Le Pérou : introduction géographique à l’étude du développement
|Conclusion générale
Texte intégral
1En 1966, le Pérou s’efforce de mettre en œuvre une politique de développement qui vise à pallier les conséquences des distorsions trop brutales provoquées par les croissances, tant économique que démographique.
2La croissance économique, dont le taux est supérieur à celui de l’augmentation de la population, s’est traduite par l’aggravation des inégalités sociales et régionales. Si les classes moyennes sont plus nombreuses et plus aisées, la masse rurale, encore majoritaire (mais pour peu de temps) par son chiffre de population reste misérable. Si la production de la côte croît rapidement, celle de la sierra est bien souvent stagnante. La croissante économique, menée sans autre orientation que celle de la recherche du profit le plus élevé et le plus rapidement obtenu par les entrepreneurs privés, s’est en quelque sorte alimentée de ces inégalités. Elle risque de compromettre à terme le jeu des équilibres précaires qui a permis un enrichissement global du pays au cours des dernières décennies.
3Or s’il est évident qu’une politique de développement soit s’appuyer et être financée, sur le plan intérieur, par une croissance économique globale, il est probable que ses objectifs ne s’accorderont pas avec ceux de la croissance telle qu’elle s’est effectuée au cours des années passées. Une politique de développement, basée sur une forte augmentation des dépenses d’équipement et sur la réforme de certaines structures, notamment dans les domaines fonciers et financiers s’accompagne de contraintes pour les groupes jusqu’alors privilégiés. Les effets d’une politique de développement ne sont, d’autre part, bénéfiques qu’à long terme, alors que la croissance dans le modèle péruvien, répond à des objectifs à court terme. Ainsi pris entre les exigences du présent et les besoins de l’avenir, les gouvernants ont une tâche singulièrement difficile.
4Les pouvoirs publics prennent des risques en choisissant les investissements massifs destinés à donner au pays une physiononie nouvelle ; leurs choix sont plus délicats que ceux effectués par les entrepreneurs privés et ils dépendent de multiples facteurs. Par exemple, la décision de construire un réseau routier dans une région peu peuplée et médiocrement mise en valeur, comporte plus d’aléas que l’ouverture d’une mine pour une compagnie privée. La volonté de doter le pays d’une industrie sidérurgique constitue une option qui pèse sur les autres termes de l’industrialisation. Cette dernière se caractérise, soit par la transformation élémentaire de matières premières destinées à l’exportation, soit par son type subsidiaire, c’est-à-dire qu’elle se borne à réaliser les étapes finales de la production ou même le simple conditionnement des produits. Ces industries, travaillant pour un marché étroit, font souvent davantage figure d’agences commerciales, vendant peu et cher, par suite de l’exiguïté de leur clientèle que d’industries capables d’entraîner un développement économique. C’est d’ailleurs dans le domaine de l’industrialisation que l’existence d’une nation peu peuplée et inégalement développée constitue le plus gros frein ; le cloisonnement des frontières, séparant le Pérou de ses voisins, apparaît particulièrement néfaste pour l’équipement industriel du pays. Son progrès pourra venir, en partie, d’une meilleure intégration des politiques économiques et des choix d’investissements entre des pays pouvant constituer un même marché.
5Mais la réalisation des grands projets économiques est, dans une large mesure, soumise à des décisions concernant leur financement qui sont prises à l’extérieur du pays. Si la croissance a été entraînée par l’essor des échanges extérieures effectués principalement avec les pays riverains de l’Atlantique nord (et non avec les États voisins), le développement, dans les perspectives envisagées par le gouvernement péruvien, est lié, pour une bonne part, aux crédits qui seront accordés par les organismes bancaires internationaux, nord-américains ou européens. La modernisation du pays, « l’intégration » des régions grâce à la mise en place d’un réseau de communications, dépend de plus en plus de l’aide extérieure.
6Cependant, la réussite de cette politique de développement est liée aussi aux transformations de la société, par la formation d’un appareil de l’État efficace réduisant une partie du pouvoir de commandement de l’oligarchie et limitant les prélèvements abusifs effectués sur le revenu national par les classes moyennes urbaines. Mais cette politique n’aura de chance de succès que si elle s’appuie sur un large consensus national...
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7Partout, dans ce pays d’anciennes civilisations, et où se sont succédé des formes variées de colonisation, le poids de l’histoire est lourd et il pèse sur les structures sociales et les mentalités héritées du passé. Il pèse même dans les régions nouvellement mises en valeur. Par exemple on ne peut comprendre les problèmes sociaux de la vallée de la Convencion, dans la « ceja de montaña » du Cuzco, si l’on ne connaît pas ceux des Andes du Sud dont ils sont la transposition dans un milieu géographiquement distinct.
8Cette histoire et ces colonisations ont contribué à la formation d’un pays métis. Le métissage est le trait dominant de la société péruvienne. Quelle que soit la valeur des héritages qu’il ne convient pas d’ignorer, il est vain de faire ressurgir en plein xxe siècle le mythe inca et d’opposer la vertu indienne ancestrale aux influences plus « pernicieuses » qui seraient venues de l’extérieur et auxquelles seraient soumises les populations de la côte. On risque ainsi de faire naître un inutile racisme qui ne serait que la réaction du sous-développement andin en face des secteurs plus modernes et plus dynamiques de la côte, et ceci ne tiendrait qu’à opposer davantage la sierra à la côte.
9Certes, on constate que, pendant de longs siècles, les Andes ont formé le cœur du pays ; or, actuellement, elles deviennent marginales à un développement dont l’axe de gravité est situé sur la côte. Mais à cette constatation il faut ajouter un corollaire. L’une des chances du pays est de disposer d’un clavier particulièrement étendu de ressources complémentaires. L’un des enseignements de son histoire est justement de montrer que l’originalité du pays a été de jouer de ces complémentarités, malgré la difficulté des communications. Cependant, les relations entre « costa, sierra et selva », pour être durables, impliquent une certaine parité dans les échanges, sinon la sierra, c’est-à-dire le milieu géographique actuellement le plus défavorisé, se videra irrémédiablement de sa substance, tant humaine qu’économique. Or, l’une des tâches de l’aménagement du territoire est de mettre en jeu des rapports de complémentarité, de les équilibrer et de favoriser les liaisons transversales entre les régions de la côte et celles qui sont susceptibles de se développer dans les Andes et dans la forêt. Il faut donc choisir les couloirs et les noyaux de prospérité qui s’appuient sur les voies de communication et qu’animent les villes. Il faut créer de nouvelles perspectives régionales.
10On a vu que les milieux naturels contribuent à définir de grands ensembles géographiques caractérisés par un faisceau de traits communs dominants : le désert et ses oasis, le relief et l’altitude de la montagne andine, la forêt dense de l’Est. A l’intérieur de ces grands ensembles, on a pu noter la vigoureuse individualité des petites unités locales, qui est la marque de pays formés par une série d’archipels humains relativement isolés les uns des autres. Les contraintes imposées par le milieu naturel ont obligé les collectivités à trouver des solutions pour maîtriser l’eau, pour s’adapter à la pente et à l’altitude, pour défricher et aménager la forêt tropicale. Mais leur isolement, imposé par la nature, n’a pas empêché les échanges. Cependant, ces relations de complémentarité entre les différents milieux naturels se sont souvent effectuées sans passer par l’intermédiaire des villes. Cela était vrai à l’époque incaïque pour les communautés du bassin de Huanuco qui possédaient des pâturages sur la puna, des terres chaudes dans le piémont forestier et qui commerçaient avec la côte ; cela le reste à l’époque actuelle pour les paysans de Puno qui défrichent les versants de la vallée de Tambopata. La ville incaïque ou espagnole, c’était d’abord le siège d’une administration plus ou moins contraignante ou plus ou moins protectrice ; ce n’était qu’ensuite un marché qui peut d’ailleurs aussi bien se tenir en rase campagne.
11Dans ce pays rural, les traditions urbaines sont cependant anciennes et vigoureuses. Les villes, même quand leur population était peu nombreuse, jouaient un rôle important et ceci dès avant la période coloniale. Après avoir été la tête d’un empire, le Cuzco est resté une capitale régionale. Lima, dès sa fondation, a symbolisé le centralisme politique du Pérou moderne et l’ouverture du pays vers l’extérieur ; son influence est absolument déterminante dans l’évolution des régions du centre. L’importance de Piura et de Chiclayo s’affirme sur les départements qu’elles commandent, d’ailleurs souvent au détriment des villes secondaires. Cependant, si les villes commandent, elles ne dirigent pas toujours, et très souvent leurs actions de drainage (et notamment les revenus de la rente foncière) ont été plus fortes que leurs actions d’irrigation du développement, que leur rôle d’entraînement sur leurs environs. Mais, avec la mise en place d’une économie plus monétaire et à partir de la création de voies de communication modernes et, en premier lieu, de la route où circulent cars et camions, de nouvelles relations se nouent qui renforcent l’influence urbaine. Cependant, on l’a vu, l’activité moderne, le commerce, se concentrent « dans les localités les plus importantes au détriment des petites bourgades et chef-lieux de canton ou antiques lieux de foire » ; cette remarque d’André Meynier à propos du Massif Central (dans les « Caractères géographiques des réseaux d’autobus dans le Massif Central ») s’applique fort bien au Pérou ; Dans ce pays, le gonflement des villes ne s’accompagne pas toujours d’une meilleure hiérarchisation du réseau urbain qui ne s’esquisse que sur les franges de l’aire d’influence régionale des grandes agglomération, comme à regret ou par défaut. Cette « simplification » de la hiérarchie urbaine est probablement la réponse d’une économie pauvre, où la clientèle des « services supérieurs » reste numériquement réduite, et elle est l’une des caractéristiques du sous-développement.
12Ces dernières années ont vu s’accroître le poids économique et humain de la côte, marqué par l’augmentation de la population des villes et, en premier lieu, de Lima, par l’amélioration des productions agricoles orientées vers l’exportation et par l’extraordinaire développement des activités nées de la pêche et de la fabrication de la farine de poisson. La progression démographique (Lima, sauf imprévu, comptera probablement 4 millions d’habitants en 1980), met au premier plan la question de l’emploi. Les aménagements hydrauliques, prévus ou en cours d’exécution, dans le Nord et dans le Sud, devraient permettre l’installation de plusieurs dizaines de milliers de familles. Mais il faudra rechercher des produtions intensives, fortes utilisatrices de main-d’œuvre et hautement rémunératrices, à la fois pour que des familles puissent vivre convenablement sur des lots compris entre 10 et 25 ha et pour que les investissements soient rentables. Sur la côte centrale, seule l’industrie pourra satisfaire à la forte demande d’emplois. Mais, malgré le développement au cours de la dernière décennie des industries de service et des industries subsidiaires, la proportion d’emplois créés par les activités industrielles est restée inférieure au taux d’accroissement global de la population en âge de travailler.
13On a insisté sur les conséquences fâcheuses à court et à long terme de la croissance, dans les villes, d’un secteur tertiaire, refuge et parasite, qui fait naître un déséquilibre de la trop faible création d’emplois consacrés à la production en face de l’accroissement excessif du secteur tertiaire urbain. Dans ce dernier le gonflement s’observe à tous les niveaux, des postes de direction aux emplois subalternes et médiocres, en passant par toute la chaîne des intermédiaires que l’on trouve aussi bien dans les administrations que dans les circuits commerciaux. Cette situation ne peut être supportable que si, en même temps, la productivité progresse dans les secteurs primaires et secondaires. Or ce n’est pas le cas, sauf pour quelques activités tournées vers l’exportation, comme des entreprises minières, la pêche et la farine de poisson et quelques exploitations agricoles des oasis. Bien souvent dans les campagnes subsiste un sous-emploi important, malgré l’exode rural, dans les secteurs « traditionnels », où l’autoconsommation est encore élevée, la productivité extrêmement basse tant dans le travail que par surface cultivée. Dans les entreprises les plus dynamiques de la côte, l’effort de productivité est souvent freiné par les syndicats d’ouvriers agricoles qui sont soucieux de conserver l’emploi de leurs adhérents.
14Il faut donc éviter que le « tertiaire urbain », s’accroissant selon les modalités d’une loi de Parkinson généralisée, finisse par ne fonctionner que pour lui-même et sur lui-même. Ce risque n’est pas négligeable dans un pays peu développé, subissant une urbanisation accélérée et où les dimensions de l’État, l’exiguïté du marché comme le manque de capitaux, le loyer élevé de ceux-ci et la rareté des cadres techniques compétents sont des freins pour le développement d’une industrie dont les productions puissent être compétitives au-delà des frontières. Or, tandis que, par nature, les seules industries compétitives sont celles ne travaillant que pour les marchés extérieurs (farine de poisson, raffinage des minerais notamment), les industries subsidiaires dont les productions sont destinées à la consommation interne, ont un coût de fabrication élevé.
15Dans l’analyse du Pérou, il ne doit pas oublier qu’à partir de 1970-71 la moitié de la population résidera dans des agglomérations de plus de 2 000 habitants, que le pourcentage de la population active agricole décline et que le poids des campagnes et de leurs productions pèse de moins en moins dans l’économie nationale. Cependant cette remarque ne doit pas non plus conduire à négliger et à sousestimer l’importance des questions agraires.
16Dans les Andes, la redistribution des grands domaines d’élevage devrait aboutir à un desserrement de la population des communautés pastorales, vivant très à l’étroit sur leurs terres. D’autre part, la production agricole des Andes devrait augmenter, en partie grâce à l’emploi d’engrais et de meilleures semences. L’un des objectifs de l’agriculture de la sierra doit être de fournir la côte en produits alimentaires, en céréales et en viande notamment. Cependant, à partir de l’électrification du Mantaro et des centrales de l’Urubamba, des noyaux industriels pourront s’établir. La qualité de la main-d’œuvre travaillant dans les mines montre que l’industrialisation de la sierra peut se faire avec ses habitants. En attendant que de petits centres industriels se développent, les travaux de génie civil, autant ceux des routes que ceux liés à l’électrification, seront générateurs d’emplois pour une population rurale inoccupée en saison sèche.
17Au Pérou, comme dans la plupart des autres pays en voie de développement où l’espace ne manque pas, mais où les terroirs cultivés restent limités, souvent d’ailleurs par suite d’une appropriation privée de la terre effectuée sur d’immenses domaines, les déplacements de population se font surtout vers les agglomérations et en particulier vers celles de la côte. Ils se dirigent jusqu’alors dans une proportion beaucoup plus faible (dans un rapport de 1 à 5) vers les zones pionnières de la forêt. C’est cette proportion que l’actuel gouvernement du Pérou, sous l’impulsion du Président Belaunde, voudrait modifier en ouvrant de vastes régions à la colonisation agricole dans le piémont amazonien. Le Président Belaunde souhaite que d’ici la fin de son mandat, c’est-à-dire d’ici 1969, un million d’hectares de nouvelles terres agricoles viennent s’ajouter à celles actuellement existantes ; sur ce million, 200 000 seront gagnés sur le désert de la côte, 200 000 dans les Andes et 600 000 dans les régions forestières de l’Est. Cet objectif cherche à éviter une surconcentration humaine sur la côte et à équilibrer davantage les rapports entre a côte, les Andes et la forêt. Il n’en reste pas moins que la réalisation de ce programme ambitieux aura à surmonter bien des obstacles : la fragilité et la pauvreté des sols tropicaux sont, dans l’Amazonie et les collines forestières, des réalités dont il faut tenir compte ; le coût de la mise en place d’un réseau de communications est élevé ; l’installation dirigée de dizaines de milliers de familles rurales dans un milieu distinct de celui où elles vivent habituellement se heurtera aux difficultés rencontrées, dans tous les pays du monde, par une colonisation organisée sur une grande échelle dans des régions tropicales, chaudes et humides. Enfin, la commercialisation d’une partie des produits, du moins de ceux destinés aux marchés extérieurs, comme le café et le cacao, devra affronter la concurrence des pays voisins, parfois mieux placés. Et pourtant ce « grand projet » doit ouvrir de nouveaux horizons aux Péruviens, les inciter à la conquête d’un Pérou encore peu défriché.
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18Dans l’étude des grands aménagements qui seront peut-être les initiateurs d’une vie régionale mieux structurée, nous avons distingué trois grands ensembles, qui, chacun, recoupent, transversalement les trois grandes unités naturelles qui constituent le Pérou.
19L’ensemble du Nord repose d’abord sur la richesse agricole des oasis qui sera augmentée par de nouvelles irrigations, par l’industrialisation de Chimbote, peut-être du Piura et la naissance de petits foyers industriels différenciés à Trujillo et à Chiclayo.
20De l’autre côté des Andes, les régions du Huallaga et éventuellement celles du Marañon s’ouvriront plus largement à la colonisation agricole. Dans ce schéma, où les Andes apparaissent délaissées, on note l’existence de deux axes de développement : l’un actuel, côtier, s’appuie sur la route panaméricaine et est animé par les villes de Chimbote, de Trujillo, de Chiclayo et de Piura, l’autre, en « devenir » repose sur la route en construction d’Olmos à Yurimaguas, par Chachapoyas et Tarapoto. Mais l’axe côtier, pendant longtemps encore, sera, et de beaucoup, le plus important. Sa chance est de posséder un chaînon de villes importantes qui sont relativement indépendantes de Lima.
21Le centre du Pérou rassemble les principaux foyers du développement moderne ; il est dominé par la masse de la capitale, masse humaine mais surtout concentration des pouvoirs et des revenus, qui, à la fois provoque la création de réseaux régionaux assez denses, notamment dans le domaine des routes et du transport de l’électricité, et groupe les éléments qui favorisent le développement d’une vie industrielle variée.
22Autour de Lima sur la côte, les richesses nées de la culture du coton sont maintenant dépassées par celles tirées de la farine de poisson. Dans les Andes, la redistribution de la terre des grands domaines et l’exploitation du potentiel hydroélectrique du Mantaro devraient réanimer des hautes régions où la stagnation actuelle est d’autant mieux ressentie qu’elle touche des populations très ouvertes aux problèmes actuels. Enfin, la qualité des liaisons routières est un facteur favorable à la mise en valeur des vallées de piémont amazonien.
23Le sud du Pérou, plus massif, pauvre et rural, est constitué par trois ensembles distincts : celui des grands glacis désertiques et des vallées de l’Ouest, avec Arequipa, et qui sera animé (on peut du moins l’espérer) grâce aux projets d’irrigation et aux futures centrales électriques du département de Tacna ; l’autre andin, à Puno, s’ouvre progressivement sur les vallées tropicales de l’Est. Le troisième enfin a le Cuzco à sa tête et utilise les ressources complémentaires des bassins montagneux et du piémont tropical. Au Cuzco, la naissance d’une fonction industrielle doit compléter l’équipement de la grande ville andine.
24Ce schéma est volontairement imprécis. Il est vain pour le géographe de vouloir découper le pays en régions bien définies, cernées par des limites linéaires qui soient également des frontières. Il n’a pas les obligations de l’administration qui doit établir des limites fixes à l’intérieur desquelles s’exercent les différentes fonctions. Ces circonscriptions sont centrées sur les villes où vivent les fonctionnaires et où se trouvent les bureaux. La géographie administrative s’appuie, en premier lieu, sur les villes et elle instaure obligatoirement dans son optique une hiérarchie urbaine qui ne coïncide pas obligatoirement avec celle inscrite dans la réalité. D’autre part, la région administrative constitue un ensemble continu, du moins dans sa figuration cartographique. Or, on le sait, une ville, notamment grâce à l’aviation peut mieux desservir parfois une région éloignée d’une région « géographiquement » plus proche. Par exemple, Trujillo a des contacts plus étroits avec les centres des foyers agricoles du département de San Martin, qu’avec quelques districts de son propre département ou avec ceux du département andin voisin de Cajamarca. Enfin, par suite du poids des habitudes et des traditions, la géographie administrative est presque toujours conservatrice. Elle n’admet pas l’évolution. Elle se maintient immuable, et pendant un temps, inadaptée, avant une mutation brusque. En revanche, le géographe essaie d’analyser la dynamique des ensembles régionaux qui se forment, qui se défont et qui possèdent des aires d’influence changeantes et des dynamismes différents.
25Cependant, au moment où, à une administration de gestion, toujours plus complexe, vient s’ajouter une administration chargée des tâches prospectives de l’aménagement du territoire, il convient de voir si les limites traditionnelles sont et restent adaptées. La construction de routes rend périmé, dans de nombreux cas, un découpage administratif basé sur le chemin muletier. On en a l’exemple avec le département de Cajamarca ou avec les provinces andines du département de Lima qui sont à cheval sur plusieurs bassins hydrographiques entre lesquels les communications sont difficiles. Souvent aussi l’échelle du département est insuffisante pour répondre aux nécessités d’un aménagement du territoire basé sur l’utilisation de ressources complémentaires situées dans des milieux différents. Aussi, l’analyse des liens de complémentarité, l’étude des conséquences de la mise en place des divers réseaux et des conditions de leur installation en fonction des critères de marché et d’accessibilité constituent d’utiles contributions des géographes pour la définition des « régions de programmes ». Mais la « régionalisation » du Pérou ne doit pas être confondue avec des études régionales de l’ensemble du pays qui, le plus souvent, sont encore à faire.
© Éditions de l’IHEAL, 1968