1Depuis quelques années2, la notion de « développement durable » et son corollaire, celle de « ville durable », ont été à la fois médiatisées, vulgarisées, précisées et technicisées… Et pourtant les deux notions n’ont pas accédé au rang de concept parce qu’elles ne sont pas vraiment consolidées et restent avant tout prescriptives. Quant à leurs prescriptions dont l’efficacité n’est prouvée aujourd’hui qu’à travers des diagnostics sectoriels et rarement territoriaux, elles relèvent de volontés politiques multi-scalaires, assez différentes selon les partages du monde reconnus par les chercheurs3.

2Par ailleurs et pendant ces trois années, de nouveaux instruments d’observation des conditions locales du développement durable se sont multipliés et on prétendra même qu’ils se sont universalisés dans la mesure où beaucoup d’entre eux sont proposés par les organisations internationales. Des batteries d’indicateurs ont été mises au point dont la capacité à décrire les situations dépendent de l’échelle à laquelle ceux-ci ont été construits et de la durée d’observation dont ils pourront se prévaloir. Cependant, il n’existe à ce jour ni observatoire, ni aucun indicateur dont nous ayons eu connaissance permettant de rendre compte de façon systémique pour les villes d’Amérique latine de ce processus volontariste et prescriptif qui est censé se dérouler aussi bien à l’échelle planétaire qu’à celle d’un sous-continent (l’Amérique du Sud), d’une aire culturelle (l’Amérique latine), d’un territoire national, d’un territoire urbain, etc. Ce livre prétend faire le point sur l’usage du concept appliqué à un espace délimité administrativement et/ou géographiquement par les pouvoirs locaux mais aussi symboliquement, ce qui contribue à leur donner un rang hiérarchique : les centres-villes.

Un instrument d’urbanisme, la réhabilitation, au service du développement durable

3On a choisi d’observer un instrument d’urbanisme – la réhabilitation – dans des centres-villes d’Amérique latine, car elle faisait appel pour requalifier ces territoires symboliques, à des séries de remèdes et de recettes relevant d’une multitude de savoirs techniques, économiques et sociaux et d’une capacité de projection complexe dans l’avenir. Elle a été choisie aussi parce que, comme une évidence, partout en Amérique latine elle faisait partie de programmes d’aménagement qui semblaient en quelque sorte se substituer à ce que l’on appelait la planification dans les années 1960-1980, après que les bouleversements dans les découpages administratifs et la décentralisation ont modifié les rapports de force politiques locaux. Cela, en essayant de prendre plus ou moins en compte l’énorme croissance urbaine et son corollaire, la « crise urbaine ».

4Les chercheurs pouvaient alors noter l’intense circulation des idées et des expériences entre responsables politiques, experts et urbanistes, pour justifier les programmes de réhabilitation entre les villes d’Europe (de l’Italie à l’Espagne, la France ou la Belgique…), d’Amérique latine (de Mexico à Montevideo et Buenos Aires, de Santiago à São Paulo…), et d’Amérique du Nord (de New York à Boston et Montréal…)4.

5L’introduction de la notion de « ville durable » et l’injonction d’appliquer un autre développement basé sur moins de gaspillage, réduit la réhabilitation des centres-villes à l’application d’un programme parmi d’autres. Cependant, l’objectif de la « ville durable », associé aux projets de réhabilitation, continue de s’appuyer sur un programme territorialisé, « intégré » comme l’on dit, renvoyant à une continuité spatiale avec le reste de la ville, mais aussi à des mesures spécifiques dont certaines relèvent directement des recommandations internationales, notamment la lutte contre les nuisances qui se sont accentuées dans ces espaces au cours de leur histoire, partiellement causées par la multiplication des déplacements à l’origine de hauts niveaux de pollution (par exemple).

Affaiblissement et prégnance du découpage Tiers­Monde/Premier Monde

6Sans revenir sur l’histoire du concept de développement et de son corollaire le sous­développement, associé à sa version politique appelée tiers-mondisme5, on soulignera cependant que les gouvernements des pays d’Amérique latine, inspirés par la CEPAL depuis la fin des années 1950, ont largement pris part au débat sur la dépendance, s’auto-classant alors comme un bloc original au sein du tiers-monde, et cherchant ses remèdes au sous-développement et ses recettes pour en sortir, au sein des politiques nationales.

7Le stigmate du sous-développement reste présent dans beaucoup de milieux (intellectuels, experts, politiques, militants, etc.) et dans presque tous les pays, même en Argentine, lorsqu’on a recours au concept non consolidé de « développement durable ». Ainsi, les volets social et économique restent-ils des préalables essentiels, dans la plupart des discours, à la mise en application de mesures d’économie d’énergie et de protection de l’environnement, même si celles-ci sont prises en compte depuis la Conférence de Stockholm en 1972, Les Journées de la Terre de Rio de Janeiro (1992) ainsi que par le Sommet latino-américain de Santa Cruz de la Sierra (1996)6.

8Les processus de décentralisation ayant ensuite conduit à la prise du pouvoir local par les partis de gauche issus des luttes urbaines, ont obligé les grandes villes latino-américaines à adopter des positions communes à Johannesburg - dont le ton était assez radical – où elles défendaient en priorité la nécessité de résorber la pauvreté et l’amélioration de la qualité de la vie des plus démunis au niveau local comme conditions incontournables du développement durable et l’injustice que représente le fait de se plier aux mêmes exigences en termes de contrôle de l’usage des énergies que les pays les plus dispendieux dans ce domaine7.

9Ces positions sont reprises à leur façon par les gouvernements de gauche de cette deuxième moitié des années 2000. Elles éclairent d’ailleurs sur les difficultés, les débats et les réticences qui s’expriment en Amérique latine, à propos de la construction au niveau local d’agendas 21 et d’indicateurs proposés par les experts d’organisations internationales8. Rejets et appels aux différents meanstreams internationaux alternent donc, rendant opaque la rationalité supposée d’un modèle de « ville durable » qui inspirerait les grandes villes d’Amérique latine. Rejets et appels correspondant d’ailleurs à des moments et à des changements politiques (tant locaux que nationaux) qui révèlent aussi l’enjeu et les priorités politiques des gouvernements locaux ainsi que les pressions auxquelles ils sont soumis par les lobbies de la construction et des transports, leurs partenaires privés les plus puissants9.

10Même si jamais personne ne s’affiche comme hostile aux principes du développement durable ce dernier, du fait de son imprécision structurelle, n’est pas légitimé de façon égale par tous les types de pouvoir, ni par tous les acteurs. Bien que son énoncé soit reconnu par tous comme une pédagogie, la soumission de sa légitimité à la discontinuité politique, particulièrement au niveau des gouvernements des grandes villes est aussi très fréquemment soulignée et sa dépendance à l’égard des gouvernements nationaux reprend-elle du service10.

11Enfin, le coût du développement durable reste un sujet tabou dans des villes qui subissent depuis plus de trente ans des alternances brutales de croissance et de crise ou de récession11, à l’origine de situations d’endettement local parfois tellement alarmantes que les gouvernements doivent intervenir par le biais de lois pour les réguler12.

Surmonter les contradictions

12Dans ce contexte général, la réhabilitation des centres-villes fait-elle partie de la batterie d’instruments que se donnent les acteurs locaux pour exorciser la crise urbaine, la précarité et promouvoir ce que les ONG appellent « le droit à la ville » ?

13Les textes que nous présentons mettent l’accent, selon les contextes locaux, sur l’un ou l’autre des volets qui composent le concept et sur les difficultés à rendre opérationnelles des mesures qui s’appuient sur des logiques contradictoires, situations à l’issue desquelles la remise en service de l’instrument « planification » serait pour certains urbanistes supposée seule à même d’y parvenir.

14Dans la pratique, les instruments d’accompagnement des politiques locales, recommandés depuis la fin des années 1980 par la Banque Mondiale (good governance, accountability, identification des amenities, nécessité d’une régularisation du foncier urbain, bankability), l’énoncé de certains objectifs à atteindre (amélioration des transports et dépollution, etc.), ont été relayés par les exigences de bonne gouvernance de la BID, aujourd’hui supporter intransigeant du développement durable. Cette dernière a successivement mis l’accent sur le logement (début du millénaire), puis sur la protection de l’environnement (infrastructures collectives, problèmes des résidus solides, espaces verts). On peut donc voir que les thèmes de la mobilité et du transport occupent une place-clef dans les diagnostics que font la plupart des acteurs et des milieux impliqués.

15Même si la vision des économistes dits « libéraux » et des investisseurs, lorsqu’ils pensent la réhabilitation des centres-villes, passe d’abord par l’activation des conditions de leur retour dans le marché (y compris sur le plan des coûts de l’immobilier, dont tout le monde sait qu’il exclura les insolvables), les casse-tête de la mobilité et de la sécurité occupent tous les esprits, beaucoup plus que le coût de la construction et/ou de la réhabilitation matérielle dont on parle très peu, comme s’il s’agissait d’un sujet tabou13. Un tabou parfois posé par des architectes militants lorsqu’ils font référence à la « nécessité de penser une architecture durable »14.

16« Le modèle actuel de la ville brésilienne n’est pas soutenable, dit pour sa part Nabil Bonduki, ancien conseiller municipal de São Paulo, architecte, urbaniste et professeur de Planification urbaine, à la Faculté d’Architecture et d’Urbanisme de la USP. Il suppose un fonctionnement urbain basé sur la circulation des automobiles depuis les garages des condominios vers les stationnements des shoppings. Il présuppose la multiplication des forteresses et des tours de verre, fermées par des systèmes d’air conditionné, protégées en permanence. Il suppose une croissance horizontale illimitée qui détruit les zones de protection de l’environnement ou ceinture verte. Il suppose l’évasion de l’espace public qui s’accentue en même temps que l’insécurité des rues15… ». Or, pour lui comme pour d’autres, un des projets alternatifs à cette « insoutenabilité » se trouve dans la requalification des centres des villes.

17Il y a donc des dangers dont l’identification fait consensus : le coût de l’extension illimitée de l’espace bâti en est sûrement un. Argument présenté comme plus technique que politique, il est invoqué partout et on l’appelle unanimement au secours pour justifier les projets de densification nouvelle des « quartiers centraux ». Mais les moyens pour y parvenir et l’analyse de l’histoire des centres-villes qui sous-tend la recherche de ces moyens peuvent être l’objet de polémiques et de conflits violents pour le contrôle de la « ressource » que représente la localisation « centre-ville ».

18Ainsi la table rase plutôt que la réhabilitation ou l’inverse, le marketing urbain qui va rarement sans exclusion des plus pauvres de certains territoires, la sauvegarde au sens large, la marchandisation de la culture grâce à la promotion de valeurs considérées comme consensuelles, sont autant de remèdes et de méthodes priorisées par les uns ou les autres et une façon d’exorciser le spectre du développement à plusieurs vitesses ou la consolidation des situations de précarité extrême. Finalement, pour n’importe lequel des gouvernements locaux en place pour un temps donné, la dimension « protection de l’environnement » associée à celle d’« économie d’énergie » et de lutte contre le gaspillage, ne relève pas du même temps politique que les mesures sociales et économiques dans lesquelles on inclut le droit à la sécurité, traditionnellement perçues en termes clientélistes, corporatistes ou de rapports de force16.

Temporalités et volonté politique

19Donnons, dès cette introduction, l’exemple de la ville de Mexico, emblématique s’il en est et qui fait partie des études de cas de cet ouvrage. Ainsi, le gouvernement du District Fédéral est-il parvenu à réduire, grâce à la mobilisation des classes moyennes, le niveau de pollution de la « ville la plus polluée du monde » au début des années 198017. En revanche, bien que chaque habitant du DF dispose en théorie d’une quantité quotidienne d’eau supérieure à celle d’un Parisien ou d’un Pauliste, on ne parvient pas à freiner la déperdition de plus de 30 % de la ressource. Est également dénoncée, par ailleurs, l’incapacité à développer une politique de protection des espaces verts et, plus encore, à empêcher l’extension infinie de l’urbanisation périphérique par l’application d’un programme pourtant très médiatisé, appelé Bando 218, de requalification des quartiers centraux et un programme de contraintes spatiales à l’adresse des investisseurs immobiliers. Autant de grands thèmes qui font l’objet de plaintes et de dénonciations consignées par un organisme de surveillance, la Procuradoria Ambiental y del Ordenamiento Territorial del DF, dans un Rapport annuel rendu public19. Or l’on constate – paradoxalement – que l’un des plus forts taux de dénonciation émis dans la région centrale du DF concerne avant tout autre, des questions tout à fait traditionnelles, celle de l’absence et du manque d’entretien des espaces verts et celle des nuisances sonores. Presque rien n’est dit de la pollution.

20Pourquoi cette référence au District Fédéral mexicain est-elle emblématique ? Parce que les instruments des politiques urbaines mis en œuvre y sont perçus et médiatisés comme relevant d’un pouvoir municipal en quête de légitimité politique. Son indépendance volontariste vis-à-vis des recommandations ou injonctions internationales (fussent-elles celles d’organisations telles que le PNUD, le programme Habitat, et/ou la BID) fait partie de son engagement vis-à-vis du peuple de Mexico. Elle faisait également partie d’un programme politique de refondation nationale par lequel le gouvernement de gauche d’Andres Manuel Lopez Obrador prétendait se distinguer du gouvernement national du PAN entre 2002 et 2006. D’où les tergiversations et les brusques interruptions de mesures que d’aucuns pouvaient croire consensuelles et/ou capables de briser la reproduction de certaines pratiques de gaspillage (cf. le lavage immodéré des voitures…)20.

21Mais la référence au District Fédéral mexicain est aussi intéressante parce qu’elle révèle en même temps tout un corpus de réflexions sur le contenu de la durabilité : elle introduit, en effet, dans les textes, le culturel dans le volet social et économique.

22Créer les conditions de « la ville durable » relève de la volonté politique, une volonté politique aujourd’hui pressurée par le contexte international, en Amérique latine comme ailleurs. Nous avons privilégié l’observation d’une échelle territoriale urbaine, celle des centres, car ces derniers combinent des spécificités dont les inter-relations font partie du « modèle » latino-américain des années 1990. Ils se veulent le théâtre d’un renversement de tendances que l’on croyait inéluctables : décadence, anomie, abandon de l’espace public, fragmentation/ségrégation21. Dans la mesure où leur requalification surgit comme une nécessité et un nouvel identifiant social, et que cette requalification est contemporaine de l’idée de « ville durable », notre intuition était valide. L’attribution de nouvelles valeurs aux centres-villes (lieu de mémoire, lieu de mixité, nouvelle ressource, etc.) les fait entrer dans des projections d’avenir enchâssées dans celles du développement durable. C’est donc autour de la construction de cette volonté politique que nous avons travaillé, conscients cependant que le temps politique à l’échelle locale – c’est une banalité de le rappeler – malgré la durabilité des institutions, n’était nullement en phase avec le temps social et économique ; encore moins avec celui des changements de l’environnement, difficilement perceptibles et dont la première composante, à la fois la plus immédiate, mais aussi la plus tabou, est son coût (financier sans doute, mais aussi social à moyen terme), puisqu’il s’agit de la gestion de ses composantes matérielles, presque toutes aux mains du secteur privé.

23De fait, chaque texte de cet ouvrage insiste donc sur un aspect de la relation au pouvoir local et aux institutions, qui sous-tend toujours l’action ou l’inertie politique : la sauvegarde d’un héritage culturel ou son instrumentalisation, le logement (concentré, éparpillé… saut qualitatif dans le domaine du confort et de la qualité de la vie… la requalification de l’espace public, pour qui et pourquoi, la lutte contre l’incivilité, etc.), constituent autant de thèmes qui traversent la division par pays et par ville que nous avons retenue. Mais celle-ci retrouve sa pertinence au vu du type de relations et d’actions privilégiées sans a priori, par chaque auteur pour chaque pays. On tentera de rendre compte de cette triple transversalité dans la conclusion de ce livre.

Cinq villes, trois pays

24Dans le domaine de la protection de l’environnement urbain, le Mexique fut pionnier en Amérique latine. Une réforme de la constitution a, en effet, introduit dès 1987 la dimension écologique dans deux articles juridiques (articles 23 et 73)22. Dans ce contexte, Mexico devient le site emblématique du débat sur cet aspect du développement durable. Témoins d’un degré alarmant de pollution atmosphérique avant que cette préoccupation ne fasse le tour du monde, les milieux de chercheurs et d’experts ont créé des programmes de recherche pour dénoncer les dangers de cette pollution. Risques sismiques – tout le monde a en mémoire le séisme de 1985 – et risques d’inondation complètent le tableau d’une ville que l’on imagine en permanence sur le qui-vive.

25Ces travaux ont pesé sans aucun doute sur certaines décisions prises par les pouvoirs politiques locaux du District Fédéral23. En revanche, l’analyse d’une corrélation systémique avec la pauvreté et l’exclusion sociale et spatiale que révèlent certains quartiers a été tentée, mais c’est au niveau de l’intuition et de la mise en perspective qu’elle a été dénoncée. Et le débat est encore ouvert aujourd’hui (2008), posant la contradiction entre politiques de protection d’espaces verts et urbanisation périphérique comme un des grands dilemmes que les urbanistes et chercheurs souhaitent voir pris en compte par les politiques. Préserver, protéger (la nature, les expressions culturelles séculaires, le patrimoine…), sécuriser (les classes moyennes, les touristes…), font partie des mots-clefs du développement durable à Mexico ; c’est le message qui est diffusé aux populations car ces mots sont censés frapper plus intensément les imaginaires sociaux que les données rendant compte d’investissements dans la recherche et l’amélioration des infrastructures de gestion des eaux usées et des constructions sismiques. C’est dans ces termes que Mexico, qui doit s’engager sur tous les fronts, nous a paru constituer un exemple à la fois particulier et précurseur en Amérique latine.

26Mérida en revanche, bien que très étendue, ne se situe pas dans l’un ou l’autre des contextes sectoriels de risque et/ou d’urgence aussi manifestes, même s’il s’agit d’une ville menacée chaque année par le passage de cyclones. C’est pourquoi toute une dimension qui appartient au contenu du concept de développement durable – notamment celle qui serait portée par des institutions locales responsables de la protection de l’environnement urbain – échappe au discours politique. S’inspirant plus – et surtout en apparence, comme le disent Luis Ramirez et Jean Rivelois dans ce volume – de la théorie des plans stratégiques et de la bonne gouvernance que des recommandations du PNUD et des agendas 2124, l’exemple de Mérida met surtout en avant les difficiles contradictions qui surgissent au sein même de la bonne gouvernance dans les négociations qui relèvent du partenariat public-privé.

27Au Brésil, nous avons choisi aussi de regarder une métropole, São Paulo, avec ses immenses richesses, son endettement public etc., et une ville moyenne/grande, Recife, dont les indicateurs sociaux sont parmi les plus médiocres. Mais aussi deux villes appartenant à un pays qui a abrité le Sommet de la Terre de 1992, où le parti actuellement au pouvoir (2008) s’est construit sur les luttes urbaines des années 1970 et 1980, certes, mais aussi sur un discours très ouvert aux projets et aux utopies alter-mondialistes.

28São Paulo et Recife ont toutes deux connu des expériences « Ptistes »25. Mais la deuxième expérience « Ptiste » de São Paulo (1999-2003), sans doute incomplètement décrite par les travaux qui suivent, montre une tentative de transformation de la ville imposée par les effets chaotiques d’une politique urbaine qui s’est plus préoccupée d’investir dans les infrastructures et les contrats publics/privés destinés à soutenir la croissance des affaires26 que dans le bien-être des habitants et dans la préservation du bien public, réduits à des opérations ponctuelles comme la construction de quelques ensembles de logements subventionnés par exemple ou de programmes indéfiniment retardés et toujours plus coûteux, comme la dépollution du fleuve Tieté (qui traverse la ville)27.

29Malgré certains affichages d’une forte sensibilité aux recommandations du développement durable (émis dans les universités, par les ONG et la presse…) exprimés au plan politique par l’existence, comme on le verra, d’un Agenda 21, tout se passe à São Paulo comme si les différentes couches sociales et les milieux socio-professionnels porteurs d’innovation qui en sont issus, étaient en permanence éberlués par les signes de richesse de la ville, étouffant tout autre signe.

30Les relations de pouvoir local, la structure sociale, malgré la présence – sans aucun doute – d’une petite service class, la médiocrité des infrastructures publiques créent à Recife une situation très différente bien que le PT soit au pouvoir de façon plus continue qu’à São Paulo et que la mairie soit d’une grande sensibilité officielle aux recommandations du PNUD et du Milenio. Prise dans un plan dit « stratégique », d’inspiration « Barcelone » ou « Lisbonne », qui prétend requalifier le centre et malgré certaines réussites comme la consolidation des versants de collines, la ville n’a pas résolu la question de l’approvisionnement en eau, encore moins celle des réseaux d’assainissement et d’égouts. Ces contradictions influent de façon considérable sur les rivalités traditionnelles entre institutions municipales de la zone métropolitaine ou de la mairie de Recife, renvoyant l’élaboration d’un Agenda 21 aux calendes grecques et le développement durable à la protection des espaces verts, à l’usage obligatoire d’éthanol par les taxis et à des recommandations pédagogiques pour enfants.

31Buenos Aires, enfin… Nous n’avons retenu qu’une ville en Argentine, alors que d’autres, Rosario par exemple, promeuvent des plans stratégiques particulièrement intéressants pour la requalification de leurs centres-villes autour des notions de protection et de mixité. Ce choix n’est dû qu’aux limites des forces des auteurs car intégrer le cas de Rosario dans ce livre eût été plus que pertinent. Mais l’intérêt de la réflexion menée à Buenos Aires (troisième métropole d’Amérique latine, dont le niveau de vie moyen, malgré l’immense crise de 2002, est supérieur à celui de Mexico et de São Paulo) est que la ville s’est associée au Grupo de Cidades de America latina qui se sont exprimées collectivement à Johannesburg en 2002. Le projet politique que propose par ailleurs la municipalité de Buenos Aires combine l’approche du « plan stratégique », modèle « Barcelone », à celle d’un développement durable relativement original28.

32Avec Buenos Aires, on se trouvait par ailleurs dans le cas d’une ville qui a connu à la fois le maintien du prestige du centre et un fort essor industriel dont le déclin a laissé des marques sur le territoire même du municipe central : friches et quartiers d’habitat ouvrier dégradés ; les notions de déclin et de recomposition sociale et spatiale29 y étaient donc particulièrement pertinentes, associées à celle de récupération des sols industriels pollués mais aussi à l’émergence d’un milieu écologiste militant.

33Cinq villes donc, appréhendées comme mégapoles et villes moyennes, trois pays, les plus vastes du sous-continent, qui ne correspondent à aucune continuité géographique mais fortement impliqués dans les redécoupages politiques et économiques actuellement à l’œuvre ou mis en cause en Amérique, méritaient que notre perception d’Européens, associée à celle de nos collègues latino-américains, s’interroge sur le destin d’un concept anthropophage et polymorphe (selon les uns), concept-valise (selon les autres), dans le continent le plus urbanisé du monde.

34À Rio (1992), et concernant l’Amérique latine en général, les questions d’assainissement, une utilisation plus rationnelle des sols urbains, et la prévention des désastres, ont été privilégiées. Johannesburg, comme on l’a dit, fut plus politique à l’initiative des villes brésiliennes30. Ainsi dans le contexte de décentralisation et d’ouverture économique et politique qui a caractérisé les années 1990 « néo-libérales » et les politiques d’ajustement structurel, la durabilité a dû s’insérer dans le raisonnement de la stratégie politique ; parfois, elle se situait en amont des politiques territoriales, parfois en aval, fournissant alors des justifications pour des alliances. En même temps, nombre de grandes villes d’Amérique latine, toutes celles présentées ici sauf Mérida (Yucatán), gouvernées par des mairies de gauche, ont engagé des politiques financées par des partenariats public-privé et par la BID de requalification des centres, la posant comme une alternative à la péri-urbanisation31. Au cœur des tensions sociales d’aujourd’hui, en tant que l’un des instruments de gestion spatiale de la métropolisation, elle prétend également à des visées spatiales « intégratrices », ainsi qu’à se poser comme un pari économique sur l’avenir. On verra qu’elle réunit dans une sorte de consensus organique les partisans d’un renouveau de la planification et ceux qui sont au poste de commandement de l’intensification des échanges internationaux. Au fil des textes, on voit ce consensus se développer mais il peut s’effondrer ; on y voit aussi les groupes-clefs entrer dans l’action.