Introduction

États et régions administratives du Venezuela

1Le débat scientifique et politique sur les enjeux des pouvoirs locaux et régionaux a connu en France, depuis six ans, une activité intense liée à la préparation puis à l’application des nouvelles lois de décentralisation1.

2Dans le même temps le contexte général de crise économique entraînait une reformulation de la problématique de l’aménagement du territoire et du développement régional. La tendance — observée depuis 1974 et le premier choc pétrolier — à chercher des solutions locales aux effets de la crise (par le biais des contrats de pays par exemple) s’est confirmée, et la stratégie de la reconversion l’a emporté sur celle des grands projets de l’époque antérieure.

3Le pouvoir économique des régions, nouvelles collectivités territoriales, émerge paradoxalement au moment même où la planification nationale produit des plans de plus en plus précaires et de moins en moins appliqués, la récente disparition du ministère de la Planification apparaissant comme le constat d’une telle involution.

4L’État mène à la fois vis à vis des régions une politique contractuelle (les contrats de plan État-régions en sont l’une des pierres angulaires) et une politique volontariste de reconversion industrielle dont la composante aménagement (la création de pôles de reconversion industrielle lancée en février 1984) est chargée de compenser localement les effets des grands redéploiements sectoriels nationaux.

5Le problème majeur pour que s’instaure une cohérence d’objectifs et de politiques entre l’État et le nouveau partenaire politique et économique — la Région — est que la décentralisation renforce le pouvoir local-régional alors que la conjoncture exige des arbitrages de plus en plus durs, de la part de l’instance gouvernementale, en faveur de quelques priorités nationales.

6En Amérique latine, depuis les années quatre-vingt, deux phénomènes majeurs ont suscité des préoccupations similaires quant à l’articulation des pouvoirs nationaux-régionaux et locaux, et quant à leurs degrés respectifs d’autonomie : la crise économique et l’évolution démocratique.

7La crise financière et économique, dont les manifestations aiguës éclatent en 1982, a provoqué une rupture brutale dans les schémas de planification et d’aménagement territorial mis en œuvre dans les années de croissance, notamment dans les pays de « boom » pétrolier comme le Mexique et le Venezuela2.

8Toute la stratégie de développement national reposant sur une déconcentration industrielle menée dans le cadre de très grands projets régionalisés achoppe sur l’obstacle de l’endettement qui avait momentanément rendu possible une telle stratégie. Les programmes d’investissements, tels ceux du Programme des Ports industriels au Mexique, ceux prévus par le VIème Plan de la Nation au Venezuela, subissent des amputations radicales, sont rééchelonnés selon un calendrier problématique, ou même sont purement et simplement abandonnés. Au nom du rétablissement des grands équilibres économiques, de nouvelles priorités nationales — largement dictées par le système financier international — s’imposent aux dépens des projets ambitieux de développement régional élaborés dans la période d’abondance budgétaire.

9Les mesures de restrictions budgétaires, le découplage entre la hausse des salaires et le rythme de l’inflation ont un impact particulier sur les classes moyennes urbaines, jusque-là subventionnées par l’État, qui sont désormais en voie de lamination. Sur cette base affaiblie, les systèmes d’encadrement sociaux et politiques risquent de devenir inefficaces. L’État central est ainsi poussé à rechercher de nouvelles formes de contrôle et de légitimité, particulièrement au niveau local où se ressentent directement les effets de la crise.

10Le second phénomène majeur est l’évolution politique des régimes de type « libéral-autoritaire », avec les changements de 1983 en Argentine, de 1985 au Brésil, et le surgissement de nouvelles forces et pouvoirs locaux engendrés par les luttes politiques et sociales que la crise amplifie. Au Mexique même, qui est passé en quatre ans de l’euphorie pétrolière à une crise récurrente, la politique économique stabilisatrice vient d’être remise en cause par un nouvel effondrement des prix pétroliers ; le Parti révolutionnaire institutionnel voit son monopole de l’exercice du pouvoir contesté ; le gouvernement actuel est ainsi amené à impulser une politique de décentralisation, de réhabilitation des municipes, comme instrument de gestion de la crise et comme soupape à la pression sociale qui s’exerce sur les instances centrales. Mais à la faveur de cette revalorisation du local, resurgissent des régionalismes fédérant les mécontentements d’acteurs aussi divers que les groupes patronaux, les sections syndicales locales et les oppositions politiques traditionelles : la mobilisation actuelle dans les États du nord avec pour enjeux les postes de présidents municipaux et de gouverneurs des États montre l’ampleur du phénomène local et régionaliste.

11Le Venezuela fournit depuis 1978 (Loi organique du régime municipal) l’exemple d’une ouverture d’un débat national sur une démocratisation politique devant se traduire par une décentralisation politique et économique. Le changement de gouvernement et l’alternance politique de 1984, avec le retour au pouvoir de l’Action démocratique a remis en cause le fonctionnement de la planification nationale et régionale, ainsi que le rôle respectif des pouvoirs du gouvernement central, des États, des municipes, et la place que peut avoir le fait régional. Les crises financières-pétrolières répétitives de 1983 et tout récemment de 1985-1986 ont placé ce débat dans un contexte radicalement différent des périodes antérieures d’euphorie pétrolière, entraînant une redistribution des objectifs, des acteurs, des pouvoirs.

12Le présent ouvrage vise précisément à saisir, dans ces nouveaux processus de décentralisation, quels sont les enjeux, les acteurs et leurs stratégies, pour éclairer un moment-clé de la recomposition des pouvoirs sous l’impact de la crise, notamment la restructuration des pouvois intermédiaires et de leurs assises territoriales.

13Notre approche est donc celle d’une géographie politique, d’une géographie des pouvoirs cherchant à identifier et localiser les forces et groupes de décisions régissant et contrôlant les différents territoires et leurs populations conçus comme des systèmes socio-spatiaux.