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Les défis de l'éducation en Amérique latine

 | 
Jean-Michel Blanquer
, 
Hélgio Trindade

L'Évaluation des universités : expériences et tensions

Les leçons de l’expérience française d’évaluation des universités

Pascale Gruson

Full text

  • * Centre d’Étude des Mouvements sociaux (EHESS, CNRS)

1Note portant sur l’auteur*

2L’expérience française d’évaluation des universités s’inscrit tout naturellement dans l’aventure du Comité national d’évaluation des établissements d’enseignement supérieur (CNE), une aventure commencée en 1985 par le mathématicien Laurent Schwartz, laquelle, à ses débuts, a donné lieu à des débats remarqués et ouvert d’importants horizons possibles de développement, avant de se faire par la suite de plus en plus discrète.

3Cependant et d’une manière générale, l’expérience française d’évaluation des universités se dit principalement dans la multiplication des exigences d’efficacité que les dites universités doivent s’efforcer de satisfaire, et qui a suscité différents audits commandités soit par le ministère de tutelle, soit par tels ou tels acteurs du système. Certains ont été confiés à la Cour des comptes ou à l’Inspection générale des finances, mais beaucoup ont été demandés à des sociétés privées (Cap Gémini entre autres). De fait, depuis que les premières exigences d’efficacité ont été explicitement formulées (plus ou moins adroitement), les diagnostics posés et les urgence signalées ont bien souvent changé de formes et de contenus, — les pressions qui en découlent n’étant pas toujours faciles à intégrer dans des politiques d’ensemble pour l’enseignement supérieur. Les pages qui vont suivre visent à retracer certaines étapes d’une expérience d’évaluation dans laquelle la perception d’exigences d’efficacité immédiate et la recherche d’une capacité d’action performante dans la durée pour l’enseignement supérieur ne paraissent pas toujours compatibles.

DES PROBLÈMES D’EFFICACITÉ AUX EXIGENCES D’ÉVALUATION

À la fin des années cinquante

4C’est depuis la fin des années cinquante que l’efficacité des universités est devenue en France un problème lourd et récurrent. Jusqu’à la seconde guerre mondiale en effet, le système d’enseignement supérieur français avait une efficacité raisonnable par rapport à des attentes clairement répertoriées et limitées. La structure de ce système était alors constituée de deux réseaux d’établissements distincts, celui des universités — en charge de la formation des corps enseignants, de celle des juristes et des médecins — et celui des grandes Écoles — lieu de formation de l’élite professionnelle (ingénierie notamment) et politique. Les deux types d’établissements étaient de conception assez différente et sans passerelle entre eux (sauf dans le cadre de l’École normale supérieure). Après la seconde guerre mondiale, dans un contexte de reconstruction mais aussi de croissance économique assez nouveau et spectaculaire en France, la demande en diplômés émanant des entreprises s’est peu à peu modifiée jusqu’à se transformer et se diversifier très radicalement, de sorte qu’il fut alors évident qu’il ne s’agissait pas d’une donnée conjoncturelle mais bien d’une dynamique inscrite dans la durée. L’accroissement de la demande en diplômés encouragea un accroissement de la demande à l’entrée, ce à quoi le système d’enseignement français dans son ensemble n’était absolument pas préparé. C’est à partir de 1959 (décret Berthoin) qu’ont été engagées les premières mesures qui prenaient acte de ces changements, lesquelles ont affecté durablement l’équilibre de l’enseignement supérieur. L’allongement de la scolarité obligatoire, objet du décret Berthoin, faisait en effet sauter le verrou qui, placé à l’entrée des lycées, avait jusqu’à ce moment régulé l’entrée dans les universités. Les liens entre l’enseignement secondaire et l’enseignement supérieur en furent tout à fait déséquilibrés. Cette réforme lourde et assez mal préparée, devait être suivie de beaucoup d’autres, tant dans l’enseignement secondaire que dans les universités, celles-ci étant brutalement dans l’obligation de modifier leur offre et de la diversifier. De plus, alors que les grandes Écoles étaient à l’abri d’une augmentation trop lourde de leurs effectifs par un système de sélection propre, les universités ont dû accueillir un nombre croissant de bacheliers issus non seulement de l’enseignement général, mais aussi de l’enseignement secondaire technique. Elles n’ont pu le faire que dans des conditions précaires et il leur a été difficile de répondre en termes fiables à la demande pressante de former des diplômés adaptés à l’évolution du marché de l’emploi.

5Il faut remarquer qu’à l’époque, de semblables processus de réformes (élargissement de l’enseignement secondaire, diversification des compétences de l’enseignement supérieur), avaient été engagés, quoique dans d’autres conditions structurelles, en Allemagne, au Royaume-Uni et aux États-Unis. Deux grandes lignes d’exigences se dégageaient nettement pour tous les systèmes occidentaux :

  • la nécessité de mettre en œuvre un enseignement post-secondaire susceptible de donner une formation technique assurée ainsi qu’un minimum de capacité d’adaptation à une évolution relativement rapide du marché du travail. Apparaissait alors cette nuance d’une formation qui n’était plus, selon la terminologie anglaise, d’ordre vocational mais qui n’était pas vraiment de type professional, nuance qui se révéla assez rapidement tout à fait problématique dans le contexte français : si le CNPF (devenu maintenant Medef) approuvait le principe des Instituts universitaires de Technologie assurant une formation postsecondaire courte plus fiable que celle de l’enseignement secondaire technique, il était moins disposé à prendre en considération le fait que le nouveau diplôme, reconnaissant une qualification plus haute, devait donc être rémunéré comme tel ;
  • le renforcement et la diversification des enseignements supérieurs professionnels longs dans les universités, supposant non seulement la création dans ces établissements, jusque là voués à la formation des corps enseignants, de filières formant aux développements les plus récents de la technologie et à ses applications, mais encore la possibilité d’une adaptation permanente de ces filières. Or, les universités françaises n’avaient pas la souplesse structurelle des universités anglo-saxonnes, lesquelles pouvaient renouveler rapidement des filières professionnelles grâce aux ressources de leurs Graduate Schools of Arts and Sciences (les professeurs de celles-ci sont nombreux, font beaucoup de recherche et peuvent être mobilisés facilement pour un temps à des fins plus utilitaires). Dans ce cadre intervint aussi une réforme des Écoles dépendant des chambres de commerce (HEC, Essec, Su p. de Co.) visant à introduire une formation aux techniques nouvelles (essentiellement américaines) du management. Elle fut, pour diverses raisons, plus aisée à mettre en œuvre.

6Si le principe de réformes d’ensemble était admis, voire relativement consensuel dans son ambition générale, les diagnostics posés, le choix des points d’ancrage forts des projets de réforme et les modalités de mise en application posèrent très vite des problèmes extrêmement lourds et conflictuels en France (tel ne fut pas le cas au Royaume-Uni, ni aux États-Unis, mais dans ce dernier cas, les réformes étaient intervenues après les conflits et avaient été assez longuement préparées). En France, en effet, les responsables du système d’enseignement n’avaient à leur disposition que peu de moyens opérationnels pour prendre la mesure de ce qu’impliquaient les réformes envisagées et de fait manifestaient peu de curiosité en ce domaine. De plus, ils n’avaient pas évalué le poids des contraintes externes, elles-même très liées aux évolutions conjoncturelles et donc très mobiles, voire discontinues. Ces responsables (personnels administratifs et enseignants) se montraient par ailleurs particulièrement insensibles à toute idée ou hypothèse de programmation. C’est grâce aux travaux du Commissariat général du Plan dont la compétence fut sollicitée pour débloquer des problèmes de personnel et de construction de nouveaux établissements, que l’on a pu prendre conscience de l’absence de toute information statistique capable de donner une idée de la dynamique ou des facteurs d’inertie du système, travaux dont les fonctionnaires du ministère de l’Éducation nationale ont mis très longtemps à comprendre et à accepter la nécessité. On peut citer beaucoup de problèmes probablement prévisibles à l’époque, en tout cas pris très au sérieux dans d’autres pays, et dont le traitement en France n’a pu être engagé qu’au coup par coup, dans des conditions d’obscurité pesantes qui ont longtemps empêché de parvenir à l’efficacité souhaitée du système : c’est ainsi que le recrutement des enseignants de l’enseignement secondaire et de l’enseignement supérieur s’est fait de façon anarchique ; leurs compétences vis-à-vis d’une même tâche académique devenaient de plus en plus inégales, ce qui constituait une source de ressentiments et de dysfonctionnements. Se posa aussi le problème de l’intégration raisonnable des nouveaux Instituts universitaires de technologie dans l’ensemble du dispositif du système d’enseignement supérieur et sur le marché de l’emploi, un problème qui, trente ans après la réforme, a certes donné lieu à quelques aménagements (la création de filières de formation complémentaires dans les universités et les diplômes universitaires professionnels), mais n’a pas encore vraiment reçu de solution satisfaisante. Il faut comparer ce devenir à celui des Polytechnics anglais, lesquels peuvent par exemple se transformer en établissements universitaires, si leur développement le permet.

7Quant aux transformations de l’enseignement de la gestion, elles ont été spectaculaires, sans être nécessairement l’objet d’une politique d’ensemble raisonnée. La plupart des Écoles de commerce qui ont amorcé ces réformes se sont placées dans le sillage de la seule Harvard Business School et ont organisé leur enseignement plutôt autour de cases studies importés dans des conditions qui limitaient leur autonomie de réflexion et leur champ d’efficacité. Il faut rappeler qu’aux États-Unis, il y a plusieurs modalités d’enseignement de la gestion. La Sloan School du MIT (Boston), ou la Wharton School of Finance (Philadelphie) ont des enseignements assez différents de ceux de la Harvard Business School. L’influence énorme de cette dernière en Europe occidentale, montre toutefois ses grandes compétences en marketing, et donc l’intérêt de les importer.

8Ceci étant, il est évident que l’activité réformatrice fut intense en France dans les années 1960 et 1970. On lui doit notamment la Réforme Faure, en 1969, avec le nouveau statut des universités, la création d’universités professionnelles à statut dérogatoire (Paris IX-Dauphine, ou Compiègne), et une volonté constante de réactualisation des filières de formation. Cependant, les aménagements les plus aboutis restent des aménagements locaux, liés à des urgences locales. Rapportés à des perspectives d’ensemble, ils sont incertains. Les déperditions d’énergie ont été énormes et les conflits multiples : après les mouvements de Mai 68, il y eut les mouvements étudiants de 1978.

9Il faut noter par ailleurs que dans le cadre de ces réformes, deux contraintes pourtant lourdes n’ont jamais pu être traitées : les règles de la Fonction publique et le financement de l’enseignement public, puisque le ministère de l’Éducation nationale et les établissements placés sous sa tutelle sont liés à la direction du Budget du ministère des Finances et à ses règles d’annuité, lesquelles ne sont que difficilement compatibles avec les aménagements qualitatifs requis.

10En 1981, la commission du Bilan prit acte de ces déperditions d’énergie, de multiples problèmes qualitatifs, de règles de gestion d’une complexité souvent invalidante, non pas qu’il faille condamner en soi une bureaucratie, mais parce que celle-ci n’était pas adaptée aux problèmes qu’elle avait à traiter : pressé par des problèmes de gestion d’un système qui ne cessait de s’alourdir en termes quantitatifs, le ministère n’avait plus le temps matériel de réfléchir aux moyens d’exercer une tutelle raisonnable, i. e. ouverte aux problèmes du temps présent dans le souci d’un développement exigeant. C’est là que se place le début de l’aventure du CNE, laquelle fut trop rapidement entravée par de nouveaux impératifs d’urgence.

Les années 1990, de nouvelles urgences

11Depuis le début des années 1990, l’impératif d’efficacité auquel devrait satisfaire l’enseignement supérieur français, s’est décuplé et ce, pour des raisons infiniment plus compliquées qu’à la fin des années cinquante. Parce qu’elles avaient été difficiles à mettre en œuvre, les premières réformes avaient créé des lourdeurs inutiles, des structures secondaires difficiles à apprécier et néanmoins actives. Mais surtout, la configuration du nouvel ordre économique mondial, c’est-à-dire, la prise de conscience de l’évolution technologique vertigineuse et pour une grande partie commencée ou développée aux États-Unis, la transformation du marché du travail, le poids consenti aux marchés financiers dans les interactions économiques, la perte de pouvoir politique des gouvernements nationaux en termes de politique sociale notamment, ont fait que l’efficacité des systèmes d’enseignement supérieur s’apprécie en fonction de critères assez sensiblement renouvelés. L’exigence d’évaluation se fait plus contraignante en même temps qu’elle émane de sources très diverses, et selon des critères extrêment variés. Des pressions très fortes viennent constamment des milieux de l’entreprise mais aussi d’organismes internationaux influents, l’OCDE, la Banque mondiale, le BIT, chacun rapportant les problèmes d’enseignement supérieur et la manière de les traiter à des logiques propres, mais non nécessairement pleinement appropriées aux spécificités qui donnent aux systèmes d’enseignement supérieur la compétence sans laquelle ils n’auraient jamais été sollicités et ne pourraient plus l’être : une politique d’enseignement ne se rapporte pas nécessairement — ou pas seulement en tout cas — à une logique d’entreprise ou à une logique bancaire !

12Enfin, parce que les frontières nationales sont de moins en moins significatives sur le plan politique et donc de moins en moins étanches, notamment en Europe, les systèmes d’enseignement supérieur « nationaux » se trouvent placés dans un contexte concurrentiel nouveau et dur, lequel favorise, en l’absence d’une tutelle forte, des approches particulières (régionales) de l’efficacité et de son évaluation — par exemple préserver le niveau d’un établissement — au détriment de politiques coordonnées. Le jeu est difficile à maîtriser en France - placée dans le contexte de la construction de l’Europe - en raison de l’instabilité structurelle grandissante de l’enseignement supérieur, des forces d’éclatements qui se dessinent et tendent à désolidariser les acteurs les uns des autres. Ainsi l’enseignement d’élite, s’il veut être maintenu dans son excellence, doit rapporter celle-ci à des données renouvelées. L’élite professionnelle, politique, ne se repère plus dans le cadre devenu trop étroit du service public. Cette notion de service public est évidemment mise à mal dans le processus de modernisation contemporain : elle paraît souvent condamnée à l’impuissance si elle se rapporte à une action à l’intérieur des frontières ; toutefois son contenu est encore peu clair à une échelle élargie (européenne ou autre) et semble de peu d’intérêt au regard de ce que l’on appelle maintenant les problèmes de gouvernance (lesquels privilégient l’idée de régionalisme, idée assez floue mais qui traduit une tendance à l’éclatement de données qui auparavant tiraient leur cohérence de la référence nationale). Les grandes Écoles de formation de l’élite doivent donc s’ouvrir plus activement à une dimension internationale. Tel est le sens des réformes qui s’engagent, après audit, à l’École polytechnique ou à l’École nationale d’administration. Ces réformes visent à introduire dans les cursus un enseignement plus approfondi de l’analyse financière et des techniques du management en même temps qu’elles supposent une ouverture aux tendances fortes des recherches technologiques, conformément à ce qui se fait aux États-Unis et en reconnaissant la force et la vitalité de telles recherches, et ce, au détriment d’enseignements généralistes (i. e., paraissant abusivement détachés des problèmes de l’instant). On pourrait certes dire que telle est la tendance générale pour tous les systèmes d’enseignement supérieur. Mais tous n’y réagissent pas de la même manière. Un récent audit de l’université d’Oxford avait conclu à l’urgence d’introduire une School of Management dans cette institution prestigieuse, faute de quoi celle-ci perdrait toute crédibilité. De fait, le conseil fut suivi, ce qui a permis d’attirer de nouveaux capitaux. Mais cette réforme n’a rien changé à des exigences de tous temps respectées par ce grand établissement d’enseignement supérieur, à savoir maintenir les moyens d’une recherche fondamentale (quelle qu’en paraisse être l’utilité à terme), préserver une compétence analytique et critique, former des étudiants capables d’adaptation raisonnée aux transformations de leur environnement. D’une certaine façon, la « concession » au temps présent faite par les responsables d’Oxford aide au financement de leurs projets généraux de développement. De telles politiques sont beaucoup plus difficiles à amorcer en France. En tout cas, il est difficile d’apprécier ce qu’y donnent des raisonnements particularistes dans un projet d’efficacité plus général. Comment seront préservés les éléments qui permettent des adaptations successives ? L’enseignement de l’élite a sûrement loisir de privilégier une perspective qui le dégage de certaines inerties du système d’enseignement supérieur dans son ensemble. Mais est-il raisonnable à terme de ne pas s’en sentir solidaire ?

13Actuellement la pratique d’évaluation qui semble la plus adaptée à satisfaire des exigences d’efficacité tend donc à favoriser une certaine « balkanisation » des établissements. Si le ministère de l’Éducation nationale et de la recherche reste une réalité imposante pour l’enseignement de masse, il est devenu possible à certains établissements d’élite d’en contourner les contraintes. Manifestement, et le fait doit être souligné, il est devenu possible dans certains contextes de contourner les contraintes d’annuité imposées par la direction du Budget du ministère des Finances, ou celles qui ont trait aux règles de la Fonction publique. Les circonstances générales font qu’il paraît de plus en plus raisonnable et accessible d’étendre les procédures contractuelles, de recourir à des financements privés. L’absence de maîtrise d’un projet d’ensemble (y compris la définition de son échelle nationale ou européenne) est rarement considérée comme un contre-argument.

14C’est ici que l’expérience du Comité d’évaluation des établissements d’enseignement supérieur (CNE) peut être une intéressante parabole, parabole parce que cet organisme de création récente a été trop tôt marginalisé et que cette marginalisation fait image par rapport à cette alternative contemporaine, efficacité immédiate vs capacité d’action sur la longue période. Là apparaît le problème contemporain de l’évaluation de l’enseignement supérieur. Faut-il seulement le rapporter à des conjonctures qui se succèdent dans le désordre et dans l’urgence ? Ne serait-il pas préférable, y compris pour améliorer son efficacité conjoncturelle, de le rapporter à des données d’ensemble, institutionnelles et structurelles ?

LE COMITÉ D’ÉVALUATION DES ÉTABLISSEMENT D’ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR

15Au début des années 1980, après l’expérience difficile de tant de réformes votées et sans cesse retravaillées en raison de leurs difficultés d’application, après moult ajustements faits dans l’urgence, par conséquent mal connus et souvent peu contrôlés dans leurs effets durables, un état des lieux du système d’enseignement avait été demandé par le nouveau gouvernement socialiste. Cet état des lieux révéla nombre d’incertitudes et signale le risque que l’enseignement public soit obligé de renoncer à toutes les perspectives de démocratisation qu’il avait toujours espéré promouvoir (car enseignement de masse n’est pas en soi enseignement démocratique, cf. les désastreuses performances de l’enseignement secondaire public aux États-Unis et ses conséquences sur l’accès à un enseignement supérieur de qualité). Pour amorcer une autre orientation, deux innovations fortes furent proposées. L’une, à l’initiative du ministère de l’Éducation nationale (et de son ministre Alain Savary) consistait à rendre les établissements universitaires un peu moins dépendants des contraintes budgétaires imposées par le Ministère des Finances, en introduisant quelques procédures contractuelles, notamment pour la mise à l’essai ou le renouvellement de certaines filières de formation professionnalisantes. L’ouverture fut largement utilisée. L’autre a été, à l’initiative du mathématicien Laurent Schwartz, la création du Comité d’évaluation des établissements d’enseignement supérieur, étant entendu que l’organisme devait être proche mais juridiquement indépendant du ministère de l’Éducation nationale. L’idée était, dans la suite de la Commission du bilan, de faire un état des lieux de l’enseignement et de la recherche. Pour ce faire, le Comité élabora un protocole visant à mieux repérer le travail des principaux acteurs — enseignants, chercheurs, personnels administratifs — responsables de l’efficacité des établissements tant vis-à-vis des étudiants que vis-à-vis de la recherche et du développement des connaissances, le tout dans une perspective adaptée aux dimensions internationales de cette exigence d’efficacité. Autrement dit, la visée de la procédure d’évaluation était d’ordre institutionnel et visait à répondre aux questions suivantes : quelles sont les capacités d’action du système en tant que telles ? Quelles sont les diverses entraves à l’action ? Quelle hiérarchie des problèmes peut-on établir ? Les informations étaient recueillies à l’aide d’un questionnaire comprenant plusieurs entrées — sur le travail académique proprement dit, sur l’histoire de l’établissement, sur son fonctionnement administratif, sur ses liens avec l’environnement économique, sur l’efficacité moyenne des diplômes proposés. Une équipe d’experts, composée d’universitaires et de chercheurs, se rendait dans un établissement, puis rédigeait un rapport. Après discussion avec le Comité, des recommandations étaient alors soumises à l’établissement concerné, lequel avait droit de réponse par la voix de son président. C’est ainsi que tous les établissements d’enseignement supérieur public de France furent examinés. L’ensemble des rapports publiés a donné une idée assez complète et quoique assez inattendue des ressources du système. Au vu de telles informations, beaucoup de travaux utiles auraient pu être engagés, dont les moindres n’étaient pas de saisir des complémentarités ignorées entre les établissements, ni bien sûr tout ce que l’on pouvait apprendre sur les faibles moyens administratifs dont ces établissements disposaient pour engager des politiques de développement propres et bien d’autres données peu accessibles dans les approches globales et forcément trop uniformisantes. Mais ces travaux furent d’autant moins encouragés que le CNE fut assez rapidement l’objet de vives critiques. On lui reprochait de ne pas se préoccuper suffisamment d’efficacité immédiate, de ne pas porter des jugements suffisamment clairs sur les filières de formation professionnelle. Or, à qui y prêtait attention, les travaux du CNE ne montraient-ils pas en fait le caractère vain de ces critiques ? À lire les différents rapports, il apparaît en effet combien le fait d’évaluer des filières de manière isolée hypertrophie les seules contraintes du marché du travail et ignore les ressources de connaissance, sans lesquelles pourtant la demande en diplômés n’aurait pas d’objet ; combien l’évaluation des seules filières néglige la spécificité des rythmes de développement de l’enseignement supérieur, manifestement différents de celui du marché du travail. L’arbitrage politique s’est fait (plus ou moins par défaut) au détriment du projet du CNE et donc d’une évaluation plus institutionnelle. C’est l’évaluation instantanée des filières qui a prévalu, au détriment du contexte académique. Plusieurs facteurs y ont concouru, notamment le peu d’attention portée par le ministère de l’Éducation à un instrument de travail qui rendait visible des potentialités, des difficultés, des possibilités configuratives nouvelles.

16Pourtant les résultats acquis, s’ils avaient pu faire l’objet d’un suivi rigoureux, auraient dû permettre au Comité d’exercer des responsabilités et notamment de servir d’intermédiaire tout à fait opérationnel entre les établissements et les ministères de tutelle (Éducation nationale et Budget), et ce pour le plus grand bénéfice des étudiants, mais aussi du développement des connaissances. Ce ne fut pas le cas. Le CNE existe toujours mais a une activité assez neutre en France, développant plutôt une activité de conseil à l’étranger. D’ailleurs, de nouvelles expertises sont maintenant demandées à d’autres groupes de travail, comme si sa mission était terminée.

17Ainsi, en mai 1998, fut publié le rapport de la commission présidée par Jacques Attali. Celui-ci plaidait pour un modèle européen d’enseignement supérieur, soit un modèle qui prendrait en compte des exigences d’efficacité et des exigences de démocratie. Ce rapport mettait en évidence des tendances inquiétantes à une sorte d’éclatement des systèmes d’enseignement supérieur du vieux continent, à une balkanisation de leurs différents établissements, à l’abandon progressif de toute responsabilité publique en ce domaine. Peu de temps auparavant, l’ARESER (Association de réflexion sur les enseignements supérieurs et la recherche) avait jeté un cri d’alarme sur ce même thème. Les forces d’éclatements sont réelles et actives. La problématique esquissée par le Comité d’évaluation des établissements d’enseignement supérieur ne devrait-elle à nouveau être prise au sérieux ?

Bibliography

Bibliographie

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TOURAINE, Alain, 1978, Lutte étudiante (avec Dubet, Hegedus, Wieworka). Paris, Le Seuil.

Comité national d’évaluation, 43 rue de la Procession, 75015, Paris.

Site internet : http://www-cne.mesr.fr

Endnotes

* Centre d’Étude des Mouvements sociaux (EHESS, CNRS)

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