Préface

1Le 16 octobre 1998, beaucoup ont redécouvert un personnage qu’ils croyaient oublié : le général Augusto Pinochet Ugarte, ancien dictateur du Chili, arrêté dans une clinique de Londres alors qu’il devait subir une opération bénigne. On le pensait à la retraite, rangé sur l’étagère des dictateurs déchus, icône noire des années sombre de l’Amérique latine, on le retrouve invité par un ancien Premier ministre de la couronne britannique, pensant jouir d’une immunité qui ne se limiterait pas à son propre pays. Plus surprenant encore : la chaussée face au tribunal de Belmarsh, où son extradition doit être évoquée, est le théâtre d’un affrontement entre partisans et opposants, qui reflète les oppositions qui renaissent dans un pays que l’on croyait démocratisé. Le gouvernement du Président Eduardo Frei, issu de la Concertación regroupant démocrates chrétiens et socialistes, d’abord embarrassé, se voit contraint de jouer la carte du nationalisme pour exiger le retour dans son pays de l’ancien commandant en chef et président. Le socialiste Ricardo Lagos (devenu depuis à son tour Président) se perd en circonvolutions pour concilier le besoin de justice et le refus de l’extradition vers l’Espagne : le principal opposant s’est mué en avocat honteux.

2Le Chili qui est alors apparu au travers de cet événement de portée internationale est un pays compliqué, aux contradictions multiples. Démocratique, puisque son Président, ses députés et la plupart de ses sénateurs sont élus depuis 1989, lors de scrutins à la régularité incontestable, et d’ailleurs incontestée. Peu enclin à suivre la ligne politique tracée par la dictature, puisque se sont succédés, depuis 1989, des Présidents issus du regroupement des principaux opposants à la dictature, les socialistes et les démocrates chrétiens. « Dé-Pinochétisé », puisque l’ancien dictateur a pris sa retraite de commandant en chef de l’armée de terre en mars 1998, versant au passage quelques larmes. Mais ce pays est également celui où peuvent encore se promener en toute impunité d’anciens tortionnaire du régime, où les disparus n’ont pas été retrouvés, où le fonctionnement démocratique des pouvoirs publics est entravé par des dispositions constitutionnelles compliquées, où l’armée est encore puissante, capable de vouloir ressortir le tapis rouge pour célébrer le retour de son ancien chef finalement libéré sur décision médicale en mars 2000, et de faire bloc pour s’opposer aux velléités de changement du président Lagos, énoncées le 11 mars de la même année, et sans sortir de son rôle : l’armée est, juridiquement, toujours garante de l’ordre constitutionnel du pays.

3Le Chili post-Pinochet n’est pas un pays simple. Ce n’est pas pour autant un pays incompréhensible. Il est le résultat d’une période particulière : celle de la transition à la démocratie, commencée en 1988, et qui s’achève en mars 1994.

4La transition à la démocratie peut être définie de façon assez simple, par deux conditions cumulatives : elle est un moment et un contenu. En premier lieu, elle est le moment du passage d’un régime politique à un autre, en l’occurrence d’un régime militaire et autoritaire à un régime démocratique. En second lieu, elle dure tant que la modification du régime précédent (son cadre institutionnel, l’organisation des pouvoirs entre eux et leurs rapports) constitue le programme principal, voire unique, du gouvernement en place. Dans le cas du Chili, elle commence au moment du plébiscite1 du 5 octobre 1988, par lequel les projets du général Pinochet sont contrariés : ce dernier ne restera pas au pouvoir huit années supplémentaires, et des élections présidentielles et législatives libres auront lieu un an plus tard, le 14 décembre 1989. Elle s’achève par l’arrivée au pouvoir du démocrate chrétien Eduardo Frei, qui, lorsqu’il prend ses fonctions en mars 1994, abandonne tout programme de transition vers la démocratie : il considère donc la période de changement de régime comme achevée, et s’installe dans les règles du jeu définies pas son prédécesseur.

5L’étude de la période de transition à la démocratie : revêt une importance singulière en ceci qu’elle impose de comprendre la nature du régime qui la précède, le régime militaire, et qu’elle permet de saisir la nature du régime qui lui succède, la nouvelle démocratie chilienne.

6Le Chili des années 1960 et 1970 est un pays où la politisation croissante de la société a amorcé un mouvement centrifuge provoquant une montée des extrêmes et une division irrémédiable du pays. Du conservateur Alessandri au socialiste Allende, l’ensemble des présidents ont défendu des versions très « engagées » de leur projet politique. En un sens, le coup d’Etat du 11 septembre à mis un terme à un régime parvenu en fin de course et incapable de résoudre ses contradictions. Le modèle de développement, fondé sur l’industrialisation par substitution des importations, a débouché sur une inflation chronique et endémique qui a fini par menacer les bases même du modèle. Le régime politique a certes su intégrer un certain nombre d’acteurs autrefois rejetés par la république aristocratique. Mais cette intégration s’est traduite par le développement du clientélisme, la Démocratie Chrétienne jouant le rôle de parti central, puis par une compétition prononcée entre projets politique radicaux et concurrents. Dès l’élection d’Eduardo Frei, en 1964, le panorama politique chilien est apparu comme irrémédiablement divisé en trois tiers de poids quasi égal, alors même que les institutions n’étaient pas armées pour faire face à cette division.

7En septembre 1970, l’élection de Salvador Allende à la Présidence de la République, avec à peine un peu plus d’un tiers des suffrages exprimés, a plongé le pays dans une crise politique sans précédent. La droite du Parti National, après avoir essayé d’empêcher l’élection d’Allende, s’est réfugiée dans une opposition totale, multipliant les relations avec des organisations factieuses. La Démocratie Chrétienne, qui sortait d’une longue période de pouvoir avec la Présidence d’Eduardo Frei (1964-1970) s’est retrouvée écartelée au centre de la vie politique, hésitant entre soutien passif et opposition active, avant de choisir une obstruction résolue au pouvoir d’Allende. Ce dernier avait rassemblé la gauche au sein de l’Unité Populaire, afin de construire une voie chilienne vers le socialisme qui devait être, dans son esprit, démocratique et festive (faite d’empanadas et de vin rouge…). Mais sa coalition s’est révélée bientôt divisée. Les communistes et certains socialistes, soucieux de ne pas mettre à bas l’édifice constitutionnel et désireux de procéder par étape, ont essayé de ne pas s’aliéner définitivement les démocrates chrétiens. Le Parti Socialiste et certains groupes d’extrême gauche (MIR, MAPU) ont milité pour une rupture radicale et ne semblaient pas craindre la perspective de la lutte armée. Ils ont fini par constituer une opposition de gauche à Salvador Allende, qui, jamais, n’a pris le parti de la fuite en avant. Le pays a plongé dans le chaos. Les institutions chiliennes ont vite été bloquées par l’obstruction systématique de la droite et de la Démocratie Chrétienne. La victoire de l’Unité Populaire aux élections municipales du début 1973 n’a rien changé : une motion de défiance constitutionnelle a été votée par la droite et une partie de la Démocratie Chrétienne à l’encontre du pouvoir de Salvador Allende. Les institutions n’étaient pas seules à être en crise : l’économie s’est effondrée sous les coups de boutoir de l’hyper inflation et de la pénurie, en partie organisée par les entrepreneurs, et renforcée par différents mouvements sociaux. La sédition a finalement obtenu le soutien des Etats-Unis, et s’est développée au sein des forces armées, en particulier au sein de l’armée de l’air et de la marine. L’armée de terre, ou plutôt son haut commandement, a semblé dans un premier temps rester fidèle au pouvoir civil. Le général Schneider, assassiné en 1970, a été remplacé par le général Prats, autre loyaliste. Après un incident en partie provoqué, ce dernier a dû laisser sa place : il avait brandi une arme devant des femmes qui manifestaient au pied de son domicile. Son remplaçant a été désigné : Augusto Pinochet, perçu par Allende, qui l’avait croisé à de multiples reprises à Valparaiso, comme un militaire fidèle au pouvoir civil. Sa nomination, qui intervient le 23 août 1973, aurait dû marquer l’apogée de la carrière militaire d’un ressortissant provincial de la classe moyenne chilienne né en 1915 et passé sous les drapeaux à l’âge de 15 ans, mais les circonstances lui imposent de choisir entre le loyalisme et la sédition. Ce sera cette dernière, au prix d’une trahison. Augusto Pinochet a en partie travaillé sur un plan de défense intérieure, pour le cas où l’armée de terre devrait défendre Santiago face à d’autres groupes armés, y compris militaires. Ce n’était pas si improbable : une guerre civile avait opposé armée de terre et marine en 1891, l’armée de terre demeurant fidèle au président Balmaceda. Le plan de défense intérieure est appliqué à la lettre le 11 septembre 1973, à une exception près : de défensif, il devient offensif, et la capitale chilienne se retrouve prise en tenaille par l’armée, alors même que le palais présidentiel de la Moneda est bombardé par les avions du général Leigh, et que Valparaiso est occupé par la marine « reprise en main » par l’amiral Merino. Salvador Allende se suicide, la junte militaire s’installe. Elle restera au pouvoir jusqu’en 1990, soit dix-sept ans.

8La voie chilienne vers le socialisme avait incarné, dans une grande partie du monde et en particulier en Europe, le symbole d’une recherche démocratique de rupture avec le capitalisme. La dictature qui a succédé à cette utopie réduite en cendres a directement accédé à un statut similaire d’un point de vue symbolique : Augusto Pinochet a incarné, et incarne toujours, l’image du dictateur tortionnaire et absolutiste. Mais la similarité ne se limite pas au symbole. En effet, tant le gouvernement d’Allende que la junte de Pinochet ont charrié des projets globaux concernant la société chilienne. Car le régime militaire du général Pinochet a été triple : à la fois un répressif, par l’utilisation de la terreur comme moyen de conquête du pouvoir, personnel, par la concentration croissante de tous les pouvoirs dans les mains d’un homme, mais également révolutionnaire, par la construction d’un régime jusque là inconnu au Chili.

9Le projet militaire contient une philosophie politique : l’Etat est une chose trop sérieuse pour être confié aux politiques. Ces derniers doivent se contenter d’administrer les choses. Quant au niveau supérieur, celui de l’Etat et de la patrie, il ne peut être du ressort que de gens prêts à mourir pour lui, les militaires. Le régime militaire a également amené avec lui un nouveau modèle de développement, qui, à l’époque où il est adopté, fait figure de précurseur : le Chili est le premier pays d’Amérique latine, voire un des premiers pays du monde à adopter un modèle néo-libéral, confiant dans la régulation naturelle du marché, misant sur l’insertion du pays dans le commerce mondial, et exposé aux flux financiers internationaux. Enfin, la dictature souhaite réorganiser la société par la terreur puis par la destruction de la plupart des liens sociaux traditionnels.

10Sur chacun de ces éléments, le régime militaire connaît des avancées et subit des revers, mais en essayant, en permanence, d’inscrire la globalité du projet dans la durée, au-delà même, pour les idéologues du régime, de la présence d’Augusto Pinochet au pouvoir. Le message de la junte est à la fois militairement classique et économiquement novateur. Classique en ce qui concerne les ambitions de dépolitisation de la société chilienne, novateur pour ce qui est de l’adoption d’un modèle de développement néo-libéral, à l’inverse de l’étatisme corporatiste mis en œuvre par d’autres dictatures militaires du sous-continent. L’habileté du général Pinochet est sans doute d’avoir choisi de s’allier avec une nouvelle caste, elle aussi soucieuse de dépolitisation, mais éloignée des objectifs plus intrinsèquement militaires : les Chicago Boys, jeunes, souvent brillants, déjà acteurs dans la sphère économique, estimant leurs actions limitées par le politique qu’ils souhaitent investir pour mieux le démanteler. Peu intéressés par une militarisation de la société, ils préconisent en revanche une internationalisation et une désétatisation économique, auxquelles n’adhère pas forcément l’ensemble des militaires. L’alliance avec les Chicago Boys permet au régime de se structurer, renforçant encore le projet personnel du général, lequel permet au modèle de développement des Chicago Boys de mieux s’établir. Les années 1975-1981 constituent une période d’affirmation conjointe souvent extrémiste du pouvoir personnel et du modèle de développement, qui semblent se nourrir l’un de l’autre.

11C’est alors qu’apparaissent les premières tentatives d’institutionnalisation du régime. C’est d’abord le projet politique qui fait l’objet de cette tentative. Les premiers travaux de rédaction d’une nouvelle constitution datent de 1977, le texte définitif est promulgué en 1980. Il reflète cependant la nature complexe du régime, puisqu’il n’est pas monolithique. Il prévoit jusque dans sa rédaction deux périodes, qui traduisent les deux projets. Une période, transitoire, doit marquer l’apogée du pouvoir dictatorial du général Pinochet, et une période « normale », à partir de 1988, doit traduire l’institutionnalisation réussie d’un régime conjuguant à la fois une certaine dépolitisation de la société et un pouvoir présidentiel extrêmement prononcé. Seul le général Pinochet semble en mesure de réussir une telle synthèse, au moins dans un premier temps, l’armée étant appelée, par la suite, à fournir des successeurs, ou, à défaut, une tutelle garante du bon fonctionnement du nouveau régime.

12La crise économique de l’année 1982 prend le régime par surprise, alors qu’il traverse une phase euphorique. La crise financière semble devoir détruire le nouveau modèle de développement, et provoquer une mobilisation sociale qui mettra un terme au régime militaire. L’alliance entre le général Pinochet, qui dispose d’une institution militaire toujours unie, et les artisans du modèle de développement néo-libéral, plus diversifiés qu’il n’y paraît, fait cependant preuve de solidité et engendre une adaptation du modèle de développement, qui rend finalement caduque la nécessité d’une ouverture politique. A partir de 1984, l’application pragmatique du modèle de développement redresse l’économie du Chili, en même temps qu’elle institutionnalise ce même modèle, qui a transformé en profondeur le pays et l’ensemble de ses structures économiques.

13Le plébiscite du 5 octobre 1988 devait constituer « le second étage de la fusée » de l’institutionnalisation politique, suite à la promulgation de la constitution en 1980 : il devait certes confier à Augusto Pinochet huit années de Présidence supplémentaires, mais dans un cadre institutionnel normalisé, avec un parlement élu. La défaite du Oui au plébiscite a pris le régime à revers : il a dû affronter une problématique démocratique, alors qu’il se préparait à un autoritarisme constitutionnel. Mais cette défaite n’a été possible qu’à cause de l’acceptation par l’opposition des règles du jeu préalablement définies par la dictature : pour gagner un scrutin, il faut y participer. Ce qui se déroule alors est une période où les discussions, les négociations, les ruptures et les reprises de discussions sont intenses, mais toujours confinées dans des bureaux, et limitées à un cercle restreint de personnes : une quinzaine, plus leurs conseillers. On est loin des manifestations et affrontements de la période Allende, de la violence visuelle et réelle du coup d’Etat, de la mobilisation « visible » des protestas. Ces trois moments ont d’ailleurs fait l’objet de films. Il n’existe pas, à notre connaissance, de film sur la transition, pour la bonne raison qu’il n’y, a rien à filmer. Il n’y a pas d’image sur un mécanisme.

14La période de transition à la démocratie souffre donc de la comparaison avec les régimes antérieurs : il lui manque le côté révolutionnaire qui a caractérisé tant le gouvernement d’Allende que la junte militaire. Elle apparaît plutôt comme un moment d’ingénierie politique assez technique, où l’opposition des projets politiques se traduit par des mécanismes de négociation et de compromis complexes et plus ou moins aboutis. En un sens, on peut dire que des espaces ont été ouverts par le plébiscite du 5 octobre 1988, à l’intérieur de chacun des legs du régime : le cadre institutionnel, le modèle de développement, la définition du rôle des forces armées, et les positions à adopter face aux violations des droits de l’homme ayant eu lieu pendant la période la plus noire de la dictature.

15La transition s’est donc insérée dans une problématique d’institutionnalisation partiellement accomplie. Les différents legs du régime militaire ont agi comme éléments stabilisateurs ou déstabilisateurs du mécanisme de démocratisation. Tant le modèle de développement, inchangé, que le cadre institutionnel, négocié, ont constitué des espaces stabilisateurs. L’ingénierie politique et la complexité des demandes plus ou moins conscientes des militaires ont permis de résoudre le problème du futur rôle des militaires. Tel n’est pas le cas de la question des droits de l’homme, qui crée une confrontation permanente, et qui ne peut être résolue, in fine, que par la justice, défaite des tortionnaires, ou l’impunité, défaite des victimes.

16Les importances prises par les symboles expliquent sans doute le rang historique secondaire qui semble être celui de la transition démocratique au Chili. Peu se réclament, aujourd’hui, de cette période. Le gouvernement de Carlos Caceres, qui gère le régime militaire d’octobre 1988 à mars 1990, et la présidence démocratiquement élue de Patricio Aylwin, qui est à la tête d’une coalition démocratique de centre gauche entre mars 1990 et mars 1994, semblent oubliés. C’est sans doute le lot des gouvernements de transition.

17Pourtant, ce processus constitue un moment crucial de l’histoire moderne chilienne : il amorce en effet la lecture historique de la période Pinochet, tout en ouvrant les perspectives d’un régime démocratisé. Fondé sur la négociation et le consensus, il a permis un changement du régime, et non un changement de régime. Mais ce mécanisme a sans doute mal préparé le pays à un éventuel retour de l’affrontement et de la division.

18La transition négociée à la chilienne se doit d’être étudiée dans ses détails, et donc, dans ses techniques : qu’elles soient institutionnelles, juridiques ou politiques. Dans certains cas, en particulier en ce qui concerne les négociations institutionnelles, il n’est pas possible de faire l’économie d’une étude en profondeur des différents éléments de discussion1 Nous proposons donc d’analyser en premier lieu la nature du régime militaire, et les raisons pour lesquelles il a pu organiser, puis perdre, le plébiscite du 5 octobre 1988. A partir de la victoire des forces démocratiques au plébiscite, une séquence s’organise à mesure que les marges de manœuvre semblent diminuer : les négociations constitutionnelles permettent une libéralisation du régime assez complète, contrebalancée par une démocratisation imparfaite ; le rôle des militaires est redéfini, l’autonomie étant concédée contre un amenuisement de leur rôle politique et constitutionnel actif, et enfin, sur le sujet des droits de l’homme, une vérité partielle ne parvient pas à masquer une justice quasiment inexistante.

19C’est dans les mécanismes de la transition que s’expriment les projets, et que se définit le Chili politique de l’an 2000 : à travers l’ingénierie politique nous apparaît un pan non négligeable de l’histoire chilienne, qui va de 1973 à aujourd’hui.