Version classiqueVersion mobile
OpenEdition Books

Économies d'Asie et d'Amérique latine : changements de cap

 | 
Gilbert Étienne
, 
Jean Revel-Mouroz

Les réformes structurelles au Brésil : quatrième étape du modèle de développement ?

Jacky Buffet

Texte intégral

1Au soir du 15 mars 1985, les militaires remettent la magistrature suprême du Brésil à un gouvernement civil. L’impact historique de cet événement est immense. Le modèle de développement concentré, excluant et extraverti, soutenu par les forces armées au lendemain de la déposition de Goulart (1er avril 1964) est arrivé à de telles contradictions, que l’espoir d’établir enfin un développement plus égalitaire est rendu à la société civile. Les propositions de réformes s’enchaînent à un rythme effréné - réforme agraire, réforme fiscale, élargissement du marché intérieur - dans un écho tardif aux mesures décrétées par Goulart vingt-et-un ans plus tôt, comme si l’histoire pouvait effacer l’intermède militaire.

2Six ans après, l’élan réformiste initialement conçu comme une rupture avec le système de gestion déchu s’est considérablement modifié. Passé l’enthousiasme des premières heures, l’urgence des problèmes a rapidement rappelé au pays les obligations contractées envers son modèle de développement, renvoyant aux "calendes grecques" la réforme agraire et la réforme fiscale. L’éradication des syndromes de la dette et de l’hyperinflation orientent les décisions économiques vers des politiques hétérodoxes largement en rupture avec les solutions préconisées par le FM ! et la Banque Mondiale. L’échec de ces politiques, la permanence de maux nettement endémiques et l’écho sourd de bruits de bottes imposent finalement un retour à une orthodoxie bon teint, à peine plus feutrée que les programmes que l’on avait cherché à écarter.

3Ce qui frappe le plus dans cette évolution, c’est la lenteur avec laquelle sont adoptées les mesures que d’autres pays voisins, Mexique et Chili en particulier, ont tôt fait d’appliquer. Cette réticence nous semble être révélatrice d’une réelle crise d’adaptation de l’économie aux nouvelles conditions imposées par les marchés, dont les explications sont probablement à rechercher dans les excès protectionnistes liés aux politiques antérieures, et les comportements spéculatifs implicitement encouragés par un Etat de moins en moins à même de tenir son rôle d’incitateur au développement.

4Sans reprendre point par point l’histoire de ce pays, nous rappellerons les grandes lignes de son développement du début des années 1960 jusqu’au retrait des militaires en 1985 ; après quoi nous tenterons de retracer les réformes économiques mises en œuvre à partir de cette date et d’esquisser les perspectives envisageables à moyen terme.

La modernisation brésilienne : une valse à trois temps - exclusion, concentration, extraversion -

La situation à la veille du coup d’Etat

5Au début des années 1960, le Brésil est un véritable "casse-tête". Le déplacement du centre dynamique de l’économie vers le secteur industriel est accompli, mais entre désormais en contradiction avec l’accord conclu dans les années 1930 entre le secteur agro-exportateur en déclin et les milieux industriels urbains en formation. Porteuse d’une logique économique nouvelle de plus en plus opposée à la logique séculaire de la terre, l’industrialisation ne peut alors être envisagée qu’à travers deux voies possibles : le développement du marché intérieur ou la recherche de nouveaux débouchés à l’extérieur. Sur le plan politique, l’alternative est clairement posée entre l’application d’une vaste réforme agraire et la mise en œuvre d’une politique salariale restrictive, autant de solutions à peine envisageables dans le cadre d’un Etat de compromis (Buffet, 1991).

6L’attentisme des dirigeants, les contradictions qui enferment le secteur industriel, la fragilisation de la situation économique qui en découle et l’ouverture d’une crise institutionnelle dans les premiers mois de l’année 1964, précipitent finalement la chute du populisme en projetant au pouvoir une force d’arbitrage, dépourvue de toute légitimité, mais détentrice de tous les pouvoirs : l’Armée.

La mise en place des conditions préalables au modèle

7La liquidation du pacte populiste efface du même coup les principaux obstacles à l’application d’une politique de modernisation industrielle compatible avec les structures politiques, économiques et sociales séculairement implantées. En optant pour une concentration du revenu et le développement des exportations de produits manufacturés, les forces issues du coup d’Etat réaliseront une nouvelle alliance entre le capital étranger et le capital national, soutenue à la fois par les grands propriétaires terriens et la classe moyenne urbaine. Le développement sera désormais ouvert sur l’extérieur, et pour ce faire organisera une concentration rapide du capital dans de grandes unités de production, ainsi que l’exclusion des travailleurs urbains et ruraux des marchés de consommation.

8Les premières mesures du nouveau régime seront essentiellement consacrées à la mise en œuvre des conditions de fonctionnement de cette alliance (Ohara, 1974).

  • 1 A partir de 1964, le niveau de salaire sera directement fixé par l’Etat, au rythme d’une fois par (...)

9L’intensification des relations capitalistes sera recherchée à travers une sévère politique déflationniste, qui entraînera un processus massif de dévalorisation du capital, ainsi qu’une concentration en faveur des unités techniquement les mieux équipées ou financièrement les mieux pourvues (Chaves Bastos, 1983). Les mesures de répression salariale permettront à leur tour de réduire les coûts de production, favorisant par là-même la reconstitution des marges de profit, ainsi que l’éclatement du marché des biens durables en deux enclaves de consommation, l’une réduite en nombre mais solvable, l’autre numériquement majoritaire, mais réduite à pourvoir la fonction consommatrice de la première1 (Huritienne, 1983).

10Dans le domaine du commerce extérieur, la croissance sera désormais associée à une élévation des montants exportés, un élargissement de la structure des produits exportables, ainsi qu’un encouragement à l’entrée de capitaux étrangers. L’élévation des exportations sera réalisée à travers une réduction des taxes, une simplification des procédures administratives, des mesures fiscales incitatives, et l’introduction, à partir d’août 1968, d’une politique de mini-dévaluations, qui permettra aux produits brésiliens de conserver leur marge de compétitivité devant l’inflation (Baer, 1977). L’entrée des capitaux étrangers visera quant à elle à réduire le déficit de la balance des paiements, compléter l’épargne interne, favoriser l’accès aux technologies étrangères et stimuler la croissance des branches industrielles les plus dynamiques. La consolidation de ces flux sera assurée par des garanties de plus grande liberté dans le rapatriement des profits, d’accès privilégié aux capitaux extérieurs, de stabilité sociale et de bas salaires.

11Cette redéfinition des normes de développement sera enfin complétée par une refonte complète des normes de régulation politique et sociale, destinée d’une part à neutraliser l’opposition (internements, suspension des droits politiques, répression policière...), et d’autre part à assurer la conformité des leaders au projet de développement (mise en œuvre de techniques d’organisation politique - fonctionnement des partis, règles électorales - souples et révisables à volonté).

Le "miracle" économique brésilien

  • 2 La part de revenu reçue par les 10 % des ménages les plus riches passera de 11,7 % à 17,8 % entre (...)

12A partir de juin 1967, le gouvernement commence à relâcher les instruments de contrôle en vue de favoriser une relance de l’économie. Celle-ci sera enclenchée à travers une politique de grands travaux publics qui visera à consolider les infrastructures (énergie, transports, communications, sidérurgie, constructions navales, pétrochimie), dynamiser le secteur industriel (minerais non métalliques, ciment, fer à béton...) et relancer la demande (habitat populaire, construction, industries de l’aménagement intérieur). L’impact inflationniste de cette relance sera préalablement corrigé par l’adoption de la "correction monétaire", jetinhio permettant d’indexer la valeur des actifs sur l’inflation. La politique salariale inaugurée en 1964 sera à son tour accentuée à travers une rigide politique d’encadrement des salaires ouvriers et une libération progressive des salaires intermédiaires et élevés2 Enfin, la reprise sera rendue possible par l’existence d’une capacité de production largement sous-utilisée durant les années de crise, qui permettra d’atteindre les années 1970 sans exiger un effort soutenu d’investissement.

13L’économie amorcera ainsi rapidement un cycle de croissance très particulier dans lequel le système capitaliste pourra enclencher une dynamique propre, indépendamment de toute redistribution du revenu et de toute élévation du niveau de consommation interne.

14A partir de 1970, une fois recouvertes les capacités oisives, la croissance sera relayée par une reprise de l’investissement (1er Plan National de Développement), notamment dans le secteur des biens de capital, une modernisation des industries traditionnelles et une expansion des exportations de produits manufacturés. Les investissements étrangers recevront un traitement extrêmement favorable et s’élèveront d’une moyenne de 165 millions de $ par an entre 1965-69, à 1 341 et 1 268 millions de $ en 1973 et 1974. Il en résultera un accroissement de la part du capital étranger et des firmes multinationales dans les secteurs stratégiques de l’économie, mécanique (75 %), matériel électrique (76 %) et matériel de transport (96,5 %), qui connaîtront alors les taux de croissance les plus élevés. L’importation de biens déficients sera enfin de plus en plus assurée à travers des emprunts et financements externes.

Le temps du bilan : du "miracle" au "mirage"

15Fin 1973, l’expérience brésilienne affiche un bilan très positif. L’industrie de transformation, qui avait enregistré une croissance nulle entre 1963 et 1965, connaît une nette reprise avec 6,8 % de croissance annuelle moyenne entre 1966 et 1967, et atteint, sous l’impulsion de la politique de grands travaux de l’Etat, une croissance supérieure à 13 % entre 1968 et 1973. A l’intérieur de ce secteur, les performances sont particulièrement remarquées dans les sous-secteurs de biens de consommation durables et biens de capital, dont la croissance passe respectivement de 22 % et 13,7 % entre 1967-70 à 25,5 % et 22,5 % entre 1971-73. Les produits industriels, qui ne représentaient que 3 % des exportations totales en 1960 voient leur part monter à 21 % en 1968, puis 32 % en 1973, tandis que le café en grain, qui représentait encore 56 % de la valeur des produits exportés en 1960 voit sa part chuter à 41 % en 1967, puis à 20 % en 1973. L’inflation décline enfin régulièrement, pour passer de 90 % en 1964 à 15 % en 1973, parallèlement à un net accroissement de l’épargne en termes absolus (Brasseul, 1982).

16A partir de 1974, ce modèle commence toutefois à donner des premiers signes d’essoufflement, symptomatiques des faiblesses qui le caractérisaient.

17Celles-ci s’expriment tout d’abord à travers une nette dégradation du pouvoir d’achat des salaires (35 % entre 1964 et 1974), qui touche invariablement le secteur privé et le secteur public. Il en résulte une chute de la qualité de vie des travailleurs, ainsi qu’un approfondissement de la concentration des revenus en faveur des couches déjà les plus favorisées. Cette dégradation s’accompagne en outre de pressions accrues sur le marché des biens alimentaires, qui révèlent un retard des productions destinées au marché intérieur (riz, haricots, tomates) sur les productions exportées (soja, oranges, sucre, café, coton), alimentant par là-même une nette élévation du coût de la ration alimentaire (Serra, 1983).

18Les tensions s’expriment également sur le secteur industriel, en particulier à travers une incapacité croissante de l’appareil productif à satisfaire la demande en biens de capital créée par la croissance. Ces pressions se traduisent par la réapparition d’importants goulots d’étranglement, l’allongement des délais de livraison, voire le développement d’une véritable économie de marché noir dans les secteurs les plus sensibles à la demande (automobile en particulier). Il en découle de nouvelles pressions sur les importations, qui favorisent à leur tour la réapparition des premiers déficits commerciaux depuis 1967, laissant déjà entrevoir la nécessité d’intensifier les financements externes et les exportations, sous peine de devoir renoncer à très court terme aux importations et compromettre ainsi la poursuite de la croissance.

19En ce qui concerne la politique sociale, on note une aggravation considérable du problème de l’habitat dans les grandes métropoles et un développement de la pauvreté urbaine. Loin de contribuer à l’accroissement des logements "bon marché", les programmes de construction enclenchés à partir de 1968 n’auront concerné que les logements résidentiels, entraînant à partir de 1971 une énorme spéculation immobilière, une très importante élévation du prix de l’habitat au m2 et finalement un gonflement inquiétant des favelas périphériques. Le début des années 1970 confirme ainsi une nette dégradation des conditions de vie dans les grandes villes, qui s’exprime par une forte élévation du taux de mortalité infantile (de 69,4 en 1965 à 86 pour 1000 en 1973 à São Paulo, et de 93,2 à 105 pour 1000 à Belo Horizonte) (Singer, 1985).

20Il ne saurait être question de conclure sur ce bilan sans rappeler enfin que dans l’ensemble, le "miracle" n’avait pu être réalisé que parce que le pays vivait sous un régime militaire autoritaire, qui avait pris soin de réduire à néant toute forme d’opposition organisée. L’année 1973 caractérise l’aboutissement de ce processus, à travers des résultats économiques certes très encourageants, mais également une accumulation de tensions, tant économiques, politiques que sociales, qui placeront le modèle d’internationalisation et de concentration, créé en 1964, dans une situation particulièrement vulnérable et perméable à tout choc externe.

21A partir de juillet 1973, ces tensions se combineront à la crise économique mondiale et à la brusque élévation des prix du pétrole, au moment précis où la capacité installée commençait à nouveau à s’éloigner de la demande effective. Le pays entrera alors dans une lente phase de décélération, puis de récession, qui exacerbera les contradictions de son développement et révélera finalement la crise qui perdurera jusqu’à nos jours.

Le modèle brésilien en crise : l’épuisement progressif des formes autoritaires de régulation

1974-79, marche forcée vers l’industrialisation et ajustement par endettement

  • 3 On rappellera que le pétrole représentait à cette époque un produit de première nécessité, relativ (...)

22Lorsqu’en mars 1974 le quatrième gouvernement de la Révolution prend en main les destinées du Brésil, la situation mondiale est dominée par la crise du pétrole qui transforme soudainement les ressources énergétiques en arme politique. Bien qu’à l’apogée de son "miracle", l’économie brésilienne ne peut absorber rapidement les conséquences du quadruplement d’un des paramètres essentiels de son modèle de développement : l’énergie3. Ironie du sort, au printemps 1974 le pays se trouve au plus haut point de sa dépendance extérieure, exprimée par le rapport entre la valeur des importations essentielles à la poursuite de la croissance et les moyens disponibles pour les acquérir. Bien que les exportations se soient élevées de 1,4 milliards de $ en 1964 à quelque 7,8 milliards en 1974, la balance commerciale, excédentaire durant les années du "miracle", devient brusquement déficitaire de 4,7 milliards. Le déficit en compte courant atteint 7,5 milliards à la fin de l’année, soit une hausse de 300 % par rapport à 1973, tandis que la balance des paiements chute de près de 3 milliards. L’inflation relancée ajoute alors à la crise une dimension sociale explosive.

23Ces transformations renvoyaient les dirigeants face à un dilemme particulièrement délicat : ou bien reconnaître la profondeur de la crise et adopter une stratégie de ralentissement destinée à réduire ses effets immédiats, ou bien réfuter son caractère structurel en adoptant une politique contracyclique de relance via endettement. Pour le géant qui venait de s’éveiller, l’alternative signifiait soit le recul, la fin du vieux rêve d’industrialisation et l’aveu d’échec du "miracle", soit le pari de transformer celui-ci en "super-miracle" en préparant le pays à s’élever de puissance industrielle en puissance capable de disputer l’hégémonie mondiale aux économies les plus industrialisées. La nature même de la crise, l’état dans lequel se trouvait la balance commerciale et les exigences affichées par la demande d’importation, tout portait alors à croire que le Brésil adopterait, à l’image des grandes puissances, une stratégie d’attente et de rigueur. C’est pourtant la seconde solution qui prévaudra, avec la mise en route d’un Ile Plan National de Développement et d’un nouveau mot d’ordre "Brésil-Puissance Emergente" (Barros De Castro - Pires De Souza, 1985).

24Pour infléchir les tendances en cours et restaurer un nouvel ordre de croissance, une transformation radicale de la structure économique s’avérait nécessaire. Celle-ci sera programmée à travers un renforcement de la substitution d’importation dans les secteurs de biens de capital et biens de base (chimie lourde, sidérurgie, métaux non-ferreux, pétrochimie, métallurgie, fertilisants, aéronautique, électronique, constructions navales...), la promotion de grands projets d’exportations de matières premières (cellulose, fer, acier...) et la mise en route de nouveaux investissements dans le domaine de l’énergie (pétrole, potentiel hydroélectrique, nucléaire...) et des communications (réseau ferroviaire, électrification des zones rurales...).

25Par une série d’investissements dans les produits de base, l’énergie et les biens de capital, les autorités entendaient corriger les déséquilibres qui rongeaient la croissance et amener une nouvelle étape de substitution d’importation destinée à accroître l’offre de biens indispensables au développement du marché interne et aux exportations.

26Au cours de la première moitié de l’année 1976, la croissance industrielle reprendra vigoureusement, soutenue par les dépenses réalisées à travers les entreprises publiques dans le cadre du nouveau plan de développement. Cette reprise sera toutefois entachée par une forte accélération de l’inflation, que les autorités imputeront immédiatement à l’expansion effrénée du déficit public. Les résultats atteints en matière de commerce extérieur n’apporteront également que de très faibles espoirs de réduire l’important déficit de 1974-75 jusqu’alors financé par le fonctionnement de l’épargne externe. Bien plus, le profil de l’endettement extérieur commencera à inquiéter les milieux gouvernementaux qui percevront dans la réduction du poste des réserves internationales (6,5 milliards de $ en 1973, 5,4 en 1974, 4, 1 en 1975) une raison majeure à l’éventualité d’une non-reconduction des prêts accordés au pays par les banques internationales. Ce risque sera d’autant mieux perçu que, gonflé par l’arrivée à échéance des prêts contractés durant le "miracle", le service de la dette poursuivra son inexorable ascension en s’élevant de 36 % à 43 % des exportations de biens et services.

27Après une série de mesures correctrices destinées à stabiliser les pressions, la croissance se stabilisera finalement en 1977 à 4,7 %, favorisant un retrait de l’inflation à 39 % contre 46 % en 1976. Le déficit commercial de 1974, 1975, 1976, sera quasiment éliminé grâce à un accroissement de près de 20 % des exportations et une légère diminution des importations qui permettront de dégager un solde à peine déficitaire de 100 millions de $. Bien plus, la transformation de la structure industrielle souhaitée par les autorités donnera ses premiers fruits avec un accroissement de la part des exportations de produits manufacturés qui s’établira désormais à près de 40 % des exportations totales contre 23 % en 1973. L’enthousiasme de la fin de la décennie sera enfin accentué par une bonne tenue des réserves de change, lesquelles s’éleveront de 4 à 12 milliards de $ entre 1974-75 et 1978. Il apparaîtra alors nettement aux observateurs les plus optimistes qu’à la fin de l’année 1977, les effets du premier choc pétrolier seront définitivement absorbés.

28Ce répit ne sera toutefois qu’apparent, infirmé dès 1978 par une nouvelle détérioration des indicateurs économiques qui traduira un acheminement progressif vers la crise profonde. L’inflation reprendra vigoureusement pour s’acheminer sur la fin de la décennie vers des taux proches de 100 %. L’année sera également marquée par un nouveau déficit commercial de 1 milliard de $ consécutif à une élévation de 14 % des importations tandis que le niveau d’exportation n’augmentera que de 4 %.

29Bien plus, l’année 1978 sera marquée par une nouvelle élévation de la dette de 12 milliards de $, contre une moyenne d’à peine 4,5 milliards par an entre 1974-76, ainsi qu’une détérioration sensible du ratio du service de la dette qui passera de 38 % à 42 %’entre 1976 et 1977 pour atteindre 57 % en 1978. L’élévation de cette dette aura un impact décisif sur le développement de la dette intérieure, qui s’exprimera par une accélération vertigineuse des titres émis par les autorités monétaires (ORTN en particulier) pour financer la contrepartie en Cr$ des $ acquis sur les marchés financiers internationaux.

30Finalement, les années 1970 se termineront sur une note relativement pessimiste qui accentuera encore davantage la perméabilité de l’économie à l’instabilité du contexte économique international. L’inflation, qui s’était maintenue aux alentours des 25 % durant le "miracle" présentera désormais un taux deux fois supérieur à celui enregistré en 1973. De même, la dette externe atteindra 2,5 fois le montant des exportations de l’année (contre 1,6 fois en 1971-72), avec un service proche des 2/3 des exportations et une dynamique d’endettement désormais clairement financière. L’économie avait certes élargi considérablement ses capacités productives, mais exigeait encore de nouveaux fonds de capitaux pour clore les tranches d’investissements non achevées, et ce au moment même où la dette ne servait guère plus qu’à financer sa propre croissance (Bresser Pereira, 1985).

31L’illusion de la croissance léguée par le "miracle", puis entretenue par le Ile PND s’évanouira finalement avec le deuxième choc pétrolier - qui portera le prix du baril de brut de 12 $ fin 1978 à 30 $ début 1980 - et la nouvelle élévation des taux d’intérêts internationaux en 1979-80, consécutive à la réorientation de la politique monétaire nord-américaine. La récession mondiale de 1980-82 et la brusque contraction du marché international de crédit à partir du troisième trimestre de 1982 compléteront alors cette nouvelle phase de difficultés en provoquant une réduction brutale des réserves de change du pays et en l’amenant progressivement à accepter les complexes négociations avec le FMI, les créanciers internationaux et le gouvernement nord-américain.

1979-1985, crise internationale et ajustement par récession

  • 4 Le prix de la tonne de "brut" importé passe de 91,9 $ en 1978 à 126,1 S en 1979 puis 215,2 $ en 19 (...)

32Lorsque Figueiredo arrive au pouvoir en mars 1979, il est à son tour confronté à un nouveau dilemme : comment gérer une inflation croissante et administrer une dette dont le service absorbe déjà 63 % des recettes d’exportations, sans provoquer un recul de la croissance ? Sur le plan international, la situation est alors dominée par une nouvelle hausse du prix de l’énergie4. qui porte à 51 % la part des recettes d’exportations consacrée à la facture pétrolière. Cette situation est en outre aggravée par une flambée des taux d’intérêts internationaux qui ébranle la dette extérieure, en approfondissant un service rattaché pour près de 70 % à des taux flottants. Enfin, les années 1979-80 sont caractérisées par un net approfondissement du déficit commercial qui passe de-1 milliard de $ en 1978 à-2,7 en 1979-80 et une chute du stock des réserves internationales de 12 milliards de $ en 1978 à 7 milliards en 1980.

33Conscient des difficultés, le gouvernement tentera dans un premier temps d’apaiser les pressions à travers une politique déflationniste. Cette politique se heurtera rapidement à l’hostilité des milieux d’entreprise qui exigeront la démission du ministre en place et le retour à une politique de "croissance forcée". Celle-ci sera abordée à travers un IIIe Plan National de Développement qui définira les objectifs de la période 1980-85.

34Pensant réitérer l’expérience de 1967, le nouvel homme fort du Plan, Delfim Netto (qui était en même temps l’auteur du "miracle économique") opposera alors à la lutte contre l’inflation par la classique récession, une stratégie plus nuancée de relance fondée sur un "changement dans la composition de la croissance". Contrairement aux années précédentes, celle-ci ne devra pas dépasser 5 % et ne sera plus fondée exclusivement sur l’industrie mais également sur l’agriculture, les exportations et le secteur énergétique. L’élévation de l’offre interne d’aliments devra permettre d’apaiser les tensions inflationnistes, de même qu’en gonflant les excédents exportables, elle devra contribuer à rééquilibrer les comptes externes et favoriser l’accès de la paysannerie aux biens industriels. En débouchant sur le développement des cultures industrielles, elle devra enfin permettre d’atténuer la crise énergétique et favoriser le développement de sources d’énergie alternatives (alcool en particulier).

35Tout comme celle de son prédécesseur, la politique de Delfim Netto ne tardera pas à révéler son impuissance, illustrée dès la fin 1979 par une inflation de 77 %. Bien plus, les mauvais résultats enregistrés dans l’agriculture (gelées, sécheresses, précipitations excessives) obligeront non seulement le gouvernement à renoncer à son objectif d’élever les exportations agricoles, mais également à intensifier l’importation de biens de première nécessité comme le riz et les haricots, à un moment où la balance commerciale était de nouveau en proie à une nouvelle vague d’élévation du prix des hydrocarbures.

36Confronté aux difficultés de la relance, Delfim Netto reconnaîtra finalement l’extrême difficulté à enclencher une croissance équilibrée, et adoptera progressivement les mesures correctrices qu’il s’était refusé à appliquer auparavant. L’année 1980 marquera ainsi le retour à une politique de plus grande rigueur, caractérisée essentiellement par une réduction de la demande interne, l’abandon de nombreux projets d’investissements et une plus grande austérité budgétaire. Les impôts seront majorés et l’offre de moyens de paiements considérablement réduite, en particulier grâce à une élévation des taux d’intérêts, qui aura non seulement pour conséquence de ralentir le volume de prêts accordés (et porter ainsi un coup d’arrêt au crédit à la consommation), mais également d’inciter les agents économiques à s’endetter directement en $ à l’extérieur, afin de contourner les restrictions croissantes imposées par les créanciers internationaux. Cette politique d’encadrement du crédit sera accompagnée d’une restriction de l’émission monétaire destinée à désamorcer les pressions inflationnistes, et elle-même renforcée par un réajustement différencié des salaires (de 3 à 6 mois).

37Aux côtés de cette politique de refroidissement, d’importantes mesures seront prises en matière de commerce extérieur afin de restaurer l’équilibre des comptes. Les exportations seront à nouveau encouragées par une accélération des mini-dévaluations, ainsi qu’un rétablissement des subventions, financements préférentiels et autres mesures incitatives. L’import-substitution sera également relancée - notamment dans le domaine de l’énergie - par une intensification de la prospection pétrolière, ainsi que la valorisation des matières premières locales (barrages, éthanol de sucre). Les autorisations d’importations feront enfin l’objet de lenteurs administratives (Coutinho, Belluzzo, 1983).

38L’effet de ces mesures ne tardera pas à se faire sentir. Combinée au contrôle de la masse monétaire, la raréfaction du crédit favorisera une élévation brutale des taux d’intérêts qui entraînera en retour un recul des investissements à-13,25 % et précipitera une récession sans précédent dans l’histoire du pays à-4,4 % de croissance du PIB (contre 8 % en 1980).

39Ce recul sera particulièrement sensible dans les industries de biens d’équipement pour lesquelles le taux annuel de croissance passera de 4,6 % à-17,9 %, et dans les industries de biens de consommation durables où il passera de 7,7 % à-25,2 %. Le taux de croissance annuelle dans le secteur industriel global enregistrera un sévère recul, passant de 7,6 % en 1980 à-10 % en 1981. Concernant la lutte contre l’inflation, la politique appliquée se traduira au mieux par un léger retrait à 95 % en 1981 (110 % en 1980), bien en deçà des objectifs fixés alors à 70 % par Delfim Netto. La balance commerciale enregistrera enfin une légère amélioration, permettant de dégager un excédent de 1,2 milliard en 1981.

40Conséquence de cette dernière amélioration, l’accroissement de la dette au cours de cette année pourra exclusivement être destiné à la couverture des intérêts échus, soulignant avec acuité son caractère financier, son autonomisation par rapport au développement réel de l’économie, et finalement son rôle dans l’aggravation des tensions.

41On rappellera à titre indicatif que jusqu’alors, le pays n’avait pas éprouvé de réelles difficultés à obtenir de nouveaux prêts à moyen et long terme. Les dirigeants de Brasilia avaient même fait état d’un optimisme débordant quant à la situation économique, ne jugeant aucunement nécessaire de rééchelonner la dette. En fait, tout s’était passé comme si les leaders politiques avaient cherché à inverser les pôles de la dépendance, estimant qu’une interruption des prêts ne pourrait que conduire à une déroute financière internationale. La crise mexicaine de 1982 et l’intervention in extremis des banques américaines en décembre apporteront un démenti cinglant à cette vision, soulignant l’extrême précarité de la situation financière du Brésil.

42Autre problème sensible, l’année 1982 sera également marquée par un premier sursaut de la dette intérieure, symptomatique du développement de plus en plus intense d’une spéculation sur les titres indexés de la dette publique. Soumis aux restrictions imposées par la logique de rééquilibrage des comptes et confrontés à une élévation de leurs coûts de production consécutive à la crise, les entrepreneurs commenceront à voir dans les applications financières une forme d’action économique largement plus rémunératrice que les investissements productifs. Cette situation renforcera en retour la responsabilité de l’Etat dans la conduite de l’accumulation, en favorisant une élévation des taux d’intérêts internes afin d’encourager le développement de la dette publique et de la dette externe privée, identifiées comme moyens les plus appropriés pour financer les programmes d’investissements publics. Désormais fixés à un niveau élevé par l’Etat, les taux d’intérêts conduiront progressivement une partie des entreprises à transférer leurs fonds de trésorerie, voire à stériliser les investissements productifs sur les transactions à court-terme (open-market, overnight et titres de la dette publique - ORTN-) qui commenceront à fonctionner comme un véritable refuge monétaire devant la crise.

43Il n’est guère surprenant dans ce cadre, que l’interruption des prêts internationaux suite à la crise mexicaine de 1982, n’ait fait qu’aggraver la situation. N’arrivant plus à assurer le refinancement de sa dette externe par de nouveaux prêts, le secteur public n’aura alors d’autre ressource que de forcer les canaux internes de financement à travers une émission encore plus importante de titres publics, permettant d’accéder aux dépôts en monnaies étrangères de la Banque Centrale. La dette interne se substituera ainsi progressivement à la dette externe dans une liaison très étroite avec cette dernière (Aubertin, Rifflart, 1990).

44Evitée de justesse, la crise n’en sera pas pour autant définitivement écartée. A partir de novembre, le gouvernement annoncera ainsi son intention de traiter avec le FMI, apportant une troisième inflexion à la politique de "marche forcée".

45L’économie sera désormais ajustée au strict montant de prêts qu’il lui sera possible de contracter, renonçant par là-même à la politique de sur-endettement qui avait caractérisé les dernières années. Les gouvernants demanderont aux principaux centres bancaires d’estimer la valeur des prêts potentiels pour l’année en cours et fixeront en conséquence les objectifs économiques à atteindre, selon une dynamique accordant au FMI et aux banques internationales une influence déterminante.

46Sur le plan économique, les priorités seront également recentrées et soumises à l’approbation de la communauté financière internationale qui exigera une réduction des déficits publics, un réajustement de la balance commerciale, une limitation de l’inflation, une redéfinition du taux de change et l’abandon de l’indexation des salaires sur l’inflation. La panoplie de mesures adoptée depuis 1980 - contrôle de la masse monétaire, réduction des importations, promotion des exportations, contention de la demande globale, lutte contre l’inflation, baisse des investissements - sera par conséquent renforcée dans un sens permettant de rétablir à court terme les grands équilibres économiques, mais débouchant dans le domaine social sur des "émeutes de la faim" et des scènes de pillages particulièrement violentes.

47Dans l’ensemble, cette politique confirmera très vite les résultats escomptés. L’excédent commercial sera reconduit en 1983, et atteindra le niveau de 6,4 milliards de dollars. Bien plus qu’à un effort soutenu d’exportation, ce résultat sera tout d’abord imputable à une réduction des importations de 22 à 15 milliards de $, ainsi qu’à une reprise très nette de la substitution d’énergie. L’année 1983 se traduira également par un recentrage de la politique budgétaire autour des critères imposés par le FMI, qui permettra, moyennant de nouvelles coupes dans les dépenses, d’abaisser le déficit public de 5,8 % à 2,5 % du PIB. Il en résultera une nouvelle réduction de l’investissement qui portera à son tour un coup fatal à la production industrielle (-6,1 % en 1983 contre-0,3 en 1982), en particulier dans les industries de biens d’équipement (-20,2 % en 1983 contre-10,8 % en 1982) réduites à travailler au tiers de leur capacité. L’année se terminera par un retrait net du PIB de-3,3 % (+0,6 en 1982) aggravé par une nouvelle envolée de l’inflation à 211 %. En 1984, la poursuite de l’ajustement confirmera l’assainissement de l’économie, mais laissera en retrait l’inflation, apparemment insensible aux thérapies du FMI, et qui s’établira désormais au taux record de 224 %.

48Le retour à la démocratie, incarné par la victoire d’un candidat démocrate aux élections présidentielles du 15 janvier 1985, fera remonter à la surface des préoccupations les espoirs noyés dans le coup d’Etat vingt-et-un ans plus tôt, et apportera de nouvelles analyses de la situation économique. La lutte se déplacera de plus en plus sur le front de l’inflation qui enregistrera en début d’année un rythme de croissance de 300 %, ouvrant la voie aux nouvelles théories latino-américaines de l’inflation inertielle. En même temps que le diagnostic de la maladie, sera également formulée la prescription du remède capable de l’endiguer, et que les économistes situeront de moins en moins dans les thérapies du FMI et de plus en plus dans un "choc hétérodoxe". Celui-ci prendra forme en février 1986 sous le nom de "Plan Cruzado".

La Nouvelle République : vers l’ère des réformes

1986-90 : les voies de l’hétérodoxie révèlent les problèmes

49Avec le retour à la démocratie en 1985, les dirigeants pensaient inscrire la modernisation brésilienne dans l’application de programmes davantage orientés vers le respect d’une société civile qui n’avait que peu compté sous les militaires. Aux mesures orthodoxes préconisées par le FMI, ils comptaient opposer une modernisation par des voies préalables de stabilisation, capables de restaurer une croissance devenue pour le moins chaotique, sans avoir à passer par les classiques récessions. La stabilisation via la désindexation et le blocage temporaire des prix devaient permettre cette transition.

50Désormais, l’inflation ne serait plus pensée à travers la hausse de la demande, mais à travers le ralentissement de la production, de 1’emploi, de l’investissement, des revenus, et partant de la consommation. Les comportements rentiers renforcés au cours de la crise seront directement mis en cause, condamnant irrémédiablement les solutions récessives préconisées par le FMI. La reprise du marché intérieur et la récupération du pouvoir d’achat des salaires seront donc au cœur des programmes qui tenteront d’exorciser l’inflation (Adda, 1988 - Modiano, 1987).

51Lancé le 28 février 1986, le Plan Cruzado - premier de la série - procédera ainsi à une désindexation totale de l’économie, accompagnée d’un gel des salaires, prix et taux de change. Une nouvelle monnaie, le cruzado, remplacera l’ancien cruzeiro, un cruzado étant égal à 1 000 anciens cruzeiros. La suppression de la correction monétaire, qui indexait les actifs et passifs depuis 20 ans, aboutira à la disparition de l’indexateur formel que constituait l’ORTN - Obligation Réajustable du Trésor National - et son remplacement par l’OTN - Obligation du Trésor National - non réajustable et gelée par le Plan.

52Entre mars et juillet 1986, les prix ne progresseront que de 0,6 % entraînant une frénésie de consommation estimée par d’aucuns n’avoir de précédent que sous Kubitschek. A son tour, cet accroissement de la consommation provoquera une reconquête du potentiel productif et une accélération de la production industrielle qui repassera très nettement au dessus de son niveau de 1980. Les premières limites apparaîtront toutefois dans le courant de l’été tant sous forme de tensions accrues au niveau des capacités de production que de distorsions au niveau des prix relatifs.

53La reprise de l’investissement ne répondra en effet que timidement aux conditions exceptionnelles créées par la demande. Les nouveaux investissements ne concerneront que les PME du secteur concurrentiel, les grandes entreprises, sans doute plus conscientes de la fragilité de la situation, ayant préféré attendre la fin du blocage. Largement dépourvues de ressources financières adéquates, les entreprises publiques ne maintiendront qu’un taux d’investissement extrêmement bas, très inférieur au taux des années 1970. Ne pouvant proposer à la reprise de la demande qu’une faible reprise de l’investissement dans les secteurs stratégiques de l’économie, le secteur public ne pourra alors jouer qu’un rôle compressif à l’égard des possibilités d’investissement et d’expansion du secteur privé. Conjuguée à la saturation progressive des capacités de production dans la plupart des branches industrielles, l’insuffisance de la capacité d’offre dans l’industrie lourde tendra finalement à se généraliser à partir du troisième trimestre à l’ensemble de l’économie, brandissant à nouveau le spectre des goulots d’étranglement. Le manque de matières premières et d’intrants de base entraînera à son tour l’apparition des premiers sur-prix, traduisant la prédominance d’une situation d’inflation réprimée que n’appréhenderont pas les indices officiels.

54Conscients du caractère déstabilisateur de l’explosion de la consommation, les responsables économiques devront finalement trancher entre une réduction de la demande globale avec réorientation des politiques monétaire et budgétaire dans un sens plus restrictif, et un rééquilibrage de la croissance par transfert des ressources affectées à la consommation vers l’investissement productif. C’est cette seconde solution que tendront à développer les mesures de juillet, mesures connues sous le nom de cruzadinho.

55Procédant essentiellement par emprunts obligatoires sur la consommation de certains biens et services (28 % sur l’essence, 30 % sur les automobiles neuves, 10 % à 20 % sur les automobiles d’occasion, 25 % sur les billets d’avion et les allocations de devises pour le tourisme), ces mesures présenteront, selon les dirigeants, l’avantage de ne toucher que 10 % de la population, tout en permettant à l’Etat de disposer des moyens nécessaires à l’ajustement industriel. Une politique monétaire restrictive sera également adoptée avec le relèvement des taux d’intérêts nominaux.

56Bien qu’incontestablement volontaristes, ces mesures seront toutefois largement insuffisantes. Loin d’apporter une réponse parfaitement proportionnée à l’excès de demande généré par le choc hétérodoxe, elles auront pour effet principal d’aviver les anticipations d’une fin prochaine du blocage, et par conséquent d’accroître les anticipations d’achat ainsi que les stockages spéculatifs.

57Le 21 novembre, un Plan Cruzado II achèvera de démanteler le plan de février, en anonçant une nouvelle série d’augmentations sur la consommation de biens durables ou considérés comme superflus : 80 % sur l’automobile, 120 % sur les cigarettes, 100 % sur les boissons. Les tarifs publics seront réhaussés - 35 % sur l’électricité et le téléphone, 80 % sur les services postaux, 60 % sur les carburants - et des augmentations seront annoncées sur le prix du lait et des produits sidérurgiques. Les taux d’intérêts atteindront rapidement des "niveaux stratosphériques", selon l’expression même de la presse brésilienne, passant de 240 à 420 %. L’annonce d’un moratoire partiel sur la dette en février tentera d’interrompre le processus de déconsidération du personnel politique en reportant sur l’extérieur la responsabilité de la crise.

58En corrigeant brutalement les déséquilibres accumulés sur les grands produits, le gouvernement ne fera toutefois que donner à l’ensemble des agents économiques le signal de départ d’une course au réajustement des prix. L’impossibilité d’endiguer l’inflation (7 % en décembre, 17 % en janvier) entraînera finalement l’échec du blocage et le retour des mécanismes d’ajustement par le marché. Manifestement impuissant, le Ministre des Finances Dilson Funaro rétablira la correction monétaire, et démissionnera peu de temps après la levée du blocage dans un contexte marqué par la récession, des faillites en chaîne et une chute vertigineuse des salaires réels.

59Nous ne reprendrons pas dans le détail les différents programmes appliqués entre 1986 et 1990, cette succession renvoyant davantage à une variante du plan initial plutôt qu’à des réorientations profondes (Buffet, 1991). Notons seulement que pour l’essentiel, ces plans tenteront en vain de reprendre le contrôle d’une inflation de plus en plus liée aux pressions redistributives des agents économiques (415 % en 1987, 1037 % en 1988, 1782 en 1989), dans un contexte de croissance ralentie (3,4 % en 1987,-0,2 % en 1988, 3,3 % en 1989),’condamnant irrémédiablement les solutions hétérodoxes.

60Rappelons simplement à titre anecdotique que le manque patent de solutions à court terme fera curieusement place à des mesures parfaitement anachroniques dans le contexte brésilien. Dans le courant de l’année 1989, revenu à des solutions plus orthodoxes, le gouvernement présentera comme grande nouveauté le mot d’ordre proclamé à ses débuts, à savoir dépenser uniquement dans la mesure de ses gains, autrement dit pratiquer l’austérité budgétaire. Cette volonté sera immédiatement marquée par la suppression de cinq ministères dont deux - celui de la réforme agraire et celui de l’irrigation - inexistants avant la Nouvelle République, et dont personne n’avait perçu entre-temps l’utilité. D’autres promesses seront laites visant la privatisation d’une dizaine d’entreprises publiques ainsi que le licenciement des fonctionnaires entrés sans concours dans l’administration. Autant de mesures maintes fois claironnées et qui, à peine annoncées, se heurteront à l’incrédulité générale.

61Finalement, à un an de la fin de son mandat, le président jouera en quelque sorte son "va-tout", tout en n’ignorant pas l’issue de la partie. Ce qu’il n’avait pu ou n’avait réellement voulu réaliser depuis son arrivée au pouvoir en 1985, comment l’aurait-il pu en 1989 alors que sa succession était déjà ouverte et que la perspective d’une échéance électorale aussi importante que celle qui allait aboutir au renouvellement de la magistrature suprême, constituait déjà en soi un facteur de paralysie de la vie économique ?

62Au début du mois d’août, face à l’aggravation de l’inflation (28,7 % en juillet, soit plus de 1000 % en termes annuels) et le développement inquiétant des situations de pénurie, un plan d’urgence sera présenté au président Sarney par les élus des 13 principaux partis politiques brésiliens. Destiné à éviter le chaos économique à quelques mois de l’élection présidentielle, ce plan entérinera la fin de l’hétérodoxie. Plan sauvetage, il préconisera un retour à l’orthodoxie en réclamant la suspension de toutes les exonérations et subventions gouvernementales pendant huit mois, l’intensification de la lutte contre la fraude fiscale, la réduction des dépenses fédérales et la privatisation des grandes entreprises nationales. Il demandera également l’ouverture de nouvelles négociations avec la communauté financière internationale sur la réduction de la dette, en posant une claire alternative entre la fixation de la décote des créances à la valeur affichée par le second marché et l’imposition unilatérale d’un nouveau moratoire.

63A l’approche de l’élection présidentielle du 15 novembre, la situation financière deviendra de plus en plus délicate, aggravée par une ambiance de fin de règne diluant toutes les autorités dans des pronostics toujours plus aléatoires. A chaque poussée du candidat d’extrême-gauche dans les sondages (Lula), correspondra une accélération de l’inflation (jusqu’à 40 % par mois) et une hausse du dollar parallèle (qui dépassera très vite les 100 % au-dessus du taux officiel).

64En fait, plus qu’à la campagne électorale et la poussée de la gauche, l’inflation apparaîtra plus que jamais liée aux déséquilibres croissants de l’économie. Après l’abandon du dernier blocage des prix en juin 1989, celle-ci reprendra inévitablement sa marche accélérée. Bien plus, à cinq mois de son terme, le gouvernement Sarney découvrira son peu d’autorité pour imposer au Congrès et à l’opinion publique les mesures nécessaires à un véritable redressement. Le programme de privatisation lancé en août sera arrêté à mi-chemin tandis que nombre d’entreprises publiques, telles que la Pétrobras, les compagnies d’électricité, les compagnies aériennes, les usines sidérurgiques, présenteront de sérieuses difficultés de trésorerie.

65Parallèlement, l’imagination dévastatrice de l’équipe au pouvoir fera écho à celle non moins florissante des candidats qui multiplieront les intentions de programmes destinés à sortir le Brésil de l’ornière. Le défaut de programme à court terme sera toutefois cinglant. Le favori des sondages - Fernando Collor - qui s’affichera volontiers "centriste" - mais ne négligera aucunement l’appui de la TV-Globo et de son directeur Roberto Marinho, enfant chéri des militaires - présentera un programme social-démocrate et réaffirmera que bien des problèmes trouveront leur solution grâce au "choc de crédibilité" que provoquera son arrivée à la présidence, le mode de scrutin retenu étant cette fois-ci le suffrage universel. Inutile de préciser que les autres candidats, de la gauche à la droite, useront des mêmes arguments. Finalement après un deuxième tour des plus serrés, c’est le candidat Collor qui l’emportera sur Lula, avec 53 % des suffrages. Pourra alors commencer une nouvelle période de l’Histoire du pays, celle d’une République à part entière, dirigée par un président légitimé par le peuple.

“Collorisation” de l’économie : vers le 4e axe du modèle brésilien de développement ?

66A peine arrivé au pouvoir, le nouveau président annonce sa ferme intention d’en finir une fois pour toutes avec le problème de l’inflation (1782 % en 1989) et assure que celle-ci baissera rapidement dès les premiers jours de son investiture en mars 1990. Il promet des réformes dans plusieurs domaines et réaffirme l’importance d’un budget équilibré. Pour y parvenir, il s’engage à alléger les dépenses publiques en augmentant les recettes fiscales et en combattant la fraude. Il rappelle enfin le poids que lui confère désormais au Congrès la légitimité populaire, assurant par là-même qu’il n’aura aucun mal à se constituer une majorité.

67Finalement le 16 mars, au lendemain même de son investiture, il rend public son plan de lutte contre l’inflation (Zantman, 1990). Edicté sous la forme de 29 mesures provisoires, cet ensemble baptisé "Brésil Nouveau", innove sur ses prédécesseurs en proposant d’endiguer l’inflation à travers un blocage de la consommation. Pour ce faire, il annonce le gel de 80 % des avoirs financiers en circulation, soit tout l’argent déposé en banque au delà d’un montant de 400 $, l’équivalent de 30 % du PIB. D’autres mesures visant un ajustement fiscal rigoureux organiseront l’imposition des plus-values financières, la suppression de tous les subsides, et bien entendu la réduction de la dette publique interne estimée alors à 100 milliards de $ à la fin 1989 - la dette publique extérieure se montant à 87,2 milliards de $ - (Aubertin, Rifflart 1990). L’ajustement financier se traduira par la privatisation de plusieurs entreprises publiques, tandis que l’ajustement administratif sera recherché à travers la suppression de plusieurs ministères et le licenciement d’un quart des fonctionnaires. Enfin, l’indexation des salaires sera supprimée, les prix gelés pour 30 jours, et le novo cruzado remplacé par le cruzeiro. Sur le plan commercial, l’ouverture des marchés est annoncée. L’ensemble de ces mesures devait permettre, d’après les calculs officiels, de transformer le déficit public évalué à 8 % du PIB, en un excédent de 2 %.

68Comme on peut l’imaginer, ce plan déclenchera un flot de réactions contradictoires. Confiscation arbitraire pour les uns, prix d’un retour à la stabilité pour les autres, le quotidien pourtant conservateur O Estado de São Paulo n’hésitera pas à affirmer que cette fois "le remède risquait bien de tuer le patient". Les résistances seront nombreuses, en particulier du côté du patronat qui ne souhaitait pas la désinflation, l’hyperinflation ayant largement démontré sa capacité à générer des profits spéculatifs. L’annonce de l’ouverture des marchés sera en outre accueillie avec méfiance par les entrepreneurs, qui estimaient que leur industrie, trop longtemps protégée, risquait d’en payer un prix très élevé. Paradoxalement, les premiers sondages mettront en évidence un appui de 60 % de la population qui confirmera par là-même le soutien apporté quelques mois plus tôt au président, alors qu’il n’était que candidat à l’élection.

69Les premiers résultats ne se font pas attendre. Entre mars et mai 1990, l’hyper-inflation mesurée par l’indice IPC tombe de 84,3 % à 7,9 % donnant raison aux mesures d’exception adoptées deux mois plus tôt. Sur le plan de l’économie, l’effet "tremblement de terre" annoncé par les médias aura toutefois des résultats plus nuancés. La ponction massive effectuée sur la liquidité va asséner un véritable coup de massue à la consommation, entraînant un retrait brutal de l’activité dans les grandes villes. Un mois à peine après son lancement, les instituts d’études économiques annonceront déjà une chute de 25 % de l’activité industrielle, et la mise au chômage d’un demi-million de personnes, alors qu’il avait fallu deux ans de dépression, en 1981 et 1982 pour priver d’emploi un million de travailleurs. Le secteur le plus touché sera celui de la construction avec environ 200 000 licenciements, tandis que dans l’industrie automobile, à São Paulo, la moitié des 724 000 salariés se retrouveront en congé forcé. D’autres branches, comme le textile, la chaussure, l’électronique, la pétrochimie seront également paralysées. Les placements financiers gelés en banques, les chefs d’entreprises auront de plus en plus de difficultés à payer leurs employés, amenant certains à recourir à l’emprunt, ou à négocier avec leur personnel des réductions d’horaires et de salaires.

70Si le Plan Cruzado avait choisi d’affronter l’inflation par des voies non récessives, le Plan Collor reprenait nettement le chemin de l’orthodoxie en provoquant la récession.

71Sur le plan extérieur la rareté du cruzeiro provoquera rapidement sa surévaluation par rapport aux monnaies étrangères, pénalisant les exportations des entreprises déjà privées de débouchés intérieurs. En contrepartie les autorités ne chercheront pas à nier la récession, mais tenteront de la minimiser en se déclarant capables de réactiver à tout instant la production, grâce à l’argent bloqué à la Banque Centrale. "Nous retenons une immense masse d’eau derrière un barrage, affirmera le président Collor, et quand sera venu le moment d’irriguer, nous ouvrirons les vannes". En attendant, si le remplissage en amont ne semblait présenter aucune difficulté, la fermeture des vannes ne pouvait que s’accompagner d’un assèchement en aval.

72Le 9 mai, prenant acte de la situation, Collor entamera la seconde phase de son plan en annonçant des mesures destinées à restreindre le train de vie de l’Etat. Le message délivré à l’issue du conseil des ministres, retransmis en direct à la télévision, sera tout aussi spectaculaire que le premier et stupéfiera une fois de plus en annonçant le licenciement de 320 à 400 000 fonctionnaires avant le 18 juin, soit près du quart des 1,6 millions d’employés de l’Etat. Du point de vue du raisonnement, Collor donnera dans le libéralisme le plus classique. Présenté comme excessivement lourd, le déficit budgétaire devra être allégé, et pour ce faire, on licenciera les fonctionnaires en surnombre. Collor rappelera en outre les efforts déjà réalisés par son équipe (réduction du nombre des ministères de 23 à 12, suppression des voitures de fonction et de divers privilèges accordés aux fonctionnaires). Malheureusement, ce second volet du plan restera largement à l’état de projet, le nombre des fonctionnaires licenciés à la date butoir du 18 juin n’excédant pas 10 000. De plus aucun d’eux ne sera véritablement renvoyé, mais seulement mis en disponibilité avec réduction de salaire. Pour compenser cette révision à la baisse, Collor tentera alors de dépassionner le débat en annonçant un blocage des salaires dans la fonction publique, puis par la suite l’application de la réforme initiale sur 75 000 fonctionnaires qui devront quitter leur emploi au cours des cinq ans à venir.

73Le 26 juin enfin, le Ministre de l’Economie, Mme Zelia Cardoso de Mello, rendra publique les mesures en faveur de la libéralisation commerciale et des privatisations. Là encore les réorientations seront d’une ampleur jusqu’alors inconnue au Brésil. Après quatre décennies de protectionnisme, ces mesures ouvriront une brèche sans précédent dans le modèle de développement en exposant l’industrie à la concurrence internationale.

74Parmi les mesures prenant effet immédiatement, on notera une suppression des restrictions quantitatives à l’importation et un abaissement des droits de douane, ramenés à 0 pour 300 produits sans similaire national, de 60 à 35 % pour 1400 produits textiles et à 0 pour les machines textiles. L’objectif recherché sera de favoriser une baisse des prix des produits nationaux et d’accroître la compétitivité industrielle en faisant intervenir la concurrence étrangère. Les licences d’importation subsisteront mais auront un caractère de simple enregistrement, servant seulement de document justificatif pour l’obtention de devises. L’indice de nationalisation (taux d’utilisation des approvisionnements d’origine locale dans la fabrication des produits), sera ramené de 85 % à 70 %. Le 31 août, le gouvernement réduira de moitié (40 % à 20 %) les droits de douane sur une série de produits (pistons pour voiture, produits chimiques, tubes sans soudure...). Les machines et équipements qui ne sont pas fabriqués dans le pays seront importés libres de taxes.

75A partir de 1991, le droit de douane moyen devra être réduit de cinq points par an jusqu’à atteindre 20 % en 1994 à la fin du mandat Collor. Le taux maximum sera alors de 40 % (contre 105 % en 1990). Une refonte de la législation sera engagée pour la politique industrielle et une réforme du code de la propriété industrielle sera entreprise de manière à protéger les licences des investisseurs étrangers (le piratage avait été un sujet constant de friction avec les Etats-Unis). La création d’une banque du commerce extérieur à capital privé et destinée à financer les exportations sera en outre annoncée. L’Etat s’engagera enfin à favoriser la concurrence par la révision de la loi anti-trust, à accélérer la modernisation de l’industrie par le lancement d’un "Programme brésilien de qualité et de productivité" (PBQP) et d’un "Programme de compétitivité industrielle" (PCI) portant sur les secteurs de l’informatique (une levée de la réserve de marché est annoncée), la chimie fine, les biotechnologies, la mécanique de précision et les nouveaux matériaux.

76De même, le programme de privatisation, maintes fois abordé, maintes fois remis sera définitivement enclenché avec la signature mi-août de deux décrets. Sur la liste des privatisables on notera quatre entreprises sidérurgiques (Companhia Siderurgica do Nordeste - COSINOR, Aços Finos Piratini, Companhia Siderurgica de Tubarão - CST, Usinas Siderurgicas de Minas Gerais - USIMINAS), une entreprise de matériel ferroviaire (MAFERSA), trois entreprises chimiques (Industria Carboquimica Catarinense - ICC, Goias Fertilizantes- GOIASFERTIL, et Companhia Petroquimica do Sul - COPESUL), un fabricant de biens d’équipements contrôlé par USIMINAS (Usiminas Mecanicas - USIMEC) et une entreprise minière de cuivre (Mineração Caraiba). Par ailleurs, Petrobras vendra ses participations dans les entreprises du pôle pétrochimique de Camaçari dans le Nordeste et dans les entreprises de produits secondaires du pôle de Triunfo dans le Rio Grande do Sul.

77A partir du second semestre 1990, la détérioration de la situation ramènera à la surface des préoccupations les exigences du court terme. Face à l’inquiétude des milieux industriels et des syndicats quant à la politique de gel des avoirs, des mesures de relâchement de la liquidité seront accordées à l’industrie afin de permettre aux entreprises de faire face à leurs échéances, limitant le gel aux seuls petits épargnants. On ira même jusqu’à estimer à 90 % le montant des liquidités initialement gelées et de nouveau en circulation. La préfixation des salaires annoncée en mars puis abandonnée en mai au profit de la "libre négociation" des rémunérations entre les entreprises et les travailleurs favorisera une nouvelle poussée salariale qui alimentera en retour l’inflation. Le gouvernement fera tout pour éviter les hausses massives, y compris en dissuadant les tribunaux de donner satisfaction aux salariés dans leurs différents avec le patronat. A deux reprises, le gouvernement tentera même d’édicter des mesures dans cette direction, la première repoussée par le Congrès, la seconde déclarée inconstitutionnelle par la Cour Suprême. Certains tribunaux du travail iront même jusqu’à accorder aux syndicats des augmentations de 166 % prenant en compte l’inflation cumulée des mois de février et mars. Habitué à anticiper les hausses, le patronat ne pourra que renforcer la pratique d’augmentations sauvages. Le gouvernement se verra enfin refuser par la CUT (la puissante centrale syndicale), la signature du pacte social avec les patrons et les salariés, qu’il s’était proposé de réaliser pour mener à bien son programme.

78A partir de septembre, face à la reprise de l’inflation (14,2 % en octobre, 15,5 % en novembre), les autorités décideront d’éponger de nouveau la liquidité bancaire. Le taux de l’overnight s’élevera à 38 %, tandis que les emprunts à court terme se négocieront à des taux frisant les 600 % annuels. Il s’ensuivra une nouvelle hausse du cruzeiro qui pénalisera en retour les exportations. Cette situation mettra nettement en évidence les revers d’une politique de lutte contre l’inflation par assèchement des liquidités et hausse des taux d’intérêt, celle-ci entraînant immédiatement un retrait des exportations. Le retour de l’inflation entraînera à son tour une nouvelle perte de pouvoir d’achat des salaires, estimée à 30 % pour les six derniers mois.

79Sur le plan économique, la baisse de l’activité sera accompagnée de nombreuses faillites. Pour le seul mois d’octobre, les mises en règlement judiciaire augmenteront de 400 %. L’année se soldera par une chute de 4 % du PIB, et un retrait du taux d’investissement à 21,7 % du PIB en 1990 (contre 24,9 % en 1989). L’industrie manufacturière enregistrera un recul net de 9,4 %. Enfin, l’excédent commercial accusera une contraction de 16,1 milliards de $ en 1989 à 11 milliards en 1990, conséquence de la surévaluation du cruzeiro, d’une élévation des importations de pétrole et de blé, et de l’apparition des premiers produits étrangers (voitures, électronique grand public) désormais libres d’importation. Notons toutefois, dans ce dernier cas, que la récession ambiante limitera l’explosion des achats à 800 millions de $.

80La lente mais régulière montée de l’inflation, qui dépassera 20 % en janvier 1991, imposera une fois de plus, le 4 février, un blocage des prix et des salaires - Plan Collor II. Tout comme pour les plans précédents, les anticipations des agents économiques, qui redoutaient de telles mesures, entraîneront préventivement le relèvement de nombreux prix. Les tarifs publics enregistreront eux-mêmes des hausses parfois considérables, comme l’essence (46 %), le gaz et l’électricité (60 %). L’apparition de certaines pénuries contraindra en outre le gouvernement à importer des produits de première nécessité tels que la viande et le lait. L’abandon de l’indexation des salaires sur les prix précipitera enfin et une fois encore la fuite vers le dollar. De nombreuses institutions bancaires et des particuliers commenceront à spéculer sur une hausse rapide de la monnaie américaine, forçant la banque centrale à vendre une partie de ses réserves en or et en devises (de l’ordre de 100 millions par jour) pour racheter du cruzeiro et éviter un effondrement de celui-ci. La lenteur du programme de privatisation annoncé quelques mois plus tôt et la reprise inexorable de l’inflation contribueront à accentuer la désillusion.

81A la veille du premier anniversaire de son arrivée au pouvoir, le président Collor rendra finalement public, le jeudi 14 mars 1991, un troisième projet de reconstruction nationale destiné à conduire le Brésil sur la voie de la modernité, avec cette fois-ci, la participation de toute la société civile. Intervenant après deux plans de stabilisation ce projet abordera tous les secteurs : politique sociale, fiscalité, accroissement des recettes, création d’un impôt sur les grandes fortunes, poursuite de l’austérité, fin de l’inamovibilité des fonctionnaires, développement de la politique de privatisation, réforme scolaire et réforme des régimes de retraite. La réduction des tarifs amorcée l’année précédente se poursuivra avec un nouvel abaissement des taux de protection de 32,2 % à 25,3 % pour 13 500 articles. Enfin la réserve de marché pour l’informatique sera levée.

82Le mois de mars verra également la signature du traité établissant le MERCOSUR, sorte de marché commun du Cône Sud destiné à renforcer les relations commerciales entre l’Argentine, le Brésil, l’Uruguay et le Paraguay, par une réduction des droits de douane et l’élimination des restrictions non tarifaires. Vue du Brésil, la réalisation de cet objectif paraît mineure, MERCOSUR ne représentant que 6 % du commerce extérieur du pays contre 12 % pour l’Argentine, 53 % pour le Paraguay et 33 % pour l’Uruguay.

83La réaffirmation en mars 1991 des réformes structurelles annoncées un an plus tôt, mais non engagées pour ce qui concerne la privatisation, sera à l’origine du remaniement ministériel de mai et du remplacement de Zélia Cardoso de Mello par l’Ambassadeur du Brésil à Washington Marcio Marques Moreira. Le programme de privatisation sera immédiatement relancé et aboutira le 24 octobre, à la première privatisation, USIMINAS.

84Sur le plan conjoncturel, Marques Moreira se refusera à en revenir à la thérapie des blocages et privilégiera un traitement plus graduel basé sur l’austérité budgétaire.

85Après une période de désinflation relative liée au blocage du plan Collor II, la situation se dégrade à nouveau à partir du mois d’août. L’inflation crève une fois de plus la barre des 10 %, annonçant dès septembre le retour à des mesures d’un classicisme bon teint. Le 30 septembre, le cruzeiro est dévalué de 16 %. En novembre le gouvernement décide de suspendre les ventes d’or et de dollars, et adopte une politique monétaire et de crédit plus rigoureuse (les taux d’intérêt dépassent 4000 %). Les tarifs publics sont réajustés à la hausse (75 % pour l’électricité), et l’accélération du processus de privatisations conduit à la vente des entreprises MAFERSA – matériel ferroviaire, CELMA – aéronautique, COSINOR - sidérurgie. Un "projet fiscal" prévoyant une hausse des recettes d’un montant de 12,9 milliards de $ en 1992 est présenté au Congrès. Il sera accepté moyennant quelques amendements qui ramèneront les recettes attendues à un chiffre situé entre 4,5 et 9,5 milliards de $ ! Finalement, sous l’effet de l’ajustement, l’année 1991 se terminera au mieux par une croissance d’à peine 1 %, dans un contexte inflationniste loin d’être endigué (de l’ordre de 25 % en novembre et en décembre). Les faillites s’établiront à un niveau record : 14 265 pendant les 10 premiers mois de 1991 (contre 3 669 pendant la même période de 1990). L’augmentation des licenciements et du chômage n’en sera que plus brutale. Enfin, les promesses de réduction du déficit budgétaire ne seront pas tenues, rendant plus qu’hypothétique le rééquilibrage des comptes publics.

86En 1992, l’équipe ministérielle, qui vient d’être remaniée autour de M. Marques Moreira, a réaffirmé son engagement de poursuivre dans la voie des réformes et de l’assainissement. Cet engagement a trouvé illustration dans une reprise des négociations avec les créanciers internationaux et une nouvelle lettre d’intention adressée au FMI qui énonce les conditions du redressement : poursuite de l’assainissement budgétaire, retour à une inflation à un chiffre avant la fin 1992 et 20 % sur l’ensemble de 1993, maintien de la politique monétaire et budgétaire restrictive durant cette période, croissance 0 en 1992, 3 % en 1993 et 5 % en 1994.

87Le gouvernement prévoit en outre de vendre 15 entreprises supplémentaires dans le courant de l’année, notamment dans la sidérurgie et la chimie. En 1993 et 1994, une dizaine d’autres entreprises devront rejoindre le secteur privé, dont la Companhia Siderurgica Nacional – CSN, à Rio (passif de 2 milliards de $), EMBRAER (1er constructeur d’aéronautique en Amérique Latine) et PETROBRAS. Une inquiétude subsiste encore quant aux formes de rachat observées au cours de la première vague, les entreprises privatisées (à l’exception de COSINOR) ayant été absorbées par des fonds de pension. C’est le cas pour l’entreprise MAFERSA, rachetée à 90 % par la REFER, le fond des employés du réseau des chemins de fer fédéraux. De même, la PREVI, caisse de prévoyance des employés du Banco do Brasil (Banque d’Etat) compte parmi les principaux actionnaires d’USIMINAS avec 14,9 % en capital. Ces fonds de pensions restent souvent très proches de l’Etat qui en assure l’alimentation. De même, le capital étranger apparaît être le grand absent des opérations déjà réalisées. Il n’est entré qu’à hauteur de 6 % dans USIMINAS (portant à 14 % la participation du principal actionnaire, Nippon Steel), et 11,2 % du capital de CELMA. Enfin, on ne peut que constater le faible apport en "cash" généré par les premières privatisations : 125 millions de $ sur un produit total de 1,7 milliards. Cela s’explique par le fait que les acquéreurs peuvent utiliser toutes sortes de titres de la dette publique (dette agraire, créances sur Siderbras...).

Conclusion : Les réformes structurelles, quel enjeu pour le Brésil ?

88Le programme de réformes structurelles dans sa version de déréglementation des marchés et de privatisation n’en est qu’à ses débuts. Il est donc difficile de tirer des conclusions quant à son avenir et aux formes que prendra le modèle de développement.

89Concernant l’impact, le programme a profondément déstabilisé des comportements souvent très conservateurs, rompus au protectionnisme traditionnel et à la spéculation financière née de la crise. Les résistances n’en ont été que plus grandes comme en témoignent les différentes tentatives engagées pour dénoncer son inconstitutionnalité. Les premières mesures d’ouverture ont entraîné une poussée des importations tout juste tempérée par une demande déprimée par la crise, mais qui a suffi à faire renaître le spectre d’une compétitivité, qui aura sans doute du mal à soutenir la confrontation aux normes technologiques mondiales.

90Il faut dire qu’au cours des dix dernières années, l’industrie a largement déserté les investissements productifs, préférant de loin le confort de gains plus spéculatifs offerts par les mécanismes d’endettement intérieur d’un Etat devenu tentaculaire. La crise financière que traverse aujourd’hui cet Etat l’oblige à prendre des mesures d’exception qui transfèrent sur le secteur privé la charge réelle d’un retour à la croissance, mais qui révèlent en même temps les faiblesses du tissu industriel.

91Quatre décennies de protectionnisme ont réussi à édifier la plus puissante industrie de la région, qui satisfait actuellement environ 94 % de ses besoins. Mais les inconvénients du système ont fini par avoir raison de ses avantages. Habitués à des marchés captifs, bien des industriels ne se sont pas modernisés et ont produit de plus en plus cher (on estime à titre d’exemple que les plastiques brésiliens ont un prix deux fois supérieur à leurs équivalents étrangers). En outre la baisse du pouvoir d’achat a rendu le Brésil moins attractif pour les investisseurs étrangers. La faiblesse des échelles de production a renchéri les coûts et par conséquent les prix des produits, excluant par là même du marché la majorité de la population.

  • 5 L’IBGE, Institut Brésilien de Géographie et de Statistique souligne, dans la dernière enquête publ (...)

92Il en résulte que l’enjeu de ces réformes est considérable. Si le pays parvient à relever le défi de l’ouverture, il se pourrait bien que le modèle de concentration du capital, d’exclusion sociale et d’extraversion par l’exportation enclenché au début des années 1950, puis renforcé sous le régime militaire à partir de 1964, entre dans une quatrième phase, qui serait celle de l’alignement sur les standards mondiaux. Dans ce cas, le Brésil, qui compte déjà parmi les NPI, pourrait bien gagner le peloton pilote des économies industrialisées. Avant d’en arriver là, il faudra sans doute passer par des phases délicates de gestion de cette modernisation, qui ne manqueront pas de peser lourd dans l’aggravation des conditions de vie des plus défavorisés.5 Souhaitons, si tout se passe bien, que la cinquième étape du modèle de développement soit celle de la redistribution des fruits de la modernisation.

Bibliographie

Bibliographie

ADDA, J., "Brésil, de l’inflation inertielle à l’hyperinflation", Problèmes d’Amérique Latine, n° 87, 1988.

AUBERTIN, C., RIFFLART C., "L’engrenage de la dette intérieure brésilienne", Problèmes d’Amérique Latine, n° 97, 1990.

BAER, W., "O crescimento brasileiro e a experiencia desenvolvimentista", Estudos CEBRAP, n° 20, 1977.

BARROS DE CASTRO, Α., PIRES DE SOUZA, F. E., A economia brasileira em marcha forçada, Paz e Terra, Rio de Janeiro, 1985.

BRASSEUL, J., "L’internationalisation de l’industrie brésilienne depuis 1964", Problèmes d’Amérique Latine, n° 65, 1982.

BRESSER PEREIRA, L. C., "Desenvolvimento e crise no Brasil, 1930-1983", Brasiliense, 14e édition, Sao Paulo, 1985.

BUFFET, J., Brésil - 1500-2000 : Etude d’un processus de développement sous hypothèse d’industrialisation tardive et analyse des métamorphoses de sa violence politique, économique et sociale, Grenoble, IREP-D, 1991.

CHAVES BASTOS, Ε. M., "O modelo economico e politico brasileiro : crise ealternativas", Achiamé, Rio de Janeiro, 1983.

COUTINHO, L., BELLUZZO, L. G. de Mello, "Politica economica inflexoes e crise : 1974-1981" in Desenvolvimento capitalista no Brasil : ensaios sobre a crise, Brasiliense, 2e édition, Sao Paulo, 1983.

HURTIENNE, T., "The Brazilian Model of Accumulation : It’s Origins, Structure and Crisis", Latin American Perspectives, Vol. X, n° 2-3, 1983.

MINISTERIO DO PLANEJAMENTO, IIe Plano Nacional de Desenvolvimento - 1980-1985, Brasilia, 1980.

MODIANO, Ε. M., "El Plan Cruzado : bases teoricas y limitaciones praticas", El Trimestre Econômico, vol. LIV., septembre, 1987.

OHARA, Y., "Brazilian Economic Development since 1956 : a Study on Policies Reflecting the Stages of Growth", The Developing Economies, Vol. XII, n° 2, June 1974.

OLIVEIRA, F. de, "A economia brasileira : critica à razão dualista", Estudos CEBRAP, n° 2, octobre, 1972.

SERRA, J., "Cicles et mudanças estruturais na economica brasileira do pos-guerra" in Desenvolvimento capitalista no Brasil : ensaios sobre a crise, Brasiliense, 2e édition, Sao Paulo, 1983.

SINGER, P., A crise do "milagro" : interpretaçao critica da economia brasileira, Paz e Terra, Rio de Janeiro, 1985.

ZANTMAN, Α., "Le Plan Collor dans l’œil du cyclone : de l’hyperinflation à l’hyperstagflation", Problèmes d’Amérique Latine, n° 97, 1990.

Annexes

Annexes

Indicateurs d’évolution économique

Indicateurs d’évolution économique

Toutes les données sont exprimées en millions de dollars courants, sauf indication contraire
Sources : - Estudio Economico de America Latina y el Cribe - CEPAL
- Statistical Yearbook for Latin Amerinca and the Caribbean-CEPAL
- National Accounts Statistics – ONU
- World Debt Talbes – FMI
International Financial Statistics Yearbook – FMI
- Banque SUDAMERIS (pour les données de 1991)

Notes

1 A partir de 1964, le niveau de salaire sera directement fixé par l’Etat, au rythme d’une fois par an, et à un taux généralement inférieur au taux d’inflation, entraînant immédiatement un retrait des rémunérations réelles au niveau atteint en 1944, ainsi qu’un rapide processus de concentration des revenus. Vers la fin des années 1960, le marché "solvable" sera ainsi représenté par les 5 % des ménages les plus riches, soit environ 5 millions de consommateurs disposant d’un revenu par tête de 2 700 $ et de 37 % du revenu total des ménages, auxquels il conviendra d’ajouter 15 millions de consommateurs disposant d’un revenu de 660 $ par tête qui leur ouvrira l’accès au crédit à la consommation. Il en résultera la constitution d’un marché potentiel de biens de consommation durables de 20 millions de personnes dont le revenu va s’élever de 55,5 % entre 1960 et 1970 et qui concentreront 63,2 % du revenu total.

2 La part de revenu reçue par les 10 % des ménages les plus riches passera de 11,7 % à 17,8 % entre 1960 et 1970, et de 27,4 % à 363 % pour les 5 % les plus riches ; les 40 % de la population les plus pauvres, qui détenaient 11,2 % du revenu total en 1960, verront cette part passer à 9 % en 1970 (Oliveira, 1972)

3 On rappellera que le pétrole représentait à cette époque un produit de première nécessité, relativement peu substituable et sur lequel le pays avait fondé en grande partie son développement, allant jusqu’à importer 80 % de sa consommation totale, soit approximativement 50 % des importations.

4 Le prix de la tonne de "brut" importé passe de 91,9 $ en 1978 à 126,1 S en 1979 puis 215,2 $ en 1980.

5 L’IBGE, Institut Brésilien de Géographie et de Statistique souligne, dans la dernière enquête publiée à la mi-novembre, que la concentration de la richesse n’a jamais été aussi élevée dans le pays. Eut 1980, 1 % de la population détenait 13 % de la richesse, huit ans plus tard, cette même minorité eu possède 17,3 %. Les 10 % des brésiliens les plus pauvres ne se partagent plus aujourd’hui que 0,6 % de la richesse contre 0,9 % en 1981.

Table des illustrations

Titre Indicateurs d’évolution économique
URL http://books.openedition.org/iheal/docannexe/image/3044/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 297k
Légende Toutes les données sont exprimées en millions de dollars courants, sauf indication contraireSources : - Estudio Economico de America Latina y el Cribe - CEPAL- Statistical Yearbook for Latin Amerinca and the Caribbean-CEPAL- National Accounts Statistics – ONU- World Debt Talbes – FMIInternational Financial Statistics Yearbook – FMI- Banque SUDAMERIS (pour les données de 1991)
URL http://books.openedition.org/iheal/docannexe/image/3044/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 497k

Auteur

Chargé de recherches, Faculté des Sciences Economiques et Sociales, Centre d'Histoire Economique Internationale (Université de Genève), Chargé de cours à l'Institut d'Etudes Politiques de Lyon

© Éditions de l’IHEAL, 1993

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540

Acheter