1En 1996, Porto Alegre reçoit une prime de l’ONU pour sa pratique de gouvernance locale : le budget participatif. Cet acte est le début du développement de l’expérience de Porto Alegre comme référence internationale en matière de démocratie participative. Mais le budget participatif de Porto Alegre est-il un modèle parfait qui peut être appliqué mondialement ? Et pourquoi la mairie de Saint-Denis a-t-elle choisi précisément ce modèle ?

Budget participatif : des raisons pour l’appliquer

2Porto Alegre a représenté un terrain extrêmement fertile pour les sciences sociales. Il existe aujourd’hui un grand nombre de travaux universitaires sur le thème du budget participatif de Porto Alegre1, souvent enthousiastes devant le succès et l’innovation de l’expérience. Mais explorer ce terrain est très difficile, comme le reconnaissent les spécialistes eux-mêmes2.

3Un des premiers travaux sur Porto Alegre qui acquiert une reconnaissance internationale est la thèse de doctorat de Rebecca Neaera Abers soutenue en 1997, à l’University of California Los Angeles (UCLA), publiée en 2000 sous le titre Inventing Local Democracy : Grassroots Politics in Brazil, où l’auteur explique comment la politique publique participative mise en place à Porto Alegre confère du pouvoir à la société moins aisée de la ville3. En France, la première thèse sur Porto Alegre fut réalisée par Marion Gret, et soutenue en 2002 en sciences politiques, à l’Institut des Hautes Études de l’Amérique latine. Marion Gret analyse le mécanisme de participation constitué à Porto Alegre et y voit une politique publique de gouvernance locale qui promeut l’émergence, la formulation et la concrétisation de l’intérêt collectif4. Quant à Gianpaolo Baiocchi, professeur à l’université de Brown aux États-Unis, il avance l’argument selon lequel le dispositif participatif de Porto Alegre offre une résolution aux problèmes de délibération entre personnes inégales [Baiocchi, 2001]. Pour Santos, le budget participatif de Porto Alegre est l’expérience par excellence du modèle contre-hégémonique de démocratie que nous avons mentionné en introduction. L’auteur insiste sur les capacités de redistribution du dispositif afin de conforter ses affirmations [Santos, 2003].

4Parmi les écrits brésiliens, certains auteurs mettent l’accent sur la dimension innovante du dispositif [Avritzer et Navarro, 2003]. Dans une autre perspective, Teixeira et Albuquerque considèrent que les résultats du budget participatif dépendent de la configuration existant entre la société civile et la société politique et le projet politique présent au sein de chacune d’entre elles [Teixeira et Albuquerque, 2006].

5Pour nous, le budget participatif de Porto Alegre a pu être une source de reconfiguration sociale au début de l’expérience. Durant notre travail de terrain nous nous sommes aperçu que le budget participatif n’était pas le même qu’il y a dix ans. En premier lieu, le changement d’administration a été un défi pour le dispositif participatif, ce que les témoignages des habitants nous ont confirmé. Loin d’être un dispositif neutre, le budget participatif porte le projet politique du PT. Le parti se sert du succès de l’expérience afin d’asseoir sa légitimité au niveau national et international. Quoi qu’il en soit, le budget participatif a été largement soutenu par l’ONU, la Banque mondiale et, dans une certaine mesure, par l’Union européenne.

6Comme nous l’avons déjà affirmé, ce modèle a été choisi et reproduit par différentes villes du Brésil et du monde5. Pour mener une réflexion sur le transfert du modèle, il est indispensable de comprendre d’abord le modèle. Toutefois, étant donné l’existence de travaux approfondis sur le fonctionnement du budget participatif et compte tenu du fait que cela ne constitue pas l’objet de notre recherche, nous ne reviendrons pas sur les détails du mode de fonctionnement ni sur l’analyse qualitative du dispositif. Ce que nous souhaitons montrer c’est pour quelles raisons le modèle de Porto Alegre est si séduisant. Nous nous pencherons d’abord sur l’histoire et la construction du modèle par la municipalité du PT à Porto Alegre. Puis, nous expliquerons comment l’imbrication idéologique et la revendication populaire donnent vie à ce budget participatif. Cette étape est indispensable pour mieux comprendre le transfert et son contexte. Deux éléments sont importants à retenir : en premier lieu, le modèle qui circule au niveau national et international est celui conçu par Genro et Souza ; en second lieu, ce modèle naît dans un contexte très particulier au Brésil, celui du Rio Grande do Sul des années 1980-1990.

Le modèle de Porto Alegre par ses architectes

7Le modèle de Porto Alegre se met en place en 1989, de façon expérimentale, sous le gouvernement de Olívio Dutra6. Originaire du Rio Grande do Sul, Dutra participe au mouvement syndicaliste paulista et devient à la fin des années 1970 l’un des acteurs qui marque la genèse du PT avec Luiz Inácio Lula da Silva, dit Lula, l’actuel président du Brésil7. Si le gouvernement de Dutra à Porto Alegre est important pour la mise en place du modèle, c’est avec son successeur, Tarso Genro, qu’il s’affirme et prend de la consistance. Ce dernier, diplômé en droit dans les années 1960, commence sa trajectoire politique dans le cadre du mouvement des étudiants. Il milite auprès du Movimento Democrático Brasileiro (MDB) et devient Vereador de la municipalité de Santa Maria (État du Rio Grande do Sul) pendant la dictature. Faisant l’objet d’enquêtes judiciaires qui menacent la poursuite de ses activités au sein du MDB, il s’exile en Uruguay pendant la décennie de 19708. Tarso reprend sa carrière politique dans les années 1980 avec l’émergence du PT. En 1989, il est élu à Porto Alegre vice-prefeito (maire-adjoint) de Dutra avant d’être élu maire en 1992.

8Le collaborateur de Tarso Genro dans l’élaboration du budget participatif de Porto Alegre est Ubiratan de Souza. Économiste et militant du PT, Ubiratan de Souza intègre l’équipe municipale au cabinet de planification de la mairie (GAPLAN) dès l’élection de Tarso Genro. Ubiratan de Souza, comme Tarso Genro, s’est exilé durant les années 1970, s’installant d’abord au Chili, puis à Cuba et à Paris. Le modèle de Porto Alegre évolue, mais il garde encore la structure élaborée par Tarso Genro et Ubiratan de Souza. Les travaux de ce dernier sont la base de la formule mathématique qui régule l’attribution des priorités à répartir entre les différentes demandes et qui garantira l’équité dans la redistribution du budget municipal. C’est à partir de ce modèle que la majorité des expériences de Porto Alegre ont fait des émules9. La formalisation et la technicisation du budget participatif de Porto Alegre constituent la clef de voûte de son exportation. Le modèle, prouvant ses capacités en matière de redistribution, est reconnu internationalement.

9Le budget participatif (BP) de Porto Alegre est un instrument de gouvernement local qui implique la participation de plusieurs acteurs sociaux : les habitants, les représentants d’associations, les fonctionnaires municipaux et les élus. Le développement du BP est cyclique. Chaque cycle dure un an, au cours duquel il est divisé en dix étapes10. Des réunions locales (départements) et micro-locales (quartiers) constituent les trois premières étapes.

10La population est invitée à réfléchir, élaborer et délibérer sur les projets à présenter à la mairie. C’est également durant ces étapes qu’elle élit les représentants des départements et choisit les thématiques. Dans le modèle de Porto Alegre, deux types de demandes existent, celles qui concernent chaque département et celles qui portent sur des thématiques préétablies. La dimension thématique du budget participatif voit le jour avec la gestion de Genro (durant la gestion de Dutra seule la dimension régionale était présente), les habitants réfléchissent ensemble sur des thématiques différentes (cf. tableau 1 et 2).

11Ensuite les réunions se déplacent du niveau micro-local vers le global (regroupant les départements et les thématiques). Ce sont plutôt les représentants de la population (délégués et conseillers) qui dialoguent avec la mairie. Cette phase est constituée d’un ensemble de réunions d’ordre général, mais aussi de travaux de la mairie au niveau technique et financier sur les propositions des citoyens. La troisième période concerne les votes finals, la mise en place du plan d’investissements et de la distribution des ressources. Chaque année un règlement interne, établissant les normes générales du mode de fonctionnement, est voté et approuvé par l’ensemble des citoyens responsables.

Tableaux 1 et 2 • Thématiques du budget participatif de Porto Alegre – 1997 et 2008

12En 2008, le budget participatif a divisé la ville en 17 zones (du portugais brésilien região)11. Les zones sont très inégales entre elles, inégalités qui portent sur le nombre d’habitants, l’extension territoriale et la densité démographique, mais aussi sur la condition sociale. Le département du Centro-Sul compte environ 110 000 habitants, la région Noroeste accueille plus de 130 000 habitants tandis que le Nordeste compte 30 000 habitants et ces trois zones s’étendent respectivement sur12 : Centro-Sul 28,82 km² ; Noroeste 20,73 km², Nordeste 6,78 km². D’autre part, les conditions de vie ne sont pas égales dans chaque zone du budget participatif. Selon le classement de la mairie, la qualité de vie est optimale dans le département Centro ; moyenne au Norodeste ; basse au Norte, Cruzeiro, Humaitá, Ilhas, Eixo Baltazar, Partenon, Centro-Sul, Leste, Cristal, Sul ; très basse au Nordeste, Lomba do Pinheiro, Restinga, Extremo Sul13.

13Pendant les années 1980, la ville de Porto Alegre, comme d’autres métropoles au Brésil, connaît une forte transformation urbaine, résultat de deux facteurs. Depuis quelques années, voire quelques décennies, de fréquentes vagues migratoires se produisent, allant de la zone rurale brésilienne vers les métropoles ou les centres urbains. Le phénomène de migration est dû à la modernisation des techniques agraires, à la question de la propriété foncière et aux conditions de vie difficiles dans certains contextes brésiliens comme la région Nordeste du pays. Les grands centres urbains attirent la population moins aisée à la recherche d’un emploi. Les nouveaux arrivés s’installent à Porto Alegre, parfois de façon très improvisée, dans la périphérie urbaine car les contraintes bureaucratiques et les prix élevés des logements empêchent les migrants de s’installer au centre-ville. L’agglomération dans les périphéries de Porto Alegre n’est pas récente, mais ce phénomène devient chronique entre 1980-1990, lorsque les difficultés économiques augmentent et que l’État se désengage de sa fonction sociale, ouvrant ainsi l’espace à la privatisation14. D’où des conditions de précarité chez les habitants de la ville et le manque d’infrastructures dans les zones plus éloignées.

14Les problèmes qui se posent à Porto Alegre sont les mêmes que dans d’autres régions du Brésil : défaut d’asphaltage de la voirie, habitations illégales en situation de risque, égouts à ciel ouvert, manque d’écoles et de services de santé dans les zones moins centrales. Irma R., aujourd’hui conseillère à la région Nordeste, nous raconte son expérience avec la population locale.

15D’après son témoignage, nous comprenons que la situation des familles est très précaire dans son département. Victimes de l’exode rural, de nouvelles familles s’installent régulièrement dans son quartier. Une fois qu’une famille arrive, elle se multiplie rapidement car ses proches la rejoignent. Les habitations dans le Nordeste sont exposées aux risques. Le froid et les tempêtes peuvent laisser des dizaines de personnes sans abri15.

16Les maladies comme la grippe ou la dingue16 se diffusent rapidement. Irma R. nous signale, lors d’un entretien réalisé à Porto Alegre, qu’auparavant il fallait marcher des kilomètres pour trouver un service de santé. Le budget participatif a permis de créer les premiers services de santé dans le département et a contribué ainsi à améliorer la situation17.

17En effet, c’est par son truchement que la population défavorisée a pu exposer ses problèmes et surtout avoir une réponse immédiate à ses besoins. La raison en est simple : les infrastructures de base à Porto Alegre se sont développées prioritairement au centre-ville. Le budget participatif permet aux habitants de réclamer de l’assistance auprès de leurs quartiers sans passer par l’intermédiaire du politique. Ainsi, depuis les années 1990, les habitants de Porto Alegre choisissent leurs priorités en matière d’investissement micro-local, c’est-à-dire dans leur propre quartier, et de façon plus ou moins libre et indépendante.

18Par ailleurs, la mairie a trouvé une façon efficace de donner de la visibilité aux travaux menés par le budget participatif. Chaque fois qu’une œuvre publique issue du budget participatif est mise en place, la municipalité installe un grand panneau indiquant que le budget participatif est le responsable de l’ouvrage en cours. Cette façon de faire, proche des techniques publicitaires, permet à la fois d’informer les habitants régulièrement sur les résultats de la démarche, de motiver la mobilisation et de valoriser la démarche elle-même.

19Le modèle de Porto Alegre comporte trois dispositions importantes : la participation populaire aux débats autour des sujets qui concernent directement la vie des habitants ; la délibération, c’est-à-dire le fait de conférer, dans une certaine mesure, un pouvoir de décision aux participants (citoyens ordinaires) ; et le caractère pédagogique du dispositif. Le budget participatif permet l’inclusion sociale d’une partie de la société (la société civile) dans le débat politique. Auparavant, cette société civile était négligée ou devait avoir recours à d’autres moyens d’action pour participer à la vie politique. Par ailleurs, ce sont les citoyens qui travaillent ensemble pour choisir leurs priorités sur le plan d’investissement municipal. En outre, l’action collective autour du budget participatif comporte un apprentissage politique : les citoyens ordinaires faisant ainsi l’apprentissage de la vie politique, la société se politise davantage. Ces trois dimensions du modèle de Porto Alegre préconisent de radicaliser la démocratie et de mettre en place les bases pour son succès national et international.

20Dans un ouvrage collectif, Avritzer souligne que la dimension novatrice du budget participatif de Porto Alegre repose sur au moins quatre piliers : l’approfondissement démocratique, la dimension associative et délibérative, le dessein institutionnel, la capacité redistributive18. Une autre dimension du budget participatif ne peut cependant être écartée : depuis sa création, le travail des élus à l’assemblée municipale s’est fortement réduit.

21D’après la constitution brésilienne de 1988, le pouvoir de décision sur le budget municipal est une prérogative de l’assemblée municipale. Or, lorsque les habitants récupèrent ce pouvoir, le travail des élus consiste à approuver la matrice budgétaire réalisée par délibération citoyenne. Cela signifie que, dans le cadre du financement attribué au budget participatif, surtout en assemblée, cette matrice ne doit pas nécessairement être achevée afin de pouvoir faire passer les projets qui la concernent.

22Lorsque « les habitants gèrent la ville », pour reprendre l’expression de Genro et Souza, les élus perdent certaines de leurs prérogatives fondamentales19. Le parti au pouvoir peut alors gouverner plus facilement sans avoir besoin de la majorité dans l’assemblée.

La mise en place du budget participatif : entre revendication populaire et projet politique

23Dans les paragraphes qui suivent, nous essaierons de définir les motivations qui ont conduit la municipalité de Porto Alegre à adopter le budget participatif dans la ville.

24Le Brésil sort de la dictature militaire en 1985. Le premier président civil depuis les années 1960 est Tancredo Neves, élu par suffrage non direct20. Les premières élections populaires présidentielles directes ne se tiennent qu’en 1989. De 1987 à 1988, une assemblée constituante est réunie afin de doter l’État brésilien d’une constitution démocratique. Au niveau municipal, deux élections se déroulent durant cette période. Les premières élections directes pour désigner le maire ont lieu en novembre 1982 sous la tension due à la transition vers la démocratie. Six ans plus tard, les citoyens sont à nouveau convoqués aux urnes pour les élections municipales. Les municipales de 1988 voient le PT gagner des municipalités importantes au Brésil, notamment celle de Porto Alegre, avec Olívio Dutra.

25Cependant, le candidat du PT désigné pour représenter le parti en 1989 aux présidentielles, Luiz Inácio Lula da Silva, échoue face au candidat de l’opposition F. Collor.

26Le PT s’impose avec vigueur à la fin des années 1980 dans les municipalités. Ce parti, issu des luttes populaires ouvrières de type syndical de la zone périphérique de São Paulo, se mobilise vers la fin du régime militaire, mobilisation qui culmine avec les grèves de 1978 dans les usines de la région paulistana, comptant près de 1,5 million de personnes. Comme conséquence du « réchauffement politique » amorcé par les militaires et de la reconnaissance du droit d’organisation des partis en 1979, le PT voit son statut formellement reconnu le 11 février 198221. Le parti rassemble alors un groupe d’anciens militants du MDB et d’autres du PCB (Parti communiste brésilien), et s’affirme comme le parti représentant l’intérêt du peuple brésilien, portant des idéaux de démocratie, de participation populaire et de justice sociale.

27Il ne faudrait pas croire que le budget participatif soit une prérogative unique de Porto Alegre. L’idée d’utiliser le budget municipal comme moyen d’inclusion populaire à la participation politique fait partie de la stratégie politique petista à la veille des années 1990. Selon Pedro Jacobi, « l’un des axes de l’action municipale du PT est la décentralisation du pouvoir et l’instauration de la participation populaire grâce à des changements qualitatifs.

28Toutes les communes dirigées par le PT, indépendamment de leur taille, recherchent des formes de contrôle social et de socialisation de la politique au moyen de la mise en place de conseils, d’audiences publiques, d’assemblées populaires, d’établissement participatif du budget et d’autres actions de participation22 ». À São Paulo, lors de l’élection de Luiza Erundina, une sorte de budget participatif est tenté, mais l’échec du PT et la dimension de la ville empêchent l’évolution du projet.

29Le Rio Grande do Sul, région gaúcha23, est une région particulière sur le territoire brésilien. Située à l’extrême sud du pays et proche du Rio de la Plata, elle représente un lieu de connexion avec l’Amérique hispanophone, notamment l’Uruguay, le Paraguay et l’Argentine. Durant le xix^e siècle, le Rio Grande do Sul a connu une migration très forte d’Européens, alors qu’aujourd’hui la migration provient des États les plus pauvres du Brésil et de la zone rurale.

30Terre de forte culture politique, elle accueille les premiers représentants du mouvement communiste brésilien au début du siècle dernier. Le Parti communiste brésilien (PCB) est né au moment de l’émergence de l’industrie dans le sud-est du Brésil.

31Les difficultés du travail à l’époque encouragent les travailleurs à s’organiser en associations d’aide réciproque. Le premier groupe communiste au Brésil est celui de Porto Alegre, fondé en 1918.

32Si, dans l’extrême Sud du Brésil, les idées de la révolution russe rencontrent un terrain fertile, il n’en est pas de même pour des villes comme São Paulo, Rio de Janeiro et Recife où le prolétariat se caractérise par une forte influence des idées anarchistes.

33Cet état de fait commence à changer dans les années 1920, lorsque de forts mouvements de grève se répandent dans l’ensemble du Brésil. L’expérience russe influence alors Rio de Janeiro : le groupe prolétaire de Rio de Janeiro organise des réunions communistes. À partir de ce noyau, le communisme se diffuse au sein du prolétariat des autres villes brésiliennes. En février 1922, une initiative part de Porto Alegre vers Rio de Janeiro pour mettre en place un Parti communiste. Le premier congrès des communistes brésiliens a lieu fin mars, à Rio de Janeiro. De cette rencontre naît la Constitution du Parti communiste brésilien. Dans cette région naît Getúlio Vargas, expression personnalisée la plus significative du populisme brésilien. Ce leader marque l’histoire nationale et latino-américaine.

34Un des États brésiliens les plus riches, le Rio Grande do Sul, est classé parmi les meilleures régions en matière d’alphabétisation, de distribution de la richesse et de développement humain.

35C’est aujourd’hui certainement l’une des régions les plus influentes dans le contexte de l’intégration régionale dans le cône sud « MERCOSUR », grâce à son poids économique et à sa position stratégique.

36Depuis les années 1970, les conditions précaires des habitants de Porto Alegre jouent un rôle central dans la naissance des revendications sur la participation populaire au sein du budget municipal de la ville. La combinaison de la transformation urbaine et l’émergence de certaines associations à la périphérie de Porto Alegre sont à l’origine de l’União das Associações dos Moradores de Porto Alegre (UAMPA). Durant les années 1960, la dictature brésilienne s’enracine dans la majorité des associations d’habitants du pays, dont le contrôle se perd pourtant progressivement avec l’avancée de l’ouverture politique.

37Dans la périphérie de Porto Alegre, une série d’associations voient le jour à la fin de la décennie 1970. En 1983, ces associations se regroupent et décident de créer l’UAMPA, dont le but premier est d’améliorer les conditions de vie des habitants de la ville.

38L’UAMPA est dominée par des partisans du PT et du PTB et en 1986 elle devient la référence majeure en tant qu’association organisée de gauche dans la ville24. Durant le mandat de Collares (1985-1988), l’UAMPA exerce une forte pression sur la municipalité pour inclure les associations dans le débat sur le budget municipal25.

39Nous avons dit que le PT est un parti qui rassemble plusieurs courants au niveau interne, cela tient au dynamisme de sa genèse. En effet, le PT représente une nouvelle force de gauche au moment de la transition brésilienne, c’est pourquoi il sera le lieu de rencontre d’une série de fractions et de partis clandestins de la gauche modérée à l’extrême gauche brésilienne de l’époque (MR-8, PCdoB, PRC, etc.). Selon Rebecca Abers, au moment de la genèse du budget participatif à Porto Alegre, il y avait quatre tendances principales internes au PT local26. Les partis politiques ont joué un rôle déterminant sur les associations populaires au Brésil ; à Porto Alegre c’est notamment le PT dans le cas de l’UAMPA.

40Un premier courant s’est centré sur la figure de Dutra, un des promoteurs du PT au Rio Grande do Sul. Dutra est très proche de Lula, ce qui caractérise sa tendance politique. Le deuxième courant est composé d’anciens militants de la gauche révolutionnaire, marqués par les idéaux trotskistes. Leur point d’ancrage est la personne de Raúl Pont. Cette tendance interne au PT avait une force considérable à l’intérieur du parti. Un troisième courant, avec moins d’impact sur le parti au niveau local, est caractérisé par la présence du mouvement de l’Église Progressiste, proche du Mouvement des travailleurs sans terre (MST). Le dernier courant reste celui de la Nova Esquerda (Ancien Partido Revolucionário Comunista). Ce groupe représente le courant progressiste du PT à Porto Alegre. Incarné par Tarso Genro, ce courant, plutôt modéré, s’impose après la chute du mur de Berlin, désirant prendre ses distances vis-à-vis des idéaux radicaux de la gauche en proposant d’établir de nouvelles alliances27.

41Le budget participatif permet au PT de concilier les volontés de la société civile avec celles de la société politique de Porto Alegre. Fondé sur la participation populaire, la redistribution des demandes sociales et la transparence budgétaire, le budget participatif offre tous les instruments pour surmonter les rapports de type clientéliste, les favoritismes et la corruption qui sont inhérents à la tradition politique brésilienne. Par ailleurs, comme on l’a vu, le dispositif ouvre un espace de débat politique en dehors de l’Assemblée municipale. Enfin, il permet au parti de faire approuver les projets retenus comme prioritaires par la population sans passer par la lutte politique à l’intérieur de la municipalité. C’est donc une formule presque magique, permettant à la municipalité à la fois de désarticuler la concurrence politique et de satisfaire la population. La grande majorité des écrits semblaient d’ailleurs favorables au budget-participatif de Porto Alegre alors que la ville était encore sous la gestion du PT.

42Le dispositif participatif a déjà suscité une forte réaction en Amérique latine lorsque l’Europe s’y intéresse à son tour. En France, le Monde diplomatique publie depuis 1998 des articles sur le sujet. La fondation Leopold Meyer28 est également active dans la diffusion de l’idéal de Porto Alegre en France, traduisant l’ouvrage de Genro et Souza Orçamento Participativo, a experiência de Porto Alegre, initialement publié par la maison d’édition du PT, la Fundação Perseu Abramo29, et internationalisant l’ONG Solidariedade avec la publication de l’ouvrage Porto Alegre, les voix de la démocratie : vivre le budget participatif, une série de photos qui racontent les scènes de vie quotidienne des habitants impliqués par le budget participatif de Porto Alegre.

43Le Parti des Travailleurs du Brésil devient une nouvelle référence pour la gauche internationale. Saint-Denis s’intéresse au succès de Porto Alegre. Trois dimensions rapprochent les deux villes : la similitude des problèmes, l’affinité idéologique et la volonté de tisser un dialogue international. Un processus de transformation politique similaire à Porto Allegre était déjà mis en place, à l’époque, à Saint-Denis. Le maire cherche alors à se rapprocher de la ville de Porto Alegre également intéressée pour instaurer des liens forts avec l’Europe et il est certain que la coopération décentralisée est un moyen de les obtenir.

Porto Alegre entre mythe et limites : le transfert du modèle

44L’Amérique latine a toujours été source d’inspiration et de mythification pour l’Europe. L’image idéalisée de l’arrivée des Européens sur la côte atlantique de l’Amérique et les premiers contacts de ceux-ci avec les Indiens fut reprise par les Lumières pour justifier le « mythe du bon sauvage ». Plus tard, la révolution mexicaine, « Cuba » et la figure de Che Guevara ont nourri l’imaginaire de la gauche sur l’Ancien Continent. L’idéal latino-américain est à nouveau présent dans l’anomie de la gauche européenne de l’époque postcommuniste, avec l’idée que, dans un contexte de mondialisation progressive du capital financier et des valeurs d’une société de plus en plus individualiste, existe l’espoir d’ » un autre monde possible ».

45Au Brésil, comme dans le reste de l’Amérique latine, la décennie 1990 est marquée par le retour du « populisme » qui présente une nouvelle composante, celle de l’outsider. Fujimori au Pérou semble être l’exemple le plus illustratif de ce type de leader pour le sous-continent. L’exemple brésilien est Fernando Collor de Mello. Personnage politique largement soutenu par le réseau télévisé « Globo », il remporte les premières élections directes pour la présidence de la République. Le Parti des Travailleurs, deuxième aux présidentielles de 1989, concentre sa stratégie sur les élections municipales. Diffusant des idéaux tels que la transparence, la participation citoyenne et se faisant le porte-parole de l’identité de la classe populaire, le PT parvient en 1989 à s’établir au pouvoir dans différentes municipalités au poids économique et administratif significatif comme Porto Alegre et São Paulo et, en 1993, à Porto Alegre, Goiânia, Santos et Belo Horizonte. En 2002, avec l’élection du président Lula, le progrès du PT au Brésil ne peut plus être négligé par la gauche internationale.

46Si, durant les années 1980, l’enjeu pour l’Amérique latine était de concilier le changement de régime politique et la stabilité économique, lorsque la démocratie électorale est consolidée, les problèmes sont autres. Durant la décennie 1980, les recommandations des hautes instances internationales, comme le FMI, pour le développement en Amérique latine, sont connues sous le nom de « consensus de Washington ». Une décennie plus tard, la question de la stabilité économique reste toujours d’actualité mais, face à la globalisation, d’autres questions s’inscrivent dans l’agenda latino-américain : la tâche pour les gouvernements latino-américains consiste à concilier l’approfondissement démocratique et le développement. À cet égard, Porto Alegre devient alors l’exemple d’une réussite, soutenue et conseillée internationalement par la Banque mondiale :

« Cities need to be proactive in establishing formal but friendly institutional mechanism to encourage partnerships that will bring dynamism to development. The much-appraised experience of Porto Alegre, Brazil, offers an example of how such process can be initiated. In Porto Alegre, a city of 9,6 [sic] million30, the mayor organized a division of the city into 16 districts, each of which set up a popular council made up of representatives of community associations. Two elected representatives from each district council sit on the citywide council of representatives, and city hall officials are assigned to act as permanent liaisons with the district representatives.
The key institutional innovation in Porto Alegre is the municipal budget forum, where the council of representatives set the agenda for municipal speaking based on district priorities.

The final decisions on public spending are made in a three way meeting of city hall officials, the council of representatives, and the chamber of councilors (who are elected on a citywide basis). Once projects are selected, community representatives supervise their progress and monitor expenditures. The opportunity to articulate community demands and vote on project selection creates an incentive for neighborhoods to organize themselves. Participatory budgeting is now in place in some 50 other Brazilian cities, and the system is scheduled to be implemented in Buenos Aires and Rosario, Argentina and in Montevideo, Uruguay31. »

47Si l’adoption du modèle de Porto Alegre est recommandée, le transfert présente pourtant des limites considérables. Les travaux menés par Diana Burgos-Vigna sur Villa el Salvador, un quartier sensible de Lima, au Pérou, montrent les enjeux politiques et sociaux concernant l’importation du modèle de Porto Alegre32. Selon l’auteur, l’intervention de la municipalité avec l’instauration du budget participatif (copie du modèle de Porto Alegre) est porteuse d’une déstructuration de l’action collective préexistante dans le quartier depuis des années. Le budget participatif, mis en place en 2000, représente un moyen pour la municipalité d’étendre l’institution jusqu’aux bidonvilles.

48Le dispositif se présente comme un instrument à disposition de la municipalité pour redéfinir la participation politique locale, tout en renforçant l’autorité politique exercée par la mairie auprès du barrio (quartier).

49Un deuxième obstacle au budget participatif est la question de son échelle d’application33. Olívio Dutra, à l’issue de son mandat à Porto Alegre, s’affirme comme gouverneur de l’État du Rio Grande do Sul. Il parvient à adopter le budget participatif et fait fonctionner le dispositif à l’échelle de l’État. Lorsque Lula devient président de la République, le budget participati-fest désormais présent dans plusieurs villes – petites, moyennes et grandes – et il représente un emblème du PT. Se pose alors la question d’adopter le dispositif à l’échelle nationale en considérant la complexité du dispositif et la difficulté de le faire fonctionner au niveau de l’État fédéral. Malgré cela, le programme du parti préparé pour la campagne mentionne, bien que de façon discrète, l’intention d’appliquer le budget participatif sur le plan fédéral. Cependant, même si certains défendent le transfert du dispositif au niveau national, les spécialistes écartent cette possibilité. La politologue Maria Victoria Benevides, professeur à l’université de São Paulo, insiste sur le fait qu’il n’est pas possible d’implanter le budget participatif fédéral sans un renforcement des institutions démocratiques et une nouvelle définition du pacte entre les entités de la fédération.

50Une position semblable est défendue par Francisco de Oliveira, professeur de science politique, lui aussi de l’université de São Paulo, qui déclare cette possibilité irréalisable34.

51Nous avons évoqué en introduction la grille de Dolowitz et Marsh pour analyser le processus de transfert. Nous nous inspirons des points clefs proposés par ces auteurs dans l’analyse du transfert.

52Les collectivités territoriales (mairies, régions, provinces, etc.) qui ont importé le budget participatif de Porto Alegre, l’ont fait de leur propre chef. Cependant, lorsque ce modèle est primé en 1996 et que cette pratique commence à faire partie des « normes de la bonne gouvernance » promue par les grandes organisations internationales, notamment la Banque mondiale, « faire du budget participatif » devient une pratique presque obligatoire.

53L’imposition des normes par un soft power35 de la part des grandes instances internationales suggère l’adoption des modèles et des normes politiques dans le transfert. La notion de soft power renvoie à une conception du pouvoir impalpable dans les relations internationales. Il s’agit notamment de la capacité d’un acteur à imposer sa volonté à un autre, sans utiliser de pouvoir provenant de la force. Cela concerne principalement le pouvoir d’imposition culturelle et idéologique.

54Dans les cas d’importation du budget participatif en France, on constate une forte médiation d’acteurs externes à la collectivité territoriale, notamment de la part des ONG et des réseaux de villes et militants. Toutefois, Saint-Denis se distingue grâce à la forte présence de la municipalité dans le transfert du modèle. La particularité de Saint-Denis repose sur le caractère pionnier de l’expérience, puisque c’est l’une des premières collectivités locales à avoir expérimenté le modèle.

55Comme nous l’avons affirmé précédemment, le budget participatif gagne en notoriété internationale avec le prix de l’ONU en 1996. Le modèle se diffuse durant les années 1990 à l’intérieur du Brésil et dans différentes collectivités locales en Amérique latine, en particulier dans la région du Rio de la Plata.

56À partir de 2001, il gagne en reconnaissance au niveau international. Des collectivités territoriales du monde entier l’importent (aux États-Unis, en Europe, en Afrique, en Inde, en Thaïlande, etc.). C’est grâce au premier Forum social mondial que l’expérience de Porto Alegre élargie sa visibilité internationale, grâce au développement d’un réseau international des autorités locales par les ONG spécialisées et les médias partisans du modèle.

57Les relations entre Saint-Denis et Porto Alegre précèdent ce moment. Lors de la conférence Habitat II 1996, tenue à Istanbul, a lieu la première rencontre entre Patrick Braouezec et Raul Pont, futur maire de Porto Alegre36, rencontre qui a lieu par hasard, dans un espace rassemblant diverses autorités des collectivités territoriales. À l’occasion de ce dialogue, les deux hommes politiques prennent conscience de la convergence de leurs finalités politiques. Saint-Denis avait mis en place les démarches-quartiers pour tenter de résoudre certaines questions urbaines en se rapprochant des citoyens, tandis que Porto Alegre s’affirme avec succès grâce au résultat de son programme inédit de gestion budgétaire.

58Les relations avec Porto Alegre se développent rapidement. Le bureau des relations internationales de la mairie et l’Association Cités-Unies-France (CUF)37 s’occupent de la gestion de la démarche. En 1998, lors de la Coupe du monde de football, Raul Pont se rend en France où il a l’occasion de visiter Saint-Denis et d’assister aux matchs du Brésil au Stade de France.

59Par la suite les visites de Pont en France se font de plus en plus fréquentes et les discussions avec la municipalité de Saint-Denis au sujet de la démocratie participative s’enrichissent. Leur communication est facilitée par les traducteurs de l’ouvrage Quand les habitants gèrent vraiment leur ville de Genro et Souza, qui avaient des relations très proches au Rio Grande do Sul à l’époque et qui s’intéressent à la reproduction de l’expérience en France38. Dans la ville française, des « ateliers budgétaires » sont mis en place à l’intérieur des démarches-quartiers. L’accord de coopération décentralisée entre Porto Alegre et Saint-Denis est signé en 1998 et confirmé officiellement l’année suivante. L’objectif de la coopération est d’approfondir les questions en matière de démocratie participative à travers l’échange d’expériences. La volonté de créer une sorte de communauté de valeurs est implicite dans les relations qui rapprochent les deux villes.

60De l’autre côté de l’Atlantique, un forum sur la démocratie participative se déroule à Porto Alegre en 1999. Cette rencontre qui rassemble différentes directions des villes latino-américaines, aura comme seuls participants européens Barcelone (Espagne) et Saint-Denis (France). La ville de Barcelone est une deuxième porte d’entrée pour la ville de Porto Alegre en Europe grâce à un accord de jumelage dont les ambitions sont très proches de l’accord avec Saint-Denis : promotion de la démocratie participative, échange des expériences et renforcement des relations intercontinentales entre les deux villes.

61La suite des rencontres latino-américaines sur la démocratie participative et la volonté d’une société civile internationale, de plus en plus organisée depuis la rencontre de Seattle en 1999, donnera lieu au premier Forum social mondial (FSM), pour consolider un mouvement d’opposition à la mondialisation économique et à l’ascension du capital financier. Parallèlement au FSM, se déroule le premier forum des autorités locales pour l’inclusion sociale (FAL)39. La présence des représentants européens est encore une fois très faible par rapport aux délégués locaux du Brésil et de l’Amérique latine. À partir de cette rencontre naît l’idée d’établir la ville de Saint-Denis comme porte-parole du FAL en France. Nous verrons par la suite comment les relations entre Porto Alegre et Saint-Denis aboutiront au Forum social européen (FSE).

62Une première tentative de participation populaire à l’allocation budgétaire est expérimentée à Saint-Denis en 199940. Le budget participatif ne fait cependant officiellement partie des démarches municipales qu’en 2001. Lors de l’implantation du budget participatif à Saint-Denis la municipalité décide de garder une forte marge de manœuvre sur les décisions citoyennes41 et le degré du transfert reste très modeste. Le modèle de Saint-Denis est une réplique simplifiée du modèle de Porto Alegre. S’il reprend l’idée de base de la participation citoyenne à l’allocation budgétaire municipale et le nom du dispositif, sa forme et ses effets sont fort éloignés du modèle porto-alegrense.

63Le budget participatif de Saint-Denis se structure autour du dispositif des démarches-quartiers. Le recensement des demandes des citoyens recueillies dans les différents quartiers est réalisé par les délégués de quartier (fonctionnaires municipaux) durant l’année. La municipalité analyse les demandes, la faisabilité du projet, les coûts de mise en œuvre, pour ensuite fournir une réponse au citoyen.

64Entre la fin septembre et le début janvier, le budget municipal est discuté avec les citoyens dans des « ateliers thématiques » et des « ateliers budgétaires ». Ces temps comptent sur la présence des fonctionnaires municipaux, des élus et des citoyens. D’une part, les priorités thématiques (santé, éducation, assistance sociale) sont discutées avec les citoyens ; d’autre part, l’allocation budgétaire est présentée par les fonctionnaires municipaux. Les réunions, dont le taux de participation citoyenne fluctue (une réunion peut compter sur la présence des conseillers de quartier et un nombre limité d’habitants selon la thématique et l’ordre du jour de la réunion)42, servent d’espace pour la municipalité afin de rendre des comptes sur le service municipal aux citoyens.

65Le budget concerné par la démarche participative est double. Il correspond à l’investissement de la ville de Saint-Denis et de la Plaine Commune (Budget 2007 : Saint-Denis, fonctionnement 151,9 millions, investissement 34,9 millions ; Plaine Commune, fonctionnement 247,7 millions, investissement 131,6 millions). Si à Porto Alegre il y a une véritable mobilisation populaire et une délibération43 de la part de la société civile sur le budget municipal, ce n’est pas le cas à Saint-Denis. Lors de l’adoption du modèle, la mairie a voulu garder une marge de manœuvre sur l’allocation budgétaire44. Le système de Saint-Denis est donc seulement un dispositif de consultation populaire sur l’allocation budgétaire envisagée par la municipalité. L’ensemble du processus de décision sur l’enveloppe budgétaire s’effectue dans le débat au sein des deux assemblées, Conseil municipal et de la Plaine Commune. L’influence citoyenne sur le choix des investissements se révèle alors très faible.

66Si le but premier de la mairie de Saint-Denis est d’améliorer le dialogue entre la municipalité et la population, de sérieux problèmes de compréhension sont actuellement au cœur de la démarche en ce qui concerne le budget participatif. Dans le quartier Delaunay-Belleville, les conseillers de quartier en réunion extraordinaire sur la question du budget participatif commentent leur décision dans une lettre de doléances adressée au maire quant à la démarche. La méthode du budget participatif est critiquée : les documents fournis ont été trop nombreux, non adaptés aux participants, trop techniques. Il s’agissait en fait plutôt de rapports destinés au bureau municipal.

67D’autre part, le conseil de quartier met en évidence l’existence d’un décalage entre les priorités municipales présentées et les demandes des quartiers qui concernent plus particulièrement la vie quotidienne, la sécurité, la propriété, le respect des règles de vie en commun. Les conseillers se montrent mécontents des réponses qui leur ont été fournies à la suite des demandes présentées dans la démarche-quartier. Pour conclure, craignant une démobilisation générale, le conseil de quartier souhaite une évolution de la méthode. Il exige que les demandes de quartiers soient davantage prises en compte, qu’elles influent plus fortement sur les priorités municipales, que les études et travaux soient plus simples, rédigés succinctement et lisibles par tous45.

68Dolowitz et Marsh insistent sur l’analyse du processus de transfert afin de comprendre l’échec d’une politique publique. Dans notre cas d’étude, il nous semble que l’objectif premier de la municipalité n’était pas de réussir la mise en place du budget participatif, mais plutôt d’approfondir le dispositif de démocratie participative préexistant dans la ville, la démarche-quartier. Le transfert sert également de tremplin pour lancer la relation avec Porto Alegre, sujet que nous aborderons ensuite et c’est pourquoi nous ne nous attardons pas sur l’analyse de la qualité du dispositif, ni sur le succès ou l’échec de l’expérience. Notre analyse repose sur la question des relations internationales des collectivités locales à l’heure actuelle.

69Dans les deux derniers chapitres, nous montrerons que le transfert effectué par la ville de Saint-Denis est issu d’une volonté de changer la forme du gouvernement local. Ce que Saint-Denis recherche c’est une forme de gouvernance optimale. Dans les années 1990, la ville connaît une dégradation de la vie urbaine, notamment en matière de logement. Elle est également touchée par une forte vague d’immigration, qui contribue à augmenter la population locale et à la diversifier. Depuis quelques années, les représentants du Parti communiste à Saint-Denis cherchent à imposer une réforme au sein du PCF, d’abord avec Berthelot, puis avec Braouezec et enfin avec Paillard.

70Porto Alegre répond très bien aux exigences de la ville de Saint-Denis. Le Brésil, pays exotique à forte tradition de revendications sociales, donne le ton de l’orientation communiste à Saint-Denis. Importer le modèle signifie donner un exemple alternatif et susciter l’espoir chez les habitants.

71Si l’expérience de Porto Alegre était connue en France grâce à la médiatisation dont elle bénéficie de la part du Monde diplomatique et de certaines ONG, c’est Saint-Denis qui montre la faisabilité du transfert. La ville dionysienne est pionnière dans l’adoption du budget participatif en France, prouvant ainsi que l’expérience est possible dans la France républicaine.

72Sur les conditions qui rendent le transfert possible, trois facteurs sont à retenir : leur affinité idéologique, l’excellence du modèle du budget participatif et une forte volonté de coopération internationale. Nous verrons que si le degré du transfert reste faible, la collaboration internationale est très forte quand le PT est au pouvoir à Porto Alegre.