1Dans sa communication : « Frontières politiques et frontières de colonisation », Hélène Rivière d’Arc montre, en s’appuyant sur les relations que le Brésil entretient avec ses voisins, combien l’approche économique des organismes internationaux fondée sur des processus d’intégration se heurtent à l’approche politique des Etats nationaux avant tout soucieux de protéger, voire de défendre leur souveraineté. Distinguer ces deux types d’approche devient une opération parfaitement illusoire dès lors que les partenaires en présence sont de taille très inégale.

2Une telle constatation semble bien rendre compte de l’histoire du Comité International du Mékong qui a réussi dans un premier temps une heureuse politique de coordination des pays riverains, mais qui s’est engagé ensuite sur le chemin de l’échec en proposant un aménagement intégré du bassin. Cette histoire, qui à l’époque du succès a été présentée par l’Organisation des Nations Unies comme un modèle de coopération internationale pour les pays du Tiers Monde, nous semble tout aussi instructive au moment où s’accumulent les difficultés et se profilent les échecs. Nous essaierons donc dans cet article d’analyser les raisons du renversement observé qui ne s’explique pas seulement, comme le laisse croire la propagande officielle, par la dégradation de la situation militaire dans la région.

1. La réussite : une politique d’études et de coordination (1957-1968)

3Le Comité international pour la coordination des études sur le bassin inférieur du Mékong a été créé en 1957 dans le cadre de la commission économique pour l’Asie et l’Extrême-Orient des Nations Unies à Bangkok. Il regroupe les quatre pays du cours inférieur du Mékong : Laos, Thaïlande, Cambodge et Sud-Vietnam. Sa vocation était de réaliser des études, de rechercher les moyens de financement et d’apporter éventuellement une assistance technique pour la réalisation des projets dans le cadre d’un développement coordonné à l’échelle du bassin. Avec ce qu’il était convenu d’appeller jusqu’à la fin des années soixante : « l’esprit du Mékong »1, le fleuve retrouvait son ancienne fonction de trait d’union alors que la colonisation en avait fait une frontière internationale non seulement entre deux Etats voisins et de population t’ai, mais surtout entre les ambitions coloniales britanniques et françaises.

1 - Les premières réalisations

4Dans cette première période, le Comité international a pu en un temps record compte tenu de la situation de départ, en moins d’une dizaine d’années, réunir une information cohérente sur l’ensemble du bassin inférieur du Mékong qui couvre 620 000 km² et rassemble une population de quelque 26 millions d’habitants (les quatre pays quant à eux comptaient 1,165 millions de km² et 55 millions d’habitants en 1965)2. Cette information a été synthétisée dans « l’atlas des ressources physiques, économiques et sociales du bassin inférieur du Mékong », publié par le Comité international en 1968, qui par ses nombreuses cartes, notices et séries statistiques, constitue un ouvrage de référence irremplaçable3.

5Ces études, dépassant de loin la capacité financière et technique des pays riverains, ont été d’autant plus stimulées que, parallèlement, le Comité international entreprenait dans chacun des quatre pays un ou plusieurs aménagements d’affluents, présentés comme les symboles de la coopération entre ces pays. C’est ainsi que les barrages de Prek Thnot au Cambodge, de la Nam Ngum au Laos, de la Nam Pong et de la Nam Pung en Thaïlande, auxquels s’ajoute l’aménagement de casiers pour lutter contre l’intrusion d’eaux salines dans le delta au Sud-Vietnam, ont été mis en chantier et souvent achevés avant 1970. Au savoir ainsi constitué s’est ajouté un savoir faire en matière de grands aménagements, qui constituent l’un des apports les plus positifs du Comité international du Mékong.

2 - Les premières expériences : le recasement

6Une leçon importante tirée de ces premières expériences, qui conditionne leur réussite sur le plan social, concerne le recasement des populations implantées à l’emplacement des réservoirs prévus, dont le coût avait été très sous-estimé et laissé à la charge de chacun des pays. Dans un chapitre du plan indicatif du bassin inférieur du Mékong, sur lequel nous reviendrons ultérieurement, le Comité recommande de considérer certains aspects sociaux comme directement liés à la mise en valeur des ressources hydrauliques. Aussi les coûts concernant le recasement, la santé et la main-d’œuvre doivent-ils être intégrés dans le coût estimatif global de chacun des projets. Même s’ils sont limités par rapport à l’investissement total, ces investissements sociaux, estimés par le plan indicatif à 2,1 % du coût de l’aménagement hydraulique dans la période à court terme de 10 ans, et à 1,5 % pour la période à moyen terme des 20 années suivantes (soit 1,6 à 1,1 % du financement global pour chacune des deux périodes), dépassent la capacité de financement des pays riverains (30 millions de dollars pour la première période et 115 millions pour la seconde). La recherche d’un financement international pour ce type de projet doit donc couvrir ces investissements sociaux au même titre que les investissements hydrauliques, agricoles et industriels4.

7Une autre constatation générale, tirée de l’expérience des premiers barrages de la Nam Pong en Thaïlande et de la Nam Ngum au Laos, porte sur la zone de recasement. Les programmes initiaux prévoyaient la réinstallation de la population du réservoir dans des périmètres irrigués en aval en sous-estimant, et l’attachement de la population à son environnement habituel, et le potentiel halieutique très important du réservoir dès la période de remplissage. Le réservoir de la Nam Pong est à cet égard exemplaire5. Plutôt que le recasement dans les périmètres en aval du barrage où se posent des problèmes fonciers et donc politiques avec les populations en place, les villageois ont préféré se réinstaller, au début sans aide particulière, au bord du lac réservoir. Les personnes déplacées sont ainsi passées d’une polyculture vivrière à la pêche à des fins commerciales, et ont obtenu dès le départ des revenus substanciels. Ce succès a attiré les populations rurales des alentours, ce qui a eu pour effet direct, au-delà d’un certain seuil, de faire baisser les revenus des premiers installés, les ressources halieutiques n’étant pas inépuisables ! Cette concurrence a entraîné de nouveaux conflits qui ont souligné la nécessité d’une réglementation, par l’autorité chargée de l’aménagement, de l’installation sur les rives du réservoir. Un déplacement de population de ce type sur une faible distance permet de préparer le recasement progressivement avant même la montée des eaux comme ce fut le cas en partie pour le réservoir de la Nam Ngum. Il se révèle aussi d’un coût social et économique moindre que celui prévu dans les projets initiaux mais il suppose la mise en place de nouvelles formes d’encadrement tant de la population que du circuit commercial assurant la vente du poisson.

8Ces expériences constituent donc des informations précieuses pour la poursuite de l’aménagement du bassin du Mékong comme pour tout projet de ce type.

2. L’ECHEC : tentative d’une politique d’intégration (1968-1975)

9Si le Comité international avait su jusque-là faire preuve de son efficacité, cet élan s’est pourtant brisé à la fin des années soixante lorsqu’il voulut changer l’échelle de ces interventions, en passant des projets d’affluents réalisés dans des cadres strictement nationaux aux projets sur le « cours principal », c’est-à-dire sur le fleuve lui-même, nécessitant une mise en œuvre internationale.

10L’événement révélateur des difficultés rencontrées à ce stade, a été l’élaboration d’une planification intégrant les projets du cours principal, qui supposait un accord sur une charte d’utilisation des eaux et sur la gestion des installations communes aux pays riverains, or ceux-ci refusèrent de déléguer la moindre parcelle de leur souveraineté.

1 - Le plan d’aménagement du bassin

11Dès 1962 avait été préparé un premier schéma pour l’aménagement du bassin inférieur du Mékong. Sur cette base, on décida d’élaborer « un plan d’aménagement élargi » (amplified basin plan) qui devait fournir pour la fin des années soixante un cadre d’ensemble pour le développement du bassin.

12Dans un premier temps, ce plan fut conçu comme un plan intégré, et le Comité international fît pression sur les organismes de planification des quatre pays riverains pour qu’ils intègrent purement et simplement dans leurs plans nationaux les éléments du plan d’aménagement élargi les concernant. Les quatre pays riverains unanimes refusèrent cette délégation de souveraineté qui les aurait désaisis de la maîtrise de la planification à moyen et à long terme au profit du Comité international du Mékong. La même unanimité entre les quatre pays fut à nouveau rassemblée pour rejeter les priorités proposées, dans une première esquisse du plan, pour la réalisation des aménagements sur le cours principal du fleuve. Outre les divergences des intérêts nationaux révélées par cette esquisse, les quatre pays refusèrent d’opérer des choix de priorité alors que ces aménagements avaient été étudiés de manière fort inégale : étude de faisabilité détaillée pour les uns6, vague étude de reconnaissance pour les autres. Un tel choix revenait d’autre part à adopter les priorités accordées pour les études, c’est-à-dire les priorités définies par le Comité international et par le principal pays finançant les études sur le fleuve lui-même : les États-Unis d’Amérique.

13Ce double point d’achoppement conduisit le Comité international dès 1969 à modifier son projet initial jugé trop ambitieux, et à présenter en 1970 un « plan indicatif du bassin » plus modeste comme le souligne sa présentation7 : « Le plan indicatif est un plan sectoriel destiné à la mise en valeur méthodique des ressources hydrauliques et autres ressources annexes du bassin... Il n’est pas appelé à jouer le rôle de plan général de développement économique. On estime en effet que de tels plans entrent dans les attributions et les prérogatives des quatre pays riverains. Le plan du bassin fournira l’orientation indispensable aux pays pour la mise au point de leurs programmes de mise en valeur économique et sociale ».

14Ce plan indicatif comporte un programme à court terme 1971-1980 prolongeant les projets d’affluents de la phase précédente, et un programme à long terme jusqu’à l’an 2 000 comprenant plusieurs séquences de projets interdépendants sur le fleuve, articulées autour des deux principaux aménagements de Pa Mong en amont de Vientiane et de Stung Streng au Cambodge. Si le plan indicatif se refuse désormais à faire des choix, il ne renonce pas pour autant définitivement à l’idée d’intégration puisqu’il s’empresse d’indiquer8 :

15« La construction et l’exploitation de tels aménagements sur le cours principal devront reposer sur les principes d’une mise en valeur intégrée, d’une répartition équitable des coûts et des bénéfices, et du respect des droits souverains des pays riverains ».

16et précise que l’intégration doit porter sur l’exploitation hydraulique, électrique et financière de l’ensemble.

17Le plan indicatif ne contenait donc pas de propositions susceptibles de résoudre la contradiction apparue entre la double nécessité d’une part d’une intégration régionale au niveau du bassin et d’autre part du respect strict de la souveraineté de chacun des Etats membres. Le débat sur la réglementation de l’utilisation des eaux du bassin, bien qu’il se soit prolongé plus longtemps, ne permit pas plus de lever cette importante contradiction.

2 – La charte concernant l’utilisation des eaux du bassin inférieur du Mékong

18L’aménagement du cours principal se trouvait aussi bloqué pour des raisons juridiques, faute d’un accord sur l’utilisation des eaux du fleuve entre les quatre pays riverains. Si, en 1965, on s’était mis d’accord sur des principes très généreux qui sont rappelés dans le plan indicatif9 :

• La construction d’un ouvrage sur le cours principal ne doit pas avoir pour conséquence de diminuer le débit d’étiage naturel (en aval).
• L’eau destinée à être consommée pour l’irrigation doit être obtenue par emmagasinement des eaux de crue pendant la saison des pluies.
• Les eaux utilisées par les différents aménagements doivent être après usage restituées au fleuve de manière à pouvoir être réutilisées en aval.

19L’application de tels principes s’est heurtée là encore à la souveraineté des pays riverains, et après une dizaine de réunions spéciales avec consultations de juristes de renommée internationale ainsi que des discussions à chacune des sessions annuelles du Comité international, l’obstacle n’a pu être surmonté. Pendant la période 1969-1972 un projet de charte des eaux sous la forme d’un accord international nécessitant une ratification parlementaire a été mille fois amendée sans pouvoir être adoptée. Aussi de 1972 à 1975 s’est-on rabattu sur une déclaration de principe faite conjointement par les quatre gouvernements10. Mais là encore l’unanimité n’a pu être réunie sur le texte malgré les nombreux amendements. Pourtant le projet demeurait général et ambigu à souhait comme le montre l’article XI « Cette égalité de droit (d’utiliser les eaux) ne signifie pas un partage égal de ces eaux entre Etats riverains, mais le droit égal de chacun d’eux utiliser ces eaux sur la base de ses besoins économiques et sociaux, conformément aux droits correspondants des autres Etats riverains ».

20ou alors d’une étonnante clarté comme l’article XX :

21« Tout détournement des eaux du cours principal par un Etat riverain à l’extérieur du bassin nécessitera l’accord de tous les Etats du bassin par l’entremise d’un accord de projet ».

22Il est vrai qu’entre temps les Américains avaient envisagé, en accord avec la Thaïlande, dans le cadre de l’étude de Pa Mong déjà mentionnée, une hypothèse consistant à renoncer à irriguer une partie du Nord-Est thaïlandais en aval du barrage et à détourner, par un ancien cours du Mékong, la « part » des eaux revenant à la Thaïlande de la retenue vers la plaine centrale, c’est-à-dire vers le bassin de la Ménam, appelée aussi Chao Praya11. Cette rédaction permettait, si elle avait été adoptée, de remettre en cause le principe initialement retenu de retour au cours principal des eaux utilisées pour l’irrigation. Elle rendait aussi possible l’exercice de pressions d’un pays sur les autres en fonction du rapport de force existant et bien sûr des appuis extérieurs, pour imposer en définitive sa volonté, risque bien réel étant donné la disparité de taille prévalant entre les différents partenaires.

3 - Le poids écrasant de la Thaïlande

23Le débat concernant le plan d’aménagement du bassin et la charte d’utilisation des eaux fut donc l’occasion d’une double prise de conscience par les riverains. D’une part, l’utilisation du Comité international du Mékong comme élément de la stratégie américaine dans la péninsule est devenue plus explicite à un moment où la situation politique y évoluait très rapidement. D’autre part, le déséquilibre entre les trois pays riverains engagés dans le conflit et le quatrième, la Thaïlande, qui en profitait sans en subir les conséquences, est devenu de plus en plus insupportable. Le représentant de ce pays, fort de cette situation, adopta d’ailleurs dans les sessions annuelles une attitude de plus en plus paternaliste, voir même hégémonique, tout en étant de loin le principal bénéficiaire, invoquant toujours la sécurité : préoccupation majeure des organismes internationaux.

24Le programme à court terme du plan indicatif illustre bien cet état de fait12. Alors qu’au Sud Vietnam, il n’est envisagé que la continuation de la poldérisation et la lutte contre la salinité dans le delta du Mékong (les projets hydro-électriques de la haute Sé Sane et de la haute Sé Done demeurant hypothétiques en raison de la guerre), qu’au Cambodge un seul barrage supplémentaire à Battambang est retenu en complément de celui de Prek Thnot, et qu’au Laos il est seulement prévu l’achèvement de la deuxième phase du barrage de la Nam Ngum portant la puissance installée de 30 à 135 MW (les deux autres petits aménagements mentionnés : basse Sé Done à Paksé et Nam Dong à Louang Prabang ayant été achevés sur aide bilatérale française avant même la publication du plan !), la Thaïlande se taille la part du lion. La simple énumération suivante des barrages en cours de réalisation : Lam Dom noi, Nam Phrom, Lam Pao, Lam Pra Plerng, Lam Takhong, Nam Con, s’ajoutant aux deux achevés de Nam Pong et de Nam Pung, permet d’en juger.

25Le programme à moyen terme conduit à la même constatation puisque le seul projet sur le cours principal ayant fait l’objet d’une étude détaillée avant les événements de 1975, est celui de Pa Mong dont nous avons déjà parlé13. Or ce projet concerne beaucoup plus la Thaïlande que le Laos tant pour la production électrique que pour l’irrigation. En effet la centrale du barrage de la Nam Ngum dans sa première phase dépassait déjà les besoins de la région de Vientiane, aussi la majeure partie de la production est-elle exportée vers la Thaïlande qui était fortement déficitaire. Dans ces conditions on conçoit aisément que les 4 800 MW de Pa Mong intéressaient surtout les thaïlandais. D’autre part, selon la première hypothèse retenue pour l’élévation du plan d’eau du réservoir, la cote 230 m, le Laos ne devait bénéficier que du quart de la superficie irriguée (10 260 sur un total de 39 360 ha). Cette cote fut portée à 250 m dans une seconde hypothèse pour accroître la rentabilité globale du projet, entraînant un pourcentage plus défavorable encore : 11,5 % (73 770 ha sur les 639 210 prévus), sans tenir compte des quelque 5 500 ha du riche bassin de Vang Vieng qui se trouvaient ennoyés et qu’il conviendrait donc de déduire ! Ces quelques chiffres expliquent le désintérêt des Laotiens pour un tel barrage alors que des projets d’affluent extrêmement intéressants existaient comme ceux de la Nam Theun 1 et II (respectivement 1 500 et 2 500 MW) dans le centre Laos. Ces chiffres expliquent aussi le peu d’intérêt porté par L’U.S. bureau of réclamation chargé de l’étude du projet pour la rive laotienne, exception faite de la possibilité d’y étendre la capacité du réservoir !

26Le poids de la Thaïlande est, il est vrai, écrasant que l’on considère la population nationale : avec ses 30,6 millions d’habitants en 1965, elle dépasse ses trois partenaires réunis : 24,8 millions (6,1 pour le Cambodge, 2,6 pour le Laos et 16,1 pour le Sud Vietnam) selon les statistiques figurant dans l’atlas publié par le Comité international du Mékong ; ou que l’on prenne en compte la population uniquement du bassin : avec ses 11,2 millions, elle est un peu dépassée par ses voisins réunis 14,8 millions mais occupe de loin la première place (Sud Vietnam 6,6, Cambodge 5,7 et Laos 2,5). Cette inégalité démographique étant renforcée par la situation stratégique par rapport aux conflits Indochinois, toute politique d’intégration ne pouvait se traduire que par une domination accrue de la Thaïlande qui par ailleurs craignait de se voir à son tour emportée par la tourmente. Aussi la réponse aux propositions d’intégration du Comité international fut-elle catégorique et unanime : une fin de non recevoir.

3. Les tentations d’une bureaucratie supra-nationale

27Cette évolution pourtant défavorable ne freina pourtant pas les pratiques supra-nationales malgré une tentative de remplacement des cadres du comité du Mékong par des nationaux originaires des quatre pays riverains. C’est qu’en treize années, le comité du Mékong avait eu le temps de constituer sa propre bureaucratie non seulement à l’échelon central à Bangkok mais aussi dans chacun des pays. Des comités nationaux, à l’image du comité international, y étaient mis en place, certes rattachés chacun à un ministère de tutelle mais dotés de tels privilèges (en particulier celui de pouvoir communiquer directement avec le secrétariat international de Bangkok sans avoir à en référer ni au ministère de la coopération ni à celui des affaires étrangères) qu’ils étaient pratiquement autonomes. En utilisant astucieusement cette situation et à condition qu’ils n’aient pas reçu de mandat explicite de la part de leurs gouvernements respectifs, ils ont souvent pu placer les autorités nationales devant des faits accomplis. Ainsi par exemple, la plaine de Vientiane ne fut pas définie par ses bordures montagneuses naturelles mais limitée à la portion située au sud de la Nam Ngum qui la draine. Compte tenu de la lourdeur de la bureaucratie « onusienne », le pli étant pris, il n’a pas été possible de revenir sur cette définition, et la plaine de Vientiane s’est trouvée artificiellement coupée en deux unités séparant les deux berges de la rivière !

28Disposant d’un embryon d’administration parallèle dans chacun des quatre pays, les conditions étaient réunies pour que le comité du Mékong puisse pratiquement fonctionner en circuit fermé, en marge des administrations nationales. Le danger n’était pas illusoire si on en juge par l’exemple du Laos. Le comité national chercha à monopoliser l’aide multilatérale pour s’affirmer comme un centre de pouvoir indépendant en court-circuitant les services techniques. Après avoir assuré, grâce à l’assistance d’une société d’ingénieur-conseil, la surveillance des travaux de construction du barrage de la Nam Ngum, le Comité national voulut en assurer l’exploitation et revendre l’énergie produite à la société nationale d’électricité. N’ayant pas réussi à préserver son implantation locale de cette manière, il tenta de conserver le contrôle des pêcheries du réservoir sans plus de succès.

29De telles prétentions exorbitantes, puisqu’il ne s’agissait pas moins que de s’approprier une aide sous forme de don offerte au peuple lao, ne renforcèrent ni la position du Comité national ni celle du Comité international. Cette bureaucratie supra-nationale ne put jamais s’implanter durablement au niveau local, ce qui a limité sa possibilité de développer ses propres réseaux de clientèle. Au début de l’année 1973 elle ne représentait plus qu’un moyen pour des cadres nationaux d’accéder au statut hautement envié et rémunérateur de fonctionnaire international, alors que l’attrait du mythe d’origine étrangère qu’elle incarnait, allait diminuant avec l’affaiblissement de la position américaine dans la péninsule.

30Le changement d’état d’esprit au sein du Comité international du Mékong peut être aussi mis en évidence en observant l’évolution de la langue de travail dominant les sessions annuelles. Alors qu’à l’origine l’anglais parlé par les Thaïlandais et les Vietnamiens, et le français utilisé par les Khmers et les Laotiens faisaient jeu égal, l’anglais s’est trouvé brusquement privilégié après le coup d’Etat du général Lon Nol en 1970. Les représentants du gouvernement cambodgien étant devenus subitement anglophones, les Laotiens se trouvèrent alors marginalisés, la traduction des débats en français laissant souvent à désirer. L’intégration linguistique réussie sous la houlette américaine ne permettait-elle pas de croire encore à la possibilité d’une intégration économique ? L’espoir fut de bien courte durée puisque dès 1974, avec la détérioration de la situation militaire dans la péninsule, le rapport fut à nouveau inversé. Les délégués kmers retrouvèrent tout d’un coup l’usage du français abandonné trois années auparavant, et furent suivis en cela par ceux du Sud Vietnam qui ne l’avaient plus utilisé depuis de nombreuses années du fait de l’emprise américaine. Ce fut alors au tour de la Thaïlande d’être isolée et de protester contre les insuffisances de la traduction simultanée des débats ! Ces renversements, que l’on pouvait croire mineurs, ne faisaient qu’annoncer des transformations bien plus profondes encore qui devaient embraser la péninsule durant l’année 1975.

31La période de décolonisation dans la péninsule indochinoise a permis au Comité international d’associer les quatre pays riverains du bassin inférieur du Mékong dans un grand dessin que les premiers aménagements sur les affluents vinrent couronner. Cependant, cette décennie de gloire où le Comité était présenté en modèle à la coopération internationale, fut la cause de son échec. Elle l’engagea dans deux directions qui devaient lui être funestes, dans une politique d’intégration multinationale qui ne pouvait pas aboutir du fait du poids dominant d’un des partenaires : la Thaïlande ; dans la constitution d’une bureaucratie supranationale qui, bien loin de renforcer les administrations nationales respectives, ne fit que les affaiblir.

32L’histoire se chargea du reste du travail pour éclipser le grand dessin du Mékong. L’établissement de régimes pro-vietnamiens au Laos puis au Cambodge, et surtout un Vietnam réunifié de près de cinquante millions d’habitants non seulement ne rétablirent pas l’équilibre entre pays riverains puisque le risque de domination se trouvait inversé, mais rendirent au Mékong la fonction de démarcation qui fut la sienne à l’époque coloniale. Au lieu de séparer les ambitions britanniques et françaises, il sépare aujourd’hui des régimes politiques de nature différente et opposée, ce qui exclut pour une longue période toute politique concertée d’aménagement à l’échelle du bassin, d’autant plus que la Chine serait cette fois-ci partie prenante ! On ne peut oublier en effet que toute la partie supérieure du bassin du Mékong est chinoise, et que rien ne pourrait donc être entrepris sans son accord, accord qui semble bien improbable au moment où, avec le conflit sino-vietnamien, une nouvelle ligne de partage divise la péninsule.