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Économies d'Asie et d'Amérique latine : changements de cap

 | 
Gilbert Étienne
, 
Jean Revel-Mouroz

50 années de réformes économiques en Argentine

Marc Hufty

Texte intégral

Introduction

1L’Argentine n’est pas un pays “en développement” comme les autres. Elle serait plutôt comparable à un Canada qui aurait mal tourné, ou encore à un pays de l’Europe de l’Est dont l’économie serait à reconstruire.

2En contraste avec les nouveaux pays industrialisés, vedettes de l’économie internationale d’aujourd’hui, l’Argentine a connu durant la première moitié de ce siècle le décollage économique et l’industrialisation. Terre d’avenir, elle était dotée de vastes étendues de terres fertiles, de ressources naturelles abondantes, d’une main-d’œuvre qualifiée, de capitaux, de clients pour sa production et de l’infrastructure la plus moderne en Amérique du Sud.

  • 1 “Argentina has failed to realize its economic potential. Its ranking, among countries in terms of G (...)
  • 2 Plus de 53 milliards de SUS en 1988, selon une évaluation du Morgan Guaranty Trust Company of New Y (...)

3Or, il faut bien le constater, “l’Argentine n’a pas su réaliser son potentiel économique. Son rang dans le monde en terme de PIB par habitant a baissé constamment”1. L’Argentine de la fin des années 1980 se caractérisait par une hyperinflation chronique, un revenu par habitant en stagnation depuis 20 ans, une dette extérieure formidable, une fuite des capitaux endémique2, des déficits internes et externes persistants, un Etat surdimensionné, corrompu et parasitaire, un protectionnisme élevé et un marché sclérosé par une infinité de réglementations aussi abusives qu’exceptionnelles. “Socialisme sans plan et capitalisme sans marché” selon le mot d’Adolfo Sturzenegger, l’Argentine économique était devenue invivable.

4En avril 1991, le Ministre de l’économie Domingo Cavallo lançait son “Plan de convertibilité”, une loi alignant le taux de change sur le dollar des Etats-Unis et limitant l’émission monétaire à l’accroissement des réserves en or et en devises du pays. Le gouvernement du Président Carlos Menem s’engageait en outre dans une réforme fondamentale de l’économie du pays en appliquant les politiques économiques les plus libérales qui l’aient été depuis un siècle : ouverture extérieure commerciale et financière, déréglementation généralisée, réforme du code du travail, désengagement de l’Etat, privatisations massives et assainissement des budgets gouvernementaux.

  • 3 Voir Clarin, 29 janvier 1992 ; “El aval personal de Michel Camdessus”.

5L’effet a été spectaculaire : le taux de croissance a atteint 5 % du PIB en 1991 et l’hyperinflation est matée. L’économie de production reprend le dessus sur l’économie de spéculation issue des années 1970. L’Argentine a reçu les félicitations de M. Camdessus, Directeur général du FMI3. Elle s’est qualifiée pour des “fonds de facilité élargie” de plus de deux milliards de $US de la part du FMI et a signé un accord avec ses créanciers lui permettant un rabais de 10 milliards de $US sur les remboursements à effectuer sur sa dette externe (Plan Brady). Elle bénéficie parallèlement d’un retour sur le marché des capitaux et se voit reconnaître par le GATT comme un des pays les plus ouverts au monde.

  • 4 Le pays a connu 49 ministres de l’Economie de 1943 à 1992, soit un par année en moyenne. De 1946 à (...)

6Embellie temporaire ou commencement d’une nouvelle ère ? Dans un pays peu porté vers l’optimisme, les experts de toutes natures examinent avec une scrupuleuse attention les symptômes qui pourraient annoncer un renversement de tendance : surévaluation du peso, corruption dans l’entourage du Président Menem, tensions entre les membres de l’équipe gouvernementale, politiques commerciales européennes ou nord-américaines, agitation militaire, taux mensuel d’inflation. Le pays a connu tant de changements de Présidents et de ministres de l’Economie4, accompagnés d’une multitude de “plans économiques” annonçant chacun la fin des temps difficiles, que personne n’arrive à croire à une stabilité prolongée de l’économie. Et le ministre Cavallo de rassurer quotidiennement ses compatriotes : “El ’93 será mejor que el ’92, y el ’94, mejor que el’93” (in Noticias, 24-11-91, p. 91).

7Pour comprendre à la fois l’importance et la fragilité du programme de réformes actuel, il faut impérativement se plonger dans l’histoire de l’Argentine. Riche en péripéties, elle illustre le cas singulier d’un pays exceptionnellement ouvert et riche qui se replie progressivement sur lui-même jusqu’à l’étouffement de ses forces productives, au départ pour se protéger contre l’instabilité de la conjoncture internationale et ensuite par l’incapacité de ses habitants à trouver un modus vivendi national.

La construction de l’économie argentine : 1880-1955

  • 5 Voir Sábato, 1988, pour l’histoire et la définition de cette oligarchie ; et Halperín Donghi, 1969  (...)
  • 6 Vers 1900, entre 20 % et 40 % des exportations argentines vont vers la Grande-Bretagne (30 % des im (...)

8C’est sous la domination de l’oligarchie pampéenne5 que naissent la nation et l’économie argentines au XIXe siècle. L’élite agraire, conservatrice éclairée, bâtit un Etat central moderne qui crée les conditions propices au développement de l’économie agro-exportatrice et à la modernisation du pays. Sous le régime du libre-échange et de l’étalon-or l’Argentine exporte laine, blé, viande de bœuf et oléagineux et connaît un essor extraordinaire6. Les Argentins se comparent économiquement aux Nord-américains, Buenos Aires vit aux heures et aux modes de l’Europe.

  • 7 En particulier l’économiste A. Bunge qui, inspiré par les idées de List, se fait l’avocat de la pla (...)

9Cet âge d’or, hélas, ne dure pas. Le premier avertissement vient avec la guerre de 1914-18 en Europe qui provoque une rupture des approvisionnements énergétiques, des débouchés commerciaux et des investissements. La crise fragilise le consensus autour de l’orientation économique du pays et favorise une montée de l’opinion nationaliste, inquiète de la dépendance face aux circuits commerciaux et financiers internationaux7.

10En réalité le modèle agro-exportateur de la Generación del 1880 ne suffit plus aux besoins de la croissance du pays. L’économie s’est diversifiée : la production industrielle, en particulier du textile, du métal, du pétrole et de la chimie, a doublé entre 1918 et 1930 et compte désormais pour plus de 22 % du PIB. 435 000 véhicules automobiles roulent dans le pays (Rock, 1986 ; Díaz Alejandro, 1970). D’autre part, la société s’est urbanisée, modernisée et complexifiée. De 1895 à 1930, la population est passée de 3,9 à 11,6 millions d’habitants. Mais les millions d’immigrants attirés par les promesses de l’Argentine sont souvent déçus dans leurs espoirs. Et si Buenos Aires est une capitale aux allures européennes, le sous-développement des provinces reste endémique, ce qui provoque une importante migration interne vers les villes. Ces deux phénomènes bouleversent le paysage sociologique argentin.

  • 8 Masculin à l’époque ! En réalité, si l’on excepte les immigrants qui constituent un tiers de la pop (...)

11Deux crises majeures agitent en fait le pays. La première de distribution : les délaissés de la croissance réclament une part des richesses. Les mouvements ouvriers, venus avec les immigrants, canalisent le mécontentement à l’occasion de grèves durement réprimées par l’armée. La seconde de légitimité : l’élite traditionnelle a dû concéder le suffrage universel8 mais elle nie aux représentants des classes moyennes (le Président Yrigoyen et le Parti radical vainqueurs des élections de 1916) toute légitimité pour administrer le pays qu’elle a bâti : “Le suffrage universel est le triomphe de l’ignorance universelle” proclame-t-elle (E. Wilde, cité par A. Rouquié, 1978 : 51).

  • 9 Bien que le secteur agraire ne compte que pour moins de 20 % du PIB, il suffit encore aujourd’hui q (...)

12Ce conflit de légitimité sera en partie à la base de la paralysie du système politique argentin : conservant le pouvoir économique et le prestige d’être à l’origine de l’âge d’or du pays, l’élite traditionnelle, minoritaire dans un système politique basant la légitimation des dirigeants politiques sur le suffrage universel, préservera une influence disproportionnée à son importance numérique dans la société9.

  • 10 Federico Pinedo sera l’auteur d’un plan économique fameux en 1940, le premier plan de croissance éc (...)
  • 11 Pas moins de 46 organismes étatiques sont créés entre 1930 et 1940.

13La crise internationale de 1929 et le protectionnisme des partenaires commerciaux de l’Argentine vont aggraver ces crises. En 1930 un coup d’Etat conservateur fait tomber le second gouvernement d’Yrigoyen, incapable d’affronter la crise. Face à l’inefficacité des recettes traditionnelles, le ministre de l’économie (1933-36) F. Pinedo10, applique un programme de relance innovateur : mise en place d’un système de contrôle des changes, de l’impôt direct sur le revenu, de prix garantis au producteur à travers des organismes de régulation des produits agricoles (juntas reguladoras)11. Il crée la Banque centrale (BCRA) avec des capitaux mixtes et place Raúl Prebisch à sa tête. Keynésien avant l’heure, celui-ci s’en sert pour stimuler l’activité économique et l’industrie. La production industrielle explose : de 1933 à 1939, elle augmente de 43 % (Díaz Alejandro, 1983). Sa valeur dans le PIB dépassera celle de la production agricole en 1943 (Vega, 1974).

14Cette période allait être connue comme la première phase d’industrialisation par substitution des importations (ISI). L’Etat, instrumentalisé par une classe hégémonique et son projet de société, se limitait jusque là à procurer les “biens collectifs” propres à permettre à l’économie privée d’assurer la croissance. C’est paradoxalement sous un régime et un gouvernement conservateurs que son intervention dans l’économie connaît une impulsion sans précédent. En réaction aux crises externes les gouvernants conservateurs stimulent l’industrialisation du pays. Pour se protéger des aléas du commerce international, le pays se replie sur lui-même et base sa croissance sur le développement de son marché interne.

L’Etat péroniste

  • 12 La référence classique pour cette époque reste Luna, 1984 (édition originale en 1971).

15La seconde guerre mondiale exacerbera encore davantage ces conflits. De 1937 à 1943 les exportations argentines baissent de moitié, les importations de 70 %. Les prix flambent. Hésitant entre l’Axe et les Alliés, le régime conservateur est incapable de faire face à la situation. Les militaires s’allient alors à la droite nationaliste pour réaliser en 1943 un second coup d’Etat. Alors que le régime hésite sur la direction à prendre, le colonel Juan Perón s’impose peu à peu. Inspiré par son séjour dans l’Italie de Mussolini et par son égérie Eva Duarte, il se fait nommer au Secrétariat national du travail et crée une base à son mouvement. A la faveur des luttes entre factions militaires, il gagne les élections présidentielles de 1946 et entreprend la construction d’un Etat corporatiste12.

16Persuadé que seule une puissance militaire peut affronter la situation mondiale, Perón appuie son régime sur les forces armées. Avec un budget se montant à 25 % des dépenses de l’Etat elles se dotent en quelques années d’une industrie lourde : sidérurgie, automobile, aéronautique (300 avions produits en 1953) et pétrochimie. En 1941 a été créée la Dirección General de Fabricaciones Militares (DGMF), entreprise militaire qui deviendra le plus grand trust industriel argentin. Trois conglomérats s’y ajoutent : DINFIA (aéronautique et automobile), AFNE (Chantiers navals) et DINIE (usines allemandes expropriées à la fin de la guerre).

17Persuadé de la nécessité de la paix ouvrière pour réaliser cet Etat fort, Perón accorde aux ouvriers et aux descamisados de la migration interne, du travail, un pouvoir d’achat, la sécurité sociale et une reconnaissance politique. I1 s’allie à la Confederación General del Trabajo (CGT) affaiblie par la répression et aide les syndicalistes à réorganiser leur mouvement. La CGT multiplie ses effectifs par 10 (Di Tella, 1981) et devient une organisation complexe et centralisée, contrôlant d’importantes ressources financières. Par sa position, la bureaucratie syndicale jouera un double rôle de défense des travailleurs et d’extension de l’appareil d’Etat. Elle sera au cœur du Parti justicialiste, une alliance de classe hétéroclite sur laquelle s’appuie Perón (Kenworthy, 1973). Capable par sa seule masse de bloquer l’économie du pays, le mouvement péroniste deviendra un acteur essentiel du système politique.

18L’histoire de la CGT est une suite de divisions, de luttes de factions et d’alliances tactiques. Si les syndicats tentent de jouer sur les factions des autres groupes d’intérêt, ceux-ci font de même dans la CGT. Etant donné le quasi-monopole représentatif de la CGT, c’est en son sein que se déroulent les luttes de tendance du mouvement ouvrier : de la gauche à la droite, tous sont péronistes et cherchent à dominer le mouvement. Avec les années, se dessinent cependant deux tendances : la bureaucratie et les syndicats conservateurs faisant face à une série de syndicats plus ou moins révolutionnaires (James, 1990).

19La vision péroniste de l’économie s’exprime dans le document du Consejo Nacional de Posguerra, publié en 1945, Ordenamiento económico-social, attribuant à l’Etat la gestion de la croissance et l’équilibre entre le capital et le travail (Llach, 1984). Lancé le 21 octobre 1946, le premier plan quinquennal annonce le mercadointernismo : l’indépendance passe par le développement industriel, le plein-emploi et la répartition des richesses (Perón, 1946). Si les moyens restent dans le vague, le Plan annonce les réformes les plus profondes de l’histoire du pays.

  • 13 Selon Claudio Loser (cité par Cavallo et Cottani, 1991), le taux moyen de protection effective s’él (...)

20L’Etat national-populiste intervient dans tous les secteurs de l’économie. Il nationalise la Banque centrale en mars 1946 et applique un contrôle sur les dépôts bancaires. Grâce au surplus accumulé durant la guerre, il rachète les chemins de fer britanniques d’Argentine, les industries du gaz et de l’électricité, construit des centrales hydroélectriques, accélère la production du pétrole et du charbon et met sur pied une compagnie d’aviation nationale. Les termes de l’échange interne sont modifiés au détriment de l’agriculture et au profit de l’industrie par un taux de change multiple et un monopole d’Etat sur la commercialisation des céréales (IAPI). Des prêts sont accordés massivement aux industries par la Banque de crédit industrielle et le protectionnisme s’étend13. Le nombre des entreprises industrielles passe de 23 000 en 1943 à 86 000 en 1946 (Wynia, 1986).

  • 14 De 1945 à 1955, le nombre des employés du gouvernement fédéral passe de 312 300 à 541 200. Sur 419 (...)

21Cependant, “les considérations de prestige et de popularité l’emportèrent sur les arguments de prévision économique” (Vega, 1974 : 55). Les secteurs faibles de l’économie sont protégés au détriment de l’efficacité et de la capacité d’auto-développement industriel (Díaz Alejandro, 1970). L’aide à l’industrie va surtout aux importations de produits intermédiaires. Dépensés pour favoriser la consommation, les capitaux manquent pour investir dans l’industrie lourde. Les nationalisations ont coûté très cher, l’inflation s’accélère, la gabegie et la corruption régnent14

  • 15 La situation de l’économie est analysée en 1955 dans un rapport célèbre réalisé sous la direction d (...)

22Les projets grandioses de la première période péroniste prennent fin après un rapport inquiétant sur l’état de l’économie. Les revenus des exportations agricoles, en baisse suite à la hausse de la consommation interne et à diverses contraintes, imposent un “goulot d’étranglement” au pays. Sans ces revenus, la croissance est impossible. Les politiques économiques du second plan quinquennal, lancé en 1952, sont beaucoup plus orthodoxes. L’accent est mis sur la production agro-pastorale. Les investisseurs étrangers sont courtisés et les salaires industriels abaissés. Le mirage populiste de la redistribution menée conjointement à la croissance s’effondre15

23Perón, bien que réélu Président en 1951, perd son crédit. Les lois répressives du régime, les modifications de la Constitution, l’affiliation obligatoire des fonctionnaires au Parti justicialiste, le contrôle étatique des radios et des journaux, la mise au pas de l’Université et de la Cour suprême, la mise à sac des Eglises, autant d’atteintes aux libertés que ses adversaires, de plus en plus nombreux, ne lui pardonnent pas (Vega, 1974). Malgré la popularité du Président parmi la troupe, c’est l’armée qui met fin à son régime en 1955. Il doit s’exiler.

Le tango économique : 1955-1989

24De 1955 à 1989 les gouvernements civils et militaires, en sursi permanent, se succèdent à une cadence impressionnante. La modernisation indéniable de l’Argentine s’est accompagnée d’une complexification des rapports politiques et d’une polarisation des acteurs. Le système politique est paralysé, les partis politiques ne pouvant remplir leur rôle à cause de la fréquence des régimes d’exception et de l’interdiction du Parti justicialiste entre 1955 et 1973. L’Argentine souffre d’une “crise d’hégémonie”. Aucune coalition politique ne parvient à imposer son modèle de croissance au pays, chacun proposant une orientation inconciliable avec d’autres projets et disposant de la capacité de paralyser l’économie ou le système politique.

25Tout régime politique doit désormais tenir compte du mouvement péroniste en s’alliant avec lui ou en l’excluant du système car le Parti justicialiste gagne régulièrement les élections libres. Tout gouvernement issu d’une alliance excluant le péronisme, perçu comme illégitime par une majorité de la population, ne peut s’imposer que par une restriction de l’Etat de droit. Par contre, tout gouvernement qui cherche une alliance avec le péronisme s’oblige à gouverner dans une dynamique populiste qui lui vaut l’opposition des groupes conservateurs et libéraux, détenteurs des capitaux et des moyens de production (O’Donnell, 1973).

  • 16 Malgré une division entre plusieurs factions dont certaines sont nationalistes et favorables à une (...)

26L’Etat réglemente désormais tous les aspects de la vie sociale. Etant donné son vaste champ d’intervention, le contrôle de l’appareil d’Etat devient primordial pour les groupes et ses institutions deviennent objet de compétition. En l’absence de mécanismes institutionnels de médiation des conflits, seul le rapport des forces détermine les acteurs dont les intérêts comptent. Par sa capacité de coercition et sa relative homogénéité institutionnelle16, le bras armé de l’Etat devient donc un acteur central du système politique. Pour préserver le fragile équilibre du système, l’armée “essaye d’harmoniser par la force, et en imposant une orientation unique, la légitimité économique et la légitimité politique” (Rouquié, 1978 : 733). Cette situation conduit à une “inversion prétorienne, les acteurs politiques recherchant le pouvoir non à travers le soutien populaire, mais par des relations dans les milieux militaires” (Rouquié, 1978 : 695).

27La période 1955-1989 connaît, parallèlement aux cycles politiques, une succession de programmes économiques oscillant entre le libéralisme et le national-populisme, ainsi qu’une alternance de périodes de croissance et de dépressions dans un cycle stop and go (Díaz Alejandro, 1970).

Variation annuelle du PIB en % et type de régime

Variation annuelle du PIB en % et type de régime
  • 17 Le nombre des employés de l’Etat, y compris ceux des entreprises publiques, passe de 541 000 en 195 (...)

28L’instabilité des gouvernements tant civils que militaires, et surtout des ministres de l’Economie, empêche toute constance dans les politiques économiques. Chaque changement de ministre de l’Economie signifiant une réorientation de la politique économique (Mallon and Sourrouille, 1975). Rares sont les ministres de l’Economie qui parviennent à se maintenir une année à leur poste. Sans avoir le temps de formuler un ensemble de politiques cohérentes et encore moins de de rechercher un accord politique pour les mettre en œuvre, ils ne peuvent que parer au plus urgent et ils tendent à adopter une attitude autoritaire. Ils font alors face à l’inertie ou à l’opposition des différents groupes d’intérêt qui bloquent leur “plan”. Les affaires courantes sont donc laissées à la gestion des bureaucrates, ce qui consiste, en l’absence d’indications politiques claires, à poursuivre les politiques antérieures par inertie (Most, 1991). Le blocage économique provoque une croissance démesurée de l’appareil étatique comme palliatif à un accord commun sur l’orientation à donner à la croissance17.

Tentatives de réformes

29Deux gouvernements avant celui de Carlos Menem ont tenté de réformer fondamentalement l’économie politique du pays : celui de Juan Carlos Onganía et celui de Jorge Videla. Il est significatif de constater que ces deux tentatives aient eu lieu sous des régimes militaires et soient d’orientation économique libérale. Convaincus de la nécessité de libéraliser l’économie de façon durable pour un retour à la croissance, mais face à l’impossibilité d’appliquer de telles politiques sous un régime issu d’élections libres, les secteurs économiques libéraux vont s’allier aux groupes militaires désireux de changement. Une troisième tentative, hétérodoxe mais moins importante, aura lieu sous le gouvernement radical démocratiquement élu de Raúl Alfonsín.

30En 1966, un coup d’Etat amène au pouvoir le Général Onganía. L’armée prend le pouvoir avec la ferme intention de réformer l’économie et le système politique. L’appareil d’Etat est militarisé. Si le régime se réclame à ses débuts d’une idéologie corporatiste et nationaliste, la direction de l’économie passe en janvier 1967 aux mains d’Adalberto Krieger Vasena, un libéral. Il annonce ses intentions dans un discours prononcé à la télévision le 13 mars 1967, La Gran transformación, dans lequel il annonce ses intentions : mettre fin à l’économie protectionniste et stimuler les exportations (Krieger Vasena, 1967).

  • 18 De 255 à 350 pesos pour un dollar des Etats-Unis, taux auquel il reste fixé jusqu’en juin 1970.
  • 19 A noter, comme toujours dans le cas argentin, les exceptions à la règle : si le taux effectif de pr (...)

31Il propose un plan combinant à la fois des mesures de stabilisation orthodoxes et des mesures visant à éviter la récession ou pire, la stagflation. Le peso est immédiatement dévalué de 37 %18 pour stimuler les exportations. Les salaires et les prix sont contrôlés pour mettre fin au cycle inflationniste. Les barrières douanières sont abaissées ou éliminées pour compenser partiellement la dévaluation et le surcoût des importations19 Diverses mesures sont adoptées afin de stimuler les investissements internes et étrangers. Les revenus fiscaux sont améliorés par des taxes sur les exportations et une diminution des dépenses. A la surprise générale, le Gouvernement, au lieu de tabler sur la recette monétariste de contraction de l’émission monétaire, augmente, bien que prudemment, les liquidités en circulation.

32L’économie réagit positivement. La croissance reprend. L’emploi est stimulé. La production industrielle augmentera de 18 % et l’investissement brut de 30 % entre 1966 et 1969. L’inflation sera en 1969 à son plus bas niveau entre 1955 et 1992. Le déficit fiscal passe de 4,7 % du PIB en 1965 à 0,9 % en 1969. Le plan est applaudi à Washington et en 1967 le FMI accorde à la banque centrale un prêt stand-by de 125 millions de $US à conditionalité modérée.

33Cependant, tous les secteurs économiques ne sont pas également enthousiastes : l’économie se restructure en faveur des entreprises les plus compétitives, ce qui provoque la faillite de nombreuses petites entreprises jusque là protégées. D’autre part, la balance des paiements ne connaît pas d’amélioration notable, les exportateurs tardent à réagir positivement aux mesures gouvernementales. Mais c’est du côté des réformes politiques que viendra l’échec du programme. De nombreux catholiques corporatistes de droite font partie du cabinet et de l’entourage d’Onganía. Ils travaillent à bloquer le programme libéral de Krieger Vasena. Sous leur influence, le régime se tourne vers un système politique corporatiste, annoncé par la “Charte fondamentale” de 1969. Ils déclenchent la tourmente.

  • 20 Ces paragraphes doivent beaucoup à Cavallo et Cottani, 1991 ; De Pablo, 1986 ; James, 1990 ; Rock. (...)

34Peu enclin au dialogue et ayant rompu avec le mouvement syndical qui l’appuyait au départ, le régime militaire s’aliène les différents groupes d’intérêt les uns après les autres. La guérilla et le terrorisme apparaissent avec le développement d’une sous-culture terroriste dans la génération des 16 à 30 ans. Les Montoneros, issus de groupes catholiques et marxistes se réclamant du péronisme, et l’Armée révolutionnaire du peuple (ERP, guévariste) déclenchent une guerre à finir contre l’Etat “bourgeois”. En mai 1969, la CGT déclenche une grève générale. A Córdoba, deuxième ville du pays, éclatent des émeutes qui en quelques jours deviennent incontrôlables. La population se joint aux protestataires. La répression est féroce, le calme revient mais le régime a perdu ses appuis. Pour se démarquer, Onganía se sépare de son cabinet, Krieger Vasena doit démissionner. Sa tentative prend fin, mais démontre que l’inflation, lorsque modérée, peut être vaincue sans provoquer une récession trop importante20.

35Alors que le désordre social, économique et politique est général, les forces armées doivent concéder un retour à la démocratie en 1973. Elles quittent le pouvoir humiliées et divisées. Perón revient au pays chargé de tous les espoirs et se fait élire à la présidence en octobre 1973, après avoir été rétabli dans tous ses droits. Vieil homme malade, il n’est plus le leader d’autrefois. A sa mort, le 1er juillet 1974, le Gouvernement passe aux mains de l’extrême-droite péroniste, et particulièrement du clan Lopez-Rega, qui vide les coffres de l’Etat, organise la liquidation physique des opposants et entre en guerre contre les syndicats. Pour la première fois de l’histoire, la CGT fait grève contre un gouvernement péroniste. La Présidente, Isabel Perón, est totalement impuissante. Lorsque la Communauté économique européenne se ferme aux exportations argentines en 1975, les revenus d’exportations chutent de 25 % et le déficit devient incontrôlable. Le Gouvernement fait rouler la planche à billet car le Congrès refuse d’approuver le budget. La corruption, l’évasion fiscale et l’inflation se généralisent.

  • 21 Voir le rapport de la Commission nationale sur la disparition des personnes, 1984 ; ainsi que Timer (...)

36Le chaos politique et économique devient total et une guerre civile larvée fait rage. Les militaires préparent avec soin leur prochaine intervention, ils sont cette fois décidés à opérer en profondeur. Le coup d’Etat du 24 mars 1976 est accueilli avec soulagement par une majorité de la population. Du côté politique, la première tâche que les militaires se donnent consiste à pacifier le pays. La répression atteint un sommet dans l’horreur. La “guerre sale” est massive et indiscriminée : toutes les personnes soupçonnées de sympathie à l’égard des groupes révolutionnaires sont torturées, placées dans des camps de concentration et souvent éxecutées. La lutte se poursuit tous azimuts pour extirper la subversion qui est “un phénomène global qui couvre le domaine social, économique, culturel et psychologique, en plus du domaine militaire” (Le Général Videla cité par Rouquié, 1977 : 328). En 1976, 50 % des effectifs de l’E. R.P. et 70 % de ceux des Montoneros sont physiquement éliminés, mais aussi bon nombre d’intellectuels, d’artistes, de journalistes et de politiciens21. De 5 000 à 30 000 personnes disparaissent. Des milliers s’exilent.

37Le général Videla confie la gestion de l’économie à José Martinez de Hoz. Celui-ci propose, en complément du Proceso de reorganización nacional, de modifier structurellement le fonctionnement de l’économie et de ses acteurs par une libéralisation de l’économie sans précédent. Son projet consiste à éliminer les distorsions dans l’allocation des ressources en mettant fin au nationalisme économique et au protectionnisme, et à accroître la compétitivité de l’économie en l’ouvrant à la concurrence étrangère.

38Le ministre s’attache d’abord à stabiliser l’économie. De 1976 à 1979, des mesures sont adoptées afin de diminuer les déséquilibres internes et externes : baisse du déficit public, privatisations, stabilisation de l’offre monétaire, unification du taux de change accompagnée de mini-dévaluations quotidiennes, abaissement général des tarifs douaniers, élimination des taxes sur les exportations et transformation des quotas en tarifs. Les mouvements de capitaux et le secteur financier sont libéralisés tandis que les prix internes et les salaires sont contrôlés. Les investissements étrangers reçoivent désormais le même traitement que les investissements domestiques. Un certain nombre de mesures destinées à encourager les exportations non traditionnelles sont maintenues : remboursement des taxes domestiques sur les produits exportés (reembolsos) et subsides à la production des biens manufacturés destinés à l’exportation (financiación).

39Alors que le Gouvernement ne parvient pas à mater l’inflation, la seconde phase du plan, de 1979 à 1981, rompt avec la première et se caractérise par une série de dévaluations pré-annoncées du taux de change, allant en diminuant pour réduire l’incertitude et les attentes inflationnistes (Tablita), l’offre monétaire devant en principe suivre les dévaluations.

40Le programme de réforme de Martinez de Hoz se heurte à de nombreuses résistances. En Argentine, les taux de change et l’inflation sont étroitement liés aux politiques de distribution du revenu, en particulier à cause de l’identité entre les exportations et les biens consommés sur le marché domestique (la viande de bœuf) qui oppose les consommateurs urbains et les producteurs agraires dans un jeu à somme nulle, car ce que gagnent les uns, les autres le perdent. Le programme économique ne tient pas compte de cette contrainte, ce qui ne permet pas de briser le cycle inflationniste.

41D’autre part, la prise de décision politique se fait en collégialité au sein de la junte militaire, au sein de laquelle les libéraux sont minoritaires. Bien que Videla appuie Martinez de Hoz, il doit se soumettre. Les contradictions entre un programme économique de type libéral, seul garant du retour à la croissance, et les intérêts institutionnels des forces armées, se transforment en contraintes politiques et économiques limitant la marge de manœuvre du ministre de l’Economie. Les entreprises militaires sont déficitaires, mais il n’est pas question de leur demander de fournir une comptabilité ou de les soumettre à la concurrence, pas plus que toutes les entreprises utiles à la sécurité nationale. De surcroît, une des conditions posées par les militaires au programme de réforme est un maintien du niveau d’emploi : pas question de chômage à la chilienne !

  • 22 “Mismanagement of the exchange rate combined with an opening of the capital account is almost the f (...)
  • 23 Ces paragraphes doivent beaucoup à Canitrot, 1982 ; Cavallo et Cottani, 1991 ; Martinez de Hoz, 197 (...)

42Les causes de l’échec du programme sont inextricablement mêlées au contexte socio-politique argentin, mais les contradictions internes dans l’utilisation des instruments économiques et les erreurs des décideurs économiques sont des facteurs décisifs. La Tablita engendre en 1980-81 une surévaluation progressive du peso et une spéculation effrénée accompagnée d’une fuite des capitaux massive. Les touristes argentins dépensent frénétiquement à l’étranger (la plata dulce). Parallèlement, la libéralisation des mouvements de capitaux draine vers le pays des quantités de capitaux volatiles attirés par les hauts taux d’intérêts et accélère l’inflation en augmentant les liquidités en circulation. L’endettement extérieur, jusque là modéré, quadruple de 1976 à 198122 Le déficit fiscal, après une baisse sensible se remet à grimper et double malgré une chute de l’investissement public et la privatisation de 120 entreprises publiques (sur un total de 417). La production est délaissée : sous l’effet de l’ouverture extérieure brutale, les faillites d’entreprises et de banques sont innombrables. L’économie se désindustrialise. Alors que Videla doit céder en 1981 la présidence à son successeur désigné, Martinez de Hoz s’en va. L’économie est au bord du gouffre23.

43Une fois de plus, après s’être engagés dans la désastreuse aventure des Malouines, les militaires devront permettre le retour à la démocratie. Pour la première fois, et contrairement aux attentes, le candidat péroniste est battu dans des élections libres. Raúl Alfonsín, du Parti radical, est élu à la présidence. La situation économique est alors difficile. Il hérite d’une situation sociale tendue, les gens touchés par la répression demandent justice et les militaires sont sur le qui-vive.

44Economiquement, il hérite de contraintes internes et externes très fortes : le pays est au bord de l’hyperinflation et en 1982, le régime militaire a “étatisé” une grande partie de la dette privée comme solution à une garantie des taux de change encore plus coûteuse. Le trésor public devient responsable de 90 % de la dette externe du pays qui se monte à 46 milliards de $US. Alors que les taux d’intérêts internationaux flambent et que les banques étrangères se retirent du marché des prêts au Tiers-Monde, la charge de la dette devient insupportable. Le pays doit absolument produire un surplus pour en payer les intérêts, ce qui se fait au détriment de l’investissement et de l’équilibre fiscal. Alors que les revenus des exportations argentines sont privés, c’est l’Etat qui doit payer les intérêts et rembourser le capital, il doit donc racheter les devises au secteur privé en empruntant, en coupant ses dépenses, en augmentant ses revenus ou en utilisant l’impôt inflationniste.

45Le problème du budget est énorme. Du côté des recettes, en 1985, sur une population active d’environ 13 000 000 de personnes, un million et demi de contribuables se sont enregistrés et 500 000 ont fait une déclaration d’impôt ! 84 % des impôts ont été payés par 20 081 contribuables, un pour cent de la population (Dornbusch and De Pablo, 1990) ! L’Argentin moyen, pour échapper aux contraintes qui pèsent sur lui, a adopté des stratégies multiples. L’évasion fiscale est la plus courante. Le travail au noir est devenu la norme. A. Guissari (1989) estime que l’économie submergée comptait pour 36 % du PIB total du pays en 1983. Et du côté des dépenses, les chemins de fer à eux seuls coûtent à l’Etat l’équivalent d’un pour cent du PIB en subventions. Les différents programmes de subvention à l’industrie coûtent quant à eux environ 5 % du PIB.

  • 24 Ces paragraphes doivent beaucoup à Dornbusch et De Pablo, 1990 ; Lewis, 1990 ; Machinea, 1990 ; et (...)

46Après deux années de vaines tentatives pour stimuler l’économie et de chassé-croisé avec le FMI, Alfonsín nomme un nouveau ministre de l’Economie, Juan Sourrouille, qui propose une thérapie de choc de type hétérodoxe, un programme de stabilisation sans récession basé sur l’hypothèse de la nature inertielle de l’inflation. Le “Plan austral” est lancé le 14 juin 1985. Les salaires, les contrats et les prix sont désindexés. Les prix des services publics et les taxes sont augmentés. Le peso est retiré de la circulation pour être remplacé par l’austral, fixé sur le dollar des Etats-Unis. Le FMI accorde un prêt stand-by de 1,2 milliard de dollars au gouvernement argentin, tandis que le Trésor des Etats-Unis lui en accorde 470 millions. Le succès du plan est immédiat. L’inflation tombe, les recettes fiscales augmentent et le déficit fiscal baisse de moitié24.

47Mais l’appui des différents secteurs économiques tarde à se manifester. Le Gouvernement se heurte à une résistance à la fois au sein de l’appareil d’Etat, des provinces, du Parti radical lui-même et de la part des secteurs économiques avantagés par le modèle populiste et la spéculation financière. Le marché, semi-autarcique, ne réagit plus. Le secteur privé repousse les investissements et conserve ses liquidités en dollars. La fuite des capitaux se poursuit. La CGT, bien que divisée, s’oppose en majorité au Plan et se manifeste par des vagues de grèves (13 grèves générales entre 1984 et 1988 !). Le Parti radical, minoritaire au Sénat, doit livrer une guérilla parlementaire pour faire passer chaque loi. De plus, le déficit gouvernemental n’est pas bien contrôlé et la création de liquidités inflationnistes se poursuit. Sourrouille doit lâcher du lest en avril 1986. L’inflation repart. Devant cette impasse, Sourrouille se tourne vers des recettes de plus en plus orthodoxes en alliance avec les groupes économiques nationaux et les créditeurs externes du pays. Mais il a perdu le contrôle de la situation économique, comme Alfonsin a perdu celui de la situation politique. L’hyperinflation s’installe, la rue et les casernes s’agitent. Aux élections présidentielles de 1989, le candidat péroniste, Carlos Menem, gagne avec une forte majorité. Alfonsin se retire du pouvoir avec plusieurs semaines d’anticipation.

Un programme libéral-péroniste

48Deux bilans s’imposent : quels sont les problèmes dont souffre l’économie argentine et quelles sont les causes des échecs des tentatives de réformes antérieures ?

49En 1989, l’économie du pays est dans sa plus mauvaise position historique. Elle se désindustrialise depuis 10 ans. Le revenu par habitant baisse depuis 20 ans. Le pouvoir d’achat des salariés a baissé de moitié depuis 1983 et la part des salaires dans le PIB est passée de 53,8 % en 1975 à 30 % en 1988. Les inégalités sociales, peu marquées traditionnellement en Argentine, se sont accrues spectaculairement : la part de la richesse nationale des 10 % des ménages les plus riches est passée de 39 % en 1960 (un niveau comparable à l’Europe occidentale) à 46 % en 1988. La classe moyenne s’effrite vers le bas. Un tiers de la population doit désormais être considérée comme pauvre. Les bidonvilles (villas miserias) grandissent à vue d’œil. Les problèmes sociaux augmentent. L’Argentine reste un pays à faible criminalité mais les actes de violence se multiplient.

50Les services publics ont diminué en qualité en en quantité. Le système scolaire, autrefois réputé, est dans un état d’abandon indescriptible, les salaires des enseignants sont devenus ridicules. Le niveau d’investissement privé et public durant les années 1980 dépasse à peine les 12 % du PIB, le plus bas de l’histoire du pays. Les infrastructures agonisent, l’appareil productif se délabre. L’économie, semi-autarcique, est perdue de réglementations qui la paralysent. Elle stagne. L’Etat étouffe la société en captant les rares ressources disponibles. Les jeunes quittent le pays. A côté de cela, divers secteurs ont su profiter de la crise permanente, les détenteurs de capitaux surtout, mais aussi les intermédiaires de l’économie de spéculation (la Patria financiera) : avocats, gestionaires financiers, lobbyistes et potentats politiques locaux.

51Du côté externe, la dette a atteint les 60 milliards de $US du seul fait de l’accumulation des impayés. L’Argentine est en guerre larvée avec ses créditeurs et avec la communauté financière internationale. Le pays dégage un fort surplus dans sa balance commerciale, mais c’est au prix de la baisse des importations de biens de capital et de biens intermédiaires.

52Les expérience décrites ici démontrent l’importance du lien entre le politique et l’économique en Argentine. Les tentatives réalisées sous l’usage de la contrainte ou en démocratie restreinte (lorsque les Péronistes sont exclus du système politique) démontrent que les régimes militaires ne sont pas plus efficaces que les régimes démocratiques pour imposer des réformes. Elles démontrent aussi que de nombreux groupes économiques sont suffisamment puissants et organisés pour faire échouer les tentatives de réforme dont ils ne veulent pas. Une des préconditions essentielles pour une réforme économique est donc d’ordre politique, celle de bâtir une coalition gagnante ou de parvenir à un consensus, un “contrat social”, sur le projet proposé, ce que reconnaissent les acteurs politiques qui ont tenté à plusieurs reprises d’y parvenir. Mais pour que cette précondition se réalise, il fallait un bouleversement de la situation.

53En fait, ce bouleversement se produit dans les années 1980. L’armée est fortement discréditée après 1982 (les Malouines), elle se contente d’être sur la défensive et de faire le gros dos sous les menaces de procès pour crimes de guerre et de baisse de son budget. Pour la première fois depuis 1930, elle perd toute légitimité comme acteur politique, aucun des partis principaux ne recherche plus d’appuis en son sein. Elle perd le contrôle de l’appareil d’Etat et doit laisser à la société civile l’orientation économique. Il s’agit d’un changement historique. D’autre part, le mouvement péroniste ne s’est jamais remis de la lutte à mort entre sa gauche et sa droite dans les années 1970. Le Parti lui-même se divise après la défaite de 1983. L’équipe gagnante de cette division en 1988 est celle de Menem et de son groupe de “rénovateurs”, pragmatiques et réalistes, se réclamant de Perón bien sûr, mais prêts à s’adapter aux temps modernes en démocratisant le mouvement et en acceptant la nécessité d’un modus vivendi national (Guissani, 1990). Un des principaux acteurs de la Patria corporativa se trouve donc neutralisé et l’autre divisé et prêt au changement. Cependant, les grèves des années 1984-88 le démontrent, le mouvement reste uni contre le Parti radical. En fait seul le Parti justicialiste au pouvoir pouvait, comme c’est le cas actuellement, être au centre d’une coalition suffisamment vaste pour imposer des réformes structurelles de l’économie.

54Du côté économique, l’expérience démontre que des mesures de stabilisation orthodoxes étaient nécessaires pour vaincre l’inflation, en particulier des mesures propres à donner aux agents économiques la confiance permettant de maîtriser les attentes inflationnistes. Sans cette confiance, il est impossible de vaincre l’inflation, particulièrement lorsque sa composante inertielle est importante. L’expérience démontre aussi qu’il n’est pas possible de stabiliser l’économie sans une certaine dose d’austérité. Le budget gouvernemental devient ici une variable clef. Le retour à l’investissement et à la croissance est au prix d’un équilibre du budget gouvernemental et d’une émission monétaire restreinte.

  • 25 Ce raisonnement est exposé en détail dans Hufty et Uvin, 1990.

55Au niveau externe, les contraintes des années 1980 ont été particulièrement fortes. Un gouvernement désirant appliquer un programme de réforme et disposant de ressources limitées nécessite des crédits extérieurs pour faire face aux coûts de la réallocation des ressources. A partir de 1982, les crédits bancaires privés n’étaient plus disponibles. Les investisseurs internationaux et les institutions financières internationales conditionnaient leur aide au règlement des arriérés de la dette privée et à l’application de programmes de réformes de type libéral. Pour régler des arriérés, une économie doit dégager un surplus, soit hausser le niveau des exportations soit baisser celui des importations. La baisse des importations reste périlleuse lorsque le secteur industriel est dépendant d’intrants externes. La hausse des exportations demande des investissements privés et publics, accompagnés d’une réallocation des ressources et de politiques appropriées, en particulier une refonte des réglementations. Les investissements privés, tout comme le retour des capitaux en fuite, ne peuvent reprendre qu’avec le retour de la confiance, ce qui nécessite l’assainissement de la situation économique et une mise au clair avec les créditeurs extérieurs. La seule issue dans ce cercle vicieux, dans les conditions économiques et politiques de la situation des années 1980-90, était de passer par le financement externe et d’adopter des réformes économiques de type orthodoxe25.

56Les syndicats, le mouvement péroniste et une bonne partie des forces armées (la Patria corporativa) s’opposant à ce type de mesures, il fallait une situation exceptionnelle pour réussir à appliquer un tel programme ; cette condition se réalise en 1989. De nombreux secteurs, même parmi les plus ardents défenseurs du nationalisme économique, paniqués par l’hyperinflation et l’impasse dans laquelle se trouve le pays, basculent vers l’ouverture libérale comme dernier espoir.

57Le Parti radical se trouve complètement discrédité en 1989 et son candidat, Angeloz, ne parvient pas à s’imposer. Carlos Menem, ex-gouverneur d’une petite province du Nord-ouest et péroniste de gauche emprisonné sous le dernier régime militaire, promet une position ferme envers le FMI et les créditeurs externes. La suite de son programme reste dans le vague. Avec pour seul programme le slogan de “suivez-moi”, il se voit élire à la présidence sur la base d’un programme populiste et nationaliste. Les Argentins et le monde imaginent déjà le pire.

58Une fois élu, il rejette aussitôt la rhétorique populiste pour adopter un programme de type libéral en imposant à ses partisans stupéfaits son alliance avec la firme Bunge et Born, multinationale du grain basée à Buenos Aires, qui lui fournit successivement deux ministres de l’Economie. Le premier, Roig, meurt d’épuisement après quelques jours et le second, Rapanelli, est vaincu par l’inflation après quelques mois. Menem réussit néanmoins à bâtir une coalition de centre-droite en profitant des divisions au sein des forces syndicales et du mouvement péroniste et en s’alliant au petit Parti libéral (UCD) d’Alsogaray. Il parvient à rendre minoritaires ses opposants internes et impose son virage au centre-droite.

59Mais son équipe doit gérer une situation économique catastrophique, ses trois premiers ministres de l’Economie ne parviennent pas à maîtriser la situation, malgré de sérieux efforts. Avec un nouveau sursaut de 1’inflation, Α. E. González, troisième ministre de l’Economie et proche de Menem, démissionne. C’est avec réticence que Menem se laisse imposer par le groupe des “rénovateurs” péronistes (en fait ses conseillers les plus proches) Domingo Cavallo, son ministre des Affaires extérieures, un technicien non-péroniste. Cavallo devient maître-d’œuvre en janvier 1991 et lance son “Plan de convertibilité” en février, appuyé par une équipe d’économistes de la Fundación Mediterránea, un institut de recherche basé à Córdoba.

60La première étape, essentielle, consistait à couper net l’hyperinflation et stabiliser l’économie. Le plan se base, côté stabilisation, essentiellement sur une loi (Ley de convertibilidad) assurant la parité de la monnaie nationale avec le dollar des Etats-Unis, au départ 10 000 australes pour un dollar et depuis janvier 1992, un peso pour un dollar. Profitant des leçons données par les tentatives antérieures de stabilisation, l’émission monétaire est désormais limitée aux variations des réserves (au premier trimestre de 1991, 95 % du déficit fiscal était couvert par émission monétaire !). Les salaires des employés de l’Etat et les prix du secteur public sont provisoirement gelés, les contrats ajustés selon un index et les entreprises sont fortement incitées à abaisser leurs coûts plutôt qu’à monter leurs prix. Pour les y aider, le Gouvernement baisse uniformément les tarifs douaniers de 22 % à une moyenne de 9,36 % (22 % pour les biens finis). L’inflation plonge aussitôt, de 27 % en février à 11 % en mars et 5,5 % en avril pour l’indice des prix à la consommation.

Indice des prix à la consommation : variation mensuelle en %

Indice des prix à la consommation : variation mensuelle en %

Sources : IEERAL et The Economist Intelligence Unit

61En seconde ligne viennent une série de mesures radicales touchant à tous les domaines contrôlés par l’Etat : fiscalité, comptes de l’Etat, entreprises publiques, marché de l’emploi, commerce, production agricole, transport, communications, infrastructures, forces armées, finances provinciales, dette extérieure.

  • 26 Une estimation de l’évasion fiscale annuelle tourne autour d’un chiffre de 20 milliards de SUS de p (...)

62Au point de vue fiscal, une chasse à l’évasion des impôts s’est ouverte. Le Gouvernement dénonce publiquement les entreprises et les individus qui ne paient pas leurs impôts26. Les contrôles se multiplient, les municipalités font l’inventaire des immeubles, les inspecteurs vérifient si les commerçants au détail remettent bien aux clients la facture comprenant la taxe sur la valeur ajoutée (par exemple en février 1992 seulement, 257 entreprises ont été fermées pour cause d’évasion fiscale). Les comptes sont vérifiés, l’eau est coupée aux récalcitrants, l’électricité le sera à son tour, les services publics ne seront plus “gratuits”. Les revenus des taxes étaient en hausse de plus de 30 % en 1991 (la TVA a été fixée à 18 % au début 1992). Par ailleurs, le système de subvention aux entreprises a été démantelé. La Banque centrale a été autonomisée pour éviter qu’elle puisse subventionner l’administration et les entreprises de l’Etat qui avaient un passif à son égard de 13 milliards de $US. La douane est en pleine restructuration et ses effectifs sont passés de 3 400 employés à 5 100 en 1991. Le déficit fiscal s’est résorbé pour devenir même un surplus, mais seulement grâce aux ventes d’actifs de l’Etat et aux privatisations. Une fois les “bijoux de famille” vendus, il est important que le déficit structurel ait été résorbé.

63Pour ce faire, le Gouvernement annonce son intention de nettoyer les écuries d’Augias du secteur public (Ley de reforma del Estado). Les employés de l’administration centrale devraient passer à 225 000 en 1992, une baisse de 131 000, principalement par retraites anticipées. Des dizaines d’organismes gouvernementaux chargés de réglementer un domaine ou l’autre vont être démantelés ou réduits à leur plus simple expression. Les entreprises publiques, d’après un accord avec la Banque Mondiale et la Banque interaméricaine de développement qui prêtent à cette fin 300 millions de $US au Gouvernement, devraient perdre 77 300 employés en 12 mois. Les privatisations prévues ou en cours, eau, électricité, pétrole, gaz, sidérurgie, transports, devraient réduire la masse salariale de plus de 225 000 employés ! Le Gouvernement a en effet annoncé son intention de se retirer de toute activité économique qui pourrait être aux mains du secteur privé. Déjà Aerolíneas Argentinas et Austral (lignes d’aviation nationales), Entel (téléphone), plusieurs lignes de chemin de fer et plus de 10 000 kilomètres de routes ont été privatisés, non sans mal d’ailleurs, les résistances étant féroces.

  • 27 A titre anecdotique, après la privatisation de la compagnie téléphonique d’Etat, Entel qui perdait (...)

64Le Gouvernement entend ainsi se défaire de la corruption endémique que permet la propriété étatique27, liquider les déficits que ces entreprises imposaient au budget gouvernemental et à la Banque centrale et stimuler le secteur privé. Beaucoup de problèmes subsistent : certaines entreprises sont invendables. “Elles seront liquidées”, affirme le Gouvernement. Aura-t-il suffisamment de volonté pour le faire ? D’autre part, en vendant certaines entreprises, des monopoles privés se créent, c’est le cas d’Aerolíneas argentinas et Austral, achetées par le même groupe. Les prix, élevés, ne risquent pas de descendre spontanément, à moins que le Gouvernement n’impose des tarifs ou la concurrence étrangère.

65Un amendement et des décrets ont modifié le code du travail en l’assouplissant pour permettre le retour sur le marché du travail des sans-emplois, des sous-employés et des travailleurs au noir. De l’autre côté, les charges patronales sont diminuées et les négociations collectives, simplifiées, lesquelles ne se feront plus par branche sectorielle, mais par entreprises individuelles. Le transport maritime a été déréglementé. La loi portuaire autorise désormais le travail 24 heures sur 24 et facilite les procédures de chargement-déchargement. Les syndicats sont loin d’accepter de gaieté de cœur les changements en cours. Ils perdent leurs membres à un vitesse affolante par les privatisations et les fermetures d’entreprises ou les mises à pied de personnel. Paradoxalement, le personnel syndiqué constitue le cœur du mouvement péroniste (Mora y Araujo, 1991 : 111). Un certain nombre de syndicats appuient, avec réserve, le programme gouvernemental, mais un groupe de syndicats, avec à leur tête de vieux péronistes (Ubaldini, Miguel), s’y est opposé fermement. Ils sont cependant minoritaires et mènent un combat d’arrière-garde.

66La production industrielle reprend lentement, les investissements démarrent avec prudence. La demande a provoqué une forte hausse de la production automobile (70 % entre novembre 1990 et novembre 1991). L’industrie du gaz et du pétrole, déjà partiellement privée a été déréglementée : les compagnies privées nationales ou étrangères peuvent désormais y investir et les prix sont soumis au marché. L’Etat entend se désengager du secteur tout en conservant temporairement une part minoritaire de la propriété de YPF, la compagnie nationale de production et distribution pétrolière. Une série de mesures ont été prises pour déréglementer la production et les exportations agricoles : les taxes sur les exportations ont été en grande partie supprimées. Les grands problèmes de ce secteur sont aujourd’hui la surévaluation du peso et les mauvais prix mondiaux.

67Même l’armée s’y met. Une réduction drastique de son budget, passé à moins de 2 % du PIB, l’obligera à baisser ses effectifs, d’une moyenne de 90 000 hommes toutes armes comprises à 42 000 hommes en 1993, ainsi qu’à vendre ou rationaliser les innombrables entreprises qu’elle avait développées ou acquises au nom de la sécurité nationale.

68Le Gouvernement s’est aussi attelé à clarifier ses relations avec les provinces et les finances de celles-ci. Beaucoup sont déficitaires, elles devront assainir leurs comptes, en particulier ceux de leurs institutions bancaires, véritables vaches à lait des potentats locaux, ainsi que payer les services de l’Etat central.

69Dans le domaine des relations extérieures, le pays se montre désormais un des meilleurs élèves du Fonds monétaire international et à ce titre se verra accorder 3,6 milliards de $US pour les trois prochaines années (stand-by et Extended Fund Facility). Il a renégocié sa dette publique avec le Club de Paris (19 sept. 1991), s’est mis à jour avec les institutions financières internationales et s’est qualifié pour le “Plan Brady”, ce qui lui vaut, malgré une hausse immédiate des versements à effectuer, une réduction de 10 milliards de dollars sur les paiements de sa dette privée ainsi que des prêts supplémentaires de la part de la Banque Mondiale et de la Banque interaméricaine de développement. Récompenses attendues, le marché financier international s’ouvre à nouveau à l’Argentine, les investisseurs étrangers placent à la bourse de Buenos Aires, d’ailleurs hautement profitable, et les capitaux en fuite, ou cachés sous les matelas, commencent à revenir au pays (au rythme de plus de trois milliards de SUS par année d’investissements en provenance de l’étranger).

70La sortie de l’Argentine du mouvement des non-alignés annoncée à la fin de septembre 1991 par le ministre des Affaires extérieures, Guido di Tella, consacre en outre un changement de cap radical dans sa politique extérieure traditionnelle d’opposition systématique aux tentations hégémoniques des Etats-Unis. Ce même gouvernement s’attache désormais à suivre une politique étrangère favorable aux intérêts des Etats-Unis : envoi de navires durant la guerre du Golfe, suppression du programme de missile Condor II, lutte contre le trafic de drogue, signature d’un traité régional de non-prolifération des armes chimiques, manœuvres militaires conjointes... Le contentieux avec la Grande-Bretagne est en passe d’être réglé, sauf peut-être en ce qui concerne l’épineuse question des Malouines. Avec le Mercosur (un traité commercial entre l’Argentine, le Brésil, le Paraguay et l’Uruguay, signé le 26 mars 1991 et visant la libre-circulation des capitaux, des marchandises et de la main-d’œuvre, un tarif extérieur commun, et une convergence des politiques macro-économiques), l’Argentine espère accélérer la croissance régionale et la complémentarité des économies. Ce traité met fin à une compétition malsaine avec le Brésil. Mais comme le géant voisin reste en difficulté, les effets du traité ne se feront sentir que lentement. L’Argentine continue de tabler sur ses clients traditionnels et tenter d’en conquérir de nouveaux.

  • 28 “Yomagate” lié au recyclage d’argent de la drogue et impliquant la belle-famille de Menem, “Privati (...)

71Pour la quatrième fois de ce siècle, le Gouvernement a déposé son budget à temps au Congrès, le Gouvernement entend démontrer par là que désormais les règles doivent être respectées, mais d’un autre côté, le Parlement est peu considéré : s’il fait mine d’examiner trop en détails une loi, celle-ci se transforme en décret ce qui est constitutionnel pour les cas d’urgence, mais peu recommandé politiquement. Les élections du 8 septembre 1991 ont vu l’électorat argentin plébisciter, pour la première fois dans l’histoire récente du pays, un gouvernement appliquant un programme économique d’orientation ouvertement libéral. Plusieurs séries de scrutins, provinciaux et nationaux, ont confirmé la popularité du Gouvernement et la déconfiture de l’opposition qui n’a aucune autre alternative à proposer. Cette absence de l’opposition fait d’ailleurs dire à certains que le pays n’a pas encore guéri sa tendance à l’autoritarisme. En fait le Gouvernement cherche un dialogue avec l’opposition, le but étant de créer ce fameux “contrat social” entre les partis et les organisations représentatives des différents groupes d’intérêt pour parvenir à un système politique convivial. Sans opposition véritable, les dénonciations des multiples scandales qui affectent l’entourage de Menem se font par la presse28.

72Les sondages indiquent une immense majorité en faveur du plan économique, et une popularité personnelle de Carlos Menem et de Domingo Cavallo, ce dernier dépassant régulièrement le premier. Au point qu’une certaine concurrence joue entre les deux hommes. Ils se gardent bien d’encourager les supputations quant à leurs éventuelles différences. La crédibilité des réformes est en jeu et les lie, même si les jaloux ne manquent pas au Gouvernement. Menem voudrait bien faire modifier la Constitution pour pouvoir se présenter pour un deuxième mandat, mais les réactions ont été jusqu’à présent si défavorables que les probabilités que cela se réalise restent minimes. Qui donc le remplacera en 1995 ? Cavallo peut-être ? Si seulement il était péroniste et un peu plus médiatique...

73Par le seul fait de la disparition de l’hyperinflation, le pouvoir d’achat du salarié moyen augmente ou tout au moins reste stable. Ce qui ne veut pas dire qu’il soit élevé dans l’absolu. Pour un pays dont les prix se situent au niveau européen, les salaires ne dépassent pas les 300 pesos mensuels pour la majorité et les retraités de l’Etat perçoivent 150 pesos par mois. Une misère. Un énorme problème reste celui des fonds de pension, pillés depuis des générations par un Etat au bord de la faillite permanente.

  • 29 Sources utilisées pour ce chapitre : El Clarín, La Nación, Noticias, Novedades Económicas et Newsle (...)

74Malgré un gouvernement qui déclare que les réformes ont franchi le point de non-retour, tout ne va pas au mieux du côté du plan économique : le peso est surévalué, avec l’espoir que ce seront les prix internes qui baisseront. Cette politique coûte cher aux exportateurs et a provoqué un boom de la consommation de produits importés et des voyages à l’étranger. Le taux de change devra être modifié tôt ou tard en conséquence d’une inflation domestique supérieure à l’inflation de la monnaie de référence. Pour le moment, l’affluence des capitaux étrangers pousse au contraire le peso à la hausse et la banque centrale doit éponger les dollars en surplus, augmentant ainsi ses réserves et la crédibilité du taux de change actuel. Le nombre de faillites a augmenté. Le déficit budgétaire persiste et n’est comblé que par la vente des actifs de l’Etat ; la dette externe reste énorme ; les provinces sont encore déficitaires. Le taux d’investissement public et privé est catastrophique : il ne suffit pas à compenser l’usure de l’appareil de production. Il faudra que les décideurs politiques résistent aux multiples pressions pour suivre la même voie suffisamment longtemps pour que l’économie du pays soit structurellement réformée. Malgré le rythme époustouflant des réformes, rien n’est encore joué29. Les choses vont si vite en Argentine...

Conclusion

75L’histoire économique de l’Argentine se caractérise par son instabilité politique et économique. De la période 1880-1930, on retiendra le libre-échange, les exportations agraires, la domination de l’oligarchie et la richesse du pays. Ce modèle de croissance est perturbé par des circonstances externes : les deux guerres et la crise des années 1930. La rupture partielle des échanges conduit à un changement du modèle de croissance, à l’industrialisation et à l’intervention de l’Etat dans l’économie à partir des années 1930.

76Les crises internes de légitimité et de distribution provoquent des problèmes politiques que l’intervention des militaires en 1930 et à nouveau en 1943 ne simplifient pas. Perón, pour répondre à ces crises et pour assurer la sécurité nationale, accélère l’industrialisation et l’étatisation dans une dynamique nationale-populiste. En introduisant les syndicats et un mouvement qui porte son nom sur la scène politique, il bouleverse encore davantage le système politique du pays.

77La suite est une succession de coups d’Etat et de tentatives de modification du modèle populiste de croissance, mais ces tentatives ne parviennent qu’à radicaliser les antagonismes et à rendre chaotique la croissance. Les fortes résistances d’acteurs mobilisés et efficaces les font échouer. Aucun groupe ne réussissant à imposer son projet et le système politique ne parvenant pas à institutionnaliser efficacement la résolution des conflits entre les groupes, la société tourne de plus en plus autour de l’Etat, ce qui entraîne une croissance incontrôlable de l’appareil d’Etat et une contraction de l’espace non réglementé de la société civile.

78Les années 1980 apportent des changements importants à ce modèle : les forces armées se retirent du jeu politique à la suite de la déconfiture des Malouines et de l’horreur de la répression des années 1976-77. Le mouvement péroniste connaît des divisions qui permettent à un groupe “rénovateur” d’en prendre la tête. L’actuel Président, Carlos Menem, en est issu. Parallèlement, la crise économique interne et l’énorme dette indiquent, suite à l’échec des tentatives de réforme hétérodoxes, qu’une seule voie reste ouverte pour échapper au désastre : l’ouverture, la déréglemention et la libéralisation de l’économie, ce que s’applique à mettre en œuvre l’équipe actuelle sous la direction du ministre de l’Economie, D. Cavallo.

79Profitant d’une occasion historique unique politiquement, un gouvernement argentin espère réformer à fond l’économie et parvenir aux portes du monde occidental au début du XXIe siècle. Nul pays en développement n’a autant de possibilités d’y parvenir et nul n’a aussi peu le droit d’échouer.

80La situation est stable pour le moment et en l’absence d’alternative viable ainsi que d’une opposition forte, le modèle actuel recueille une forte approbation en Argentine, même de ceux, nombreux, qui en souffrent. Il reste à voir si les modifications structurelles profondes qui s’opèrent en ce moment pourront relancer le pays définitivement sur la voie de la croissance. Si le temps est donné au projet de l’équipe actuelle pour qu’elle trouve un équilibre entre moins d’Etat et mieux d’Etat, il y a de fortes raisons d’être optimiste.

Bibliographie

Bibliographie

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Annexes

Quelques chiffres

Population en 1992 : 33 millions d’habitants
Capitale : Buenos Aires (12 millions d’habitants pour le grand Buenos Aires)
Provinces : 23
Superficie : 2,767 millions de km2
Monnaie : peso (= 1$US)
Produit national brut en 1989 : 75 600 millions de $US (au prix du marché)
Produit national brut total par habitant en 1990 : 2370 $US
Croissance annuelle du PNB par habitant, 1965-90 :-0,3 %
Croissance annuelle du PIB, 1965-80 : 3,4 %
Croissance annuelle du PIB, 1980-90 :-0,4 %

Répartition du PIB en 1989 : agriculture : 14 %
industrie : 33 %
services : 53 %

Exportations, moyenne 1984-88 :
produits agricoles : 49,2 %
produits agricoles manufacturés : 25,8 %
produits manufacturés industriels : 25 %

Taux annuel moyen d’inflation, 1980-89 : 395,2 %
Taux de chômage fin 1988 : 6 %
Taux de sous-emploi : 22 %
Economie submergée en % du PIB officiel (1981-85) : 63 %
Economie submergée en % du PIB total (1981-85) : 38 %
Taux d’évasion fiscale en % de ce qui devrait être perçu : 60 %
Espérance de vie à la naissance : 71 ans
Analphabétisme des adultes : 5 %
Indice synthétique de fécondité en 1990 : 2,8 %
Apport calorique par jour et par habitant en 1990 : 3113
Taux d’urbanisation en 1990 : 86 %
Population de la capitale en % de la population totale : 36 %
Aide publique au développement reçue en 1983 : 48 millions de $US
APD reçue en 1990 : 172 millions de $US
APD en % du PNB : 0,2 %
Dette extérieure en % du PNB en 1980 : 48,4 %
Dette extérieure en % du PNB en 1990 : 61,7 %
Service de la dette en % des exportations en 1990 :34,1 %

(Source : Banque mondiale, 1987, 1990, 1992, Guissari, 1989)

- (1) en pourcentage ; (2) en pourcentage du PIB ; (3) en millions de dollars courants des Etats-Unis ;
* chiffres prévus ; # Changement de série
- Sources : World Bank, 1990 ; IEERAL, The Economist Intelligence Unit ; Díaz Alejandro, 1983 ; Di Tella and Dornbusch, 1989

Notes

1 “Argentina has failed to realize its economic potential. Its ranking, among countries in terms of GDP per capita has fallen steadily from among the most developed to close to the median” (World Bank, 1987 : XI).

2 Plus de 53 milliards de SUS en 1988, selon une évaluation du Morgan Guaranty Trust Company of New York ; pour une définition des fuites de capitaux argentins, voir Agatiello, 1990.

3 Voir Clarin, 29 janvier 1992 ; “El aval personal de Michel Camdessus”.

4 Le pays a connu 49 ministres de l’Economie de 1943 à 1992, soit un par année en moyenne. De 1946 à 1976, seuls 11 ministres de l’économie sur 31 en ont passé plus d’une à la tête du ministère, et seuls trois ont passé le cap des deux ans (de Pablo, 1980). Le Président Alfonsín, prédécesseur de Menem, était le premier président, élu librement et constitutionnellement, à terminer son mandat depuis Alvear en 1928, si l’on excepte Perón qui avait modifié la Constitution pour pouvoir se succéder à lui-même en 1952.

5 Voir Sábato, 1988, pour l’histoire et la définition de cette oligarchie ; et Halperín Donghi, 1969 ; ainsi que Scobie, 1971 ; et Smith, P. H. 1969, pour l’histoire de la "révolution" pampéenne.

6 Vers 1900, entre 20 % et 40 % des exportations argentines vont vers la Grande-Bretagne (30 % des importations argentines viennent de la G.-B.), et 85 % au total vers l’Europe occidentale (Rock, 1986). "Aquella clase gobernante negoció un pacto con Gran Bretaña : Argentina construiría una économía complementaria de la economía del Reino Unido ; produciría carne y cereales para enviar a Londres y, al mismo tiempo sería un cliente importante de la industria británica" (Crawley, 1989 : 12).

7 En particulier l’économiste A. Bunge qui, inspiré par les idées de List, se fait l’avocat de la planification, de l’industrialisation, des exportations manufacturées, du protectionnisme et de la nationalisation des intérêts étrangers.

8 Masculin à l’époque ! En réalité, si l’on excepte les immigrants qui constituent un tiers de la population, les femmes et les enfants, et que l’on tienne compte de certaines conditions, le droit de vote ne s’adresse qu’à moins de 15 % de la population, ce qui n’est d’ailleurs pas loin des normes européennes de l’époque.

9 Bien que le secteur agraire ne compte que pour moins de 20 % du PIB, il suffit encore aujourd’hui qu’il fasse la “grève de la production” pour que l’économie du pays soit étranglée : le secteur traditionnel, la production d’origine agricole, compte en effet encore pour plus de 70 % des revenus d’exportations du pays.

10 Federico Pinedo sera l’auteur d’un plan économique fameux en 1940, le premier plan de croissance économique proposant ouvertement une alternative au modèle agro-exportateur (Ministerio de Hacienda de la Nación, 1940 ; Llach, 1984), attribuant à l’Etat la fonction d’orienter une économie basée sur les exportations industrielles et agricoles, en particulier vers les Etats-Unis. Mais il ne garde pas son poste assez longtemps pour le mettre en œuvre.

11 Pas moins de 46 organismes étatiques sont créés entre 1930 et 1940.

12 La référence classique pour cette époque reste Luna, 1984 (édition originale en 1971).

13 Selon Claudio Loser (cité par Cavallo et Cottani, 1991), le taux moyen de protection effective s’élève à 295 % entre 1947 et 1952.

14 De 1945 à 1955, le nombre des employés du gouvernement fédéral passe de 312 300 à 541 200. Sur 419 députés péronistes, 202 ne possédaient rien en 1946. En 1955, ces 202 personnes possédaient 524 immeubles et 143 millions de pesos (Vega, 1974). Les Perón eux-même possédaient 700 millions de dollars US sur un compte à numéro en Suisse (Lewis, 1990, qui mentionne le chiffre de 2 à 3 milliards de dollars de capitaux illégaux évacués du pays par les favoris du régime).

15 La situation de l’économie est analysée en 1955 dans un rapport célèbre réalisé sous la direction de Raúl Prebisch, il en brosse un tableau pessimiste : l’économie du pays connaît une crise sans précédent, un bas niveau d’activité et d’investissement ainsi qu’une forte inflation. Il recommande une cure d’austérité et une dérégulation générale, une baisse du déficit gouvernemental, une diminution du nombre des fonctionnaires, la vente des entreprises étatiques non rentables, l’investissement dans l’industrie ayant une capacité d’exportation, l’ouverture aux capitaux étrangers et des mesures contre la corruption (Lewis, 1990).

16 Malgré une division entre plusieurs factions dont certaines sont nationalistes et favorables à une alliance avec le péronisme, alors que d’autres y sont farouchement opposées, la préservation de l’unité institutionnelle reste une variable déterminante dans l’attitude des forces armées : elles interviendront ou se retireront du système politique pour empêcher des divisions provoquées en leur sein par les contacts avec les secteurs civils.

17 Le nombre des employés de l’Etat, y compris ceux des entreprises publiques, passe de 541 000 en 1955 à 763 000 en 1971, pour se situer à 1 022 000 en 1986, sans compter les enseignants (plus de 250 000) ou les militaires (environ 130 000) et les employés provinciaux (854 000 en 1986) (Lewis, 1990 ; FIEL, 1987).

18 De 255 à 350 pesos pour un dollar des Etats-Unis, taux auquel il reste fixé jusqu’en juin 1970.

19 A noter, comme toujours dans le cas argentin, les exceptions à la règle : si le taux effectif de protection moyen est de 422 % en 1965, plus de 75 % des importations entrent au pays avec des tarifs nuls ou très bas grâce aux exemptions légales et aux régimes d’importation spéciaux (Cavallo et Cottani, 1991 : 4244).

20 Ces paragraphes doivent beaucoup à Cavallo et Cottani, 1991 ; De Pablo, 1986 ; James, 1990 ; Rock. 1989 ; Lewis, 1990 ; et Wynia, 1986.

21 Voir le rapport de la Commission nationale sur la disparition des personnes, 1984 ; ainsi que Timerman, 1982, pour un aperçu édifiant.

22 “Mismanagement of the exchange rate combined with an opening of the capital account is almost the full explanation for the massive debt accumulation” (Dornbusch et De Pablo, 1990 : 47). Le Gouvernement doit, pour soutenir la crédibilité de sa politique de dévaluation préannoncée, maintenir un haut niveau de réserves : cet argent est emprunté sur les marchés internationaux à des banques privées. Avec des taux d’intérêts élevés et des dévaluations préannoncées, les spéculateurs placent sans risque de l’argent emprunté à ces mêmes banques et retirent leur argent juste avant la prochaine dévaluation. Ils remboursent rapidement et laissent les profits dans les même banques souvent qui prêtent au Gouvernement. La boucle est bouclée, seul l’Etat argentin y perd. Les changes étant libres, l’Etat subventionne de fait la fuite des capitaux. A noter que probablement un tiers de la dette est dû à des achats militaires.

23 Ces paragraphes doivent beaucoup à Canitrot, 1982 ; Cavallo et Cottani, 1991 ; Martinez de Hoz, 1976 et 1981 ; Nogués, 1986 ; et Schvarzer, 1986.

24 Ces paragraphes doivent beaucoup à Dornbusch et De Pablo, 1990 ; Lewis, 1990 ; Machinea, 1990 ; et Smith, 1989 ;

25 Ce raisonnement est exposé en détail dans Hufty et Uvin, 1990.

26 Une estimation de l’évasion fiscale annuelle tourne autour d’un chiffre de 20 milliards de SUS de perte pour le Trésor (Lewis, 1990 : 490).

27 A titre anecdotique, après la privatisation de la compagnie téléphonique d’Etat, Entel qui perdait 86 millions de dollars par année en 1987, la première préoccupation des nouveaux propriétaires fut de faire un inventaire serré des employés à la première paie : près de mille employés ne se présentèrent jamais, n’existant pas (Noticias, 23 de febrero de 1992). Les 13 plus grandes entreprises de l’Etat perdaient trois milliards de $US par année en 1987 (Lewis, 1990 : 490)

28 “Yomagate” lié au recyclage d’argent de la drogue et impliquant la belle-famille de Menem, “Privatisation d’Aerolíneas” dans laquelle la compagnie acquéreuse, Iberia, semble avoir payé son achat en hypothéquant les avions qu’elle ne possédait pas encore légalement avec la complicité de la ministre responsable du dossier, “Swiftgate” une tentative d’extorsion de pots-de-vin par l’un des ministres les plus proches de Menem envers la compagnie Swift, impression de billets de banque en double par la Casa de Moneda, impliquant un proche ami de Menem. A noter que ces affaires sont en cours et qu’il ne s’agit que de chefs d’accusation répercutés par les médias. Le quotidien Pagina 12 et son journaliste H. Verbitsky (Robo por la Corona, Bs. As., Planeta, 1991) a été l’un des plus prompts à dénoncer les scandales ; le Gouvernement a tenté de l’intimider en retirant toutes les publicités officielles de ses pages, le tollé a été tel que le quotidien a fini par recevoir plus de publicité gouvernementale que ses concurrents.

29 Sources utilisées pour ce chapitre : El Clarín, La Nación, Noticias, Novedades Económicas et Newsletter (Fundación Mediterránea), The Economist Intelligence Unit, Country Report : Argentina, Lewis, 1990.

Table des illustrations

Titre Variation annuelle du PIB en % et type de régime
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Titre Indice des prix à la consommation : variation mensuelle en %
Légende Sources : IEERAL et The Economist Intelligence Unit
URL http://books.openedition.org/iheal/docannexe/image/3046/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 40k
Légende - (1) en pourcentage ; (2) en pourcentage du PIB ; (3) en millions de dollars courants des Etats-Unis ;* chiffres prévus ; # Changement de série- Sources : World Bank, 1990 ; IEERAL, The Economist Intelligence Unit ; Díaz Alejandro, 1983 ; Di Tella and Dornbusch, 1989
URL http://books.openedition.org/iheal/docannexe/image/3046/img-3.jpg
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Auteur

Assistant, Institut Universitaire d'Etudes du Développement (IUED), Genève

© Éditions de l’IHEAL, 1993

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