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Le Brésil à l’aube du troisième millénaire

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Martine Droulers

Les perspectives de l'urbain

Les tendances de la gestion urbaine

Pascale Metzger

Texte intégral

1Au-delà des interrogations globales en termes de croissance démographique ou des réflexions plus spécifiques sur le devenir du pouvoir local, on peut s’interroger sur l’avenir concret des métropoles brésiliennes comme espaces de vie et réalités quotidiennes pour des millions d’individus. Les agglomérations urbaines de plus d’1 million d’habitants regroupent déjà plus de 35 de millions personnes et les aires urbaines concentrent pratiquement toutes les ressources humaines, matérielles et symboliques du pays. 90 % du PIB du pays est maintenant produit dans des agglomérations où vivent 75 % des Brésiliens. Le Brésil est donc une société résolument urbaine. Après le miracle des années 60-70 et la récession des années 80, comment peut-on comprendre et envisager les villes brésiliennes en cette fin de xx° siècle ? Les conditions de vie en milieu urbain sont directement proportionnelles à la quantité et à la qualité des équipements et services urbains proposés à la population. C’est donc en termes de gestion de ces services et équipements que nous allons envisager les villes brésiliennes à l’aube du troisième millénaire.

Bilan

2Il faut commencer par préciser que parler des grandes villes brésiliennes en général est peut-être un abus, dans la mesure où chacune a sa spécificité. La diversité des situations au Brésil est un phénomène connu et l’on sait à quel point une présentation qui se veut synthétique est périlleuse.

La dégradation des conditions de vie dans les grandes villes brésiliennes

  • 1 Puisque les pouvoirs locaux ont été largement dépouillés par la constitution de 1967 et la réforme (...)
  • 2 Une partie de ces équipements, notamment le service d’eau et d’électricité, qui constituent des ind (...)

3Sans entrer dans les discussions sur la qualité, le choix, la localisation des services et équipements, en se cantonnant à leurs aspects purement quantitatifs, les villes brésiliennes ont plus ou moins profité de l’abondance des ressources pendant la période du « miracle » et ont plus ou moins transformé ces ressources en infrastructures : l’habilité du personnel politique local, sa place dans les réseaux de pouvoir au niveau national pour capter des ressources1, les stratégies utilisées en terme de concession des services publics, la richesse locale et les politiques d’urbanisme adoptées sont ici très importantes pour comprendre les différences qualitatives et quantitatives des équipements et des services urbains entre les grandes villes brésiliennes2.

4Les chiffres disponibles pour 1985 font état d’un taux de raccordement au réseau général d’approvisionnement en eau qui n’est que 61.3 % dans la Région Métropolitaine de Fortaleza mais qui dépasse les 95 % dans le Grand São Paulo. L’équipement en électricité des domiciles est mieux partagé puisqu’il varie entre 88.6 et 99.5. Pour le ramassage des ordures ménagères, le service dessert grossièrement entre 60 et 95 % des aires métropolitaine. L’IBGE annonce 39 % des domiciles reliés à un réseau général d’égout dans les régions métropolitaines (Bastos de Souza 1990 :215.) et environ 28 % équipés d’une fosse septique ce qui fait environ 68 % des domiciles disposant d’un écoulement des eaux usées. Derrière ces données moyennes sur la situation des équipements urbains se profilent des disparités énormes : si plus de 80 % des logements sont équipés d’une forme d’assainissement à Rio de Janeiro ou Porto Alegre, les périphéries de Salvador et Recife en sont dépourvues à plus de 70 % (Bremaecker 1987). Dans tous les cas, l’équipement des capitales est bien supérieur à celui des communes périphériques environnantes.

5Ces chiffres sont à prendre avec beaucoup de précautions car ils sont souvent surestimés, ou ne correspondent pas à la réalité. Un domicile peut être raccordé à l’eau sans pour autant que ses habitants disposent de l’eau courante : dans les quartiers périphériques, les coupures sont fréquentes et de longue durée ; il en est de même pour l’électricité. Il faut aussi prendre en considération le fait qu’en ce qui concerne les services urbains, la régularité du service est essentielle pour qu’ils apportent une certaine qualité de vie. Par ailleurs, l’équipement en énergie électrique de la quasi-totalité des domiciles n’est pas nécessairement le fait d’un effort des pouvoirs publics : les raccordements clandestins sont monnaie courante à l’échelle de quartiers entiers.

  • 3 les déficits estimés pour 1990 sont de 10 millions de logements, 2.5 millions de raccordements au r (...)
  • 4 cf. par exemple les travaux de Trani 1985 et Pacheco 1985 qui montrent la dégradation des condition (...)

6Globalement, si l’équipement des villes s’est amélioré entre 1970 et 1980, la crise financière de l’État à partir du début des années quatre-vingt l’a amené à considérablement réduire ses investissements dans tous les domaines, notamment pour les équipements urbains. L’extrême dépendance financière du niveau municipal s’en est du coup considérablement ressentie, affectant les recettes disponibles pour l’investissement. Les années quatre-vingt, la « décennie perdue » pour reprendre l’expression consacrée, a été largement négative pour les grandes villes qui ont vu leur population gonfler de 4 % à l’an et leurs équipements et services devenir de plus en plus déficitaires3. Les conditions de vie dans les métropoles se sont dégradées, du fait même de l’augmentation de ces déficits accumulés au cours des années4.

  • 5 On peut aussi souligner que la gestion urbaine concerne aussi un certain nombre d’équipements et de (...)

7La crise économique donne bien sûr une explication toute prête à cet état de fait. Les villes se sont trouvées totalement incapables de produire des biens et des services pour la population toujours croissante de leurs territoires. La dégradation des équipements et services urbains tient en fait à deux phénomènes ; si les difficultés financières des collectivités territoriales brésiliennes sont bien réelles, elles s’ajoutent à une paupérisation importante de la population. Les besoins en équipements et services publics augmentent donc plus que proportionnellement à la croissance de la population, si l’on admet que les besoins en logements sociaux, santé publique, éducation gratuite, transports collectifs sont infiniment plus pressants pour une population dont les revenus ne permettent pas l’accès à des biens et services privés. De plus, la politique d’austérité salariale a nécessairement pesé sur les tarifs publics qui ont été relativement comprimés, ne laissant aucune marge pour l’investissement. D’un autre côté, le modèle spatial de la croissance urbaine basé sur une extension des périphéries et laissant des vides urbains spéculatifs provoquent une sur-demande et un surcoût des équipements et services collectifs urbains, notamment au niveau des réseaux continus (eau, électricité, transports)5.

8Malgré l’ampleur des mécanismes de planification déployés pour résoudre les contradictions urbaines, celle-ci, prisonnière de son idéologie, a dramatiquement échoué dans la tâche qui lui était impartie par les pouvoirs publics, contribuant même à l’éclatement et à la ségrégation des espaces intra-urbains. Cependant, la croyance dans la planification urbaine comme outil de transformation spatiale et sociale n’a que peu été entamée. Matériellement, la croissance d’une ville d’un million d’habitants signifie la construction de l’équivalent d’un quartier de 40 000 habitants chaque année. Cette extension de la ville, il faut l’assumer en termes de logements, de voirie, de réseaux d’eau et d’électricité, de transports et d’école, d’hôpitaux et de police pour ne parler que de l’équipement urbain minimal. Mais au cours des dix années passées, la distribution de ces équipements n’a pas suivi la croissance des villes, sauf peut-être pour l’électricité et ceci notamment du fait des initiatives de la population elle-même. L’amélioration des conditions de vie dans les grandes villes suppose donc, non seulement le rattrapage des déficits accumulés mais aussi et simultanément l’investissement dans des infrastructures pour absorber la croissance urbaine.

  • 6 Jusqu’en 1985, les maires des capitales brésiliennes étaient nommés par le gouverneur de l’État Féd (...)

9Pour sortir de la crise et améliorer la situation des villes, le grand espoir à partir de la fin des années soixante-dix était fondé sur la « démocratisation » de la gestion de la ville. Formellement, le premier grand pas vers cette démocratisation a été l’élection des maires des capitales en 19856 puis le renouvellement de tout le personnel politique local en 1989. On s’est bien vite aperçu que l’élection au suffrage universel n’est pas une garantie de la démocratisation des pratiques de gestion urbaine, d’où la revendication, toujours présente, de la « participation populaire » à la « gestion démocratique de la ville » (Souto Maior, 1990).

La persistance des inégalités

10A priori, si on n’assiste pas à un renversement des tendances par une politique économique, spatiale et urbaine ferme, les disparités entre les situations des métropoles régionales auront tendance à s’accentuer, puisque les villes qui partent avec le plus grand handicap (déficit en infrastructures et en services) sont les villes économiquement les plus pauvres. Inversement, les capitales les mieux équipées comme Rio et São Paulo, sont également celles qui disposent des revenus par tête les plus conséquents suivant en cela la richesse économique et la taille des villes (Metzger, 1985). On sait par exemple que les revenus dont disposent les capitales brésiliennes rapportés au nombre d’habitants varient du simple au triple. La richesse et la pauvreté sont des phénomènes cumulatifs : les villes dont les populations sont les plus pauvres, et qui ont donc les plus grandes demandes en termes d’équipements et de services urbains sociaux sont aussi les villes qui sont économiquement les plus démunies. Elles sont également celles qui disposeront des budgets publics, donc d’une capacité à offrir ces biens et services, les plus réduits.

11Seule une modification de la localisation de la production des richesses, c’est à dire une redistribution spatiale du parc industriel, pourrait rééquilibrer l’espace national et la puissance des centrantés qui organisent les flux internes et externes. Pour le moment, la centralité de la plupart des villes brésiliennes ne peut être considérée comme une centralité dynamique mais plutôt comme un effet de pesanteur (interne : croissance naturelle/externe : exode rural) avec accroissement de la masse sans l’augmentation d’énergie correspondante. Seules quelques métropoles renforcent leur centralité par une accumulation simultanée et proportionnelle de richesses et de populations.

12De la même façon, les disparités internes à la ville, la ségrégation socio-spatiale, auront tendance à s’accentuer, à moins d’une politique économique et sociale capable d’effectuer une redistribution de la richesse entre catégories sociales, via une véritable politique du logement social notamment. On assiste à une précarisation généralisée des conditions de vie en milieu urbain, qui touche tant à l’emploi qu’au logement. Les principaux problèmes urbains tiennent en fait en un seul mot : la pauvreté.

Perspectives

13Face à cette situation, on peut proposer deux types de scénarios pour l’évolution des grandes villes brésiliennes, selon que l’on soit optimiste ou pessimiste. Le premier met en scène une véritable révolution dans les rapports sociaux au Brésil, et part de l’idée de l’implantation d’une politique destinée à racheter la dette sociale héritée des décennies antérieures dans le domaine de l’aménagement urbain. Il développe des arguments permettant de comprendre les obstacles posés par le contexte économique national à une politique de justice sociale en milieu urbain. Le deuxième scénario, objectivement plus réaliste, envisage une généralisation de la tendance à la privatisation des biens et services collectifs urbains que l’on observe depuis quelques années.

Une politique décidée de réhabilitation des grandes villes par les autorités politiques

14Ce scénario suppose un effort héroïque de l’État et des collectivités territoriales, conjointement, pour réhabiliter la grande ville et construire infrastructures et équipements urbains nécessaires au bien-être de tous. Il signifie une remise sur pied avec amélioration et extension des services urbains notamment dans le domaine de la santé, de l’éducation et des transports. Ce scénario n’est envisageable que dans une conjoncture économique extrêmement favorable, qui se traduirait par un taux de croissance du PIB nettement supérieur au taux de croissance de la population. Il suppose un retournement des transferts au niveau national territorial et social, un renversement des flux de richesses et la mise en place d’un nouveau modèle d’accumulation. L’excédent dégagé permettrait des investissements massifs dans des secteurs non directement productifs et notamment dans le logement. A partir du moment où tous les efforts de la gestion urbaine porteront sur l’amélioration des conditions de vie de la majorité de la population par la réhabilitation prioritaire des quartiers sous-urbanisés et sous équipés, la gestion démocratique de la ville pourra devenir réalité.

15Dans la mesure où le déficit en logements est pallié par le recours quasi-systématique à l’autoconstruction, et le Brésil vit d’ailleurs sans complexe avec ce problème depuis des décennies, il faudrait un réel revirement dans l’approche politique de la question du logement et de la reproduction de la force de travail en général pour qu’on assiste à la construction des 10 bons millions de logements qui font défaut, ainsi que des services étatiques absents des quartiers populaires comme la santé et l’éducation.

16Ce scénario suppose une augmentation importante du secteur public local, via l’augmentation et l’extension des services et équipements publics à gérer. Il implique également une politique municipale décidée de contrôle du foncier urbain, une lutte contre la spéculation foncière qui constitue un des principaux obstacles à un développement du droit à la ville. Cette politique du sol urbain n’est possible que dans le cadre d’une réforme du droit de la propriété foncière urbaine qui ne peut se faire qu’au niveau fédéral.

17La politique d’ajustement économique menée par le gouvernement actuel est basée sur la lutte contre l’inflation. Elle essaie de mener à bien l’instauration d’un nouvel ordre économique d’inspiration fortement libérale, dans lequel l’État serait moins présent dans le secteur productif, et le capital privé confronté à la concurrence internationale. Dans un contexte national inflationniste à tendance récessive, associé à la recomposition de la division internationale du travail dans le cadre de fortes mutations technologiques, les chances de réussite de la politique d’ajustement sont étroites et les possibilités de dégager un excédent destiné à racheter la dette sociale faibles.

18Ce scénario n’est en fait que peu probable car la nouvelle politique économique brésilienne, mise en œuvre par le Président Fernando Collor de Mello vise la réduction du déficit budgétaire notamment par la diminution du secteur public. Le nouveau libéralisme économique semble être le noyau central de la politique d’ajustement économique et entre en contradiction avec une action décisive de l’État en matière d’investissements sociaux. A moins qu’il existât une troisième voie entre le libéralisme et l’augmentation du poids de l’État. Cette alternative serait que le désengagement de l’État dans le secteur productif corresponde à une implication plus massive de celui-ci dans les services à la population. Un renouveau du Welfare State qui semble peu vraisemblable.

Vers une privatisation de la ville

19La projection de la tendance actuelle conduira à l’extension de villes totalement ségréguées dans lesquelles certains habitent des immeubles luxueux, dans des rues bien éclairées où les éboueurs passent tous les jours, fréquentent des shopping-centers incroyables et payent des sommes astronomiques pour s’assurer des services privés pour l’éducation, la santé et le transport. Les autres, c’est à dire la majorité de la population, habitent dans des quartiers centraux mais délabrés, dans des banlieues plus ou moins urbanisées, ou dans des favelas ; ils ont accès à l’eau et à l’électricité (directement ou chez la voisine) ; les camions-poubelles passent de temps en temps et pour se déplacer, on emprunte un autobus qui passe à 10 minutes de chez soi, toutes les demi-heures. Ce scénario correspond à l’extension des quartiers périphériques sous-équipés et à la densification de ces mêmes espaces à partir du centre. Le phénomène de la spéculation foncière permet aux quartiers riches de s’étendre en même temps que les quartiers les plus pauvres sont repoussés vers la périphérie. Globalement, la ville continue tant bien que mal à équiper les nouveaux quartiers en eau et en électricité ; la population se débrouille pour le reste, c’est à dire la construction des logements, les raccordements aux réseaux (branchement « sauvage » ; accès collectifs), l’implantation d’une ligne de transport en commun, le ramassage des ordures ménagères.

20En ce qui concerne les services indispensables (transports, éducation, santé), leur accès est difficile (la distance au point d’entrée au réseau de service augmente) et leur qualité très mauvaise ; pour les autres infrastructures urbaines, comme l’asphaltage des rues ou l’assainissement, on s’en passe dans les quartiers pauvres.

21La propension au désengagement de l’État, présente depuis le début de la « crise », associée à la politique déclarée du nouveau gouvernement de libéralisation de l’économie nous amène à envisager le scénario qui nous parait être le plus probable, c’est à dire une certaine « privatisation » de la ville. La tendance à la « privatisation » de la ville représente un scénario qui associe à la fois la tendance existante et l’objectif d’une certaine réhabilitation de la ville. Ce que l’on entend par là, c’est une forme d’urbanisation dans laquelle l’État et les pouvoirs publics locaux n’apparaissent plus que dans la tâche essentielle d’assurer une certaine rentabilité au capital privé dans ce secteur pour lui permettre de s’y implanter durablement et d’offrir des services et des infrastructures de meilleure qualité. Il pourrait s’agir non pas d’un désengagement de l’État, mais d’une nouvelle forme d’intervention de celui-ci, plus indirecte. C’est déjà ce qui se passe, dans la mesure où le secteur privé assure actuellement une part non négligeable de secteurs tels que l’éducation et la santé, et qu’il fournit pratiquement l’essentiel des transports collectifs urbains.

22Après la démocratisation, la privatisation des services est maintenant le nouveau leitmotiv, souvent présenté comme le seul et unique moyen d’améliorer la qualité et la quantité de services urbains à la population des grandes villes. Ce discours politique utilise les arguments habituels 1) de l’inefficacité du secteur public pour des raisons qui tiennent à son essence même, 2) de l’efficacité et de la rentabilité du secteur privé qui tiennent à son essence même.

23Si on prend l’hypothèse, qui paraît réaliste, que l’État libéral nouveau ne subventionnera pas les services urbains, ceux-ci vont dépendre de la capacité de paiement des différentes catégories d’usagers. Le problème de la tarification des services publics reste alors entièrement posé et c’est l’évolution économique du pays tout entier, concomitante à l’évolution du pouvoir d’achat des habitants de la ville, qui donnera le plafond des tarifs, c’est à dire le montant du prélèvement possible sur les revenus des familles, et donc la qualité et la quantité de services offerts. On irait donc vers la normalisation de la multiplication des niveaux de services urbains, proportionnels au prix payé. Cette évolution signifierait le dépérissement complet de l’idéologie et de la réalité du service public. L’exigence de plus en plus forte d’un État et de pouvoirs publics locaux efficaces et rentables conduit droit à la privatisation généralisée de l’urbain (et peut-être même de la société tout entière), puisque le secteur privé, en théorie et en pratique, bénéficie d’un label d’efficacité incontesté, tandis que l’action publique accumule les tares (réelles ou imaginaires) attribuées aux opérations qui relèvent du politique et de l’administration.

24Par ailleurs, l’évolution des métropoles brésiliennes est aussi envisageable dans le cadre d’un maintien de la tendance actuelle vers une « normalisation » et une légalisation« de la ville « parallèle ». Normalisation et légalisation doivent ici être entendues comme des pratiques de banalisation et de décriminalisation des états de sous-urbanisation et des pratiques nécessairement parallèles qu’on y rencontre. La tendance des collectivités territoriales brésiliennes à ne plus fournir que des « lots urbanisés » en guise de politique du logement va dans le sens d’une institutionnalisation de ces pratiques palliatives de l’État et des individus conjointement dans la construction de la ville. La socialisation de la reproduction de la force de travail est ici réduite à sa plus simple expression, le citoyen-citadin devant prendre en charge une part de plus en plus grande à la construction de sa ville, celle où il habite, à titre gracieux, tandis qu’il participe, via le rapport salarial, à la construction de l’autre ville, celle où l’on trouve tous les équipements urbains.

25La décentralisation instituée par la Constitution de 1988 pourrait donner l’occasion aux différentes équipes municipales de prouver la validité de la pratique de la démocratie locale, en lui trouvant de nouvelles formes qui ne sont pas nécessairement celles de la « participation populaire ». Ce pourrait être une extension du droit à la ville qui comprend des dimensions à la fois politiques, sociales et économiques. La nouvelle autonomie municipale, même si elle est chèrement payée, devrait pouvoir libérer des compétences et des créativités originales au service d’une gestion urbaine qui soit véritablement démocratique. D’ailleurs, en termes d’évolution de ces villes, la plus grande autonomie accordée aux collectivités territoriales brésiliennes par la nouvelle Constitution devrait encore augmenter les différences entre villes, chaque équipe municipale étant capable de développer un projet spécifique.

26Pour conclure, disons clairement que l’évolution des villes brésiliennes s’inscrit dans une perspective politique fondamentale. Le choix de la gestion urbaine renvoie directement à un choix de société. La question est de savoir si le Brésil va enfin se décider à intégrer la population des périphéries urbaines et rurales pauvres, à leur reconnaître une véritable citoyenneté, ou s’il va continuer à les considérer (comptabiliser) comme une population marginale qui ne fait que gonfler les statistiques et alimenter la crise (urbaine et rurale). Les rapports sociaux étant ce qu’ils sont dans la société brésilienne, il ne faut pas s’attendre à ce que les autorités politiques octroient de bon gré la citoyenneté effective à ces populations, étant donné l’ampleur de la dette sociale contractée à leur égard. Autrement dit, il est clair que la lutte sociale, dans le monde du travail comme dans l’espace de vie, est un élément important de l’avenir des villes et de la société brésiliennes.

Bibliographie

BIBLIOGRAPHIE

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TRANI Eduardo, Aggravation des conditions de déplacements domicile/travail dans la Région Métropolitaine de São Paulo, Thèse de Doctorat de 3ème cycle, IUP- Paris XII, 1985, 486 pages.

Notes

1 Puisque les pouvoirs locaux ont été largement dépouillés par la constitution de 1967 et la réforme fiscale

2 Une partie de ces équipements, notamment le service d’eau et d’électricité, qui constituent des indicateurs de qualité de vie dans les grandes agglomérations brésiliennes sont du ressort de l’État Fédéré.

3 les déficits estimés pour 1990 sont de 10 millions de logements, 2.5 millions de raccordements au réseau d’eau, 14.6 millions de raccordements au réseau d’assainissement (en plus de l’équipement nécessaire aux 10 millions de logements qui manquent.

4 cf. par exemple les travaux de Trani 1985 et Pacheco 1985 qui montrent la dégradation des conditions de transport dans les villes, pour citer le cas d’un service de responsabilité essentiellement municipale.

5 On peut aussi souligner que la gestion urbaine concerne aussi un certain nombre d’équipements et de services plus spécifiquement destinés aux entreprises, comme l’installation de zones industrielles. Dans ces cas là également, les années soixante-dix ont été beaucoup plus porteuses que les années quatre-vingt. La diminution relative de l’activité productive au cours des années 80 explique cet état de fait.

6 Jusqu’en 1985, les maires des capitales brésiliennes étaient nommés par le gouverneur de l’État Fédéré.

Auteur

© Éditions de l’IHEAL, 1990

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