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Patrimoine et action publique au centre des villes mexicaines

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Patrice Melé

Troisième partie. Mexico, gestion sociale et urbaine des espaces centraux

Le temps des grands travaux

Volltext

Projets de rénovation

Remodeler les quartiers populaires

1Pendant longtemps - et encore très largement aujourd’hui - l’amélioration des espaces centraux ne pouvait être pensée autrement que par l’expulsion d’une partie de la population. Même Enrique Valencia (1965), par ailleurs soucieux du maintien de l’identité populaire du quartier de la Merced, concluait son étude en proposant de transférer une partie des habitants vers les nouveaux quartiers de promotion publique en commençant par les fonctionnaires qui pourraient trouver place dans des programmes publics de logement à la périphérie. Il prend position en faveur du projet pilote Candelaria Merced et considère que la réhabilitation des vecindades, oblige à dé-densifier et à déplacer une partie des habitants en commençant par ceux qui ont les ressources les plus importantes et ceux qui ne travaillent pas dans la zone. Dans les années 1960, José Iturriaga, écrivain militant pour la préservation du patrimoine, proposait de reloger les habitants en périphérie pour créer un quartier historique culturel et touristique, et de réserver les monuments à des usages permettant leur restauration.

2Cette volonté de résorber les taudis centraux est ancienne. Entre 1922 et 1927, afin de combattre le typhus, les autorités impulsèrent une grande opération hygiéniste de nettoyage du centre de la ville. Au cours de cette campagne les habitants de nombreux taudis furent expulsés et des immeubles anciens remplacés par des édifices commerciaux. Un lien entre ces opérations et les grandes grèves des loyers de 1922 n’est pas à exclure (Moreno Toscano, 1981).

3À la fin des années 1950 et au début des années 1970, un même organisme proposa de rénover une grande partie de l’espace central. Les projets de rénovation urbaine de l’Institut National du Logement (INV), publiés en 1958 sous le nom d’Herradura de Tugurios (fer à cheval, ceinture de taudis) et en 1970 de Renovación urbana, prônent la destruction/reconstruction des quartiers populaires entourant la tràza historique, c’est-à-dire les principales zones de concentration d’habitat populaire sous la forme de vecindades (Tomas, 1988). L’étude de l’INV de 1958 - qui inclut les quartiers de Guerrero, Lagunilla, Tepito, Penitenciaria, Jamaica - déterminait qu’il était possible de détruire 45 % des constructions, seulement 25 % des immeubles devant être conservés. Au total, 15 104 logements devaient être remplacés par 23 286 nouveaux appartements dans des immeubles de quatre étages (Coulomb, 1983). Le relogement des populations n’est en aucune façon une priorité ; l’objectif est de moderniser le tissu urbain et de résoudre les problèmes de logement à l’échelle de l’ensemble de la ville par la construction de grands ensembles.

4Pour les concepteurs de ces projets, il s’agit de rentabiliser la position centrale et la bonne infrastructure des quartiers dégradés. La contradiction entre le type d’habitat et la position potentiellement valorisable du centre justifie le projet de rénovation qui doit : « trouver des solutions pour utiliser les zones centrales bien situées, dotées de services municipaux et pour éviter le spectacle déprimant des zones décadentes, de la ceinture de taudis qui entoure le centre de la ville » (INV, 1970). Permettre à des personnes qui travaillent dans le centre de se rapprocher de leur lieu de travail constitue l’autre justification du projet. Les rédacteurs ne s’arrêtent pas sur la contradiction que représente dans le même temps l’expulsion des populations vivant actuellement dans ces quartiers, celles-ci étant vouées à des « programmes de logement subventionnés dans la périphérie ». Le projet de 1970 s’inspire directement de l’étude de 1958 et propose de généraliser la mise en place d’un tissu urbain composé de super-manzanas et de nouveaux axes rapides intra-urbains. Il s’agit de créer un parc locatif de qualité pour des familles de classes moyennes salariées, qui, par la suite, pourront accéder à la propriété dans des lotissements périphériques.

  • 1 Instituto Nacional para el Desarrollo de la Comunidad y de la Vivienda, Institut national pour le d (...)

5Les projets de l’INV ne sont néanmoins que des propositions de parti pris d’urbanisme à l’échelle de la ville : il ne semble pas qu’ils reçurent un début d’approbation ou même l’amorce de la réalisation d’études précises. Il s’agit aussi très vraisemblablement d’une tentative d’un organisme de logement, qui n’a construit que 14 400 logements entre 1954 et 1970 (Garza, Schteingart, 1987), de renforcer son rôle au sein de l’administration de la ville. L’introduction du projet développe longuement la vocation de l’INV à sortir du rôle de promoteur de logement public pour devenir maître d’œuvre d’un plan de rénovation. La même année, cet institut est transformé pour laisser la place à l’INDECO1, Institut national pour le développement de la communauté et du logement, qui affiche une claire priorité pour la promotion de logements sociaux et la gestion de la croissance populaire périphérique. Les interventions de l’INDECO dans le centre de la ville se limiteront à une politique ponctuelle de remplacement de vecindades insalubres.

6La rénovation de l’espace central n’a pas été réalisée mais plusieurs nouveaux quartiers, construits dans les années 1960, sont aujourd’hui, dans le centre de Mexico ou à sa périphérie immédiate, témoins des conceptions d’urbanisme de la fin des années 1950 :

  • l’ensemble Soldominos, 910 logements, dans le quartier Doctores qui nécessita l'expulsion de 210 familles ;

  • les immeubles Candelaria de los patos, comportant 968 logements ont pris la place du quartier du même nom.

  • 2 Quartiers de Guerrero, San Simon, Tolnahuac, Ex-Hipodromo de Peralvillo, cf. René Coulomb (1983, 19 (...)

7Mais surtout, le nouveau quartier inauguré en 1964, auquel donna son nom le président de la république de l’époque « Adolfo Lopez Mateos », plus connu sous le nom de Nonoalco-Tlatelolco. Cet ensemble de logements pris place sur des terrains, en partie libre, appartenant à la société nationale des chemins de fer. Mais près de 1 000 logements construits sur ces terrains durent être détruits et une partie des quartiers populaires proches furent affectés : au total, plus de 7 000 personnes furent déplacées2. Les conditions de vente des logements n’ont pas permis à ces populations de trouver place dans ce programme. Tlatelolco présente l’image de ce qu’aurait dû être le centre de la ville si le projet d’éradication de la ceinture de taudis avait pu être mené à bien. Le nouveau quartier, qui comporte 102 édifices et 11 908 logements, est composé pour partie (16 immeubles) de logements sociaux de l’ISSSTE réservés aux fonctionnaires, le reste des logements étant mis en vente en copropriété. Près de 100 000 personnes habitaient ce quartier avant le tremblement de terre de 1985 (Aurea Garcia, 1988). A l’époque de son inauguration, Tlatelolco fut présenté comme le projet le plus important pour résoudre d’une manière révolutionnaire le problème du logement en Amérique Latine.

Nouvelles percées urbaines

8On doit relativiser la conclusion selon laquelle la refonte du centre de la ville par un grand projet de rénovation n’a pu être réalisée. Certes la destruction totale de la ceinture de taudis telle qu’elle avait été envisagée dans les années 1950 à 1970 n’a pas eu lieu. Mais dans le centre de Mexico, la rénovation urbaine, en dehors des projets de logements mentionnés, a pris la forme d’une restructuration sur la base de nouvelles percées urbaines généralisées dans les années 1970.

  • 3 Plan de desarrollo de la ciudad de Mexico, de Carlos Contreras, cf Rafael Lopez Rangel (1989 : 91-9 (...)
  • 4 En 1952, inauguration de la première tranche du viaducto Miguel Aleman, en 1956 une partie de la ca (...)

9Au début du siècle, sur le modèle hausmanien, plusieurs architectes proposèrent la percée de diagonales urbaines continuant la restructuration du plan de la ville commencée par le Paseo de la Reforma construit par Maximilien en 1865. En 1904, Emilio Dondé imagine la percée de grandes avenues dans toute la ville, projet qui ne sera pas réalisé. Mais l’adaptation du tissu urbain à la circulation automobile fut une des priorités constantes des responsables de la ville. Dès les années 1920, les prolongations du Paseo de la Reforma et de l’avenue Insurgentes vers le nord avaient été envisagées. Le plan de développement de la ville de Mexico (1935-1985) réalisé en 1933 prévoyait de créer un périphérique intérieur d’une largeur de 60 mètres pour éviter la traversée du centre de la ville3. Dans les années 1930, plusieurs avenues sont ouvertes ou élargies dans le centre (San Juan de Letran, 20 de noviembre, Républica de Venezuela, Palma Norte) (Lopez Rangel, 1989). Dès les années 1950 furent tracées les premières pénétrantes urbaines reliant les nouvelles périphéries au centre de la ville qui forment la base d’un véritable réseau de voies rapides modifiant la physionomie et le fonctionnement des espaces de la ville héritée4.

Echec d’une percée urbaine monumentale ? La prolongation du Paseo de la Reforma

10Le Paseo de la Reforma constituait, dans les années 1920, le principal axe de développement résidentiel et tertiaire. Dès cette époque, un projet de prolongation de cette avenue vers le nord est évoqué, des investisseurs de New York auraient manifesté l’intention d’investir dans ce projet qui était perçu comme une opération de valorisation immobilière de première ampleur (Lopez Rangel, 1993). Cette nouvelle percée urbaine ne fut réalisée que quarante ans plus tard. La prolongation du Paseo de la Reforma permettant de relier Nonoalco-Tlatelolco au reste de la ville fut inaugurée en 1964. Pour la réalisation de ce chantier, la participation des propriétaires des zones limitrophes fut exigée sous la forme d’un impôt exceptionnel (Durán Contreras, Lopez Prado, 1980 : 78) anticipant les plus-values à réaliser.

11Alors qu’il s’agissait d’une avenue prolongeant la principale zone d’extension de la centralité commerciale et administrative et la reliant à un projet de rénovation urbaine de première ampleur, le nouveau Paseo de la Reforma fut un échec en ce qui concerne la création d’un nouveau tissu urbain et d’une nouvelle zone de centralité monumentale. Pendant longtemps cette nouvelle percée fut bordée par un grand nombre de ruines et d’immeubles vides. Un petit centre commercial d’artisanat pour touristes et un théâtre paraissaient être les seules activités indiquant un réinvestissement dans la partie nord de l’Avenue entre l’avenue Juarez et Tlatelolco. Sur de nombreux lots vides, le DDF a réalisé des jardins et des jeux pour enfants. Seule la partie la plus proche de l’avenue Juarez a vu le développement d’un projet bancaire et de bureaux. Trente ans après l’inauguration, on peut encore lire dans le paysage urbain qu’il s’agit d’une percée dans des quartiers populaires, alors que de nombreux ejes viales ouverts dix ans plus tard sont bordés d’immeubles commerciaux et tertiaires.

  • 5 Estimation à partir de la comparaison des recensements 1960-1970, cf. René Coulomb (1983).

12Une recherche réalisée par une équipe de la UAM propose d’expliquer cet échec par les modalités même de constitution de l’avenue. Même si 15 000 logements furent détruits, les affectations foncières furent limitées à l’espace nécessaire pour la réalisation de la voirie et des vecindades et immeubles d’appartements très proches ne furent pas affectés5. Le projet était d’abord un projet de création d’un nouvel axe, Tlatelolco et son développement concentrait toutes les attentions. Ce ne fut pas un projet urbain, rien n’était prévu pour la réutilisation des terrains vides à proximité qui sont de petites tailles et de formes difficilement utilisables.

13On peut penser que ce projet n’incluait pas d’affectation foncière pour programme d’urbanisation car il présupposait que l’évolution du prix des terrains et les nouvelles tendances de diffusion de la centralité permettraient de « régénérer » en profondeur les quartiers traversés, en limitant l’intervention publique à la construction de la nouvelle voie. C’est ce que semble indiquer la profondeur choisie pour taxer les propriétaires : cinq îlots, c’est-à-dire une partie importante des quartiers Guerrero et Tepito. Sur les terrains proches de la prolongation du Paseo de la Reforma, les propriétaires semblent attendre la mise en place d’un grand projet public ou privé. Ils espèrent l’extension du centre des affaires et l’implantation de banques et d’immeubles tertiaires de grande hauteur, mais la diffusion de la centralité s’est faite par densification du Paseo de la Reforma dans sa partie entre Juarez et Chapultepec, le long d’Insurgentes vers le sud, puis à Polanco et plus récemment à Santa Fé. Ce qui était en jeu, et l’est toujours, c’est l’intégration de ce nouvel axe aux principaux espaces de centralité tertiaire à l’échelle de l’agglomération, cette possibilité, cette attente ou cette stratégie, couplée avec l’absence d’une maîtrise foncière publique, a vraisemblablement stérilisé la construction de toute activité sur la zone.

14A l’opposé, le long des ejes viales apu prendre place un tissu urbain que l’on pourrait décrire comme commun, représentatif d’une nouvelle centralité linéaire de quartier et d’une offre de locaux d’activité à l’échelle du tissu urbain dense (petits commerces, bureaux, nouvelle génération d’immeubles en copropriété ou en location). Le type de capitaux immobiliers ou d’investisseurs est différent ; d’un côté un capital éclaté lié à des petits ou moyens commerçants, propriétaires-bailleurs ou simplement aux propriétaires des terrains passant à la petite promotion d’immeubles en copropriété, petits ou moyens promoteurs ou spéculateurs ayant anticipé les programmes publics, organismes publics de logements, construction de bureau pour l’administration ; de l’autre le siège des banques et des grandes entreprises et le grand capital immobilier.

15La stérilisation de ces zones pourrait donc s’expliquer par le fait que les grands investisseurs, fuyant la proximité de quartiers dévalorisés, ont choisi d’investir d’autres espaces. Or, les propriétaires, anciens ou nouveaux, souhaitent conserver leur terrain dans l’attente d’une extension du centre des affaires. On pourrait reprendre l’image que François Tomas proposait pour caractériser la stratégie ou l’attente de l’ensemble des propriétaires du centre, qui prend ici tout son sens : « (ils)...avaient tous vu dans la parcelle de leur vecindad l’assiette possible d’une Latino-américaine, la plus haute tour de Mexico » (Tomas, 1988 :67).

16Soulignons toutefois qu’il est fort probable que malgré le tremblement de terre et ses impacts sur le quartier de Tlatelolco, cet axe soit l’assise du développement d’activités centrales tertiaires. Les immeubles de bureaux de l’administration fédérale et du DF se sont multipliés récemment dans la zone, des moyennes surfaces commerciales se sont installées. Cependant ce réinvestissement urbain se fait sur le long terme, comme le symbolise l’arrêt de la construction pendant de nombreuses années de l’immeuble situé à l’angle entre l’avenue Juarez et la prolongation de Reforma, ouverte fin 1994 cette tour de 32 étages, est restée longtemps à moitié vide. C’est dans ce secteur que l’extension de l’axe de Reforma, à l’image de ce qu’il est entre Juarez et Chapultepec s’est faite le plus tôt. Elle fut arrêtée de nombreuses années et pourrait reprendre à moyen ou long terme grâce à des projets privés et publics. Soulignons que les temporalités des divers acteurs sont différentes : les propriétaires souhaitent attendre et leur stratégie sera peut-être rentable sur le long terme pour leurs enfants ou petits enfants, alors que l’échelle de temps des grands investisseurs suit les vicissitudes de l’économie du pays et des grands projets publics.

Ejes viales : restructurer le tissu urbain dense

  • 6 Après avoir été président municipal de Toluca (1955-1957), gouverneur de l'État de Mexico (1969-197 (...)

17Selon Carlos Hank Gonzalez, régent du D.F, de 1976 à 19826, le projet des ejes viales, autoroutes urbaines ou voies rapides, constituait un plan de « remodelage » de l’ensemble de la ville. En 1978, il se proposait de doter la ville de 34 nouveaux axes qui avec le Viaducto, Tlalpan et les circuits intérieur et extérieur formeraient non seulement l’infrastructure routière de base de la ville mais seraient aussi un instrument pour « unifier l’image de la ville » sur 500 km de linéaire (Ziccardi, 1991). Avant la percée des ejes viales, l’avenue Insurgentes était le seul axe de traversée nord-sud de la ville.

18En fait, entre 1979 et 1982, fin du mandat présidentiel de Lopez Portillo et du régent du DF, seulement 350 km de nouveaux axes ont été tracés. Les prévisions initiales n’ont pu être réalisées mais pendant quatre ans la ville a subi de profondes modifications. ICA, consortium de travaux publics, qui réalisa aussi une grande partie de Tlatelolco et du métro, participa très activement aux travaux.

  • 7 Par élargissement de la rue Guerrero d'une part et Alzate et Mosqueta d'autre part.

19Deux nouveaux axes traversèrent la Guerrero en 19797 ; de nombreuses vecindades furent détruites - plus que nécessaire selon certains chercheurs - et remplacées par des immeubles d’appartements de promotion privée ou des organismes publics de logement. La plus grande partie de la population déplacée ne put trouver place dans ces nouveaux programmes, les locataires recevant une indemnisation forfaitaire pour quitter leur logement. Le prix moyen des terrains le long des nouveaux axes fut multiplié par cinq (Flores Juarez, Brizuela, 1988 : 37). Les ejes viales ont pu être considérés comme un moyen de détruire des vecindades et un mécanisme permettant de doter de terrains par expropriation les organismes d’Etat, le DF devenant propriétaire de la majorité des lots affectés (Duran Contreras, 1980).

20La construction des ejes viales constitue à l’évidence un plan de réaménagement de l’ensemble de la ville. Cependant les zones devant être affectées par les expropriations n’ont pas fait l'objet d’une réserve pour élargissement ou nouvelles voiries, publiée et rendue publique avec anticipation. Dans de nombreux cas, les expropriations se sont faites en même temps que le début des travaux. Ceux-ci furent souvent ralentis par des problèmes de définition de la propriété ou d’opposition des propriétaires. Dans la colonia Guerrero, deux propriétaires ont gagné un amparo contre le DF, le juge ayant considéré que les expropriations n’étaient pas légales car selon l’article 27 de la loi de développement urbain du DF, les ejes viales auraient dû être délimités précisément dans le plan général du DF et dans des plans de zones (Duran Contreras, 1980 : 84). C’est l’inadéquation entre le programme de rénovation et l’ordre juridique constitué par les plans d’aménagement qui est stigmatisé.

21Ces projets ont amplement modifié la structure du centre de la ville. Non seulement de véritables autoroutes urbaines ont été tracées au sein d’un tissu urbain dense, mais une nouvelle géographie de la valorisation et des pôles d’attraction a été instaurée, à partir de nouvelles proximités au centre, de positions valorisées sur des axes de transit. Au cœur même de quartiers dégradés des nouveaux espaces ont été ouverts à la promotion et à la spéculation urbaine. Le long de ces axes, on a pu identifier une véritable pression immobilière, d’amplitude variable, et concernant des acteurs différents suivant les quartiers traversés, les directions des flux et la proximité de secteurs valorisés du centre. Sur la typologie des quartiers vient se greffer un développement à partir des nouveaux axes et des facilités de transport, qui se traduisent par une augmentation des prix du sol et le développement d’usages commerciaux. A l’inverse, sur certains ejes viales, véritables autoroutes urbaines, le bruit et les nuisances peuvent permettre le maintien ou la construction de logements locatifs pour les catégories défavorisées de la population.

22Les projets de l’Institut national du logement qui prévoyaient de restructurer le centre en remplaçant les quartiers populaires par des super-manzanas organisées autour de nouvelles voies rapides n’ont pas été réalisés. L’espace central de Mexico n’a pas été rénové selon un plan précis et coordonné. On peut néanmoins considérer que les grands travaux réalisés dans les années 1960 et 1970 ont profondément remodelé l’espace central. La rénovation du centre de Mexico a pris une forme éclatée et incomplète. Certaines unités de logements collectifs ont été construites au gré des opportunités foncières ou politiques des organismes de logements, des voies rapides ont été réalisées sans aucune articulation entre les deux éléments. A l’exception de Nonoalco-Tlatelolco, la modernisation de l’espace central n’a pas pris la forme de la production d’espace symbole de la modernité urbanistique. Si sur le papier il existe bien une séparation des flux, les ejes viales fonctionnent aussi comme rue, espace résidentiel, nouveaux espaces de centralité et dans certains cas lieu privilégié de l’implantation de commerçants « ambulants ». L’historique des différentes actions de l’époque des grands travaux montre surtout la mise en place chaotique d’une mutation des espaces centraux et de la valorisation de certains espaces par des interventions publiques.

Anmerkungen

1 Instituto Nacional para el Desarrollo de la Comunidad y de la Vivienda, Institut national pour le développement de la communauté et du logement.

2 Quartiers de Guerrero, San Simon, Tolnahuac, Ex-Hipodromo de Peralvillo, cf. René Coulomb (1983, 1991 : 61).

3 Plan de desarrollo de la ciudad de Mexico, de Carlos Contreras, cf Rafael Lopez Rangel (1989 : 91-95).

4 En 1952, inauguration de la première tranche du viaducto Miguel Aleman, en 1956 une partie de la calzada de Tlalpan, en 1962 les premiers 9 km du circuit périphérique et le circuit intérieur au début des années 1970, cf. Alicia Ziccardi (1991 : 227) et René Coulomb (1988 :23).

5 Estimation à partir de la comparaison des recensements 1960-1970, cf. René Coulomb (1983).

6 Après avoir été président municipal de Toluca (1955-1957), gouverneur de l'État de Mexico (1969-1975), et avant de tenter d'impulser une réforme de la constitution qui lui aurait permis de postuler à la présidence de la république, malgré un père allemand, puis d'occuper le ministère du tourisme et de l'agriculture pendant le sexennat de Carlos Salinas (1988-1994). Carlos Hank Gonzalez a aussi construit une des plus grandes fortunes du pays.

7 Par élargissement de la rue Guerrero d'une part et Alzate et Mosqueta d'autre part.

© Éditions de l’IHEAL, 1998

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