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Le Brésil à l’aube du troisième millénaire

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Martine Droulers

Espoirs et desillusions du monde rural

Quel avenir pour la réforme agraire au Brésil ?

Christian Gros

Texte intégral

1En 1985, quand le gouvernement de la Nova República se met en place, l’espoir d’un changement profond dans la vie du pays est partagé par un grand nombre de Brésiliens à la ville comme à la campagne. Le processus qui a conduit à la démocratisation du pays est certes le résultat d’une transition originellement voulue par les militaires. Mais dès 1984, la fameuse campanha das direitas para presidente avait montré l’existence d’une véritable mobilisation populaire en faveur d’une accélération du processus politique. Depuis plusieurs années la situation du pays était marquée par ailleurs par le développement de nouveaux mouvements sociaux, l’émergence d’un syndicalisme ouvrier indépendant du pouvoir et un renouveau du syndicalisme paysan organisé autour de la CONTAG, de l’Eglise (Mouvement des Sans Terres) et de la CUT.

2Quatre ans plus tard, au lendemain des élections présidentielles de 1989, la décennie 80 restera pour les partisans d’une profonde réforme agraire, comme celle de l’espoir, du triomphe passager et puis de la désillusion. L’espoir d’abord, quand avec la promesse d’une démocratisation du régime militaire, le mouvement populaire semble se réorganiser et, dans les campagnes, se retrouver autour du thème à fort contenu idéologique et émotionnel de la réforme agraire. Le triomphe, ensuite, avec l’élection de Tancredo Neves et la promulgation du plan national de réforme agraire par le gouvernement Sarney. L’échec, enfin, quand la victoire du lobby conservateur à la Constituante sonne le glas du projet réformateur.

3Dans ce texte, on tentera d’abord de saisir les raisons de cet échec et sa signification. On pourra ensuite se lancer dans un difficile exercice de prospective et se demander jusqu’à quel point l’histoire récente vient hypothéquer les années futures. Peut-on encore, au seuil du xxie siècle, parier d’une façon réaliste sur une intervention décisive de la puissance publique qui viendrait rendre moins inéquitable l’accès au sol, obligerait les propriétaires à mettre en valeur leurs terres et modifierait les paramètres de la colonisation ? Ne faut-il pas miser plutôt sur une poursuite des logiques sociales, économiques et politiques ayant jusqu’à aujourd’hui marqué le mode de développement du Brésil ?

Réforme agraire et Nova República : l’échec du projet réformiste

4Pourquoi la Nova República adopte-t-elle un plan de réforme agraire au milieu des années 1980 alors qu’en Amérique latine, exception faite de l’Amérique centrale (cas du Salvador et du Nicaragua) et de la Colombie, l’idée même de réforme agraire semble quelque peu anachronique et renvoyer plus de vingt ans en arrière à l’époque (révolue) de l’Alliance pour le progrès et du gouvernement Goulart ? Le Brésil voudrait-il avancer à reculons et, en fermant la parenthèse autoritaire, retourner à l’époque où la politique développementiste se proposait en Amérique latine de faire sauter quelques verrous structurels mis à la poursuite du modèle de développement national-populiste ?

5Avançons ici une triple hypothèse : le plan national de réforme agraire ne représentait pas l’élément clé d’une nouvelle stratégie économique, il n’était pas d’avantage le résultat d’une vaste mobilisation des campagnes, il se présentait essentiellement comme le produit d’une logique politique et son sort devait logiquement dépendre des aléas de cette dernière.

6L’adoption du PNRA ne s’accompagne pas d’une révision déchirante de ce qui fut jusque-là la stratégie de l’Etat en matière de politique agraire. Comme si les raisons d’être de cette politique et ses effets escomptés avaient peu à faire avec les choix opérés en matière économique. Les grandes orientations données à l’agriculture brésiliennes par le biais des politiques publiques (politique en matière de fiscalité, de crédit, de droits de douane, de recherche, de prix, etc..) ne subissent durant la Nova República aucune transformation profonde. La petite production agricole reste livrée à elle-même, ne pouvant espérer au mieux que les bénéfices limités de programmes de type PAPP (programme d’aide à la petite production), ou Sao Vicente. L’appui de l’Etat est plus que jamais pour l’agroindustrie et le secteur agro-exportateur. Là se trouve la priorité indiscutée d’un gouvernement qui, pris à la gorge par le remboursement de sa dette, a terriblement besoin des devises obtenues par ses exportations agricoles. Quant à la colonisation, s’il est vrai que le modèle promu jusque-là par le régime militaire est plus fortement questionné, il n’est pas moins patent que durant la même période aucun correctif d’importance ne lui est apporté : les concessions de terres à de grands investisseurs se poursuivent et alors que le PNRA est décrété on n’a jamais autant brûlé de forêts dans le pays...

7Curieusement, le PNRA ne se présente pas davantage comme une conquête populaire, c’est-à-dire comme une réforme arrachée de vive lutte à la classe dominante. Dire cela aujourd’hui peut être fait sans risque, mais gageons que cette observation émise cinq ans plus tôt aurait provoqué un beau tollé parmi les nombreux activistes qui, à corps perdus, se lançaient dans la bataille des expropriations. Car on pouvait croire encore que le plan était l’aboutissement d’un processus de recomposition du syndicalisme paysan qui avait commencé à la fin de la décennie précédente et on pouvait supposer que l’organisation des travailleurs agricole allait à son tour fortement en bénéficier.

8En fait le mouvement paysan était encore jeune et inexpérimenté, divisé dans sa direction et ses intérêts et largement incapable de représenter une alternative viable pour les campagnes et le Brésil moderne. De l’étude de ses principales propositions demeure l’impression d’un mouvement qui dans les années 80 tente de renouer avec les fils brutalement rompus des années 60, alors que le pays a profondément changé en vingt ans et alors qu’aux mêmes maux - la pauvreté, la marginalisation, l’indifférence des nantis, la violence exercée du haut vers le bas, le déni de droit - ne peuvent répondre les mêmes politiques. Mais retenons pour l’instant ce qui pour notre analyse nous importe : l’hétéronomie du mouvement social par rapport à l’acteur politique.

9La question demeure donc entière : si la logique n’est pas économique et si le mouvement social n’est pas dans les campagnes aussi fort qu’on a voulu le croire, un plan national de réforme agraire s’engage à distribuer en cinq ans 27 millions d’hectares à 900 000 familles, ce qui, même pour un pays aussi grand et peuplé que le Brésil, est tout à fait considérable. Le pays compterait près de 4,8 millions de familles sans terres ou exploitants précaires. La réponse doit être cherchée du côté politique. Pour Tancredo Neves et les hommes qui après avoir manifesté leur opposition à la dictature conduisent le Brésil vers un retour progressif à la normalité démocratique, la réforme agraire se présente comme une promesse de démocratisation, un élément de justice sociale, un moyen devant favoriser l’accès à la citoyenneté pour les masses rurales dépossédées. Pour l’Eglise qui a son mot à dire, elle est aussi une réponse morale à un ordre immoral, une sanction contre les mauvais riches, un acte de solidarité envers les pauvres. Pour Sarney et les forces politiques qui, il y a peu de temps encore, étaient liées au régime militaire, elle sera un héritage que l’on acceptera (provisoirement) faute pour le président d’avoir d’autre légitimité que celle donnée par Tancredo Neves.

10Ainsi la réforme agraire se présente comme un initiative essentiellement politique - en démocratisant l’accès à la terre, démocratiser les campagnes et les mobiliser en faveur de la Nova República - rendue possible parce que les secteurs conservateurs profondément hostiles à la réforme sont du fait de leur longue complicité avec la dictature provisoirement déstabilisés et sur la défensive.

11L’échec du projet réformateur peut se lire d’abord dans les chiffres, et ils sont sans appel : à la fin du gouvernement Sarney, sur les 43 millions d’hectares prévus pour être expropriés dans le plan, l’INCRA n’en avait réalisé que 4,6 soit à peine 10 % de l’objectif initial. La terre distribuée en cinq ans ne correspond même pas à la moitié de ce qui avait été planifié pour la première année du PNRA (1986). A ce rythme, il faudrait attendre plus de trente ans pour que les promesses faites soient tenues ! Pour donner un ordre de grandeur plus évocateur, le Plan avait prévu d’exproprier une superficie à peu près égale à celle des Etats de São Paulo et du Paraná réuni, et ce qui fut réalisé correspond à peine à la surface de celui d’Espirito Santo, soit un des plus petits Etats du Brésil. Et l’échec est plus grand encore si l’on regarde du côté des familles qui auraient dû recevoir de la terre : sur les 1,4 million de familles prévues, seules 84.852 seront satisfaites.

La réforme agraire du gouvernement Sarney. Du 15-03-85 au 11-10-89

La réforme agraire du gouvernement Sarney. Du 15-03-85 au 11-10-89

Source : Estatisticas cadastrais ; 1987, Mirad

12La grande propriété n’est pas déstabilisée. Elle n’a même pas été écornée : toutes les terres distribuées rentreraient dans un seul grand latifundio et les vingt plus grandes propriétés brésiliennes totalisent toujours à elles seules plus de vingt millions d’hectares...

13L’échec se confirme avec les résultats de l’Assemblée Consumante. La nouvelle Constitution aurait dû être l’occasion d’établir clairement le droit à la terre et d’assurer solidement les mécanismes permettant les expropriations. Or le contraste est saisissant entre les avancées obtenues par les forces progressistes en matière de droits civiques, droits sociaux, droits des Indiens etc.. et le recul opéré sur le front agraire. On sait que les normes établies par la nouvelle Constitution sont largement en retrait par rapport au statut de la terre, statut établi pourtant en 1964 au tout début de la dictature militaire. Seules les terres “improductives” (ce qui, pour les opposants à la réforme veut dire, les terres impropres à la culture) pourront désormais faire l’objet de mesures d’expropriations au titre de la réforme agraire... Le lobby conservateur a donc gagné, et sur toute la ligne : non seulement la réforme agraire devient impraticable mais après la décision de la Constituante elle perd très largement de sa légitimité.

Structure Foncière- Brésil 1987*

Structure Foncière- Brésil 1987*
  • 1 immeuble rural d’une superficie utile inférieure à 1 module fiscal
  • 2 immeuble rural d’une superficie utile de 1 à moins de 3 module fiscal
  • 3 immeuble rural d’une superficie utile de 3 à moins de 10 module fiscal
  • 4 immeuble rural d’une superficie utile égale ou supérieure à 10 module fiscal (un “module” fiscal) e (...)

Note(1)1
Note(2)
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Note(3)
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Note(4)
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Source : MIRAD, Estatisticas Cadastrais, 1987. Cité par Tempo e Presença N° 239, ano 11, p. 4

14Pourquoi un tel effondrement du parti réformateur ? Pour faire court, disons que la réforme agraire est peu à peu devenue un ferment de division pour la gauche, les organisations populaires, et le parti au pouvoir (le PMDB), alors qu’elle a été pour le secteur conservateur le casus belli, le moyen de reprendre l’offensive.

  • 1 Durant le gouvernement Sarney pas moins de cinq ministres de la Réforme Agraire (MIRAD) se succéder (...)

15Il suffira que le pouvoir freine la réforme et progressivement la paralyse1pour qu’apparaisse au grand jour la profonde division existant au sein du mouvement social entre le secteur des « sans terres » appuyés par la CPT et l’Eglise et les forces dominant la CONTAG. La centrale syndicale qui avait misé sur le pouvoir et fait de la réforme son programme “bandeira” se trouve en quelque sorte trahie par l’Histoire. Son désarroi est d’autant plus grand qu’elle assiste impuissante à la montée de l’UDR (l’Union Démocratique Rurale) et à la perte à son profit d’une partie de ses effectifs effrayée par son discours radical et ses prises de positions idéologiques. Ne pouvant ou ne voulant pas rivaliser avec le Mouvement des Sans Terres qui est passé dans une franche opposition au gouvernement et fait le forcing pour obtenir sur le terrain ce que le pouvoir se refuse d’accorder, elle va se recentrer peu à peu sur son noyau dur : le secteur des salariés agricoles travaillant dans le cadre des grandes plantations. Mais ce retour au pré carré ne s’accompagnera pas d’une analyse véritablement nouvelle, d’une refonte de son programme et de sa stratégie. On trouvera donc d’un côté les “sans terres” qui parlent au nom des pauvres, des exclus et de l’Evangile et de l’autre les salariés organisés qui défendent leurs conditions de travail, leurs rémunérations, tout en parlant encore de réforme agraire. Et au milieu, le vide, ou plutôt le trop plein constitué par la masse des petits producteurs qui tout en disposant de terres se trouvent en butte à d’innombrables difficultés pour produire et commercialiser.

  • 2 “Une lettre envoyée par la CONTAG, la CPT, la CUT et le MST à Mr Paulo Brassard de Souza Pinto, Min (...)

16L’UDR, qui est l’expression la plus claire de la réaction conservatrice, va bâtir son succès sur deux plans : en menant dans le pays une croisade idéologique pour défendre la propriété privée “menacée”, et en s’adressant aux petits producteurs en mal d’organisation. A ces “koulaks” qui ne sont ni des exclus ni des prolétaires, mais des producteurs largement responsables de l’alimentation du pays, elle va parler prix, crédits, technique, aide de l’Etat, concurrence internationale, coopérative, dégradation des revenus, faillite, défense de la propriété. Un langage propre à répondre à leurs attentes et à leurs angoisses. En même temps, l’UDR sera directement ou indirectement responsable d’un climat de violence et d’une augmentation des crimes commis à rencontre des dirigeants populaires, crimes qui resteront pour la plupart impunis2. L’UDR sera ainsi une force pluriclassiste, agressive, allant du grand éleveur ultraconservateur au petit producteur du Minas ou du Rio Grande do Sul. Son succès inespéré (elle sera capable d’organiser des manifestations de masses à Brasilia alors que la campagne pour la réforme agraire a désormais de grandes difficultés à mobiliser ses propres troupes) va redonner confiance au bloc conservateur et semer le désarroi au sein du syndicalisme paysan. En l’espace de deux ans à peine, les forces composant le secteur proréforme vont se trouver sur la défensive, en proie à des divisions internes et sans capacité de mordre au-delà de leurs sphères naturelles d’influence. L’Assemblée constituante entérinera ce nouveau rapport de force.

La réforme agraire et les élections présidentielles de 1989

17Un an après la Constituante, la dégradation accélérée de la situation économique (la menace de l’hyperinflation se précise) occupe plus les esprits qu’une éventuelle réforme de structures dans les campagnes. Au demeurant, l’enthousiasme est passé. La gauche est toujours sous le coup de son échec en matière agraire et il faudrait une victoire du PT pour que, dans la foulée de l’élection, se trouve relancé un mouvement pro-réforme. Le débat politique se polarise autour des propositions libérales et des politiques d’ajustement défendues avec plus ou moins de conviction par les candidats de la droite. Faut-il réduire le rôle de l’Etat, dénationaliser une partie des entreprises publiques, diminuer le déficit public en restreignant le nombre des fonctionnaires, s’ouvrir davantage au marché international en favorisant les seules entreprises efficientes, payer la dette ? Doit-on au contraire relancer la production par la demande, “déprivatiser l’Etat” et ne rien abandonner de son rôle décisif en matière économique et sociale, tout en réorientant son action en faveur des intérêts populaires.

18Cela dit, chaque candidat se doit de formuler des propositions en matière de politique agraire. Dans quelle mesure l’expérience toute récente du gouvernement Sarney va influencer les programmes électoraux ? Du côté de la droite ou des néo-libéraux, la fin de la réforme agraire est depuis la Constituante chose entendue. Calhado, le leader charismatique de l’TJDR qui sera un candidat malheureux aux élections, en fera la dure expérience : le péril exorcisé, son fond de commerce ne vaut plus un sou. A gauche, il en va autrement. Mario Covas, qui a quitté un PMDB en pleine déconfiture et représente un projet social-démocrate, ne renonce pas à l’idée de réforme agraire. Mais il en limite singulièrement la portée. Il la place comme un volet de sa politique sociale et non comme un moyen de sa stratégie économique. Pour le candidat du PSDB, la distribution de terres ne se justifie que dans une perspective assistentialiste comme un moyen de venir en aide aux familles rurales les plus déshéritées. Elle doit permettre aussi de résoudre les conflits de terres là où ils sont les plus aigus. Aussi, le PSDB se garde bien de déterminer quelle quantité de terre pourrait faire l’objet d’une redistribution.

19Tout autre est la position de Lula. Pour le candidat du Frente Popular qui, outre le PT, réunit ce qui reste des partis maoïstes, la réforme agraire conserve sa place à côté d’autres réformes de structures destinées à modifier en profondeur le fonctionnement de l’économie brésilienne. Avec la réforme fiscale, celle du crédit et des prix, elle participe d’une stratégie économique visant à renforcer un pôle de petits et moyens producteurs capables de jouer un rôle décisif dans l’approvisionnement alimentaire du pays. Dans le programme du Frente Popular, la barre est mise fort haut puisque l’on propose de redistribuer pas moins de 165 millions d’hectares (c’est à dire la totalité des terres laissées en friches dans les latifundios). De quoi changer la face agraire du Brésil et effrayer sérieusement les possédants.

20Brizola qui incarne une forme traditionnelle de populisme à la brésilienne présente une troisième version dans laquelle toute référence explicite à la réforme agraire a disparu. Pour cet homme du Sud établi à Rio, le développement de la frontière agricole reste, comme au plus beau temps des militaires, une solution magique qui doit permettre de donner sans douleur de la terre à un million de petits et moyens producteurs.

21Quant au PMDB, il n’est plus que l’ombre de lui-même. Ulysses Guimaraes qui le représente est associé à une cohabitation contre nature avec Sarney et, de ce fait, symbolise un passé récent que l’on voudrait déjà oublier. Ses mérites anciens n’y changeront rien, pas plus que ne pourra le sauver l’appui que lui apporte un Waldir Pires, gouverneur de Bahia, l’Etat du Brésil qui est allé le plus loin dans la réalisation d’une réforme agraire.

22Ainsi pour une large partie de la classe politique et de l’opinion publique, la réforme agraire est mise au compte des pertes et profits d’une époque devenue désormais celle de la « transition démocratique ». Seuls le PT et les partis marxistes restent fidèles au réformisme agraire. Pour des raisons idéologiques et pratiques. La réforme agraire fait partie de l’identité de gauche, et le Frente Popular qui se veut l’expression politique du mouvement social et reçoit l’appui des secteurs progressistes de l’Eglise ne peut faire moins que de défendre cette revendication. Reconnaissons cependant qu’il ne s’agit pas seulement pour le PT et ses alliés d’un programme social visant à réparer une injustice et à sanctionner les riches. On a vu que la réforme s’insérait dans un programme de transformations économiques axé sur une revitalisation du marché intérieur par une augmentation de la consommation populaire. Ce qui, pour éviter l’hyperinflation, signifie pouvoir répondre très vite à un important accroissement de la demande de biens alimentaires.

23On peut toutefois s’interroger sur la capacité politique qu’aurait eu un Frente Popular victorieux, à appliquer, un an après la Constituante, un programme proposant rien moins que de porter un coup fatal à la grande propriété et sur les moyens dont aurait disposé le nouveau président pour susciter dans un tel contexte un développement immédiat de la production alimentaire. Le coup porté par les grands éleveurs au Plan Cruzado et la violence exercée dans les campagnes par leurs milices montrent la force des intérêts économiques auxquels, au lendemain des élections, il aurait dû inévitablement se heurter.

  • 3 Le programme de Collor parle bien d’installer 500 000 familles sur les terres improductives mais sa (...)

24Alors que Collor de Mello est au pouvoir sans s’être engagé sur la réforme agraire3, on peut se demander si cette dernière, provisoirement écartée, est destinée à revenir inexorablement sur le marché et, si oui, quelles sont les chances de succès d’une proposition qui tenterait après tant d’échecs de s’attaquer à nouveau aux structures agraires.

Quel avenir pour la Réforme Agraire ?

25Le diagnostic justifiant d’une éventuelle réforme est peu contestable : la terre est bien au Brésil contrôlée par une petite minorité et les dernières données en la matière font état d’un accroissement de la concentration foncière ; la grande propriété n’exploite efficacement qu’une faible proportion des terres monopolisées, plusieurs millions de familles brésiliennes souffrent d’un manque aigu de terres, ou sont dans une situation précaire, et enfin, la colonisation loin d’être un remède aux inégalités foncières n’a fait qu’amplifier le phénomène.

26En effet, durant le miracle brésilien, la bourgeoisie industrielle et commerçante, le capital financier, et tous ceux qui au Brésil pour une raison ou une autre disposent de revenus élevés, ont investi une partie de leurs profits dans l’achat de terres, comptant pour cela sur une incitation permanente des pouvoirs publics. Le latifundio n’est pas le fait que du grand propriétaire traditionnel. Il est de notoriété publique que le capital pauliste contrôle ainsi plus de terres à l’extérieur de l’Etat de São Paulo que l’Etat de São Paulo lui-même n’en contient. Si toute les grandes propriétés ne sont pas improductives, si on trouve parmi elles les fleurons de l’agriculture brésilienne d’exportation, les terres du café, du sucre et du soja, l’expérience à déjà montré, et par deux fois dans l’histoire, qu’une attaque contre les grands domaines provoquait l’union sacrée des propriétaires, c’est à dire en fait de l’oligarchie. Or, à ce front du refus déjà considérable s’ajoute l’institution militaire dont la fraction dure représentée par le Conseil de Sécurité Nationale manifeste une hostilité de principe à la réforme agraire.

27En contraste avec la vigueur de l’opposition à la réforme agraire, on doit constater maintenant la faiblesse relative de la mobilisation rurale et la crise du syndicalisme paysan. Notamment sa difficulté à retenir et orienter la catégorie des petits producteurs en voie de paupérisation (sans parler des autres). A cela s’ajoutent les effets d’une stratégie de l’Etat qui consiste à déléguer aux organisations paysannes la gestion locale de ses programmes d’aide aux petits producteurs et aux communautés rurales (Programmes PAPP ou São Vicente dans le Nordeste). Car si cette méthodologie s’avère efficace pour la réalisation des objectifs économiques (l’exécution du programme est sous contrôle de la communauté), elle a aussi pour effet pratique d’écarter les syndicats de base du travail revendicatif et des positions idéologiques défendues par le mouvement syndical au niveau national. De nombreux, dirigeants locaux (ce sont souvent les plus dynamiques) sont ainsi happés par un syndicalisme de responsabilité peu compatible dans les faits avec une “position de classe combative” en faveur de la réforme agraire. Certes, les lieux de conflits ouverts sont toujours nombreux dans le pays et il est probable qu’ils vont le rester, voire se multiplier. Mais ceux-ci forment des sortes d’abcès pouvant être résorbés au coup par coup (pour le meilleur et pour le pire), et l’on ne voit pas se dessiner demain une insurrection des campagnes qui supposerait un vaste soulèvement des travailleurs ou des sans terres alliés aux petits producteurs.

28Les dernières élections ont plutôt confirmé la vivacité du clientélisme, c’est à dire des moyens de contrôle exercés par la classe politique sur les populations rurales. Le succès de l’UDR s’est bâti sur l’adhésion d’une large couche de petits producteurs, ceux-là même qui ailleurs ont assuré dans l’histoire la direction des révolutions paysannes. L’Eglise elle-même, sans renier sa solidarité de principe avec les pauvres, semble prendre ses distances avec les secteurs les plus radicalisés qui parlent en son nom. Bien sûr, la division syndicale n’est pas une fatalité et la CONTAG et la CUT peuvent aussi légitimement se réjouir du chemin parcouru en l’espace de 10 ans. Mais pour que les forces qu’ils représentent obligent un jour la bourgeoisie patrimoniale à négocier, il en faudrait bien davantage à commencer par une révision des propres objectifs et de la stratégie suivie par le mouvement syndical. La nuit du 4 août n’est pas pour demain.

29Reste à prendre en considération deux autres facteurs : le fait que désormais (du moins jusqu’à nouvel ordre) la Constitution a singulièrement restreint les conditions d’application d’un programme de réforme agraire, le fait que le Brésil est chaque jour davantage un pays urbain. De ces deux facteurs, le second est probablement le plus important. On n’a pas vu la population urbaine, à commencer par les classes moyennes, prendre une part active dans le débat sur la réforme agraire (hormis quelques professionnels, militants politiques, militants des droits de l’homme, etc.), comme si elle ne se sentait pas concernée du seul fait qu’il s’agirait là d’un problème rural mettant au prise grands propriétaires et paysans. Cette indifférence marque bien les limites de la campagne pour la réforme agraire, lobby qui rassemblait toutes les forces organisées en sa faveur : : comment construire un rapport de force favorable à une remise en cause des grands intérêts agraires sans l’appui politique (mais aussi économique et social) d’une composante aussi importante de la population ?

Un projet social-démocrate ?

30Il n’est pas dans notre propos de faire la démonstration qu’une réforme agraire est à la fois possible et nécessaire. C’est à ceux qui la préconisent d’y parvenir. Par contre, il est possible d’indiquer quelques un des points qui dans l’avenir pourraient faire obstacle ou favoriser l’adoption d’une telle politique.

31Le premier concerne le lien souvent établi entre un programme de réforme agraire et une stratégie anticapitaliste. Disons-le : un projet de réforme agraire n’est pas nécessairement anticapitaliste. La redistribution de la terre peut au contraire être justifiée comme un moyen indispensable pour étendre la sphère du capital, industriel, commercial et financier. C’était là, faut-il le rappeler, l’objectif poursuivi dans les années 60. Est-on bien sûr aujourd’hui que le latifundio brésilien ne constitue pas comme dans le passé un élément clé du maintien d’une structure duale contraire au développement du pays ? On pose ainsi le problème du capitalisme brésilien dans son articulation ou confusion avec la grande propriété foncière.

32Ce capitalisme est vigoureux et a réussi à hisser le pays parmi les puissances industrielles. Il est aussi responsable des extrêmes disparités sociales qui caractérisent la société brésilienne, disparités qui à leur tour ne sont pas sans relation avec l’épuisement du “miracle brésilien” et la crise économique affectant le pays. Le modèle de développement excluant propre à la modernisation conservatrice, produit d’un pacte établi entre le capital productif et la grande propriété foncière, est bien développement dans la mesure où il permet une forte accumulation de capital dans certains secteurs, et il est excluant parce que l’accumulation ne se produit pas au travers d’une intégration des masses en tant que productrices et encore moins comme consommatrices. Le fordisme qui fit la force des économies occidentales supposait que les augmentations de productivité permises par l’accumulation soient en partie retournées en direction du travailleur soit du fait de la politique entrepreneuriale et de la pression syndicale, soit au travers de mécanismes de redistribution régulés par l’Etat. La modernisation conservatrice est anti-fordiste par nature. Elle est en harmonie avec une stratégie orientée vers l’exportation qui vise à trouver sur les marchés internationaux les consommateurs que l’on rejette au Brésil.

33Dans une société marquée par une tradition patrimonialiste, le travailleur est considéré comme une propriété quand il travaille ou une nuisance quand on n’a plus besoin de lui. L’orientation prise par la modernisation en est directement affectée. Comme le travailleur n’est pas considéré comme un sujet de droit et un consommateur potentiel, comme de plus il n’y a pas dans beaucoup d’entreprises et notamment dans l’agriculture de relations étroites entre le niveau des salaires et le taux de profit, la question des salaires est d’abord investie d’une signification idéologique, culturelle et sociale, avant que d’être un problème économique. Il importe surtout qu’il soit le plus bas possible. N’est-il pas là pour marquer l’abîme séparant le maitre - celui qui commande - de son subordonné.

34Cette particularité du modèle brésilien explique largement le caractère anticapitaliste donné par la gauche brésilienne à son projet de réforme agraire. Outre les raisons idéologiques qui tiennent à son attachement au marxisme, cet anticapitalisme se nourrit de la confusion entretenue par le capitalisme lui-même entre son caractère productif et ses intérêts fonciers et spéculatifs. Mais à son tour, en ne séparant pas clairement une critique du capital d’une critique de la propriété foncière et de la rente, la gauche défend un projet de réforme agraire qui a toute les chances d’être rejeté ou mal compris par la majeure partie de la population. Soit que ce projet préconise une forme de socialisme réel dans les campagnes dont il n’est plus nécessaire de souligner l’échec total là ou il a été mis en œuvre, soit qu’il représente une tentative destinée à former un monde communautaire, anti-capitaliste, préfigurant une société future solidaire éloignée du marché et de la ville. Laissant aux secteurs socialement conservateurs le discours de la modernisation, de la rationalité économique, de l’efficacité technique, et du profit, les forces sociales qui prétendent intervenir en faveur des exclus du progrès se marginalisent elles-mêmes et rendent peu crédibles la possibilité d’un changement réel. Alors qu’elles pourraient tenter d’introduire un coin au sein du pacte conservateur qui lie propriété foncière et capital, pacte qui s’est toujours constitué comme le plus grand obstacle sur la voie de la démocratisation. Pour rallier les forces sociales dont il a besoin, le programme de réforme agraire devra convaincre qu’il est possible de réconcilier justice sociale et production de richesse, réforme agraire et modernisation, développement économique et approfondissement de la démocratie.

35Faisons ici le pari que la réforme agraire n’est désormais praticable que si elle perd son caractère anticapitaliste pour s’en tenir au champ énorme de la propriété oisive. Allons plus loin encore et disons que son avenir serait mieux assuré si elle se présentait comme une politique favorable à l’expansion d’un capitalisme brésilien débarrassé de ses habits de “coronel”. Est-ce possible ? On voit ce qui sépare de telles affirmations des positions soutenues par la gauche brésilienne. Car il s’agit pour elle rien moins que de repenser la réforme agraire et renouveler son discours sur le capital et les forces productives. En commençant peut-être par “désataniser” le capitalisme. Reconnaître qu’il est une force indispensable au développement du pays et aller jusqu’au bout d’une telle affirmation. Dire tout haut que l’avenir du Brésil dépendra de la force du capitalisme brésilien. Mais ajouter aussitôt que cette force ne réside pas dans le gel improductif de la terre et son caractère spéculatif. Admettre que l’exclusion des masses, à la campagne comme à la ville, n’est pas une fatalité de la mise en valeur capitaliste, une loi de l’accumulation, mais une orientation particulière prises pour des raisons historiques et maintenue jusqu’à aujourd’hui par cette variante particulière que forme le capital brésilien allié à la propriété foncière. Démontrer au capital lui-même combien ce modèle excluant réduit en fait son champ d’intervention, l’enferme dans une contradiction dont il ne peut espérer se sauver en privilégiant comme il l’a fait les seules exportations. Enfin, et c’est essentiel, s’appuyer sur cette réhabilitation de l’entreprise, de l’industrie, du capital productif, pour exiger avec plus de force la reconnaissance par ce dernier des droits individuels et collectifs, à commencer par ceux des travailleurs et des citoyens. On ne peut pas à la fois s’enorgueillir d’être parmi les dix premières puissances industrielles et refuser le capital, mais il n’est pas acceptable non plus d’être devenu un pays aussi puissant, et d’avoir des indicateurs sociaux (mortalité infantile, espérance de vie, analphabétisme, dénutrition, etc..) qui placent le Brésil aux derniers rangs des pays du tiers monde.

36C’est là à n’en pas douter un discours social démocrate, discours qui se trouve quelque part à mi chemin entre la fraction modérée du PT et celles d’un Mario Covas. Mais en existe-t-il beaucoup d’autres qui puissent à l’heure actuelle fonder une stratégie nouvelle de développement ?

37Une reconnaissance de la “fonction productive du capital«  à côté de celle de la  »fonction sociale de la terre” permettrait l’émergence d’une proposition moyenne, plus réaliste, dans laquelle l’agroindustrie et l’économie agroexportatrice aurait toute sa place à côté de la réforme agraire. Pour quelles raisons, d’ailleurs, une réforme de la propriété oisive devrait-elle signifier le démontage d’un secteur d’activité qui globalement a fait la preuve d’un remarquable dynamisme et occupe de ce fait une place déterminante dans l’économie du pays ? La quantité de terres aptes à l’agriculture est suffisante au Brésil (165 millions d’ha sont laissés sans production dans le cadre du latifundio), pour qu’il soit possible d’envisager une réforme qui préserve les possibilités d’extension du secteur agro-exportateur. Sait-on que le Brésil dispose de deux fois et demi plus de terres labourables que la Chine pour une population très inférieure et, qui plus est, majoritairement urbanisée ? Faut-il ajouter que le développement d’une agriculture d’exportation ou d’une agroindustrie ne suppose pas nécessairement le gigantisme agricole ?

38L’agriculture européenne, sans conteste une des plus productives du monde, en fournit le meilleur exemple. Tout ceci devrait être bien établi pour combattre l’idée trop répandue que la réforme agraire signifie la ruine de l’agriculture moderne. Comme devrait être établi aussi, qu’une réforme agraire n’a de sens que si elle contribue à la mise en place d’exploitations modernes et compétitives. Ce dernier point est on l’imagine d’une singulière importance dans un pays ou les expériences d’asentamento réalisées dans le cadre du Plan national de réforme agraire peuvent aisément persuader le public du contraire. Rares sont en effet les réalisations qui peuvent se prévaloir de résultats satisfaisants. Dans la majorité des cas le secteur réformé semble devoir se débattre dans des difficultés inextricables et jouer de ce fait le rôle de contre-modèle (ce qui est peut-être le but poursuivi). Les raisons en sont bien connues et l’on ne fera que les citer : terres de mauvaise qualité et éloignées des marchés, familles non qualifiées pour mener à bien des travaux agricoles, absence de moyens financiers, boycott etc..

39Une expérience aussi négative suppose qu’un effort considérable soit réalisé à l’avenir concernant les modalités concrètes d’un tel projet : qui devrait en être ses bénéficiaires (faut-il distribuer la terre aux exclus, la donner à des petits producteurs ayant démontré leur savoir-faire, contribuer à la mise en place de moyens agriculteurs capitalistes ?). Que doivent être les politiques d’accompagnement menées par l’Etat ?

40En fait, plus que de politiques d’accompagnement, il s’agit désormais d’envisager la réforme comme un élément d’une politique agraire affirmant de nouvelles orientations, de nouvelles priorités. Car c’est dans la mesure même où elle n’apparaîtra plus comme un élément dissocié d’une politique générale, mais comme un moyen d’une politique orientée vers la réhabilitation de la petite et moyenne production que la réforme agraire a quelques chance d’éviter le sort qui fut le sien par le passé et peut espérer par là même entraîner une adhésion à son égard. En clair, cela veut dire qu’elle doit s’accompagner d’une volonté politique de réorienter vers le secteur de la petite production (que celui-ci appartienne ou non au secteur réformé) une part des ressources publiques (crédits, infrastructures, aide technique, recherche) jusque là canalisées en faveur exclusive d’autre secteurs et qu’elle signifie que l’Etat est bien décidé à intervenir en sa faveur avec les instruments de sa politique agricole (politique des prix, politiques fiscales, politiques d’importation et d’exportation).

41Après les espoirs frustrés de la Nova República, un long chemin reste à faire pour que les conditions d’une réforme soient à nouveau réunies. Mais, en cette fin de siècle l’histoire, va vite, et ce qui apparaissait impossible hier est dépassé aujourd’hui. Comme on ne voit pas que soient réunies les conditions d’un vaste mouvement social dans les campagnes, c’est pour l’instant, et à nouveau, à une logique politique qu’il convient de s’en remettre. Les forces agglutinées autour du PT et de la personne de Lula ont été près de gagner les élections présidentielles et de devoir s’affronter à la mise en œuvre de leur propre programme. Dans celui-ci, il était proposé une réforme agraire autrement radicale que celle qui fut mise en échec durant la phase de transition démocratique. Demain, ces mêmes forces se représenteront à des échéances nationales, et il serait bien aventureux d’affirmer que Lula, Erundina, ou un autre, ne sera pas investi un jour de la charge suprême. Dans un régime présidentiel à la brésilienne, le pouvoir du président est considérable. On le voit avec l’actuel président. Mais, dans la société, le pouvoir économique et politique exercé par la classe dominante n’est pas moins considérable. Cette dernière n’a pas accepté jusqu’à présent que l’on touche à ses intérêts, même les moins légitimes. Il est plus que probable qu’une large partie d’entre elle se retrouvera unie contre un pouvoir politique qui prétendrait intervenir en la matière avec plus de force encore qu’au moment de la transition. Alors l’issue d’une telle confrontation dépendra largement de la capacité du pouvoir à convaincre le pays de la justesse de ses options.

42Nous avons laissé entendre que le sort d’une réforme agraire se jouait plus à la ville qu’à la campagne. Et nous maintenons cette idée. A la ville se trouvent les classes moyennes, les classes populaires, et les classes dominantes composées elles-mêmes de fractions diverses, certaines étant plus modernes et favorables à des transformations de type démocratique que d’autres. La réforme agraire est un enjeu national et c’est ainsi qu’il doit être traité. Nous avons essayé de montrer comment elle pouvait être articulée avec d’autres objectifs de développement dans lesquels pouvaient se reconnaître de vastes fractions de la société brésilienne. Pour un gouvernement décidé à mettre en œuvre une réforme de la propriété agraire, c’est à dire prêt à affronter les multiples forces qui vont s’y opposer, la réussite tiendra autant à la nature exacte du projet, à sa cohérence, qu’à l’ampleur de sa légitimité dans le pays (l’un n’étant pas sans rapport avec l’autre bien entendu). Sans l’un ou sans l’autre, l’histoire pourrait se répéter jusqu’à la caricature.

Notes

1 Durant le gouvernement Sarney pas moins de cinq ministres de la Réforme Agraire (MIRAD) se succéderont après la démission de Nelson Ribeiro qui incarnait avec José Gomez da Silva (Président de 1TNCRA) le secteur pro-réforme lui-même fortement appuyé par l’Eglise catholique. Le premier recul du gouvernement se manifestera par la décision de définir comme zone prioritaire pour la réforme agraire toute la région rurale du pays ce qui revenait à n’en indiquer aucune et donc à éviter qu’une pression trop forte ne se manifeste sur des régions données par le biais des occupations de terres. Après la disparition de Marcos Freire, qui lui même avait succédé à Dante Oliveira, il est clair que toute avancée significative dans le programme ne pourra se produire. Le pouvoir multiplie les entraves aux expropriations, la bureaucratie de l’Incra (l’INCRA occupe 11 000 fonctionnaires...) constitue un frein considérable à toute volonté d’exécution et est de plus paralysée par une crise financière aiguë. Durant les deux dernières années de la présidence, le rôle de l’INCRA se limitera essentiellement à gérer l’affectation des terres ayant fait l’objet d’une désappropriation lors des années précédentes. L’INCRA sera finalement dissoute comme entité spécifique pour devenir un organe sous l’autorité directe du ministère de l’agriculture. Puis viendra le tour du MIRAD.

2 “Une lettre envoyée par la CONTAG, la CPT, la CUT et le MST à Mr Paulo Brassard de Souza Pinto, Ministre de la Justice, Brasilia le 3-10-1987.faisait état de l’assassinat de 685 travailleurs durant les années 85, 86 et les 9 premiers mois de 1987 selon les données officielles du MIRAD.

3 Le programme de Collor parle bien d’installer 500 000 familles sur les terres improductives mais sans définir exactement par quels moyens on pourrait y parvenir. En fait, l’action du nouveau gouvernement semble surtout devoir s’orienter vers la régularisation des titres de propriété pour les “posseiros” dans les régions de conflits agraires comme le “bico de papagaio”.

Notes de fin

1 immeuble rural d’une superficie utile inférieure à 1 module fiscal

2 immeuble rural d’une superficie utile de 1 à moins de 3 module fiscal

3 immeuble rural d’une superficie utile de 3 à moins de 10 module fiscal

4 immeuble rural d’une superficie utile égale ou supérieure à 10 module fiscal (un “module” fiscal) est une unité de mesure qui selon les municipes peut aller de 5 à 110 ha. La répartition par grande région donne les chiffres suivants : 75 ha pour le Nord, 45 ha pour le Nordeste, 25 ha pour le Sud-Est, 20 ha pour le Sud, 55 ha pour le Centre-Ouest)

Table des illustrations

Titre La réforme agraire du gouvernement Sarney. Du 15-03-85 au 11-10-89
Légende Source : Estatisticas cadastrais ; 1987, Mirad
URL http://books.openedition.org/iheal/docannexe/image/2880/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 52k
Titre Structure Foncière- Brésil 1987*
Légende Note(1)1Note(2)2Note(3)3Note(4)4Source : MIRAD, Estatisticas Cadastrais, 1987. Cité par Tempo e Presença N° 239, ano 11, p. 4
URL http://books.openedition.org/iheal/docannexe/image/2880/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 56k

Auteur

Université de Paris III

© Éditions de l’IHEAL, 1990

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540

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