L’État développementaliste en Amérique latine

3Dans les années 1950, les États latino-américains se sont saisis de la question du développement qui faisait l’objet de réflexions auxquelles ont pris part des organisations internationales et en particulier les Institutions financières internationales (IFI), des espaces académiques, des dirigeants et élites nationales. Sous l’égide des Nations unies, la Commission économique pour l’Amérique latine et les Caraïbes (CEPAL), créée en 1948, a affirmé une conception développementaliste pour le continent. Dirigée par l’économiste argentin Raúl Federico Prébisch Linares, la CEPAL a mis l’accent sur la nécessaire modernisation et industrialisation des pays latino-américains [Prébisch Linares, 1948]. L’ouvrage séminal de la théorie de la dépendance et de la pensée critique, El desarrollo económico de América Latina y algunos de sus principales problemas, connu sous le nom de « Manifeste » de la CEPAL, a rencontré une grande résonnance dans les milieux académiques et politiques en Amérique latine. Selon lui, pour sortir de la dépendance dont ils étaient jusque-là prisonniers, à la périphérie du commerce international, les pays latino-américains devaient alors transformer radicalement les structures de production industrielle en investissant massivement dans les infrastructures de base telles que les routes, les ports et les réseaux électriques ou dans des programmes d’éducation [Furtado, 1961]. Cette pensée critique, issue de la tradition marxiste, a fondé une approche modernisatrice du développement et a mis l’accent sur l’importance des dimensions culturelles et idéologiques dans les rapports de domination économique et politique. Elle a, par ailleurs, traversé l’Atlantique [Samir, 1976]. Plusieurs auteurs, qui invitaient à un renversement des structures de pouvoir, l’ont surtout appliquée à des terrains non économiques : la pédagogie comme moyen de conscientisation [Freire, 1968], le rôle des racines coloniales dans les rapports de classe [Quijano, 1989], la diversité des identités culturelles [Bonfil Batalla & Rojas Aravena, 1982].

4Cette approche de la dépendance a été traduite dans des recommandations d’industrialisation et d’affirmation du rôle de l’État dit « développementiste ». Les sociologues proches de Raúl Prébisch Linares, le Brésilien Fernando Henrique Cardoso et le Chilien Enzo Faletto [1969] ont invité à replacer l’État au cœur des processus sociaux et politiques, seul capable de mener les politiques stratégiques à l’échelle nationale et de dépasser les conflits internes à la société. Les États latino-américains se sont lancés dans l’exploration et la production, destinées d’abord au développement national, puis à l’exportation. Ainsi le modèle de développement via l’industrialisation par substitution des importations (ISI) a-t-il été adopté dans le cadre d’une économie de marché contrôlée, avec un rôle central pour les entreprises publiques, protégées par les barrières douanières. Ce fut le cas, entre autres, des entreprises des pétroles Pemex au Mexique, Petrobras au Brésil ou ENAP au Chili. Les États ont cherché à rééquilibrer les disparités régionales en identifiant les régions en « retard » et ont ainsi mis en place des pôles industriels devenant des bassins d’emploi : le complexe sidérurgique de Volta Redonda dans l’État de Rio de Janeiro au Brésil, les sites pétrochimiques de Lázaro Cárdenas dans l’État du Michoacan et de Coatzacoalcos-Minatitlán dans l’État de Veracruz au Mexique.

Développement humain et « bonnes pratiques »

5Dans les années 1980, l’incapacité de nombreux pays latino-américains à rembourser leurs emprunts internationaux du fait du caractère massif de l’endettement consécutif aux politiques ISI et de l’augmentation rapide du coût des importations a été au cœur de la crise de la dette. Dans ce contexte, le Consensus de Washington, fondé sur les recommandations des IFI (BM et FMI), a préconisé des politiques de libéralisation économique, de réduction des dépenses publiques et de privatisation des entreprises publiques, ces dernières étant jusqu’alors caractéristiques de l’État « développementiste ». C’est le cas des entreprises nationales téléphoniques comme CTC au Chili, pétrolières comme PetroPerú au Pérou, banquières comme Banamex au Mexique. Les OIG, en particulier la Banque mondiale et le PNUD, ont joué un rôle essentiel dans la réorganisation et la reformulation du discours économique : c’est un consensus libéral [Hibou, 1998] qui s’est installé comme horizon des pratiques et des travaux dédiés au développement.

6La BM a encouragé les politiques de libéralisation, la privatisation et la stabilité macroéconomique, en adaptant progressivement ses orientations pour y intégrer l’inclusion sociale, la lutte contre la pauvreté et le développement durable, ces derniers restant toutefois au service du développement économique des États. Dans le contexte continental des « transitions vers la démocratie » entre 1979 et 1990, plus encore que comme objectif économique, le développement s’est inscrit durablement comme une condition nécessaire à l’approfondissement de la démocratie. Issue de la pensée de l’économiste indien Amartya Sen [1999], cette approche, reprise par le PNUD, a renouvelé l’approche du développement en le centrant sur les capacités des individus et la promotion d’une conception libérale de la participation comme condition du développement. En constituant des réseaux de recherche et d’expertise, le PNUD a mis l’accent sur la dimension humaine du développement en l’adossant à l’idée de justice sociale. Cette approche a trouvé un écho auprès d’intellectuels proches des gouvernements, par exemple pour la mesure du développement humain au Mexique [López-Calva & Miguel Székely, 2006]. Elle a été prolongée dans la promotion du développement participatif au fil d’ouvrages qui ont connu un grand écho dans les pratiques du développement à l’échelle communautaire [Cernea, 1985 ; Chambers, 1983]. Lors du Sommet du Millénaire en 2000, l’ONU a adopté les objectifs du millénaire pour le développement (OMD) pour orienter les efforts mondiaux vers le développement durable et la réduction de la pauvreté, en fixant des cibles à atteindre pour 2015. C’est dans cette perspective qu’ont été encouragés des programmes de transfert monétaire conditionné, héritiers de programmes nationaux de lutte contre la pauvreté, antérieurs à 2000, réorientés dans la perspective des OMD : Bolsa Família (2004) sous Lula au Brésil, Oportunidades (2000) sous Fox Quesada au Mexique. Instruments de la « gouvernance » par la Banque mondiale, ils ont été érigés en « bonnes pratiques » et se sont concentrés sur l’échelle individuelle, encourageant chacun à être responsable de son propre développement.

Néo-développementalisme, alternatives et résistances

7Les politiques économiques néolibérales et leurs impacts sur les inégalités sociales ont fait l’objet de fortes contestations comme en témoigne la tenue en janvier 2001 du premier Forum social mondial qui a réuni les principales figures de l’anti-néolibéralisme dans le monde. Avec les alternances de la « vague rose » intervenues à partir de 1998 au Brésil, au Venezuela, en Argentine ou en Bolivie, les gouvernements ont désigné des voies alternatives pour le développement social, environnemental et économique dans lesquelles l’État retrouvait sa place centrale et sa capacité d’intervention : c’est le « néo-développementalisme ». Dans certains pays, de nouvelles Constitutions ont joué un rôle important dans ces changements. En Équateur et en Bolivie, elles ont introduit des notions inédites, telles que le « Buen Vivir », la plurinationalité et les droits de la nature. Sur le versant des politiques sociales, la lutte contre la pauvreté a été définie comme priorité à travers des pratiques de ciblage des populations, en même temps que l’accès à la santé et à l’éducation, par exemple avec le Système national intégré de santé en Uruguay ou les réformes éducatives sous Evo Morales en Bolivie et Rafael Correa en Équateur. Ces dernières se sont appuyées sur de multiples programmes de bourses, souvent décentralisés à l’échelle des municipalités et associés à des obligations de scolarisation des enfants ou de référencement à un centre de santé : l’enjeu était de faire sortir les plus pauvres de la « pauvreté extrême ».

8Dans le même temps, d’autres gouvernements, en étroite collaboration avec les institutions internationales comme la Banque mondiale, sont restés dans une continuité libérale, cherchant à la fois à faire baisser l’indigence en favorisant l’accès des pauvres au marché, et à faire taire les revendications identitaires des populations autochtones pour assurer le maintien de l’ordre social. Au Mexique, la notion de « développement avec identité » a donné lieu à la mise en place, en 2006, conjointement avec le PNUD, d’un indice de développement humain-peuples autochtones qui a constitué un instrument de domestication de la contestation d’un public considéré comme potentiellement subversif et un moyen d’ériger le développement en impératif reposant sur la responsabilisation de chaque individu.

9La notion d’« ethnodéveloppement », qui désigne la reconnaissance de modèles alternatifs, a mené à la reconnaissance constitutionnelle, en 2008 en Équateur et en 2009 en Bolivie, du modèle de développement des peuples amérindiens, réputés plus alignés avec les considérations écologiques contemporaines. Inscrites dans la continuité des luttes pour la récupération des terres spoliées, les mobilisations sociales ont pris un « tournant écoterritorial » et ont contribué à définir le « développement durable » comme central dans ces voies alternatives, pensées au nom de la préservation des ressources environnementales, du bien-être et des droits des populations de ces territoires. Devenu incontournable dans l’approche du développement, le développement durable a été instrumentalisé, y compris pour « verdir » des politiques très éloignées du sens écologique que lui donnait l’ethnodéveloppement. Ainsi, au nom du développement durable, des politiques très opposées sont menées aujourd’hui, depuis la loi sur les droits de la Terre-mère en Bolivie en 2010 jusqu’au Programme de paiements pour services environnementaux au Costa Rica dès 1997 ou en Colombie en 2016. L’action gouvernementale, ici fondée sur la rente des hydrocarbures, se saisit du label « durable » pour légitimer des politiques libérales qui s’appuient sur les entreprises et reposent à la fois sur une dimension instrumentale et sur une logique de marché, loin de la dimension alternative du développement qu’elles revendiquent.

10Ces différentes conceptions du développement sont au cœur de politiques publiques [Parizet, 2015], mais également de résistances citoyennes [Lang & Mokrani, 2012] qui le dénoncent sous le terme de « maldesarrollo » [Svampa & Viale, 2014] ou proposent au contraire le « Buen Vivir ». Elles font l’objet de chantiers de recherche, qu’il s’agisse des travaux écoféministes qui donnent des clefs de compréhension sur les pratiques de résistance dans des territoires du développement, sur la « politique du corps » dans les pratiques de développement [Harcourt, 2009], de travaux décoloniaux qui invitent à penser les structures de pouvoir et les relations de domination caractéristiques de l’extériorité de la majorité des projets de développement et empêchent de penser la justice sociale, la diversité culturelle et les modalités selon lesquelles les acteurs vivent le développement au quotidien [Escobar, 2011 ; Parizet, 2022].

11Ainsi, le développement fait l’objet de jeux de pouvoir au sein du champ politique : il est une ressource dans les jeux politiques pour de nombreux États qui l’érigent en programmes nationaux avec les Plan Nacional de Desarrollo du Honduras (2015), de l’Équateur (2017), de Colombie (2018), du Mexique (2019), du Costa Rica (2019) et du Guatemala (2020). Le développement est capté et promu par les organisations internationales qui valorisent des pratiques considérées comme « bonnes » parce qu’elles sont déclinées sous un registre social ou sous le registre du développement durable depuis la conférence de Rio et l’Agenda 21 en 1992. Dans des espaces locaux, ces politiques font le jeu de « courtiers » [Olivier de Sardan, 1995] du développement qui peuvent aller jusqu’à remplir le rôle de « passeurs » (de ressources, de représentations du monde), comme autant d’acteurs intermédiaires, parfois informels, des politiques d’aide au développement, autoproclamés représentants de la société civile et habiles à capter des rentes issues des programmes de développement. Formés et professionnalisés par le biais de dispositifs participatifs, ils constituent une nouvelle élite locale, des leaders locaux, professionnels du développement, reconnus comme tels dans les espaces locaux, gouvernementaux et onusiens. Enfin, le développement fait l’objet de contestations d’acteurs qui revendiquent des voies alternatives (« Un autre monde possible ») qui peuvent s’enraciner dans les Constitutions quand les leaders de ces mouvements sociaux accèdent au pouvoir.

12Envisager la pluralité des significations données au développement dans un contexte latino-américain, ses incohérences et ses contradictions, la manière dont il est saisi par les politiques publiques, par les mobilisations sociales et par ses usages académiques permet d’en faire une entrée pour comprendre la construction des significations morales du politique contemporain. Une telle approche permet également de mettre au jour des jeux de pouvoir et la manière dont les références au développement, auquel est toujours adjoint un qualificatif, appuient un ensemble de stratégies de légitimation.

Voir aussi

• Buen Vivir

• Dispositifs de participation

• Droits de la nature

• Études décoloniales

• Inégalités sociales

• Néolibéralisme

• Politiques sociales