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Économies d'Asie et d'Amérique latine : changements de cap

 | 
Gilbert Étienne
, 
Jean Revel-Mouroz

Le cas du Chili : essai de croissance vers l’extérieur

Claude Auroi

Texte intégral

Introduction

1Souvent considéré comme un cas à part en Amérique Latine le Chili n’en est pas moins typiquement latino-américain par son histoire économique. Les modèles de développement qu’il a suivis aux 19e et 20e siècles ont été analogues à ceux des autres nations de ce continent, basés sur l’exportation de produits agricoles et miniers, et sur une accumulation de richesses à partir d’une forte concentration de la terre.

2Ce qui distingue cependant ce pays depuis les années 1970, c’est d’avoir pris la tête du mouvement néolibéral de dérèglementation et d’avoir fait effectuer de manière autoritaire à son économie une conversion radicale vers une insertion plus poussée dans l’économie mondiale. Sous cet aspect, au vu de l’augmentation substantielle de la part du commerce extérieur dans le PIB chilien cette expérience peut être considérée comme une réussite. Pour le reste, soit l’adoption d’un modèle néolibéral orthodoxe, les résultats sont plus mitigés.

3D’une part il faut constater que la croissance du PIB a été modeste depuis 1973 et qu’on est loin du dynamisme des Dragons asiatiques. D’autre part le coût social de l’opération est fort lourd et les revenus réels n’ont retrouvé qu’après vingt ans le niveau de 1970. Enfin une série d’erreurs ont été commises dans la direction de l’économie, notamment entre 1979 et 1982, qui auraient pu être facilement évitées. Ainsi la grande crise de 1982-83 est-elle essentiellement due à des erreurs de la politique cambiste et financière (maintien d’un change fixe surévalué et emprunts excessifs à l’extérieur) débouchant sur une crise majeure de l’endettement des entreprises et de l’Etat.

4S’il y a eu succès dans la diversification des exportations et de l’appareil industriel, ce qui est partiellement vrai, il faut surtout en chercher les raisons dans la capacité entrepreneuriale des exportateurs d’une part, et de l’autre dans le soutien de l’Etat à cette politique, malgré les erreurs commises dans la manipulation des instruments de la politique monétaire et financière. Grâce à la mise sur pied de réseaux commerciaux internationaux remarquablement organisés, à l’incorporation par les producteurs de technologies nouvelles et une adaptation constante aux normes de la demande mondiale, le secteur d’exportation chilien est devenu très performant et hautement compétitif par rapport à ses voisins, notamment argentins et péruviens.

Aperçu des phases de développement du Chili

5Le Chili est passé par cinq grandes phases de développement dans son histoire, qui se distinguent soit par le type de production dominante, soit par l’orientation du modèle économique. On peut ainsi distinguer :

  1. De 1817 (Indépendance) à 1880 : phase de création et d’affermissement de l’Etat national, et d’une économie héritée de la colonie basée sur la production et l’exportation de produits agricoles (blé, vin) et miniers (cuivre).

  2. De 1884 (fin de la Guerre du Pacifique contre le Pérou et la Bolivie) à 1930 : phase d’industrialisation précoce basée sur l’exportation de nitrates.

  3. De 1930 à 1970 : Phase dite de “substitution des importations” avec prépondérance du cuivre dans les exportations (jusqu’à 75 % du total au début des années 1970).

  4. De 1970 à septembre 1973 : phase étatiste de contrôle de l’économie, de nationalisations et d’exacerbation du modèle “tourné vers l’intérieur”.

  5. De septembre 1973 à 1992 : modèle d’ouverture vers l’extérieur, de privatisations et d’économie de marché, ainsi que de diversification des exportations.

6Cette dernière phase fera l’objet d’un examen plus minutieux mais il est bon aussi de détailler quelque peu les phases allant de 1884 à 1970 pour mieux comprendre que si les vingt dernières années marquent un certain changement, elles se situent aussi dans une continuité.

Industrialisation minière

7La fin de la Guerre du Pacifique entre le Chili, le Pérou et la Bolivie (1879-1884) marque aussi la fin de l’expansionnisme territorial chilien et signifie la stabilisation politico-spatiale de l’Etat. Grâce à la guerre le Chili s’approprie les riches gisements des nitrates (salpêtre) du Nord, qui à l’époque étaient très demandés comme engrais en Europe. Mais il occupe surtout des régions cuprifères à haute teneur, qui seront plus tard d’une importance capitale. Du même coup, cependant, le pays adopte un modèle de développement basé sur la monoexportation de produits miniers. Au début du 20è siècle les nitrates représentaient plus de 70 % des exportations et 30 % du PIB (Meller 1990 :55). En ce qui concerne le cuivre, sa valeur dans les exportations est montée jusque vers 65 % du total après la deuxième guerre mondiale avec une participation de la “Gran mineria” de 7 à 9 % du PNB (Meller 1990 : 64). Par la suite son poids deviendra encore plus fort jusqu’au milieu des années 70 où il commencera à décliner.

8Dans l’analyse de cette période de production minière le débat a porté sur le rôle du capital étranger dans le développement de la production des nitrates jusque vers 1920 et du cuivre tout au long de la période. André Gunder Frank a voulu voir dans le contrôle de ces secteurs par les intérêts britanniques, puis nord-américains, la raison principale du “sous-développement” du Chili et de son maintien dans cet état (Frank 1968 : 80-119). S’il est vrai que les nitrates et les mines de cuivre ont été majoritairement aux mains de capitaux étrangers jusqu’en 1964 et que les sorties de capitaux (bénéfices et amortissements) ont représenté dans les années 50-60 1-2 % du PIB, il est cependant exagéré d’y chercher la cause principale du retard du pays dans son ensemble, tant est que l’on doive vraiment parler de “retard”, terme équivoque. Deux arguments militent en faveur d’une vue plus pondérée :

  • au début du processus les industriels chiliens et l’Etat n’avaient pas les compétences technologiques et commerciales, ni la main-d’œuvre qualifiée pour exploiter les minerais et s’intégrer au marché mondial,

  • les redevances des compagnies étrangères à l’Etat chilien se sont progressivement accrues pour atteindre des niveaux très importants et constituer plus du quart des rentrées fiscales de l’Etat. Les retenues totales au titre de taxes aux exportations étaient quant à elles de 66 % dans les années 60 (contre 11 % en 1925, Meller 1990 : 59). La thèse des “économies d’enclave” (Cardoso y Faletto 1969) doit par conséquent être nuancée, une part importante de l’industrialisation et du financement des infrastructures (chemins de fer, installations portuaires) de la fin du 19e siècle pouvant être attribuée à l’activité minière. Si l’Etat a tardé à retirer plus de profit de cette activité, la responsabilité lui en incombe en grande partie, car une mentalité de laisser-faire économique et politique a dominé de 1925 à 1955. Il a fallu ensuite encore une dizaine d’années pour que des ingénieurs et techniciens chiliens puissent être formés et remplacer le personnel étranger.

Substitution d’importations

9A partir des années 30 un important tournant est pris avec la mise en œuvre d’une politique de remplacement des biens de consommation importés par des biens produits localement. Ce virage a été motivé par la pénurie de devises due à la Grande Crise et à la chute des prix et des volumes des produits d’exportations traditionnels. Le coefficient d’importation tombe de 31,2 % en 1929 à 13,8 % en 1937 et à 10,1 % en 1957. Les industries légères nationales prennent la relève, surtout dans le textile, l’habillement, la chaussure et le cuir, le papier. Il en résulte une augmentation du coefficient d’industrialisation, qui passe de 7,9 % en 1929 à 11,3 % en 1937 et 19,7 % en 1957 (Auroi 1980).

10Mais pour soutenir ce processus d’industrialisation “vers l’intérieur”, selon l’expression de Raoul Prebisch, il a fallu accroître substantiellement le poids de l’Etat dans l’économie et ériger des barrières douanières mettant les industries nationales à l’abri de la concurrence. De cette époque datent par conséquent toute une série de mesures de régulation de l’économie à travers le contrôle des prix et du crédit, le subventionnement et l’imposition fiscale, le contrôle des changes, les taux de change multiples, une forte taxation des échanges, le contingentement. Le rôle de l’Etat s’accroît et devient prépondérant dans plusieurs domaines. La “protection des industries naissantes”, de principe relativement logique, se transforme par la suite en credo du protectionnisme absolu et indéfini. La division internationale du travail et la concurrence internationale sont éliminées au profit de l’idéologie du développement tous azimuts, dans tous les secteurs possibles, sans égard pour les coûts d’opportunité qui en découlent.

11Au niveau industriel les conséquences de cette politique ont certes permis une augmentation substantielle de la part de l’industrie dans le PIB (26 % en 1973, Ominami 1988), mais au prix d’une stagnation de la productivité industrielle qui n’a crûe que de 1 % par an entre 1950 et 1973 (Meller 1990), soit trois fois moins vite que la productivité moyenne générale. En dehors du fait que cette industrie manufacturière était ultraprotégée et non compétitive, sa substance est restée extrêmement classique et elle n’a pas cherché à se donner les moyens de créer des centres d’innovation et de diversification. Les entrepreneurs étaient très peu enclins à prendre des risques en dehors du système de la protection étatique. En outre l’Etat était aussi directement engagé dans la production, la CORFO (Corporation de développement) détenant en 1970 des parts dans 46 entreprises (Yotopoulos 1989) et à la fin des années 60 le secteur du cuivre, sous la poussée populaire, voyait l’Etat y prendre une part prépondérante. Or l’Etat ne suivait pas précisément un modèle d’entrepreneur dynamique. La tendance était à la création de grandes corporations et entreprises publiques, bureaucratisées, qui contrôleront peu à peu une large part des investissements (électricité, acier, pétrole). Le secteur externe était considéré comme négligeable malgré une certaine croissance des exportations de produits manufacturés. Mais la part exportée de ce type de produits ne représentait en 1971 que 1,5 % du total de la production industrielle (Furtado 1978), ce qui souligne le caractère d’introversion de cette activité économique.

12Il faut voir dans la phase de l’Unité populaire (1970-1973), sous la présidence de Salvador Allende, une sorte d’exacerbation du modèle antérieur. L’Etat devient omnipotent et cherche non plus seulement à réguler l’économie à travers le système des prix, des impôts et subventions, mais à imposer l’Etat-producteur dans toutes les sphères de la vie économique. Ainsi les mines de cuivre sont nationalisées, les grands domaines fonciers transformés en coopératives, 259 entreprises étatisées (Moran 1989) et 204 autres achetées à leurs propriétaires, dont 19 banques (Yotopoulos 1989 : 685). La participation des entreprises publiques dans le PIB s’accroît de 14 à 39 % entre 1965 et 1973 (Meller 1990 : 74). Le nombre des fonctionnaires passe de 280 000 à 360 000. La phase Allende coupe aussi un peu plus l’économie chilienne du marché mondial, le modèle “tourné vers l’intérieur” continuant à être favorisé au détriment d’une ouverture aux importations et à un développement des exportations.

Croissance et revenus dans la phase de substitution des importations

13Une description analytico-critique de la structuration de l’économie chilienne et des politiques économiques jusqu’en 1973 ne doit pas faire croire, malgré ses lourdeurs, que les résultats en ont été catastrophiques. Cette opinion est généralement avancée par les tenants d’une économie ouverte et de marché par rapport à des économies mixtes et relativement protégées. Mais en ce qui concerne l’Amérique latine les chiffres ayant trait à la croissance du PIB, du PIB par tête et même des exportations démentent cette assertion. Le Chili en est un bon exemple. Entre 1950 et 1970 le PIB par tête s’accroît de 1,9 % par an, comme en Argentine, mais nettement plus qu’en Uruguay (0,7 %, Ramos 1989). La production industrielle augmente quant à elle de 4,7 % par an entre 1950 et 1960, et de 5,3 % dans les dix années suivantes, ce qui correspond aux chiffres de l’Argentine, mais est de moitié inférieur à ceux du Brésil (Ominami 1988). En ce qui concerne les échanges extérieurs le Chili est beaucoup plus intégré à l’économie mondiale que ses deux voisins l’Argentine et l’Uruguay. La valeur de ses exportations s’accroît de 7,7 % par an (entre 1950 et 1970) contre 2,1 % en Argentine, et la proportion moyenne des exportations dans le PIB est de 15,8 % contre 7,6 % en Argentine, et 9,4 % en Uruguay (Ramos 1989). Les importations s’accroissent d’environ 4,5 % par an. Les salaires réels marquent une progression de 4,3 % entre 1950 et 1960, et plus modestement de 1,8 % entre 1960 et 1973 (Lin 1988).

14Comparés à ceux de ses voisins, les indicateurs de croissance du Chili entre 1950 et 1970-73 se situent donc dans une bonne moyenne, égaux à ceux de l’Argentine en général, supérieurs à ceux de l’Uruguay, mais inférieurs à ceux du Brésil.

15Cependant une différence énorme apparaît lorsque la comparaison est faite avec des pays asiatiques nouvellement industrialisés. Les études de Ching-yuan Lin (1988) et d’autres (Bustelo 1991, Gereffi et Wyman 1990) montrent clairement que le début du déphasage entre les pays du Cône sud et les Dragons (Corée du Sud et Taiwan en l’occurrence) se situe vers la fin des années 50. Dans la période précédente les indicateurs restent encore relativement similaires en ce qui concerne la croissance des exportations et des importations et celle du PIB, bien que l’on note déjà de plus forts taux d’importation et surtout de croissance de la production manufacturière (13 % par an pour Taiwan et la Corée du Sud entre 1949 et 1960 contre 3,2 % pour le Chili). Il est vrai que les pays asiatiques venaient de plus bas et que le retard à rattraper impliquait obligatoirement de forts taux de croissance de l’industrie, mais c’est surtout par l’orientation de cette production vers les marchés extérieurs qu’ils se différencient de pays comme le Chili et l’Argentine. En outre la structure des exportations va diverger profondément entre les deux groupes de pays et en 1982 on trouvera d’un côté Taiwan et la Corée avec une proportion de seulement 8 % de produits primaires dans leurs exportations et de l’autre le Chili et l’Argentine avec des parts de respectivement 92 % et 76 %. La disponibilité géographique en matières premières explique en partie cette différence, mais la divergence dans les politiques économiques entre 1960 et 1973, voire auparavant déjà, est également un facteur de retard par rapport aux performances des pays asiatiques.

16Les taux de croissance du PIB à Taiwan et en Corée sont déjà nettement supérieurs à ceux du Chili dès les années 50, mais le rythme de croissance va surtout nettement diverger entre 1960 et 1973 (9-10 % par an contre 3 %).

17Le modèle asiatique présentait donc des attraits évidents et il est certain qu’il a influencé le changement de politique économique en Amérique Latine à partir des années 70. Le nouveau cours donné à l’économie chilienne après 1973 a mené à des orientations qui se rapprochent de celles des pays de l’autre côté du Pacifique, après un certain nombre de changements de structure en profondeur.

La nouvelle politique économique du gouvernement Pinochet

18Le gouvernement mis en place après le coup d’Etat du 11 septembre 1973 a déjà en poche un plan économique préparé, comme le coup lui-même, au moins une année à l’avance. Ce plan est l’œuvre d’un groupe d’économistes chiliens formés en majorité à l’Université de Chicago, d’où leur surnom de “Chicago Boys”. Plusieurs d’entre eux deviendront d’ailleurs ministres ou hauts fonctionnaires. Formés par Milton Friedmann et Arnold C. Harberger, qui entretiennent des relations avec l’Université catholique du Chili depuis 1955 (Fontaine Aldunate 1988 : 24), les “économistes de Pinochet” préconisent des mesures essentiellement néo-libérales pour gérer l’économie. Elle seront appliquées en grande parties par les militaires, bien que les erreurs d’appréciation commises au début des années 80 par les Chicago boys provoqueront leur renvoi en 1983.

19Les mesures qui furent prises touchèrent pratiquement tous les secteurs de l’économie, le but étant de l’ouvrir au marché mondial, de la moderniser et de la spécialiser dans les secteurs où elle pouvait faire valoir des avantages comparatifs existants et potentiels.

20Les mesures de fond ont trait aux domaines suivants :

  • les privatisations

  • la réforme budgétaire et fiscale

  • la libéralisation des prix

  • le contrôle de la masse monétaire

  • la déréglementation du marché financier

  • la réforme du marché du travail

  • la libéralisation des échanges commerciaux.

Les privatisations

21La presque totalité des quelques 500 entreprises et banques publiques a été vendue, et à la fin des années 80 l’Etat ne possédait plus que 15 entreprises industrielles, dont cependant la puissante CODELCO (Corporation du cuivre) et l’ENAP (pétroles). Dans l’agriculture 3700 fermes considérées comme expropriées illégalement par la réforme agraire furent rendues à leurs propriétaires, soit 28 % du total des terres expropriées sous Allende. Le reste, appartenant au secteur réformé, fit l’objet d’une légalisation par parcelles privées, et non plus sous forme d’asentamientos (coopératives). Enfin une partie fut vendue aux enchères publiques. La sécurité sociale fut également privatisée, une mesure qui marquait une première en Amérique latine et allait être reprise dans les années 80 et 90 par d’autres pays.

22Les ventes d’entreprises publiques furent généralement faites à des conditions très avantageuses et donnèrent lieu à une concentration accrue du capital aussi bien dans l’industrie que dans l’agriculture. De grands groupes financiers se formèrent (les financieras) qui contrôlaient les entreprises et avaient largement accès aux marchés financiers internationaux. Mais la propension de ces groupes à emprunter trop fortement sur ces marchés à la fin des années 70 allait entraîner un endettement excessif après le deuxième choc pétrolier. La brusque remontée des taux d’intérêt sur les marchés extérieurs devait les conduire au dépôt du bilan et à la reprise de leurs avoirs par l’Etat en 1983. Du même coup la dette externe, essentiellement privée jusque là devenait publique à 90 %.

23Mais ce retour à la case départ des privatisations ne signifie pas que l’Etat-patron allait renaître. Une nouvelle vague de privatisations devait bénéficier cette fois-ci à des groupes plus restreints mais plus prudents et de ce fait donner un meilleur équilibre à la structure de la propriété financière.

24Il faut aussi noter que l’Etat n’a pas procédé à la désétatisation des grandes mines de cuivre, qui lui fournissent des revenus appréciables et permettent de maintenir les impôts à un niveau raisonnable. De même a-t-il conservé une banque, le Banco del Estado.

25Le capital étranger dans l’économie chilienne joue un rôle plus modeste que dans les pays voisins et les groupes nationaux sont dominants dans pratiquement toutes les branches, sauf l’agro-alimentaire. En 1983, la part des entreprises étrangères parmi les 50 plus importantes était de 31 %, contre 61,7 % au Brésil et 51,4 % en Argentine (Ominami 1988 : 70).

La réforme budgétaire et fiscale

26Ce type de réforme a consisté à faire disparaître totalement le déficit budgétaire. Par des licenciements massifs de la fonction publique, la réduction des subventions à l’économie, et une baisse de 50 % de l’investissement public, la part des dépenses étatiques dans le PIB diminua d’un quart par rapport à la fin des années 60. D’un autre côté, par l’introduction d’une TVA uniforme de 20 % et d’une lutte contre l’évasion fiscale, la part de ces recettes fiscales s’accrût de 22 % du PIB en 1973 à 27 % en 1976 (Meller 92 : 28). En conséquence le déficit budgétaire disparut et des excédents apparurent à la fin des années 70.

La libéralisation des prix

27Une des premières mesures qui furent prises par la Junte militaire fut de libérer presque complètement les prix des denrées et services, à l’exception d’un nombre restreint de denrées alimentaires de première nécessité et de certains tarifs d’utilité publique (transports). Plus de 3000 prix furent ainsi déréglementés.

La politique monétaire

28D’extensive sous Allende la politique monétaire est devenue essentiellement restrictive sous le régime militaire, un des postulats de base étant la maîtrise de l’inflation par le contrôle de la masse monétaire. Alors que dans les années 60 les taux d’intérêt étaient généralement maintenus en dessous de l’inflation ces taux sont devenus positifs par la suite, obligeant les emprunteurs à plus de rigueur dans leur politique d’emprunt, et entraînant inévitablement la fermeture des entreprises peu rentables.

La déréglementation du marché financier

29Toute une série de mesures ont permis de libéraliser le marché de l’argent : libération des taux d’intérêt en 1975, levée des restrictions à l’octroi de crédits, abaissement des réserves obligatoires, suppression des crédits préférentiels, etc. Le secteur privé fut autorisé à recevoir des crédits de l’étranger, moyennant certaines restrictions, notamment l’interdiction des mouvements de capitaux à court terme jusqu’en 1982. Les financieras nouvellement créées eurent un accès privilégié aux capitaux étrangers de par les contacts internationaux des groupes familiaux qui les soutenaient (Edwards, Vial, Cruzat, Larrain, Marin). Mais cette facilité entraîna aussi un excès d’emprunts qui augmenta énormément la dette privée et précipita la crise des années 1981-82.

La réforme du marché du travail

30Une série d’avantages dont disposait le monde du travail furent supprimés et les syndicats interdits en 1973, puis seulement autorisés au niveau des entreprises à partir de 1979. Les charges sociales des entreprises furent réduites, les indexations de salaires ne furent plus automatiques. L’affaiblissement de la capacité de revendication et de lutte des syndicats laissa les mains libres à l’Etat pour fixer les taux de salaires et soulagea les entreprises d’une série d’entraves. D’une manière générale le gouvernement a appliqué une politique d’indexation des salaires à l’inflation, mais l’indice de l’évolution de ceux-ci accuse néanmoins une stagnation. En 1980 la moyenne des salaires réels ne représente que le 83 % de celle de 1970 et en 1989 le 92 % (Ffrench-Davis 1990b : 131). Quant au taux de chômage il se maintient jusqu’en 1986 entre 15 et 20 %, avec un record de 30 % en 1983, pour ensuite s’abaisser progressivement à 10 % (EIU : 14).

La libéralisation des échanges commerciaux

31Les mesures destinées à libérer le commerce extérieur de ses entraves touchent les nombreuses restrictions quantitatives et non quantitatives aux exportations et aux importations. Les droits de douane à l’importation sont abaissés de 94 % (en moyenne, avec un maximum de 700 %) à 10 % en 1979. Ils sont ensuite relevés pendant la crise de 1981-82 pour se fixer à 20 % en 1985 puis à 15 % en 1988. Les taux de change multiples sont supprimés et remplacés par un taux unique, qui connaît des phases de dévaluations (1973-76), de fixité (1979-1981) puis de fluctuations modérées. Les dépôts obligatoires à l’importation (jusqu’à 10 000 % de la valeur) sont aussi éliminés. D’une manière générale la fixation du taux de change cherche à être réaliste et à favoriser les exportations, et les tracasseries administratives sont réduites au minimum compatible avec un certain contrôle de l’Etat.

32Mais des structures de promotion de ces exportations sont aussi créées, comme Pro Chile, qui vont permettre aux entrepreneurs de connaître les marchés extérieurs et d’y organiser leur implantation. Par la fixation d’un taux de change “réaliste” les importations vont être maintenues dans les limites raisonnables par rapport à la production nationale, qui elle-même bénéficie d’une relative stabilité des prix internes grâce à la maîtrise du taux d’inflation (600 % en 1973, 31 % en 1980, 26 % en 1991). Seule la période 79-82 est atypique dans la mesure où à la suite du maintien de la fixité des changes, la surévaluation du peso entraîne une augmentation immodérée des importations de biens de consommation et un déficit important de la balance commerciale.

Les résultats de la période militaire

33Après un changement aussi radical de structures et de politique par rapport aux années 60 on pouvait aussi s’attendre à des résultats macro-économiques très différents. Or la croissance n’a pas été plus forte entre 1973 et 1987-88 (+ 2,6 % par an) qu’entre 1960 et 1970. Tous les indicateurs démontrent que le niveau de vie réel à la fin des années 80 était au mieux au niveau de celui de 1970, et que le pourcentage des plus pauvres avait augmenté de 20 à 40 %. Comme l’écrit Christian Moran de la Banque Mondiale :

34“While the average developing country grew at rates of 3.2 and 1.3 % per year during 1973-80 and 80-85, respectively, Chile’s record indicates increases of 2.0 and -2.8 % per year. The difference between Chile and the average Latin American country (which grew at rates of 2.9 and -1.8 %) is not as marked, but Chile still shows a poorer performance. In contrast to the sluggish growth of other developing countries, however, Chili’s economy grew strongly during 1985-87. This helped narrow the gap in per capita income growth, but did not eliminate it. By 1987, Chile’s GDP per capita level, using 1973 as a basis for comparison, was still 4 % below that of other Latin American countries, and 20 % below that of the average developing country. Thus, both in absolute and in relative terms, Chile’s economic record is disappointing.” (Moran : 495).

35Ce jugement fort sévère appelle trois commentaires :

361) Si la base de départ de la période considérée est claire, la fixation d’une date ultérieure de comparaison pose par contre problème. Faut-il s’arrêter à la fin de l’ère Pinochet, en 1990, c’est à dire au moment du changement de président et de gouvernement ? Mais fondamentalement la politique de M Patricio Ailwyn n’est pas différente de celle de M. Büchi, son rival malheureux et ex-ministre des Finances de Pinochet. Elle reste néo-libérale et aucune réforme de structure profonde n’a été entreprise. Le gouvernement démo-chrétien a simplement légèrement accentué les efforts sociaux en faveur des plus pauvres et les investissements publics, avec des résultats encore à venir. Il ne s’agit donc guère du début d’une nouvelle phase économique.

37Si l’on tient compte des événements réels qui se sont produits, on distingue par contre clairement une crise qui culmine en 1982-83, due à une augmentation excessive de la dette qui passe de 7 milliards de US$ en 1978 à 15,2 milliards en 1981, entraînant une crise financière et monétaire interne et externe. La récupération qui s’en suivit, avec l’aide de crédits du FMI et de la Banque Mondiale, a duré jusqu’en 1985. C’est donc à partir de cette date que l’on peut considérer une nouvelle période, faite de mesures de rigueur dictées par les programmes d’ajustement structurel. Il apparaît alors effectivement que le Chili entre dans une nouvelle phase de croissance, qui ne s’est pas essoufflée depuis près de huit ans. Entre 1984 et 1991 le PIB s’accroît en effet de plus de 5 % et voit une augmentation annuelle per capita d’environ 3,5 %. La baisse régulière du taux d’accroissement démographique (2,2 % entre 1960 et 1972, 1,7 % entre 1973 et 1990, 1,4 % comme prévision pour 1990-1995, EIU : 8) permettra à l’avenir d’assurer une croissance per capita encore supérieure. Avec une population de taille raisonnable (15 millions de personnes en 1995) pour un territoire relativement grand de 757 000 km2, le pays peut se réjouir d’une densité faible de 20 hab. au km2, ce qui lui posera incontestablement moins de problèmes à l’avenir que pour d’autres pays.

382) Le gouvernement Pinochet n’a pas entièrement délaissé les couches les plus défavorisées et l’on peut estimer que les 10 % des plus pauvres ont reçu une assistance régulière ou temporaire à travers plusieurs programmes gouvernementaux, sans compter les actions des œuvres d’entraide privées. Mais il est aussi certain que la couche intermédiaire inférieure, qui représente environ 30 % de la population, a vu quant à elle sa situation se dégrader sensiblement pendant une vingtaine d’années.

393) La seule prise en compte d’indicateurs macro-économiques très globaux ne rend pas compte de changements structurels profonds qui peuvent être porteurs ou non d’une croissance plus accélérée. Ainsi la caractéristique structurelle principale de la nouvelle économie chilienne se trouve-t-elle dans la nouvelle distribution sectorielle de sa production industrielle et dans la part plus importante des échanges extérieurs dans le PIB.

40Ce dernier point mérite d’être examiné plus en détail, car l’ouverture de l’économie chilienne fait aussi apparaître des aspects de fragilité.

41D’une manière globale les exportations prennent une place plus importante dans l’économie (30 % en 1990 contre 11 % en 1970). Leur croissance est de 8 % entre 1974 et 1989, contre 4,3 % pour le PIB (Ffrench-Davis 1990b : 124-125). On a donc véritablement assisté à une transformation dans l’orientation de base de la production, qui privilégie maintenant les secteurs d’exportation tels les “nouveaux” produits agricoles, le bois et ses dérivés (cf. annexes 3 et 5). Quant aux autres secteurs ils ont subi une forte concurrence de produits détaxés à l’importation entre 1973 et 1979. Les secteurs qui ont le plus souffert sont ceux de la construction mécanique, du matériel de transport, des appareils électro-ménagers et équipements électriques et de la construction (cf. annexe 2). Par contre des secteurs traditionnels comme le textile, l’habillement et l’alimentation se maintiennent ou même se développent, surtout après 1980, et ce malgré une concurrence importante de la part de certains pays asiatiques.

42Quant aux importations, après une phase de croissance excessive entre 1979 et 1982, leur valeur se situe depuis 1982 en dessous de celle des exportations et la balance commerciale est donc favorable.

43Le facteur important à prendre en compte est que l’ouverture au marché international de l’économie chilienne n’a pas provoqué un effondrement de l’industrie chilienne, mais une certaine stagnation tout d’abord et une restructuration-développement par la suite.

44Dans ce contexte le premier point à relever est la baisse du cuivre dans les exportations. Il passe de 75 % dans les années 60, à 45 % à la fin des années 80. D’autres produits, miniers et surtout non miniers ont crû plus vite (en valeur) que la production cuprifère. Les produits non traditionnels exportés croissent de 15 % entre 1973 et 1989, contre 8 % pour l’ensemble des exportations (Ffrench-Davis 1990b : 125). Mais il faut s’entendre sur le terme “non traditionnel”. Dans la plupart des cas il s’agit “pour l’essentiel d’une première transformation d’un nombre réduit de ressources naturelles, parmi lesquelles le poisson et le bois” (Ominami 1988 :66). Ces produits non traditionnels constituent en 1985 63 % des exportations industrielles totales, les sous-produits de la mer représentant le 38 % et les dérivés du bois formant le quart du total. A ces produits industriels de faible valeur ajoutée il faut adjoindre de “nouvelles” productions agricoles, essentiellement les fruits (raisins de table, pommes), fleurs et légumes, dont l’importance va croissante. Les exportations agricoles et sylvicoles passent de 8,3 % du total en 1970 à 22 % en 1980 et 24,4 % en 1988 (Echenique 79). Entre 1973 et 1983 le volume exporté des fruits et légumes a décuplé. La vallée centrale du Chili s’est transformée en un vaste jardin potager entrecoupé de vergers à basses tiges, dont les produits sont destinés à l’exportation directe ou aux agro-industries. Plus inquiétante, écologiquement parlant, est l’extension indiscriminée des plantations de pins chiliens, Pinus radiata, au détriment d’autres espèces de la forêt primaire (Araucaria araucana) et même de tribus indigènes Mapuches dans la région du Bio-Bio.

45Il faut néanmoins reconnaître que, si on la compare à celle de son voisin péruvien, l’agriculture chilienne a réussi sa modernisation, du moins en ce qui concerne les zones irriguées de la vallée centrale. La structure agraire y est principalement faite d’entreprises moyennes et grandes, fortement capitalisées et travaillant pour l’exportation ou l’agro-industrie. La croissance de la production agricole est constante depuis 1984, se situant à plus de 5 % par an, un taux supérieur à celui de l’économie dans son ensemble. C’est aussi le secteur où l’emploi a le plus fortement augmenté dans les huit dernières années, de 2,5 % par an, ce qui est atypique comparé à d’autres pays. L’emploi agricole représente 20 % de l’emploi total en 1988 (Echenique, 1989 : 78).

46Du fait de la diversification des exportations on peut affirmer que l’économie est devenue moins vulnérable aux chocs extérieurs, mais dans certaines limites, car le cuivre garde une importance prépondérante dans les exportations. Les fluctuations du prix international du métal présentent un caractère certain de vulnérabilité pour la balance des paiements.

47La participation des différents secteurs au PIB n’a guère changé depuis le début des années 70. L’industrie manufacturière représente toujours le secteur le plus important dans le PIB (20 % contre 18 % pour le commerce en 1990, EIU 1992-1), bien qu’elle ait perdu quelque peu de son importance (26 % en 1972). Mais elle a subi des changements importants depuis 1973, allant dans le sens de la diminution de la production électrique et mécanique (de 14,9 à 6,5 % de la valeur ajoutée manufacturière en 1973 et 1984, cf. annexe 2) et par contre d’un renforcement des industries traditionnelles. A l’avenir l’évolution de sa structure est liée à celle des exportations dans une large mesure, et donc aux perspectives d’expansion de celles-ci.

48Pour répondre à la question de savoir si la nouvelle structure de cette économie présente un caractère de stabilité ou si elle n’est que conjoncturelle il faut examiner quels sont ses débouchés et quels sont les facteurs de l’économie régionale et mondiale qui peuvent les renforcer.

Les perspectives commerciales

49Les réformes économiques mises en place dans les années 70 commencent à donner leurs fruits au début de la présente décennie, avec une forte capacité installée pour l’exportation et une stabilisation des indicateurs monétaires et financiers après 1985. La production de cuivre et de cellulose augmente fortement, ainsi que les dérivés de la pêche (farine de poisson) et les produits agricoles. Cette augmentation des volumes produits compense en partie la détérioration constante des termes de l’échange de ces mêmes produits, notamment des produits miniers. Pour le cuivre un fonds de stabilisation a été créé à l’initiative de la Banque Mondiale.

50Le développement de ces secteurs dépend aussi de la diversification des partenaires commerciaux. Ce processus a effectivement pris place, avec une réduction de la part des pays traditionnels (pays industrialisés) et une progression sur les marchés nouveaux de Corée du Sud, de Taïwan, de la Chine, mais aussi du Brésil. Le Japon est devenu en 1991 le premier client du Chili devant les Etats-Unis et l’Allemagne. Une répartition relativement équilibrée a pris place en terme de zones, avec une légère prépondérance de la CEE par rapport à la zone Asie-Pacifique. Les parts de l’Amérique du Nord et de l’Amérique du Sud sont de moitié plus réduites. Les investissements étrangers productifs, assez modestes jusqu’en 1985, ont connu vers la fin des années 80 une reprise sensible. A l’avenir, des secteurs comme celui des machines et des équipements non électriques (85 % de la demande couverts par les importations) devraient voir affluer les capitaux étrangers, à mesure que le pouvoir d’achat augmente et que les secteurs d’exportation classiques se saturent.

51Le succès de la politique commerciale dépend aussi de la poursuite des efforts pour s’implanter sur les marchés externes. De ce point de vue la politique a été un succès remarquable, avec la création de bureaux commerciaux et d’infrastructures dans les pays en expansion. Les espoirs vont aujourd’hui certes vers un développement des échanges avec des pays de forte demande de produits primaires comme le Japon mais aussi vers les Etats-Unis et certains pays d’Amérique du Sud comme le Mexique. Un accord de libre-échange a été signé avec ce pays, dans la perspective de profiter de la constitution prochaine de la Zone nord-américaine de libre-échange (Mexique, USA, Canada). Un autre accord est en préparation avec les Etats-Unis. Le Chili pourrait aussi adhérer à terme au Mercosur, bien que la méfiance ancestrale par rapport à ses voisins n’ait pas encore disparu. Le caractère concurrentiel des relations avec l’Argentine et le Brésil pourrait d’ailleurs être renforcé par les perspectives que représente la zone pacifique, et le Japon en particulier en tant que partenaire commercial. Déjà le Brésil a obtenu, après des pressions constantes, un débouché portuaire sur la côte chilienne et le trafic routier à travers l’Argentine et le Nord du Chili va être considérablement étendu à l’avenir.

52Si, par la structure diversifiée de ses exportations et son dynamisme, le Chili paraît bien placé dans la compétition régionale qui s’annonce, quelques points noirs subsistent tout de même.

53Non seulement la part des produits primaires et peu élaborés avoisine 90 % dans les exportations, mais le degré de transformation de ces produits tend à diminuer. Ominami et Madrid (1989 : 97) notent que “dans diverses activités d’exportation liées aux matières premières on renonce de plus en plus à des processus de production successifs, de sorte que le produit exporté comporte chaque fois moins de valeur ajoutée. C’est le cas de la chaîne pâte à papier-cellulose-papier. Ainsi les exportations de pâte à papier croissent paradoxalement plus que les exportations de cellulose et celles-ci à leur tour dépassent en dynamisme les exportations de papier. Il en est de même pour le cuivre dont les exportations de minerai concentré atteignent des taux de croissance nettement supérieurs à celui des exportations de métal raffiné et non raffiné. C’est encore plus significatif pour le cuivre travaillé (tubes, profilés, etc) qui a connu une chute en termes absolus des valeurs exportées.”

54Comme le notent ces mêmes auteurs, la part des produits primaires tend à baisser dans le commerce mondial, cette part passant de 40,8 % en 1975 à 28,4 % en 1987 (Ominami et Madrid 98, d’après chiffres du GATT). Le Chili va donc à contre-courant de la tendance mondiale, mais cela ne veut pas dire que les produits exportés ne peuvent trouver un créneau à long terme. Certains pays bien dotés en ressources naturelles, dynamiques et agressifs dans leurs politiques commerciales sont parfaitement capables d’être compétitifs sur des marchés en déclin. A part le Chili, c’est certainement aussi le cas pour la Malaisie. Pour les produits agricoles l’avantage de pouvoir produire en contre-saison (ou en toute saison) pour approvisionner les marchés du Nord est un atout non négligeable. Par ailleurs la demande porte de plus en plus sur des produits agricoles ou maritimes de luxe, ou de haut de gamme, qui tendent à se “démocratiser”, comme les asperges, le saumon, les crevettes et autres crustacés, etc. Sous ce rapport le Chili occupe une place géographique privilégiée, avec une des côtes les plus poissonneuses du monde. Par contre, pour d’autres produits le seuil de saturation pourrait être atteint à relativement brève échéance, comme ce sera sans doute assez vite le cas pour les pommes et les raisins.

Un modèle sui generis

55Le modèle chilien de développement est celui d’un pays doté de ressources naturelles diversifiées et abondantes, et dont la demande externe est forte dans la mesure où l’offre est mise en valeur par un marketing entreprenant. Les réformes d’après 1973 ont su créer aussi bien une capacité productive interne solide qu’une stratégie commerciale agressive. L’utilisation des instruments monétaires et financiers n’est qu’un aspect de ce changement de cap, et parfois, comme entre 1979 et 1982, cette utilisation a été contreproductive. Il est pensable que si le modèle avait progressé plus sagement par rapport à l’endettement externe il aurait pu atteindre les mêmes résultats sans soubresauts aussi forts et à un moindre coût social. Les militaires apparaissent comme des sortes d’apprentis sorciers, qui ont probablement tiré leur épingle du jeu justement parce qu’ils n’ont pas appliqué toutes les recettes des Chicago boys, comme par exemple de trop fortes diminutions du salaire minimal en 1981, ou la privatisation totale du cuivre. Les corrections sont aussi intervenues relativement à temps et le départ des ministères en 1982 des manchestériens a certainement contribué à assainir la situation. On voit là les limites d’un modèle et du même coup les limites des hommes qui portent le modèle.

56Le modèle chilien actuel s’est certes favorablement tourné vers l’extérieur, mais il devra de plus en plus se tourner aussi vers l’intérieur, car de nombreux problèmes n’ont pas reçu l’attention voulue. Ce sont paradoxalement cependant les succès du modèle néolibéral dans le domaine des échanges extérieurs et de la stabilisation monétaire qui pourront résoudre les questions de l’insuffisance du taux d’épargne et des investissements (autour de 15 % jusqu’à la fin de années 80, mais de 20 % aujourd’hui), du sous-développement des transports, du réseau routier et des installations portuaires, et de la pauvreté relative d’une fraction importante de la population. Le gouvernement démo-chrétien est conscient de ces problèmes et trouve là un vaste champ d’action, et de réformes. Ce gouvernement devra aussi faire fructifier l’acquis, c’est à dire une position internationale relativement forte et qui peut encore progresser. A terme les transformations qui devront apparaître pour continuer à croître auront trait à l’amélioration de la productivité du travail et à l’élévation du coefficient de capital par la création d’industries à meilleure valeur ajoutée. Par le haut niveau du système d’éducation nationale et sa bonne formation de cadres l’industrie chilienne est parfaitement en mesure de relever ces défis.

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Annexes

Annexe 1

Structure Economique

Structure Economique

Source : The Economist Intelligence Unit, Chile, Country Report, N° 3, 1992

Annexe 2

TRANSFORMATIONS DES STRUCTURES INDUSTRIELLES (en % de la valeur ajoutée manufacturière)

TRANSFORMATIONS DES STRUCTURES INDUSTRIELLES (en % de la valeur ajoutée manufacturière)

Source : Ominami, 1988, p. 63

Annexe 3

UNE VISION SYNTHETUQUE DE LA DIVERSIFICATION DE LA STRUCTURE DES EXPORTATIONS

UNE VISION SYNTHETUQUE DE LA DIVERSIFICATION DE LA STRUCTURE DES EXPORTATIONS

Source : Ominami et Madrid, 1989

Annexe 4

PROCESSUS DE DIVERSIFICATION DES MARCHÉS (en % du total exporté chaque année)

PROCESSUS DE DIVERSIFICATION DES MARCHÉS (en % du total exporté chaque année)

Source : Ominami et Madrid, 1989, p. 90

Annexe 5

STRUCTURE DES SECTEURS DYNAMIQUES D’EXPORTATION (millions de dollars FOB, 1987)

STRUCTURE DES SECTEURS DYNAMIQUES D’EXPORTATION (millions de dollars FOB, 1987)

Source : Ominami et Madrid, 1989, p. 96

Table des illustrations

Titre Structure Economique
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Légende Source : The Economist Intelligence Unit, Chile, Country Report, N° 3, 1992
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Titre TRANSFORMATIONS DES STRUCTURES INDUSTRIELLES (en % de la valeur ajoutée manufacturière)
Légende Source : Ominami, 1988, p. 63
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Titre UNE VISION SYNTHETUQUE DE LA DIVERSIFICATION DE LA STRUCTURE DES EXPORTATIONS
Légende Source : Ominami et Madrid, 1989
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Titre PROCESSUS DE DIVERSIFICATION DES MARCHÉS (en % du total exporté chaque année)
Légende Source : Ominami et Madrid, 1989, p. 90
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Titre STRUCTURE DES SECTEURS DYNAMIQUES D’EXPORTATION (millions de dollars FOB, 1987)
Légende Source : Ominami et Madrid, 1989, p. 96
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Auteur

Professeur, Institut Universitaire d'Etudes du Développement (IUED), Genève, et Secrétaire Exécutif de l'Association Européenne des Instituts de Recherche et de Formation en matière de Développement

© Éditions de l’IHEAL, 1993

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