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Pinochet s'en va...

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Bruno Patino

VIII. Une démocratie paradoxale : Le nouveau régime chilien

Texte intégral

1Lorsqu’il prend ses fonctions le 14 mars 1990, Patricio Aylwin n’a, dans son esprit, pas achevé la tâche de réforme constitutionnelle qu’il s’est fixée. Si la libéralisation du régime le satisfait, le degré de transfert de pouvoir à des autorités démocratiquement élues n’a pas répondu à ses attentes. Un des principaux enjeux pour le nouveau pouvoir consiste à maintenir ouvertes les négociation pour mener à bien les réformes encore nécessaires à l’établissement d’un régime lui conférant une marge de manœuvre suffisante face aux autorités de tutelle. Cette tentative de maintenir ouvertes les négociation se soldera cependant par un échec, symbolisé par la décision prise par le Président Patricio Aylwin, en septembre 1993, de retirer tout caractère d’urgence à son nouveau projet de réforme constitutionnelle, empêchant ainsi dans la pratique son inscription à l’ordre du jour des deux assemblées. C’est à cette date que s’achève véritablement la transition, les quelques mois suivants, jusqu’à la nouvelle élection présidentielle de décembre 1993, n’étant finalement qu’une gestion des affaires courantes. Se pose alors, au sortir de la transition, la question de la nature du régime chilien : le nouveau régime, tout en étant démocratisé, dans les textes et dans la pratique, ne constitue en rien un retour à la situation avant 1973.

L’échec de 1992

2La clôture des possibilités de négociations institutionnelles débouche, en 1992 et 1993, sur l’échec du gouvernement Aylwin à faire passer un projet de neuf réformes constitutionnelles supplémentaire. Cet échec s’explique par une mauvaise analyse de la situation : si l’hypothèse quant aux rapports de force était arithmétiquement correcte, en revanche, l’évaluation des intérêts des différentes parties était erronée.

  • 1 Entretien avec Enrique Correa et Ernesto Tironi, décembre 1993.
  • 2 Même si le général pouvait rester à son poste de commandant en chef de l’armée de terre jusqu’en m (...)

3Une partie importante de la Concertación (les socialistes et les proches de Patricio Aylwin) a accepté le premier « paquet » de réformes constitutionnelles, en 1989, parce qu’elle estimait qu’elle serait en mesure, une fois au pouvoir, de promouvoir un ensemble de réformes supplémentaires. Deux hypothèses sous-tendent cette réflexion, en même temps que deux arguments plaident pour cette approche « en deux temps ». La première hypothèse pose que les élections de 1989 permettront à la Concertación d’être majoritaire dans les deux chambres, et, qu’avec l’appoint d’une partie de Renovación Nacional, elle atteindra au moins la majorité des trois cinquièmes dans les deux chambres, lui permettant de réformer la composition du sénat, donc de supprimer les sénateurs désignés. La deuxième hypothèse pose que Renovación Nacional sera fidèle à sa promesse non écrite de continuer à réformer la constitution, notamment en ne permettant aucune nomination future de sénateur désigné. Quant aux arguments, le premier souligne qu’un accord partiel permettra de lier les institutions militaires au nouveau régime et les poussera à la négociation, contrairement à une politique de « tout ou rien » qui les aurait poussés à la rupture et à l’isolement. Le deuxième argument, élaboré seulement en privé1, prévoit une moins grande polarisation à venir entre les forces armées et le nouveau régime au sujet des questions institutionnelles, une fois le général Pinochet sur le départ2. Ces hypothèses et arguments se traduisent dans le choix fait par Patricio Aylwin de temporiser sur la question institutionnelle, au contraire de ce qui est préconisé par Ricardo Lagos, leader des socialistes, qui souhaite une politique de « passage en force ».

  • 3 La Epoca, 5, 6, et 7 janvier 1990.
  • 4 « Si tengo exito en lo que hay que hacer, aqui va a haber un golpe de Estado », aurait-il dit à Ay (...)
  • 5 Entretien avec Ricardo Lagos, décembre 1993.

4Le 4 janvier 1990, Ricardo Lagos exprime ses vues à Patricio Aylwin, nouvellement élu3. Après avoir refusé un futur ministère de la justice4 et avoir obtenu le ministère de l’éducation, Ricardo Lagos expose la stratégie institutionnelle qu’il souhaite voir suivie par le nouveau pouvoir. Elle tient en plusieurs points. En premier lieu, la défaite de certains candidats au poste de sénateur (y compris, et peut-être surtout, de Ricardo Lagos lui-même) a rendu la Concertación minoritaire au Sénat. Il n’y aura donc pas de nouvelles réformes en cours de législature. En second lieu, la seule façon d’imposer des réformes malgré la composition du Sénat, est de proposer, avant même la prise de fonction du nouveau Président et des nouvelles chambres, un « paquet » de réformes immédiat, regroupant ce qui a été conclu avec Renovación Nacional, et de déclarer qu’aucun autre projet de loi ne sera envoyé au Congrès, ni inscrit à l’ordre du jour, tant que les réformes n’auront pas été adoptées. A cause de l’état de grâce et de la nouvelle donne politique, la droite ne pourra pas s’y opposer. Enfin, si une telle mesure « extrême » ne rencontrait pas l’accord de Patricio Aylwin, celui-ci devrait limiter son ultimatum à une mesure symbolique, en utilisant le même mécanisme ; et la seule mesure symbolique de grande portée réside dans la disparition de l’inamovibilité des commandants en chefs des armées, donc de l’inamovibilité du général Pinochet5.

  • 6 « Chili : devant le parlement, le chef de l’état propose l’abandon des dernières restriction à la (...)

5Patricio Aylwin n’adopte pas la stratégie préconisée par Lagos. Il lui objecte qu’il n’est pas sur qu’une telle démarche soit efficace : un échec plongerait le pays dans une crise dramatique, mettant un terme à tous les progrès déjà obtenus par la Concertación. Ensuite, même si cette stratégie réussissait, elle ne serait sans doute pas acceptée par l’ensemble des forces susceptibles de se rallier à un fonctionnement démocratique des pouvoir publics. Or, le but premier du gouvernement est la consolidation du consensus autour du nouveau régime. De même, il ne faut pas prendre de front les « bastions », pour ne pas justifier une opposition active des forces armées qui pourraient se justifier en faisant état d’une menace pesant sur elles et sur la stabilité du pays. Enfin, réformer plus avant la constitution reste un objectif, mais qu’il faut mener à bien pas à pas. Renovación Nacional tiendra ses promesses, pour peu qu’on lui laisse le temps de s’affirmer comme la principale force d’opposition. Patricio Aylwin temporise donc, et attend deux ans avant d’annoncer qu’il déposera, devant le congrès, un nouvel ensemble de réformes constitutionnelles6.

6Tout en dressant un bilan général – et positif – de l’action de son gouvernement, Patricio Aylwin présente le 28 mai 1992 une série de propositions de réformes constitutionnelles visant « à compléter le processus démocratique » lors de l’ouverture de la session ordinaire du congrès. Pour Patricio Aylwin, ce train de réformes est acceptable en raison de la légitimité accrue du gouvernement démocratique. Cet accroissement de légitimité provient, selon le Président, de trois succès majeurs. Le premier tient au fait d’avoir réussi à confirmer et à élargir à l’ensemble – ou presque – de la classe politique l’adoption de l’économie de marché et d’un modèle de croissance basé sur les exportations. C’est un succès dont doit lui être redevable la classe entrepreneuriale, et donc Renovación Nacional. Le second apport tient, faute d’avoir su combler le « déficit social », au fait d’avoir réussi à augmenter de façon significative les dépenses sociales, ce dont le bloc socialiste doit lui être reconnaissant. Enfin, politiquement, Patricio Aylwin met l’accent sur la certitude qu’il a d’avoir réussi la réconciliation des Chiliens et la réinsertion du Chili dans la communauté internationale. Ce surcroît de légitimité et cette politique recherche permanente de consensus rendent « possible », d’après le pouvoir exécutif, le soutient de Renovación Nacional à une projet de réformes institutionnelles supplémentaires.

7Globalement, le projet de réforme reprend de nombreuses propositions de la Commission technique refusées en leur temps par le gouvernement, avec deux dispositions supplémentaires. Les réformes proposées sont la suppression des sénateurs désignés, et la restitution, pour le Président de la république, de sa faculté de nommer et de destituer les commandants en chef. Cette disposition, qui met fin à l’inamovibilité des commandants en chef, n’est pas applicable aux commandants en chef en poste en 1992, donc pas applicable au général Pinochet. L’inamovibilité des commandants en chef est jugée par Aylwin comme « un mécanisme qui limite l’autorité du Chef de l’Etat par un pouvoir de fait, ce qui, dans des circonstances déterminées, pourrait amener la force à prévaloir sur le droit ». Une autre réforme proposée concerne la modification de la loi organique des forces armées, pour permettre au Président d’avoir son mot à dire dans la désignation et la révocation des postes de haut commandement militaire. Les autres réformes tiennent à la modification de la composition du Tribunal constitutionnel, à la modification de la composition du Conseil de sécurité nationale, avec l’ajout d’un civil supplémentaire, et à la modification du mode de scrutin, avec l’abandon du scrutin binominal au profit d’un scrutin proportionnel.

  • 7 Entretien avec Enrique Correa, décembre 1993.
  • 8 Entretien avec Alberto Luengo, septembre 1993.
  • 9 La Epoca, 21 octobre 1993.
  • 10 Entretien avec Eduardo Frei, novembre 1992. Devenu président, Eduardo Frei tentera cependant de pr (...)

8Ce projet, considéré par le président comme viable7, sera finalement un redoutable échec, et ne constituera plus, in fine, qu’une sorte de « testament politique »8 pour Patricio Aylwin. D’abord rejeté par le Sénat en première instance en ce qui concerne la suppression des sénateurs désignés, l’ensemble est abandonné « en rase campagne »9 lorsque Patricio Aylwin retire l’urgence, donc l’inscription prioritaire de la réforme à l’ordre du jour, lors « du plus grand échec de sa carrière », en septembre 1993. Eduardo Frei, avant même d’être élu, considérera « que les réformes poussent à la polarisation de la vie politique, car il faut alors atteindre des majorités élevées pour pouvoir les promouvoir. Ce n’est pas bon pour la démocratie, pas bon pour le consensus nécessaire du pays. Je ne ferai rien pour les remettre sur le tapis, sauf si je sens un consensus fort dans le pays et chez les politiques »10. Les possibilités de négociations constitutionnelles prennent fin en 1993. La transition est achevée.

9L’échec s’explique par une erreur quant aux hypothèses qui sous-tendaient la démarche présidentielle. La démarche du gouvernement Aylwin reposait sur deux postulats. Le premier posait que les élections permettraient à la Concertación d’être majoritaire dans les deux chambres, et, qu’avec l’appoint d’une partie de Renovación Nacional, elle atteindrait au moins la majorité des trois cinquièmes dans les deux chambres, lui permettant de réformer la composition du Sénat, donc de supprimer les sénateurs désignés. Ceci s’est vérifié après les élections de 1989. Le deuxième posait que Renovación Nacional continuerait sa politique de négociation conjointe avec la Concertación.

10Les chiffres montrent la pertinence d’une des hypothèses de la Concertación, à savoir, qu’en ajoutant les forces de Renovación Nacional et de la Concertación, la majorité des 3/5 est atteinte dans les deux chambres, afin de pouvoir modifier au moins certains articles du chapitre V, relatifs aux sénateurs désignés et à la constitution du sénat. En effet, la Concertación, a elle seule, obtient au Parlement l’ensemble des voix nécessaire pour mener à bien les réformes constitutionnelles de son choix. Au sénat, l’appoint de neuf sénateurs de R. N. (sur treize finalement élus) lui suffit pour obtenir la majorité des deux tiers, nécessaire à la réforme des chapitre les plus « sensibles ».

Majorités nécessaires pour la réforme constitutionnelle

Rapports de force au Congrès (1990-1993)

Majorités nécessaires par rapport aux membres de la Concertación

  • 11 Ce qu’Oscar Godoy appelle le « democratic party building », entretien, mars 1992.
  • 12 Entretien avec Andres Allamand, décembre 1993.
  • 13 Entretien avec Jorge Ovalle, mai 1992.
  • 14 Entretien avec Ascanio Cavallo, décembre 1993.

11Mais les sénateurs de Renovación Nacional ne rejoindront jamais, pendant la présidence Aylwin, les sénateurs de la Concertación en vue de procéder à l’élimination des sénateurs désignés et de modifier tant la composition du Tribunal constitutionnel que celle du Conseil supérieur de Sécurité. En effet, les intérêts de ce parti ont changés. La participation de Renovación Nacional aux négociations institutionnelles de 1989 lui permettait de insérer comme force de droite dans le jeu démocratique. A partir de 1990, cette insertion est réalisée11, et Renovación Nacional n’a plus à se positionner par rapport au régime militaire et à l’UDI. Au contraire, il lui faut désormais se légitimer comme opposition de droite à un gouvernement démocrate chrétien et socialiste, et ne pas laisser ce privilège à l’UDI. « Il ne faut pas tomber au centre du triangle des Bermudes », confie le leader de R.N.12 Si, sur le vote de certaines lois, l’apport des voix de R. N. à celles de la Concertación est possible, en revanche, sur des questions qui ont une dimension symbolique importante, comme c’est le cas pour les réformes constitutionnelles, il n’est plus envisageable de mêler les suffrages de la droite et ceux de la Concertación. « Pour R. N., voter ces réformes reviendrait à se suicider », estime d’ailleurs Jorge Ovalle, professeur de droit à l’Université du Chili13. En 1993, les projets de réformes ne réunissent donc pas les majorités requises au Sénat. En septembre 1993, l’urgence est retiré aux projets, ce qui « constitue un tour de passe-passe pour le faire disparaître »14. La transition à la démocratie se clôt à ce moment, puisque qu’elle cesse de constituer la priorité essentielle des différentes parties qui s’opposent. Reste à savoir quel est le régime politique qui en résulte.

Présidentialisme et gouvernabilité

12Replacée dans le contexte historique du XXe siècle, l’évolution institutionnelle du Chili montre la persistance du présidentialisme. Globalement, si la constitution de 1980, dans sa formulation originelle, avait constitué l’émergence du « néo-présidentialisme », sa formulation réformée laisse la place à un présidentialisme démantelé, et, au total, à une absence de recours réel face à d’éventuelles crises d’origine parlementaire.

  • 15 Voir, entre autre, Arriagada (Genaro), Despues del presidencialismo, que ? op. cit., p. 28. Le « p (...)
  • 16 Entre autre avec les réformes constitutionnelles de 1943 et 1970.

13La constitution de 1925 a donné naissance, à partir de 1932, à un régime que certains auteurs15 qualifient de « présidentialisme de double minorité ». Le caractère présidentialiste du régime n’a cessé de croître tout au long du siècle16, au fur et à mesure que les crises économiques étaient résolues, que la république perdait son caractère oligarchique, et que la masse de l’électorat passait de 400 000 personnes en 1932 à 3,5 millions de personnes en 1970. La « double minorité » avait pour origine le mode d’élection du président d’une part, et le processus législatif d’autre part.

  • 17 Lors du « Naranjazo », celui qui devait être le candidat « naturel » de la droite contre Eduardo F (...)
  • 18 Arriagada (Genaro), Despues del presidencialismo, que ?, op. cit., p. 59.

14Le Président de la république pouvait, jusqu’en 1973, être élu par une minorité des citoyens. La constitution établissait que, si aucun candidat n’atteignait la majorité absolue dans cette élection à un tour, le Congrès avait alors la liberté de choisir entre les deux candidats ayant obtenu le plus de voix. Mais cette disposition était politiquement difficilement applicable : on imagine mal un Congrès privilégiant un candidat arrivé en seconde position au suffrage universel direct. Aussi le Congrès désigna-t-il toujours, quand la question se posait, le candidat arrivé en tête. Des huit présidents qui se succèdent entre 1932 et 1973 (Arturo Alessandri, Pedro Aguirre Cerda, Juan Antonio Rios, Gabriel Gonzalez, Carlos Ibanez, Jorge Alessandri, Eduardo Frei, et Salvado Allende), quatre seulement ont obtenu auparavant la majorité absolue des suffrages (A. Alessandri, Aguirre Cerda, Juan Antonio Rios et Eduardo Frei). Encore convient-il de signaler qu’à partir de 1946, seul Eduardo Frei obtient cette majorité, sans doute grâce à des circonstances particulières17. Ainsi la désignation de Salvador Allende comme Président par le Congrès, en 1970, correspond-elle à la pratique en vigueur depuis les années 1920 : avec 36,6 % des voix, il arrivait en tête des trois candidats (J. Alessandri et R. Tomic étaient candidats respectivement pour la droite/Parti Nacional et la Démocratie Chrétienne), et obtenait en fait un pourcentage supérieur à ce qui avait été obtenu par Jorge Alessandri en 1958, année où il avait réuni sur son nom 31,2 % des électeurs. Comme le souligne Genaro Arriagada : « un régime présidentiel (…) qui permet que le Président soit élu par une minorité des suffrages est un système politique mal structuré »18.

  • 19 Valenzuela (Arturo), The Breakdowin of Democratic Regimes, Chile, op. cit., p. 9.

15Le second caractère minoritaire du régime tenait à la présidentialisation du système face à un système multi-partisan, et, à partir de l’émergence de la Démocratie Chrétienne, constamment divisé en « trois tiers »19. Le système permettait en effet au Président de faire prévaloir ses vues en matière législative, par une série de mécanismes : le veto, l’initiative exclusive des projets de lois pour les matières les plus importantes, la délégation de facultés législatives de la part du Congrès, le mécanismes de l’« insistance », le principe de l’urgence, et le pouvoir de convoquer le parlement en session extraordinaire en fixant l’ordre du jour. Dans la pratique, le Président pouvait devenir la principale entité génératrice de lois avec l’appui d’une majorité dans une chambre et en disposant au moins du tiers des élus de l’autre.

  • 20 Ce fut le thème de campagne de Jorge Alessandri en 1970, inspiré par Sergio Onofre Jarpa : « Debe (...)

16Les conséquences de ce système, qui, loin d’empêcher la crise terminale du régime de 1973, l’a accéléré, voire amplifié, peuvent se résumer autour de deux idées. En premier lieu, il n’existe pas de légitimité solide pour le Président de la république, dont la campagne est axée sur le thème « un vote de plus »20, donc la polarisation, plutôt que sur le rassemblement et les accords politiques. Cette stratégie est d’autant plus mise en œuvre que la force politique ne se situait pas au centre de l’échiquier politique. Ainsi, tant la droite que la gauche ne peuvent espérer rassembler la majorité absolue des suffrages dans une élection à un tour. En second lieu, le système encourage les tendances minoritaires non seulement lors de l’élection présidentielle, mais également pendant le mandat du Président, ce dernier pouvant en théorie gouverner avec la majorité relative d’une seule chambre. Alessandri, Ibanez, Frei, et in fine, Allende gouvernent avec la franche hostilité de la majorité d’une chambre sur deux, ce qui renforce la polarisation du pays.

  • 21 Entretien avec Manuel Antonio Garreton, juin 1993.
  • 22 Arriagada (Genaro), Despues del presidencialismo, que ?, op. cit., p. 63.
  • 23 Tapia (Jorge), La tecnica legislativa, Editorial Juridica, Santiago, 1960, cité par Arriegada (Gen (...)

17Tout ceci provoqua l’émergence d’un système des « trois tiers ». Jusque dans les années 1950, la position centrale est occupée par le parti radical, dont la culture dominante est le compromis, avec le parti libéral ou le parti conservateur. Après le mandat de Carlos Ibañez, le système devient franchement centrifuge, avec l’émergence de la Démocratie Chrétienne comme élément central, toujours clientéliste, mais également véhicule de programmes à fortes connotations idéologiques dérivées du falangisme. Quant aux deux autres éléments, la gauche (qui se rassemble alors sous le FRAP, front républicain d’action populaire, ancêtre de l’UP, l’unité populaire), et la droite du PN (parti national), ils promeuvent également des programmes relativement extrémistes. Au total, on se retrouve donc en présence de trois forces politiques de poids égal, ayant chacune « un projet global et totalisant pour l’ensemble de la société »21, et donc incapables de dialogue et de compromis. Le système aboutit finalement, dans la pratique, à une lutte de tous les instants entre « le pouvoir présidentiel de soutien minoritaire »22 et la majorité du Parlement (c’est-à-dire les représentants des deux autres tiers de l’électorat). Le Parlement et la fonction parlementaire en sont les principales victimes, en ce qui concerne la fonction législative et le pouvoir d’orientation réel de la politique du pays. Le Président devient « le grand législateur, (…) le source génératrice de lois par excellence. Maître et seigneur de l’ordre du jour, il obtient l’approbation des projets qui l’intéressent et (…) retarde ou rend impossible la progression et l’adoption des projets qui n’obtiennent pas sa bénédiction »23.

  • 24 Beetham (Daniel), Max Webery la teoria politica moderna, Madrid : Centro de estudios constituciona (...)

18Or, la présence d’un Parlement qui, par son absence de pouvoir, ne peut que détruire les gouvernements pour exister, aboutit donc à ce que Max Weber appelle la « politique négative » : un Parlement ainsi construit produit alors une politique extrêmement idéologique, détachée de tout principe de réalité et de responsabilité24. L’absence de recours ou d’arbitrage interne au système en cas de conflit persistant entre l’exécutif ou le législatif, explique que, lorsque le système politique fut, de façon claire, épuisé et dans l’impasse, un arbitrage non prévu par ce même système ait été recherché : plébiscite pour Allende, intervention militaire pour tous les autres.

  • 25 Ercilla : Jaime Guzman, su legado humano… op. cit., pp. 85-120.
  • 26 Voir Cumplido (Francsco) et Nogueira (Humberto), Teoria de la Constitucion, Santiago : Fondo de cu (...)
  • 27 Arriagada (Genaro), Despues del presidencialismo, que ?, op. cit., p. 69.
  • 28 Loewenstein (Karl), Teoria de la Constitucion, Madrid : Ediciones Ariel, 1970.

19La constitution promue par le régime militaire en 1980 qui se veut le fondement « du nouveau Chili, moderne, réconcilié et prospère »25, cherche à institutionnaliser un régime autocratique26. Les principales caractéristiques du régime originel de 1980 sont les suivantes : un parlement très faible ; un Président de la république extrêmement puissant ; des forces armées non soumises au pouvoir civil, et disposant d’un pouvoir de tutelle sur le système politique à travers le Conseil national de sécurité, le Sénat, et le Tribunal constitutionnel ; et, enfin, un pouvoir judiciaire ayant également un pouvoir de tutelle, à travers sa participation aux nomination de certains membre du Conseil national de sécurité, des Sénat et du Tribunal constitutionnel. Dans la première rédaction de la constitution de 1980, « la clé du pouvoir réside dans la Présidence et deux organes bureaucratiques, l’armée et la Cour suprême »27. Cette constitution a donc un caractère « neo-presidentialiste », puisque le chef de l’état y jouit du monopole de « la décision politique et de son exécution, sans la soumettre aux contrôles politiques effectifs, et exerçant son pouvoir sous l’apparence d’une légitimé démocratique »28. Les liens qui existent entre le Président et les organes bureaucratiques (armée et justice) permettent en outre à ce néo-présidentialisme de se structurer dans une véritable dictature. Dans la pratique cependant, après la première vague de réformes à la constitution adoptée en juillet 1989, ce neo-presidentialisme est remplacé, avant même sa première application, par un autre type de régime.

  • 29 Entretien avec Oscar Godoy, mai 1992.
  • 30 Arriagada (Genaro), Despues del presidencialismo, que ?, op. cit., p. 77.

20Après la réforme de 1989, le nouveau régime politique s’assimile à un « présidentialisme démantelé »29. En effet, les pouvoirs du Président ont été diminués de façon significative dans de nombreux domaines. En premier lieu, le Président est désormais privé de sa faculté « d’insister » dans le processus de vote des lois. Ce mécanisme lui permettait d’imposer ses vues aux organes législatifs, pour peu qu’il rencontre un soutien minimal. Le Président est désormais dépourvu de son pouvoir de co-législateur, que lui conférait l’article 80 de la constitution de 1980, mais également la constitution de 1925. En deuxième lieu, le Président ne peut plus recourir à l’arbitrage en procédant à la dissolution de la chambre des députés (une fois). « Ce qui semble un renoncement légitime dans le cas d’un régime politique permanent est un abandon malheureux dans le cadre des luttes et conflits que toute transition, inévitablement, suppose »30. Enfin, le Parlement, quant à lui, ne s’en est pas trouvé renforcé : en effet, la perte, par le Président, de sa faculté « d’insister » diminue le poids relatif du Parlement face au Sénat, alors même que le principe de sénateurs désignés n’est pas remis en cause. La faculté « d’insister » face à l’opposition d’une chambre permettait au Président d’imposer un projet législatif, à deux conditions : qu’il rencontre, dans au moins une chambre, une majorité pour le soutenir, et que, dans l’autre chambre, l’opposition à ce projet ne dépasse pas une majorité des deux tiers.

21Politiquement, pour la Concertación, cela signifie qu’avant la réforme, Patricio Aylwin et les partis qui le soutiennent auraient pu légiférer avec une grande liberté, en disposant de la majorité au Parlement, et d’une forte minorité au Sénat. Après la réforme, ce n’est plus possible, et toute loi suppose désormais l’accord d’une partie de la droite, donc une démarche « consensuelle ». Le processus de réforme a donc débouché – paradoxalement – sur un accroissement du fonctionnement démocratique des pouvoirs publics en échange d’une gouvernabilité réduite.

22La principale conquête des négociations constitutionnelles semble être, au total, l’extension des libertés publiques, ainsi qu’une faculté, toute relative, de réformer plus aisément la constitution, pour autant qu’un accord élargi existe entre une majorité et une partie de son opposition.

23Le jugement le plus sévère, le plus argumenté, et sans doute le plus réaliste sur la situation institutionnelle post réforme fut émis par Genaro Arriagada, juriste de tendance socialiste, qui allait devenir, en mars 1990, le président du Parlement :

  • 31 C’est nous qui soulignons.
  • 32 Arriagada (Genaro), intervention lors du séminaire « Hacia una democracia moderna : la opcion parl (...)

« Dans cette véritable Blitzkrieg pour détruire le pouvoir présidentiel et laisser le premier gouvernement démocratique soumis à de fortes amarres, il est surprenant que certaines de ces mesures aient été prises en accord avec l’opposition elle même. En effet, les réformes constitutionnelles approuvées le 30 juillet 1989, avec le soutien unanime de l’opposition, vont constituer le plus grand succès politique accompli par le régime militaire.
Du point de vue de la transition à la démocratie, on peut soutenir que le plus grand succès des forces opposées au régime militaire est incarné par le plébiscite du 5 octobre 1988, alors qu’un des faits les plus équivoques est constitué par l’ensemble des réformes constitutionnelles. Le triomphe électoral au plébiscite, qui aurait dû se matérialiser en une forte avancée politico institutionnelle au travers de réformes constitutionnelles s’est traduit, en fait, en un pas décisif pour le surgissement d’un nouvel ordre institutionnel31 qui a laissé la transition à la démocratie dépendre de mécanismes d’accords et de négociations avec des forces allant au delà de la Concertación.
Il est difficile, cependant, de juger que les négociations ayant abouti à ces réformes constitutionnelles furent purement et simplement une erreur. Elles sont plutôt l’endroit par lequel les forces de la Concertación choisissent le type de transition à la démocratie qu’elles veulent impulser et assumer.
La transition, inévitablement, suppose la substitution de l’ancienne légitimité autoritaire par une nouvelle légitimité, de caractère clairement démocratique.
Cette substitution est un (requisito) essentiel de tout processus de démocratisation.
(…) En ce sens, les négociations sur les réformes constitutionnelles représentèrent une option, avec ses risques et ses possibilité. Le temps dira si elles constituèrent une erreur, ou le bon choix dans une situation difficile32. »

24On ne saurait mieux dire. Pour la Concertación, il était clair que la réussite du processus dépendait de la capacité à maintenir ouvert l’espace de négociation grâce à l’appui de Renovación Nacional. Cela aurait permis la réussite en matière de démocratisation, et la construction d’un consensus durable sur le régime qui rendait moins importante la capacité du Président d’impulser., d’arbitrer, et, au total, d’imposer certains de ces choix pour résoudre d’éventuelles crises ou impasses. Il n’en a rien été. Le résultat était inscrit dans le choix du processus, et, au total, la stratégie choisie devait finalement aboutir à un résultat proche de celui de 1990. La stratégie de la transition, qui l’a rendu possible, a finalement fini par constituer la nature de la transition elle-même.

25Patricio Aylwin, à force de limiter le souhaitable au possible, a peut-être fini par rendre possible le souhaitable pour certains tenant du régime militaire, du moins dans les textes. Car, dans un contexte de démocratie sous tutelle, le fonctionnement du régime a été plus démocratique que prévu. En effet, la pratique institutionnelle des quatre années de mandat de Patricio Aylwin a montré une absence d’intervention des mécanismes bureaucratiques conçus comme devant exercer une tutelle sur le régime politique.

  • 33 Communiqué de presse de l’armée, 29 mars 1988.
  • 34 Le Monde, « Un juge de la cour suprême destitué ».
  • 35 Entretien avec German Correa, président du PS, décembre 1993.
  • 36 Entretien avec Jorge Ovalle, professeur de droit à l’université du Chili, mars 1992.
  • 37 Zilci (Sonia), « el despeje de los mitos », in Hoy, n° 850, 1-7 novembre 1993.
  • 38 Entretien avec Eduardo Frei, novembre 1992.

26Ainsi du Conseil de sécurité nationale. Chacune de ses réunions provoqua effectivement de nombreux commentaires, mais ses résultats ont montré qu’il se limitait à être une autorité autorisant l’entrée de troupes étrangères à l’intérieur du pays, ou, au contraire, la sortie de troupes chiliennes à l’étranger dans le cadre de manœuvres d’exercice. En matière politique, la présence renforcée des civils (avec un « match nul virtuel ») l’a empêché d’essayer d’avoir une action politique déterminante, en « faisant connaître » (hacer presente) ses opinions aux pouvoirs élus. Ainsi, dans le cas de la commission Vérité et réconciliation, l’armée et la marine souhaitait que le Conseil « fasse part de son insatisfaction à cause de l’accent mis sur la question des droits de l’homme »33. Le Conseil n’a même pas essayé de présenter une motion sur ce sujet. Plus tard, lorsque, en décembre 1992, un juge de la cour suprême a été destitué par le parlement34, l’équilibre entre civils et militaires a évité que le conseil n’exprime son indignation contre un « attentat contre les bases de la constitutionnalité », comme le souhaitaient cependant l’armée, la marine, les carabiniers et la Cour suprême. La pratique du Conseil a fait de cet organisme une entité extrêmement éloignée de l’autorité « qui devait permettre aux forces armées de mener à bien de véritables coup d’Etat politique en « représentant » leur opinion aux autorités élues »35. Ce rôle effacé est la conséquence de la modification de la composition du Conseil (avec un match nul entre civils et proches du régime militaire), ainsi que de la modification de ses attributions, qui passent de la « représentation », « qui fait penser à une décision », à celle de « faire connaître », « qui fait penser à de l’information »36. Selon les observateurs, « la vérité est que le Conseil fonctionne désormais comme un lieu de rencontre du plus haut niveau entre les forces armées et les autorités supérieures »37. Un tel lieu de rencontre est même perçu comme positif, puisqu’il « peut éviter les malentendus entre civils et militaires qui ont fait tant de mal au Chili »38. Bien plus, ce Conseil se révélera être un organisme utile au moment de la crise déclenchée par l’arrestation du général Pinochet, le 16 octobre 1998. L’existence du Conseil permettra de trouver un organisme « naturel » de dialogue entre le pouvoir civil et des militaires soucieux d’assurer la libération de leur ancien commandant en chef, en donnant naissance à une table ronde qui se réunira jusqu’au retour d’Augusto Pinochet, en mars 2000.

Du mouvement centripète au retour du mouvement centrifuge ?

27L’importance de la négociation institutionnelle dans la transition chilienne est, au total, considérable. Cet espace de négociation constitue le détonateur et le carburant du vaste mouvement centripète de la transition : il est à la fois la stratégie de la transition, est, in fine, sa nature. Il détermine à la fois les règles du jeu et l’identité des acteurs de la future consolidation – plus ou moins – démocratique. Le processus même de négociation possède sa propre logique, qui aboutit, parfois, pour certains acteurs, à accepter des résultats qu’ils auraient pu considérer comme insuffisants, voire difficilement acceptables avant la négociation. Dès lors, dans le mécanisme même de la négociation, les attentes et anticipations des acteurs jouent un rôle primordial, tout comme est essentiel la capacité des acteurs à jouer sur les attentes et les anticipations des autres acteurs. Cela explique le détail et la place que nous avons accordés à la description des négociations. L’habilité du gouvernement issu du régime militaire, dans ce processus, est évidente. Les réactions de la Concertación aux exigences et ruptures de Carlos Caceres, lequel a parfaitement utilisé, avec ou sans la complicité du général Pinochet, la menace latente des durs, sont à la fois compréhensibles et discutables. Aujourd’hui encore, au sein même des forces de la Concertación, les avis sont très divergents quant à savoir s’il aurait été possible d’atteindre, ou non, de meilleurs résultats.

28Concernant ces résultats, il faut rappeler que la constitution de 1980 obéit originellement à deux logiques un peu contradictoires. La première logique, ou le premier « étage » de la constitution est constitué par le soucis, partagé par les technocrates et les militaires, de « dépolitiser » la société. Il s’agit en premier lieu de limiter considérablement la sphère d’influence de la politique, afin qu’elle ne puisse plus interférer sur le modèle de développement, et de déconnecter les fonctions politiques de l’ensemble de la société. La deuxième logique est celle des militaires, maximisée par le projet de pouvoir personnel du général Pinochet. Il s’agit ici d’avoir le plus de leviers possibles sur l’ensemble du fonctionnement de la société, dans un cadre dictatorial en premier temps, et dans le cadre d’un présidentialisme très prononcé (« néo-présidentialisme ») dans un second temps. Les négociations constitutionnelles ont abouti à des résultats différents suivant que l’on considère la première ou la seconde logique. Certes, le pouvoir « néo-présidentiel » a été notablement restreint. Mais la demande émanait en partie des tenants du régime militaire, qui étaient assurés, suite à la défaite au plébiscite d’octobre 1988, de perdre la présidence en décembre 1989. Une présidence trop forte pouvait menacer le projet de dépolitisation. Ce qui est particulièrement flagrant dans cette logique, c’est que, malgré une diminution des prérogatives présidentielles, celles du pouvoir législatif n’ont pas été notablement réévaluées. Le projet autoritaire a également été atténué par une progression très nette des libertés publiques. Cela étant, la révision à la baisse des pouvoirs du Président, conjointement à la décision stratégique de faire du modèle de développement un socle d’accord pour la transition, a abouti à ne pas attaquer frontalement le projet de dépolitisation.

29En résumé, si le projet dictatorial a été « réformé », le projet de dépolitisation a subi une défaite nettement moins prononcée. Le nouveau régime, dans la pratique, constitue le cadre consensuel minimum pour l’ensemble de la société chilienne, une sorte de plus petit dénominateur institutionnel commun, rendant la démocratie limitée acceptable pour les uns, au regard des faibles pouvoirs du Président élu et du maintien de certaines autorités de tutelle, préférable en tout état de cause au régime militaire pour les autres. D’un point de vue institutionnel, le caractère démocratique du Chili s’est affirmé : le suffrage universel, le caractère honnête des élections ; la compétition électorale entre forces politiques organisées de différentes tendances, la reconnaissance – même indirecte – et la protection des droits de l’homme, la séparation des pouvoirs, l’alternance possible, représentent des acquis de la négociation institutionnelles et sont autant d’indicateurs qui témoignent du caractère démocratique du Chili après 1990.

30D’autre part, le caractère limité de la démocratie, qui provient de l’existence juridique d’institutions bureaucratiques de tutelle, s’est amoindri par la pratique institutionnelle, ce qui, in fine, constitue également un acquis du gouvernement de transition de Patricio Aylwin.

31Reste la question du transfert effectif du pouvoir, et donc, la question de la marge de manœuvre des institutions démocratiques, qui a quelque chose à voir avec la gouvernabilité. Le système politique actuel, tel qu’il est pratiqué, a dilué le pouvoir plus qu’il ne l’a confisqué. Le Président a été affaibli par rapport au texte de 1980, les chambres l’ont été par rapport à ce que devrait être un pouvoir législatif autonome dans un régime présidentiel, et les autorités de tutelle n’ont pas exercé leur tutelle sur un plan politique significatif. Où est donc le pouvoir ?

  • 39 Entretien avec Hernan Büchi, ex-ministre des finances du général Pinochet, 1992, repris in Le Mond (...)

32« Ailleurs, et c’est ce qui est important. Ainsi les politiques ne pourront pas remettre en cause le modèle économique chilien39 », souligne un des inspirateurs du modèle de développement chilien. C’est en partie vraie, et, en tous cas, c’est une vision d’une grande partie de la droite économique, qui lui rend le nouveau régime acceptable. Plus globalement, nous pensons que le cadre institutionnel, en diluant le pouvoir et réduisant la gouvernabilité, est le véritable legs politique de la révolution pinochetiste.

  • 40 Angell (Alan), Chile de Alessandri a Pinochet, en busca de la utopia, op. cit., p. 159.
  • 41 Ibid.

33Tout au long du XXe siècle, le caractère messianique des gouvernements n’a cessé de s’affirmer, jusqu’à, finalement, entre 1970 et 1973, mettre face à face trois projets à forte connotation idéologique et à volonté globalisante sur la société. Le coup d’Etat de 1973 représente un nouveau mouvement pendulaire, chargé d’idéologie et de messianisme, et, in fine, une nouvelle « recherche incessante d’une idéologie appropriée pour résoudre l’ensemble des maux du pays »40, une nouvelle « recherche de l’utopie »41.

  • 42 Tironi (Ernesto), Autoritarisme, modernisation et marginalité… op. cit.
  • 43 Hernan Büchi, entretien. Pour un développement intéressant, voir Bianchi (Andres), El modelo econo (...)

34L’institutionnalisation du modèle de développement économique adopté en 1975 a pu se faire au travers de la « récupération économique »42 menée par Hernan Büchi, c’est-à-dire au travers d’une « application moins idéologique du modèle chilien, une application plus souple mais plus durable »43. D’un point de vue institutionnel toutefois, l’espace de négociation a servi à institutionnaliser le legs politique du régime en permettant la gestion « dé-messianisée » de l’intervention limitée du politique. Débarrassé de ses oripeaux dictatoriaux et autocratiques, il reste un régime politique démocratique à l’interventionnisme forcément limité, c’est-à-dire, in fine, un régime démocratique entièrement différent de celui en vigueur entre 1925 et le coup d’Etat de 1973.

35La révolution, dans ce domaine aussi, a bien eu lieu.

36Par ailleurs, l’ouverture d’une période de négociation intense a permis d’amorcer, dans le processus même de la transition, un formidable mouvement centripète aux effets agglomérants multiples. Au cœur du mécanisme, ce mouvement a contribué à transformer la Concertación en coalition gouvernementale, et donc à doter le Chili d’une véritable majorité politique. De façon un peu plus large, le mouvement centripète a permis, tant qu’il a existé, la constitution d’une sorte de consensus élargi quoi que limité avec : la droite la plus centriste, Renovación Nacional. Dans ce contexte, l’ensemble de l’électorat a tendu vers le centre, les pôles des grands pactes électoraux (socialistes d’un côté, membres de l’UDI de l’autre), étant relativement plus faibles que leur composante centrale, et les forces politiques hors des pôles (communistes pour la gauche, néofascistes pour la droite) étant totalement marginalisées. Enfin, ce mouvement centripète a contribué à éviter les crises, et à stabiliser l’ensemble du processus en insérant les militaires, même de façon incomplète, dans les nouvelles règles du jeu, et ce malgré les crises quelques fois assez graves. En ce sens, l’acceptation, par la Concertación, de déceptions en matières de résultat afin de préserver le processus de la négociation et donc le maintien d’un mécanisme centripète apparaît, même a posteriori, comme une stratégie fondamentalement sensée.

37Reste l’inconnue : que se passe-t-il à partir du. moment où le mécanisme centripète cesse, c’est-à-dire à partir du moment où il n’existe plus de négociations ?

38L’on peut émettre l’hypothèse, optimiste, d’un maintien des différents consensus créés par le mouvement, même s’il n’existe plus de force visant à les solidifier ou les maintenir en cas de crise. L’on peut également émettre une autre hypothèse, plus pessimiste. Celle-ci consiste à dire que la gouvernabilité limitée des pouvoirs issus des élections, au premier rang desquels le Président, peut finir par engendrer des tendances centrifuges qui ne seront pas contrebalancées par un mouvement centripète. Et donc, qu’à terme, « l’impuissance » relative des pouvoirs élus, associée à l’absence de messianisme de la nouvelle construction démocratique ne finisse par polariser à nouveau la société chilienne. La question qui pourrait alors se poser est celle de la résistance de l’édifice constitutionnel et du legs de la négociation constitutionnelle à ces tendances polarisantes.

Notes

1 Entretien avec Enrique Correa et Ernesto Tironi, décembre 1993.

2 Même si le général pouvait rester à son poste de commandant en chef de l’armée de terre jusqu’en mars 1998, les pronostics en vigueur dans la Concertación estimaient que son départ aurait lieu en 1990.

3 La Epoca, 5, 6, et 7 janvier 1990.

4 « Si tengo exito en lo que hay que hacer, aqui va a haber un golpe de Estado », aurait-il dit à Aylwin pour justifier son refus d’avoir un ministère de la justice qui le confronterait aux militaires.

5 Entretien avec Ricardo Lagos, décembre 1993.

6 « Chili : devant le parlement, le chef de l’état propose l’abandon des dernières restriction à la démocratie », Le Monde, 1er juin 1992.

7 Entretien avec Enrique Correa, décembre 1993.

8 Entretien avec Alberto Luengo, septembre 1993.

9 La Epoca, 21 octobre 1993.

10 Entretien avec Eduardo Frei, novembre 1992. Devenu président, Eduardo Frei tentera cependant de promouvoir une réforme constitutionnelle mettant fin aux sénateurs désignés, et réformant en partie la justice. Ces réformes échoueront de la même façon que les précédentes, mais seront presque passées « inaperçues » tant auprès des électeurs que des médias, comme si l’enjeu avait disparu.

11 Ce qu’Oscar Godoy appelle le « democratic party building », entretien, mars 1992.

12 Entretien avec Andres Allamand, décembre 1993.

13 Entretien avec Jorge Ovalle, mai 1992.

14 Entretien avec Ascanio Cavallo, décembre 1993.

15 Voir, entre autre, Arriagada (Genaro), Despues del presidencialismo, que ? op. cit., p. 28. Le « présidentialisme de double minorité » est désormais une façon classique de qualifier le régime entre 1932 et 1973.

16 Entre autre avec les réformes constitutionnelles de 1943 et 1970.

17 Lors du « Naranjazo », celui qui devait être le candidat « naturel » de la droite contre Eduardo Frei dût se retirer de la compétition suite à une élection parlementaire anticipée.

18 Arriagada (Genaro), Despues del presidencialismo, que ?, op. cit., p. 59.

19 Valenzuela (Arturo), The Breakdowin of Democratic Regimes, Chile, op. cit., p. 9.

20 Ce fut le thème de campagne de Jorge Alessandri en 1970, inspiré par Sergio Onofre Jarpa : « Debe ser presidente el que obtenga un voto mas ». En dépit d’un résultat supérieur à celui de 1958 (34, 9 % contre 31, 2), le candidat fut battu.

21 Entretien avec Manuel Antonio Garreton, juin 1993.

22 Arriagada (Genaro), Despues del presidencialismo, que ?, op. cit., p. 63.

23 Tapia (Jorge), La tecnica legislativa, Editorial Juridica, Santiago, 1960, cité par Arriegada (Genaro), Despues del presidencialismo, que ?, op. cit., p. 42.

24 Beetham (Daniel), Max Webery la teoria politica moderna, Madrid : Centro de estudios constitucionales, 1979, cité par Flisfisch (Allan), Algunas hipotesis sobre las relaciones entre intelectuales y paridos politicos, Santiago : FLACSO n° 234, 1985.

25 Ercilla : Jaime Guzman, su legado humano… op. cit., pp. 85-120.

26 Voir Cumplido (Francsco) et Nogueira (Humberto), Teoria de la Constitucion, Santiago : Fondo de cultura economica, 1985, pp. 118-135.

27 Arriagada (Genaro), Despues del presidencialismo, que ?, op. cit., p. 69.

28 Loewenstein (Karl), Teoria de la Constitucion, Madrid : Ediciones Ariel, 1970.

29 Entretien avec Oscar Godoy, mai 1992.

30 Arriagada (Genaro), Despues del presidencialismo, que ?, op. cit., p. 77.

31 C’est nous qui soulignons.

32 Arriagada (Genaro), intervention lors du séminaire « Hacia una democracia moderna : la opcion parlamentaria », Universidad Catolica, Santiago, 5 à 7 septembre 1990, reprise dans l’ouvrage collectif, Godoy (Oscar) éditeur, Cambio de regimen politico, Santiago, Ediciones Universidad Catolica de Chile, 1992, p. 76.

33 Communiqué de presse de l’armée, 29 mars 1988.

34 Le Monde, « Un juge de la cour suprême destitué ».

35 Entretien avec German Correa, président du PS, décembre 1993.

36 Entretien avec Jorge Ovalle, professeur de droit à l’université du Chili, mars 1992.

37 Zilci (Sonia), « el despeje de los mitos », in Hoy, n° 850, 1-7 novembre 1993.

38 Entretien avec Eduardo Frei, novembre 1992.

39 Entretien avec Hernan Büchi, ex-ministre des finances du général Pinochet, 1992, repris in Le Monde, « La deuxième vie des Chicago Boys », op. cit.

40 Angell (Alan), Chile de Alessandri a Pinochet, en busca de la utopia, op. cit., p. 159.

41 Ibid.

42 Tironi (Ernesto), Autoritarisme, modernisation et marginalité… op. cit.

43 Hernan Büchi, entretien. Pour un développement intéressant, voir Bianchi (Andres), El modelo economice chileno en el marco de la transicion, Santiago, 1992, document de travail.

Table des illustrations

Légende Majorités nécessaires pour la réforme constitutionnelle
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Légende Rapports de force au Congrès (1990-1993)
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Fichier image/, 139k
Légende Majorités nécessaires par rapport aux membres de la Concertación
URL http://books.openedition.org/iheal/docannexe/image/3095/img-3.jpg
Fichier image/, 100k

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