1Afin de mieux comprendre les enjeux qui conduisent Saint-Denis à avoir recours au transfert, une analyse de type généalogique est indispensable. Nous nous pencherons d’abord sur la conjoncture générale de la société dionysienne au début des années 1990. Nous chercherons à répondre aux questions suivantes : pourquoi choisir le transfert du modèle de Porto Alegre ? Quels sont les effets que la municipalité souhaite provoquer sur la vie locale avec l’approfondissement démocratique ?

2Dans le cas de Saint-Denis, la classe politique d’orientation réformiste envisage de mettre en place, dans les années 1990, une démarche semblable de renforcement démocratique. Il en est de même, au même moment, pour Porto Alegre au Brésil dont la municipalité, nous l’avons vu, montre une forte volonté d’inclusion sociale et de démocratie participative. Cependant les deux expériences sont très différentes l’une de l’autre, le transfert s’avère difficile. La dimension politique est associée à cette volonté de changer et de renforcer la participation ce qui signifie pour Saint-Denis, renforcer le lien entre l’administration et les habitants de la ville, d’où le choix du modèle de Porto Alegre comme source d’inspiration.

Contexte sociopolitique à Saint-Denis

3À Saint-Denis, tout indique que les facteurs qui déclenchent la motivation du transfert expriment, dans une certaine mesure, l’insatisfaction sur la façon dont la ville est gouvernée. Le transfert effectué par Saint-Denis est issu d’une quête de nouvelles valeurs et de nouvelles formes d’aménagement urbain.

4La fin de la Guerre froide et la chute du mur de Berlin marquent fortement l’histoire de la gauche à l’échelle mondiale. Une fois les héros soviétiques démythifiés et la démocratie libérale érigée comme modèle par excellence pour la communauté internationale, les partis de la gauche extrême et modérée doivent chercher de nouveaux idéaux. La mondialisation et l’avancée du capitalisme financier constituent dans les années 1990 une forte barrière à laquelle les partis en question doivent faire face. Au Brésil et en France, le problème est le même : se confronter à la nouvelle réalité politique mondiale.

5Depuis les années 1970 la France, un État marqué traditionnellement par son pouvoir centralisé, se heurte à une plus grande délégation d’autonomie. Le phénomène est d’ampleur européenne et le politologue Yves Mény qualifie ces années de « décennie de la décentralisation » [Mény, 1982]. Les lois Deferre du 2 mars 1982, du 7 janvier et du 22 mars 1983 représentent l’engagement de la décentralisation du pouvoir d’État en France, en conférant aux collectivités territoriales un pouvoir de décision et d’autonomie majeur dans leur propre gestion. En 1992 et 1995 la loi Joxe et la loi Pasqua renforcent la notion de développement des territoires afin que les politiques publiques soient mieux adaptées aux besoins des territoires.

6Parmi les départements créés en 1967, les représentants du Parti communiste s’installent au pouvoir en Seine Saint-Denis. Pourtant, un clivage politique et géographique sépare les communistes de ce département en trois lignes majeures : les refondateurs, les légitimistes et les dissidents1. À Saint-Denis, l’orientation politique proche de la ligne refondatrice du PCF est représentée par les trois maires successivement élus : Berthelot (1971-1991), Braouezec (1991-2004) et Paillard (2004)2.

7La décennie de 1990 marque Saint-Denis par une forte transformation de la vie locale. Le chômage augmente considérablement, passant de 6,9 % en 1975 à 14 % en 1990, pour atteindre 17,5 % en 19953. En second lieu, une forte vague d’immigrations se produit, immigrations ayant des causes diverses : rupture familiale, expulsés ou expropriés, personnes d’origine étrangère des DOM-TOM, travailleurs en quête d’amélioration professionnelle4. La majorité des immigrés arrive dans des conditions difficiles et précaires, et la question du logement est cruciale. Les habitations sont occupées par un nombre d’occupants supérieur à leur capacité et les mal-logés se multiplient.

8D’autre part, on note un malaise électoral. La diversification des nouveaux arrivés se combine avec une baisse de fréquentation aux urnes [Vidal, 1999]. Alors que Saint-Denis est une ville dont le nombre de votants a toujours été supérieur à la moyenne française, durant les élections présidentielles et municipales de 1995 et lors des législatives de 1997, la ville connaît un recul dans ce domaine5.

9À ce facteur, il faut ajouter la montée des nouveaux partis d’extrême droite qui marque la vie politique en France et en Europe. C’est notamment le Front national (FN) qui, en s’appuyant sur un discours à la fois nationaliste et xénophobe, dévore la droite traditionnelle et commence à remporter progressivement plus de voix dans tout l’Hexagone. À Saint-Denis, la montée en puissance du FN est sensible, passant de 19,80 % des voix en 1989 à 24,43 % en 1995. Durant les élections de 1995, la configuration générale montre que « là où la gauche a perdu du terrain, le Front national en a gagné de manière tout aussi spectaculaire : +10,88 % à Sémard, +7,09 % à l’est, +6,4 % à Franc-Moisin6 ». La gauche communiste doit alors lutter contre cet ensemble d’éléments afin d’assurer ses mandats.

10À Saint-Denis, c’est le député-maire7 Patrick Braouezec qui se fait le porte-parole d’une nouvelle gauche communiste au sein du PCF. L’élu est en quête de nouvelles valeurs et, surtout, prenant ses distances avec les anciennes pratiques de la gauche traditionnelle, en quête de nouvelles façons de gouverner et de faire de la politique. Braouezec, d’une famille d’ouvriers, commence sa trajectoire politique comme militant associatif et s’affilie au PCF en 19728. Il sera d’abord élu en tant que conseiller municipal à Saint-Denis, avant d’être maire. Actuellement président de la Communauté d’agglomération Plaine Commune9, l’homme politique est considéré comme l’artisan des relations internationales à Saint-Denis. Dans le cadre de ses travaux paradiplomatiques, figurent tout particulièrement les relations qu’il a établies avec Porto Alegre et avec Barcelone. Parmi les propos de Braouzec, extraits de son blog, on peut relever :

« Je me suis particulièrement investi dans les relations internationales et les coopérations décentralisées entre autres, aux côtés de Porto Alegre (Forum social et démocratie participative) de Barcelone (Charte des Droits de l’Homme dans la Ville) et membre du bureau exécutif de la CGLU, co-animateur de la commission Inclusion Sociale et Démocratie Participative en son sein10 ».

11Par ailleurs, la ville est active dans les réseaux URB-AL (en particulier, les réseaux 9, 10 et 12) sur le budget participatif, l’inclusion sociale et les questions sociales et elle met en place de nombreux accords de coopération décentralisée avec des pays d’Afrique et d’Amérique latine.

12Avec l’élection de Braouezec, une série de réformes sont entreprises dans la ligne du travail amorcé par le maire précédent Marcelin Berthelot. La volonté qui guide les nouvelles politiques de la municipalité est celle d’utiliser l’originalité en matière de renouvellement de l’aménagement urbain pour s’affirmer politiquement11^. La création de la communauté d’agglomération est une façon de mettre à disposition des ressources communes. En outre, la construction du Stade de France représente un moyen pour attirer l’intérêt sur la ville. En 1998 s’y déroule la Coupe du monde de football, dont l’équipe de France sort victorieuse, pour la première fois, face au prestigieux football brésilien.

Stratégie d’approfondissement démocratique

13Différentes solutions auraient pu être utilisées pour résoudre le malaise électoral de Saint-Denis : des politiques publiques renforcées pour l’amélioration des logements, des contraintes de diverses natures pour décourager l’immigration, entre autres. Pourtant ce qui l’emporte c’est une véritable politique de renforcement démocratique inscrite à l’agenda de la politique municipale. La démocratie participative permet à la mairie d’arriver à des espaces jusqu’alors inexplorés ou d’accès difficile, comme les quartiers moins favorisés ou issus de population immigrée. Cette pratique correspond à l’idéal politique porté par Patrick Braouezec au sein du Parti communiste français.

14La « démocratie participative » est au cœur des initiatives à Saint-Denis. La municipalité met en place un ensemble de dispositifs visant à rapprocher la vie municipale des citoyens et des usagers, cherchant à éloigner la dimension professionnelle et institutionnelle de la mairie, à établir une sorte de rapport affectif entre elle et le citoyen. La municipalité est ainsi vue comme un grand acteur qui doit prendre soin de son public12^.

15La démocratie participative à Saint-Denis se proclame sans modèle :

« La municipalité a basé la construction de ses pratiques de démocratie participative sur des principes garde-fous : non pas sur des structures institutionnelles mais sur des formes mouvantes, toujours ouvertes et perméables, de mise en commun ; ne pas limiter la citoyenneté à quelques-uns ; disposer d’espaces d’échanges et de confrontation où il est possible aux citoyens de s’exprimer très en amont des décisions ; démultiplier les occasions d’échanges et les niveaux de ces espaces ; favoriser partout un débat contradictoire, sans rechercher nécessairement un pseudo-consensus ; faire en sorte que la territorialité favorise la venue des individus à la participation aux décisions par la confiance qu’ils peuvent avoir dans une relation directe et restreinte mais sans confiner les questions traitées au seul quotidien micro-territorial13. »

16Aussi la ville se dote-t-elle de certaines pratiques, le point fort de cette démocratie participative étant la démarche-quartier14 mais ce n’est pas le seul. D’autres pratiques sont également mises en place comme le « bonjour voisin », les « visites de quartier », les « comités consultatifs » et les « rencontres ponctuelles avec les élus ».

Carte 1 • Démarches-quartiers à Saint-Denis en 2004

17Centrée autour d’un accompagnement de quartier à quartier par des professionnels municipaux, la démarche-quartier vise à établir le dialogue direct entre la mairie et l’habitant. L’expérience débute à la fin des années 1980 de façon expérimentale dans deux quartiers (Cosmonautes et La Plaine), et a pour but de mener la gestion locale avec le concours des habitants15. En 1989, l’expérience s’étend à quatre quartiers puis à six, jusqu’à faire partie du programme officiel de la mairie en 1995.

18Initialement, la ville a été répartie en douze quartiers, aujourd’hui ils sont quatorze (cf. carte 1), chacun d’eux ayant un responsable municipal. Les démarches-quartiers sont pilotées par un responsable administratif de la mairie (dans la phase expérimentale, un maire adjoint). L’objectif est de faire parvenir à la mairie des questions de société ou des problématiques de quartier, issues des habitants, mais aussi de donner rapidement au citoyen l’état du traitement de la question par la municipalité. Ainsi la mairie peut observer les problèmes à traiter localement et les questions qui font partie de l’ensemble de la ville. Les démarches fonctionnent en forums. Ceux-ci représentent un véritable lieu de rencontre entre les citoyens et les responsables de la mairie.

19Tous les dispositifs de gestion de proximité et de participation citoyenne à Saint-Denis sont articulés autour de la démarche-quartier :

20Le « Bonjour Voisin », rencontre organisée annuellement, permet le dialogue direct entre élus et habitants ;

21Le « Forum des quartiers » se présente comme une réunion dont le but est de renforcer le dialogue entre les quartiers, les élus et l’administration et de rassembler les délégués de quartier, les élus et les habitants ;

22Les rencontres avec le maire organisées deux fois par an au cours desquelles le maire visite personnellement le quartier en portant son attention sur la parole des habitants ;

23Les « Conseils de Quartier » sont les assemblées d’habitants, représentants de quartier ;

24Le « budget participatif » est un espace de dialogue entre les élus et les citoyens autour des finances locales dont nous parlerons ensuite, également articulé avec les démarches-quartiers.

25La démarche-quartier est un dispositif de gestion de proximité permettant à la municipalité de se rapprocher progressivement des habitants. Les efforts de la municipalité s’étendent à toute l’activité sociale car l’organisation des rencontres entre et avec les habitants est prise en charge par la mairie. Les acteurs municipaux sont ponctuellement présents dans la vie sociale, dans la vie des quartiers.

26Ainsi la transformation locale à Saint-Denis incite la municipalité à adopter une nouvelle ligne de renouvellement urbain, qui sert, d’un côté, à mieux gérer la ville et, de l’autre, à lancer une nouvelle ligne interne au parti confronté aux transformations de conjoncture à la fois nationale et internationale.

27C’est dans ce contexte que la ville dyonisienne adopte le système complexe de démocratie participative, les démarches-quartiers. L’insatisfaction municipale peut se trouver dans la façon traditionnelle de gouverner la ville. Le gouvernement traditionnel n’est pas capable de satisfaire la transformation urbaine des années 1990, inquiété par la crise de représentation et par la montée en puissance de l’extrême droite et son caractère populiste, en particulier du Front national. De ces constats, émergent les réformes mises en œuvre visant à combattre l’exclusion sociale, le chômage, la précarité des logements, l’expression du malaise social par le vote, etc.

28La démocratie participative est un tremplin pour reconquérir la légitimité politique perdue les années précédentes. Stimuler la participation politique signifie encourager les personnes à se rendre aux urnes. La volonté de créer un relais avec la société est explicite dans le programme des refondateurs communistes de Saint-Denis. Les démarches-quartiers et le budget participatif sont des moyens pour concrétiser ce relais.