de triage des ordures pourtant présenté comme exemplaire dans certaines villes brésiliennes et presque partout similaire23. À São Paulo en effet, les travailleurs « indépendants » ou organisés en trois coopératives, chargés de ramasser puis de trier les ordures qu’ils se répartissent par îlots avant de les vendre dans trois centrales (situées dans les quartiers centraux) où se rendent les camions de l’entreprise municipale dont la tâche est d’emporter les ordures en périphérie, sont soupçonnés de négliger le ramassage dans les rues qu’ils connaissent bien où aucun matériau ne leur rapporte le moindre revenu. En revanche, les rues de bureaux où le papier est abondant donnent lieu à des conflits sur le contrôle des micro-espaces, ainsi qu’à des agressions, autour de la ressource qu’elles génèrent24. Par ailleurs, les différents lieux de triage et d’hébergement construits par la mairie du PT, à l’intention des catadores ne semblent pas répondre aux besoins. L’un est un immeuble accordé par la municipalité à proximité du marché municipal restauré et géré par les coopératives. L’autre est une sorte d’auberge où l’on peut passer la nuit ; les deux sont en centre-ville. Mais les agressions pour voler le chargement des carrioles font que leurs propriétaires sont souvent contraints de dormir d’un œil, dans la rue, à leur côté. Quant aux centres d’hébergement de nuit, ils sont peu fréquentés et peu entretenus. L’élimination du catador/triador – ramassage et triage – de la chaîne « poubelle » au nom du développement durable pour certains, de l’hygiénisme pour d’autres, est à l’ordre du jour à la mairie qui gère actuellement le municipe de São Paulo.

31Les problèmes que posent les trois analyses de ressources que l’on vient de présenter, celles des combustibles, de l’eau et des déchets solides, ponctuent le discours des hommes politiques locaux mais les mesures destinées à prendre en charge les contradictions posées par leur application, sont largement alignées sur celles du secteur privé (investisseurs importants et consommateurs solvables). Elles sont aussi soumises à la question sociale que posent les travailleurs de la ressource et les usagers/consommateurs potentiels de bas revenus. Enfin elles dépendent des exigences des financeurs de la « ville durable », dans le moyen et le long terme, soit la BID et la Banque mondiale.

Nombre de zones polluées 2003

Position des acteurs de l’urbain vis-à-vis de la ville durable

32Avant d’expliciter la position de chacun des acteurs rappelons ici que, dans la « promotion » de la notion de ville durable, l’échelle « centre-ville » fait sens. Comme il a été dit au début de ce texte, le centre a été délimité pour être soumis à des mesures et des politiques particulières que le temps politique éphémère des gouvernements municipaux modifie. La vision sociale matérialisée par les contraintes imposées aux politiques publiques par la présence bien délimitée géographiquement de ZEIS, le dispute à celle de l’efficacité économique, dans un contexte de marketing urbain mondialisé. La perception d’une donnée de nature « durable » s’appliquant aux centres est partagée par tous les acteurs : celle d’un lieu qui bénéficie d’un équipement permettant son accessibilité, relativement dense et qui fut de tout temps entretenu par les pouvoirs publics. Les densités des canalisations d’eau, de réseaux électriques, de gaz, de téléphone (associé aujourd’hui au numérique), d’égouts et d’assainissement sont très supérieures à celle du municipe en général, supposant que l’équipement ou la réactivation des « poches » de dégradation sont moins coûteux, ou même pour cette dernière plus aisée à mettre en œuvre que l’équipement des périphéries.

33« L’évasion » des zones centrales est, de fait, de plus en plus perçue par les défenseurs d’une approche technique de l’urbanisme, comme un gaspillage. Cette approche et le marketing qui l’accompagne, diffusant une vision positive et positiviste du centre, entraînent cependant, aussi vite, un renchérissement du prix du foncier relevant du marché, soit une multiplication par 2 – environ en 18 mois (2005-2007) –. Résultat : le centre commence à intéresser depuis peu les promoteurs immobiliers, monde très actif au cœur d’une activité très porteuse dans la période actuelle à São Paulo.

Projets de lois municipales

34C’est sur ce substrat consensuel que se construisent les discours des acteurs redonnant un caractère stratégique aux propositions et/ou aux projets, politisant les visions de « la ville durable » parce qu’elle confronte des intérêts divergents et parfois corporatistes.

35Il y a donc quatre discours différents sur la façon de prendre en charge la responsabilisation d’une ville durable. Comme l’écrit Corinne Gendron, dans un article, en 2004, les débats qui associent ou opposent ces acteurs à São Paulo « sont révélateurs d’un déplacement de certaines luttes sociales autour d’un nouvel enjeu historique, le développement durable », mais elle ajoute que ce dernier « est modelé et redéfini en fonction des logiques propres à la construction des représentations sociales »25. Autrement dit, ces représentations mettent en jeu aujourd’hui encore à São Paulo des relations tendues par l’excès d’inégalités de revenus et dans l’accès aux biens qui caractérisaient ce que l’on appelait autrefois le sous-développement, soit une relation tiers monde/premier monde dans laquelle le rôle des classes moyennes était escamoté.

Revenu mensuel de 0 à 5 salaires minimums

36Ces quatre discours sont ceux de trois types d’acteurs intervenant directement ou comme médiateurs dans les politiques urbaines. Le quatrième est constitué par les groupes sociaux, cibles de ces politiques.

37Les pouvoirs locaux couvrent la problématique du développement durable dans son ensemble et tentent de gérer les contradictions qu’elle engendre en pensant l’intégralité de son territoire. Mais le maire et les maires des seize sub-prefeituras modifient profondément l’orientation générale de la politique urbaine, en changeant lors de chaque nouveau mandat les personnels « de confiance » des secretarias, surtout s’il y a changement de couleur politique. Certains sub-prefeitos par ailleurs, jouissent d’un pouvoir plus visible que les autres, ce qui leur a permis de négocier ou de renégocier directement l’objectif et le calendrier de certains financements (de la BID, par exemple). C’est le maire de São Paulo et le Sub-Prefeito de la Sé qui ont personnellement donné une orientation nouvelle à la politique de réhabilitation du centre-ville au nom du développement durable. Du social (programme « Morar no centro », intégrant le principe de droit à la ville, promotion de la mixité spatiale et sociale, reconnaissance d’un statut pour les catadores) qui prévalait pendant la gestion du PT, à la « requalification » économique et publicitaire, préférée par l’actuel gouvernement dans une ambiance technicienne moins participative et moins annoncée, l’architecture des projets urbains a changé. On avance aujourd’hui une incompatibilité entre la présence assez massive des pauvres (habitants) et même des travailleurs pauvres (habitants/travailleurs) dans le centre-ville et le projet. On prévoit donc d’écarter ces populations grâce à des propositions alternatives négociées avec chaque groupe dont le temps de résistance plus ou moins fortement appuyée par les ONG, est évalué afin de les diviser26. De même, l’existence de ZEIS, avec les contraintes qu’elles supposent et imposent au milieu de la ville, est mise en cause.

38Quels sont alors les concepts-clefs du discours politique dans cette nouvelle orientation ? 1) Respect et conservation du patrimoine public. Son instrumentalisation : les pouvoirs publics sont revenus en centre-ville ce qui lui donne des lettres de noblesse. Des personnages importants sont hébergés en centre-ville lors de leur visite : le pape, par exemple, en septembre 2007. 2) Créer les conditions d’un financement de la requalification et d’un entretien de qualité de cet espace revalorisé grâce aux investissements privés et à la capacité de travail et de consommation des classes moyennes auxquelles on fait appel. On retrouve là le thème de la promotion de la gentrification.

39Comme d’autres villes du Brésil, São Paulo possède un plan stratégique associé à son plan directeur. Ce dernier, dont les échéances ne correspondent pas aux mandats municipaux, en cours de réélaboration en 2007, prévoit la suppression des ZEIS et des obligations qui accompagnent les projets afférents, au prétexte que l’on doit supprimer les programmes qui n’auraient pas abouti dans les années antérieures. Le peu de capacité de régulation que le gouvernement municipal exerce dans son partenariat avec le secteur privé lorsqu’il est mis en perspective avec celui de Barcelone ou d’autres villes européennes, pointé par Jordi Borja dans plusieurs entretiens27, se révèle dans le projet emblématique présenté dans la presse par la sub-prefeitura de la Sé, pour le quartier de la Luz.

40Que dit ce projet ? Nettoyer (limpar), mais surtout démolir des pâtés entiers de maisons, de petits immeubles, d’hôtels/cortiços grâce à des procédés d’expropriation existants mais complexes, et appel aux entreprises multinationales et nationales grâce à des propositions de très fortes exonérations fiscales, semblent être les consignes actuelles. Ces exonérations seraient permises par les financements à long terme de la BID et par les retombées dues au succès (envisagé) de l’opération. Elles seraient les piliers du projet au nom d’une nouvelle architecture « durable » et intelligente. Les promoteurs immobiliers sollicités à leur tour pour construire des immeubles d’habitation censés remplacer hôtels et cortiços, sont pris entre deux feux qu’ils ne résoudront qu’à travers l’évaluation de leur « retour sur investissement ». L’alternative qui se présente alors à eux est celle-ci : ou bien l’usage de terrains vagues ou de friches pour construire et non pas réhabiliter des immeubles (de classes moyennes), selon le schéma « beauty center, fitness, sala de descanso, playground, etc. », de hauteur moyenne (15 à 20 étages), ou bien la réhabilitation de la rue combinant activités commerciales, activités de services et résidences, un modèle que plusieurs architectes progressistes et novateurs tentaient de développer depuis plus de vingt ans dans plusieurs villes d’Amérique latine28, mais qui ne trouve guère preneur au Brésil. D’ores et déjà, les « projetos, lazer, conforto, terraço, uma ou duas garagens » apparaissent dans le centre-ville29.

41S’effondrent donc l’idée de mixité et de droit à la ville, au nom de la nouvelle densification par la verticalité et de la capacité de financement à long terme de la requalification, d’une approche plus sécuritaire de l’urbanisme et d’une certaine marchandisation de la culture comme élément important de la requalification.

42Cependant, la question de la durabilité traverse profondément un autre univers, celui des professionnels de l’urbain, qu’il s’agisse des professeurs d’université publique, des experts qui travaillent dans les ministères et secretarias, et des militants des ONG préoccupés de développement en ville (Polis, EcoAr).

43Ce sont des architectes, des ingénieurs, des économistes, extrêmement au courant des recommandations internationales, branchés sur des réseaux de savoirs techniques mais aussi intégrés à des courants d’idées en matière d’urbanisme et de développement local, donc sensibles à la question sociale que pose toute prescription de politique urbaine dans les villes ségrégées à l’extrême d’Amérique latine.

44Protection d’espaces de végétation naturelle supposant l’interdiction de leur « occupation », meilleur usage des ressources en particulier du circuit de l’eau de l’amont à l’aval, bonne appréhension de la propreté et des déchets, prévention des désastres comme les inondations et les explosions, la violence, etc., régularisation du statut de la propriété et des procédures de location. Autant de recommandations qui renvoient à ce qui est considéré comme un préalable par les militants des ONG : le droit à la ville comme un droit humain ; le droit à un logement digne, à l’accès au travail et au service comme des droits sociaux, contenus dans le Estatuto da Cidade, élaboré par le ministère des Villes. Les ONG maintiennent une vigilance autour des engagements au respect de ce document, produit pendant le premier gouvernement Lula, qui fait force de loi et dans lequel la place de l’accès à la santé et la nécessité d’une couverture du territoire par un réseau d’assainissement occupent un chapitre important. Leur vigilance s’appuie sur le raisonnement suivant : c’est seulement par le respect et l’application prioritaire de ces droits30 – d’après les ONG humanitaires dont quelques membres participent de conseils de représentants à la Mairie – que la protection de l’environnement peut être envisagée selon des normes sociotechniques qui pourraient faire consensus et être privilégiées par les experts.

Publicité d’un édifice d’appartements face au square Arouche, localisé dans le district Répública

45Cette approche, souvent partagée par certains secteurs de l’université publique, dont les professeurs peuvent passer alternativement du service public à l’expertise et au militantisme, a contribué à promouvoir la professionnalisation du spécialiste (au savoir interdisciplinaire) du développement urbain et de la protection de l’environnement. Certains départements de la USP, celui de géographie en particulier, mais surtout la FAU, mettent en avant le concept de « durabilité » (qu’est-ce qu’une architecture durable ?). C’est à la nouvelle université de l’ABC, à Santo André, une ville qui se veut « innovatrice », que l’on trouve une formation d’ingénieur environnementaliste et urbaniste, qui fait une large part aux connaissances en sciences sociales et aux méthodes de l’analyse spatiale (planification urbaine, notion à nouveau très à l’ordre du jour au Brésil ; droit de l’environnement ; énergie, société et développement ; sociologie urbaine ; ville/globalisation/projets urbains, etc.). La liste que nous donnons ici est incomplète31. Le spécialiste de ces questions, chargé de transmettre son message technique, porte en même temps le dualisme de son militantisme où le droit humain considéré comme quotidiennement bafoué par les situations de « privation », de « vulnérabilité » ou de précarité extrême d’une grande partie des populations qui vivent de et dans la ville : comment associer ce contexte social et l’analyse prescriptive de la préservation de l’environnement qui relève inévitablement du temps long. Il considère plutôt que la conscience de cette dialectique est favorable à l’action.

Conclusion : les territoires centre-ville, porteurs emblématiques de ces contradictions

46De ces discours portés par quatre types d’acteurs, il ressort quelques motifs de quasi-unanimité : la nouvelle densification des centres-villes comme exigence, dans des conditions socioéconomiques et environnementales de durabilité. Cependant, ses conditions de mise en œuvre renvoient à des priorités sociales et/ou économiques qui ne font plus l’unanimité. Jusqu’à quel point les mobilisations locales parviennent-elles à les inverser ou à les réorienter en leur faveur ? Plus que leur durée, plus que la « participation », c’est l’existence d’un espace de négociation qui se recrée au cas par cas, qui peut éventuellement contribuer à faire avancer les mesures de régulation et/ou justificatives que propose un secteur public faible face aux investisseurs privés. L’existence de cet espace est donc un instrument-clef, notamment pour le Movimento (ainsi que l’on appelle la fédération des cinq mouvements pour le logement dans la ville de São Paulo32), les ONG, la société civile en général. C’est un instrument-clef de la durabilité des mesures de développement urbain.

47Un deuxième aspect important auquel chacun semble accorder validité et importance : la reconnaissance d’un savoir sur la durabilité urbaine, utile à tous. La reconnaissance de ce savoir passe par celle de la profession, donc de la professionnalisation. On a montré qu’elle avait eu lieu à trois niveaux. Un premier niveau concernerait la formation de surveillants des parcs, des jardins et de l’éclairage. Cette responsabilité, déjà partiellement expérimentée, ferait l’objet d’un contrat avec les sub-prefeituras33. Elle serait éventuellement répressive. Le deuxième, proposé par le Secretaria do Verde e do Meio Ambiente qui s’adresse à une catégorie de fonctionnaires municipaux a été reconnu par la loi municipale. Elle concerne des formateurs à la problématique de l’environnement, chargés d’animer les forums de quartiers et d’intervenir dans les écoles primaires.

48Le troisième est la formation dont on vient de parler, l’émergence d’une nouvelle corporation dont la reconnaissance rappelle celle de l’Association des Architectes dans les années 1930 qui devenaient pour des décennies les figures emblématiques de l’innovation, tant du point de vue esthétique/technique que politique/militant, en matière d’urbanisme34.

49Le troisième point est sans doute un des plus complexes. C’est celui du financement de la « durabilité ». Le « durable » relève de négociations financières (avec les agences internationales, BID et Banque mondiale) et de stratégies politiques (qui se réduisent le plus souvent à des temps de mandats de quatre à six ans). La durabilité menée par exemple jusqu’à son terme – un programme de logement social adéquat pour personnes dont les situations chroniques de précarité sont directement liées à l’intensité et/ou à la fréquence des inondations – est la condition des prêts à long terme. Or la discontinuité électorale semble incompatible avec une continuité dans l’action. Les prêts de la BID, péniblement négociés (100 millions de dollars en l’occurrence, en 2003, pour le centre de São Paulo, destinés à des programmes de location dans le centre de São Paulo aujourd’hui interrompus), devaient être justifiés en 2006 pour être utilisés à d’autres fins. En résumé, l’indemnisation des propriétaires de terrains semi vagues et d’immeubles en cortiços que l’on prévoit de démolir afin d’engager une reconstruction attractive et verticale (pour répondre aux intérêts d’entrepreneurs privés peu enclins à investir dans un paysage de bâti ancien mais qui forment à São Paulo le groupe d’acteurs le plus puissant de la société). L’histoire et les déboires de ce prêt auront duré près de dix ans.

50L’idée de réhabiliter le centre-ville de São Paulo réunit sur un espace réduit les utopies et tous les types de pédagogies qui permettent de formuler ces dernières et de les transmettre : depuis le retour symbolique et emblématique du pouvoir local dans son périmètre35, au vocabulaire de l’embellissement (sous Marta Supplicy) et celui de la down town glamour aujourd’hui, le pouvoir local n’a pourtant pas encore imposé le vélo.