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Pouvoir local, régionalismes, décentralisation

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Jean Revel-Mouroz

III. Stratégies ethniques et dynamique des pouvoirs locaux

Le mouvement indien au Guatemala à l'assaut du pouvoir municipal (1966-1974)

Yvon Le Bot

Full text

1La société indienne au Guatemala a été traversée, dans les années soixante et soixante-dix, par un mouvement d'émancipation et de modernisation aux multiples dimensions : économique, sociale, ethnique, politique, religieuse... L'un des objectifs du mouvement et l'une de ses manifestations les plus immédiatement visibles a consisté à prendre progressivement en mains diverses instances du pouvoir local (y compris les conseils municipaux et les mairies officielles) dans de nombreux municipes des hautes terres, spécialement des départements du Quiché et de Chimaltenango.

2Il s'est agi de grignoter le pouvoir de la minorité ladina locale, ce qui devait avoir comme conséquence, voulue ou non, d'affaiblir les ressorts qui jusque-là maintenaient les communautés indiennes inféodées au pouvoir ladino national. Il devait s'ensuivre un renforcement du dynamisme et de l'autonomie relative de ces communautés.

3Toutefois, le mouvement ne se caractérisait pas par une volonté de rupture avec la nation, ni avec les structures étatiques du pouvoir (aucune vélléité séparatiste). Ses objectifs étaient la dignité et la responsabilité indiennes et la transformation des modes d'articulation des communautés à la société globale. La situation en ce domaine imposait des compromis et des alliances avec des forces politiques et religieuses (démocratie chrétienne, secteurs progressistes de l'Église catholique...) dont le champ et les objectifs propres se situaient d'abord à un niveau national ou international et qui, au moment des plus grandes épreuves, laissèrent, chacune à sa manière, les Indiens à leur sort.

Le pouvoir local : un enjeu décisif

4Ce n'est que dans les années soixante-dix que le mouvement indigène est intervenu directement sur la scène politique. Dans les précédentes décennies il s'était caractérisé principalement par ses dimensions religieuses, économiques, sociales, éducatives...

5Certes, dans ses phases antérieures, il n'était pas non plus dépourvu de connotations idéologiques et d'implications politiques : caractère contre-révolutionnaire marqué dans les années cinquante ; infléchissement modéré et balbutiant vers la gauche après 1964, parallèlement à l'évolution de la démocratie chrétienne avec laquelle il avait alors partie liée. Par ailleurs, le "passage au politique" ne signifie pas que le mouvement ait cessé de se présenter et de se traduire en termes de modernisation religieuse, économique, sociale... il consisterait plutôt en l'élargissement de cette modernisation aux institutions politiques locales. La rupture ne viendra que plus tard, lorsque le processus aura buté sur quelques impasses "naturelles" ou provoquées (de l'augmentation du prix de l'engrais au tremblement de terre, de la corruption de nombre de nouveaux notables aux assassinats systématiques de leaders).

6Dans la période 1966-1974, le mouvement s'inscrivait pleinement dans le champ institutionnel et son enjeu politique était un élément précis et concret de ce champ : le pouvoir local, spécialement sous sa forme municipale. Pour les partis, singulièrement pour la démocratie chrétienne, il ne s'agissait là que d'un enjeu subordonné à celui, essentiel pour eux, du pouvoir d'État. Perspective inversée pour la très grande majorité des protagonistes indigènes des conflits multiples et variés dont les municipes des hautes terres étaient alors le théâtre : leur attention et leur action se focalisaient sur l'enjeu municipal, et la politique nationale n'était qu'une toile de fond plus ou moins confuse (ce qui pour les politiciens témoignait d'une tare que les uns se proposaient de continuer à exploiter cyniquement, et que les autres auraient voulu combler).

7Ni le régime, ni a fortiori le pouvoir ladino au sommet n'étaient directement visés. Toutefois l'importance de l'enjeu municipal pour le mouvement venait de ce qu'il est le nœud de l'articulation (c'est-à-dire de la subordination) de la communauté indienne à la société globale. Un nœud dont toutes les ficelles étaient manipulées jusque-là par des notables ladinos locaux et régionaux. En cherchant à se substituer à eux, les élites indiennes formées dans l'élan de modernisation communautaire ne préparaient pas un simple renouveau des structures et personnels d'encadrement de la société villageoise : ils tendaient à une modification en profondeur du mode et du contenu de l'insertion de l'ensemble de la société indienne dans la nation, ébranlant ainsi l'un des fondements de celle-ci.

8On comprend que ce qui, aux yeux de certains passait pour l'éveil des Indiens au politique, n'ait pas inquiété que les Ladinos des hautes terres attachés à leurs prérogatives et qu'il ait été également ressenti comme une menace par des secteurs dirigeants nationaux. Et cela indépendamment même des possibilités qu'il ouvrait à un parti d'opposition, la démocratie chrétienne, tenu bien en mains lui aussi par des Ladinos et qui sera privé sans ménagement de sa victoire en 1974. Sans doute cette menace n'apparaîtra comme telle à beaucoup de Guatémaltèques de la capitale et de régions à majorité ladina qu'après cette date, à l'occasion de la liaison du mouvement avec la guérilla.

9Mais la réaction paranoïaque du pouvoir qui contribua fortement à ce que s'opère cette jonction ne s'explique que sur fond de perception du danger.

La base de la pyramide du pouvoir

  • 1 Pour des informations sur le pouvoir municipal avant 1945 et sur le découpage municipal du pays, cf (...)

10Préalablement aux années 1970, l'accès d'un Indien à la plus haute responsabilité municipale est chose exceptionnelle et éphémère, à moins qu'il ne s'inscrive dans une combine, une stratégie, une structure entièrement contrôlées par les Ladinos. Les autorités indigènes, quels que soient leur grade, leur degré et leur mode d'insertion dans l'administration officielle, sont, sans exception, maintenues en stricte tutelle depuis la Réforme libérale jusqu'à Ubico. Les intendantes nommés par celui-ci à la tête de chaque municipe sont à peu près toujours des Ladinos1

11Depuis l'instauration, conformément à la Constitution de 1945, de conseils municipaux élus pour deux ans au suffrage "universel" restreint (les femmes analphabètes, c'est-à-dire en gros les femmes indiennes, ne se verront octroyer le droit de vote que par la Constitution de 1965), il y eut de nombreux maires indigènes, mais dans le cadre de figures qui ne remettaient pas en cause le type traditionnel d'articulation de la communauté indienne à l'appareil d'État.

  • 2 R. Falla, Quiché rebelde, Ed. Universitaria de Guatemala, 1978, pp. 430 sq.
  • 3 R. Wasserstrom, "Revolucion en Guatemala : campesinos y politicos durante el gobierno de Arbenz", E (...)

12L'un des cas de figure était "l'élection" d'un maire en réalité préalablement désigné par le conseil des anciens (principales) en accord avec les notables ladinos. Exemple d'un municipe à très fort pourcentage de population indienne : San Antonio Ilotenango, où, après 1945, aucun Ladino n'est directement présent au sein du conseil municipal2. De même à Chinautla, les anciens font alliance avec les représentants des gouvernements Arévalo et Arbenz pour imposer des maires indigènes acceptés par des deux parties3.

13Jusqu'en 1954 l'alliance pro-gouvernementale se fait parfois aussi avec des secteurs non-traditionalistes de la population indigène :

    • 4 R. Wassestrom, op. cit., p. 42.

    à San Luis Jilotepeque, les traditionalistes sont marginalisés du jeu politique local et l'administration municipale est tenue par un groupe "d'officialistes" ladinos qui s'appuyent sur un secteur indien "progressiste", composé de paysans moyens et de commerçants4 ;

    • 5 Au niveau national l'Action Catholique est le fer de lance d'une croisade antigouvernementale. Mais (...)
    • 6 R. Wasserstrom, op. cit., pp. 52-53.

    à Santiago Atitlan, ce sont également les Ladinos progouvernementaux qui tiennent la mairie en s'appuyant, dans un premier temps sur les Indiens protestants et catequistas (surtout des commerçants), puis seulement sur ces derniers. Les traditionalistes sont exclus. En 1952 un Indien catequista est élu maire dans le cadre de cette curieuse alliance5 qui réunit des réformistes politiques et des rénovateurs religieux et qui au bout du compte se révèle plutôt conservatrice6.

14Souvent cependant, quelle que soit l'alliance électorale qui lui permet d'imposer ses candidats, la minorité ladina monopolise les postes de responsabilité municipale et en retire le maximum de bénéfices personnels en même temps qu'elle remplit une fonction de recrutement et d'encadrement des indigènes au service des pouvoirs économiques et politiques nationaux. Dans ce cas de figure, ces derniers n'ont pas de participation aux instances de pouvoir local si ce n'est dans le cadre d'institutions subordonnées à la municipalité officielle : les alcaldias indigenas ; l'administration et la police des subdivisions du municipe (les cantons).

  • 7 On trouvera une analyse détaillée de "l'organisation communautaire d'un village quiché" par F. Lart (...)

15De multiples figures intermédiaires sont possibles. Bornons-nous à indiquer quelques tendances générales. Là où il n'y a qu'une poignée de Ladinos, la mairie peut être tenue par des indigènes (exemple mentionné de San Antonio Ilotenango). Là où les Ladinos constituent une minorité significative, il peut exister une alcaldia indigena qui n'est pas le lieu de l'articulation de la communauté avec l'État sinon avec la mairie officielle qui, elle, remplit cette fonction d'articulation. Le fait qu'il n'y ait pas ou qu'il n'y ait plus d'alcaldia indigena ne modifie pas substantiellement le mode de subordination de la communauté indienne, celle-ci conservant une organisation politico-religieuse en état de décomposition plus ou moins avancé7.

16Quel que soit le cas de figure, l'administration officielle locale est la pièce maîtresse du système qui assure le maintien des Indiens dans la dépendance et la sujétion : communauté indigène/élites ladinas locales et régionales/pouvoir ladino national.

17Un maillon essentiel de la chaîne était, et continuera d'être dans les années soixante-dix et quatre-vingt, le secrétaire de mairie : toujours un Ladino, habituellement extérieur au municipe et lié à l'un des partis qui se disputent et se partagent le pouvoir politique au sommet de la pyramide.

18L'affirmation d'une appartenance politique est fréquente au sein de la minorité ladina des pueblos : elle est une manière de revendiquer la citoyenneté et la nationalité guatémaltèques et de se démarquer des Indiens, qui se tiennent généralement en dehors du débat politique national et dont les affinités et les liens avec tel ou tel parti n'ont, dans ce système de pouvoir, rien à voir avec des choix politico-idéologiques, mais découlent d'un conformisme défensif (appui quasi automatique au parti au pouvoir) ou bien de relations personnelles de dépendance (compadrazgo, emplois, dettes, etc...) avec des Ladinos qui représentent localement ces partis.

  • 8 Sous la présidence de Castillo Armas (1954-1957) et sous celle de Peralta Azurdia (1963-1966).

19La moindre des manifestations de relative indifférence des indigènes vis-à-vis de la politique, entendue au sens où l'entendent les Ladinos, n'est certes pas le peu d'incidence du coup d'État de 1954 sur la réalité du pouvoir local. Malgré deux suspensions de la modalité élective8, jusqu'en 1966, il n'y a pas eu de modification sensible du système mis en place à partir de 1945. Les partis, les idéologies et les mécanismes de désignation changent ; la domination des notables locaux ladinos se perpétue. Non sans se transmettre, à l'occasion, d'un clan familial à un autre.

20En réalité, depuis son instauration dans les années 1870 jusque vers la moitié des années 1960, le pouvoir municipal au Guatemala, qu'il soit exercé par des indigènes ou, plus habituellement, par des Ladinos, est exercé pour les Ladinos.

Des fissures dans la pyramide

21A partir de 1966, les Ladinos doivent négocier et ruser pour garder ce pouvoir de plus en plus contesté par une fraction de la population indienne, d'abord minoritaire, composée de jeunes, ayant pour la plupart été "castillanisés" à l'école primaire, convertis au néo-catholicisme ou au protestantisme, formés à l'action collective au sein de l'Action Catholique ou d'une autre organisation religieuse, dans le cadre des coopératives, des ligues paysannes, des organismes de développement communautaire...

22Ce sont des années d'instabilité municipale (un cas extrême : neuf maires à San Antonio Ilotenango de 1964 à 1968) et de division de la communauté indienne. Les Ladinos utilisant et alimentant cette division, multipliant les intrigues pour maintenir leur contrôle.

  • 9 Par exemple à San Antonio Ilotenango dès 1968 (R. Falla, 1978, p. 469).

23Les formules municipales sont, dans cette période, diverses, complexes et précaires. Il arrive9 que les leaders indiens s'imposent sans bénéficier de l'aval des notables ladinos ni de celui, qui lui est habituellement lié, des autorités indigènes traditionnelles. A Aguacatan en 1970, l'élection consacre la victoire d'une personnalité indienne conflictuelle, un protestant membre de la DC et farouchement anti-ladino comme en témoigne ce discours électoral et surtout le fait que la menace qu'il renferme fut suivie d'effet :

  • 10 "Somos gente explotada. Si vamos a poner a uno de nuestra gente en el puesto de alcalde, entonces d (...)

24"Nous sommes exploités. Si nous voulons mettre l'un d'entre nous au poste de maire, nous devons le planifier dès maintenant(...). Tous les Ladinos qui occupent une charge publique doivent être balayés de la mairie comme les ordures du marché"10.

25Les Ladinos expulsés des fonctions municipales, le nouveau maire fit pression pour qu'un indigène soit nommé au poste de comisionado militar, autre poste-clé dans le système de pouvoir local. Ce qui déclencha une violente réaction du camp ladino et une intervention de l'armée.

  • 11 Toutefois le taux d'abstention reste élevé : en 1974 seul le quart des quelque 95 000 personnes en (...)
  • 12 C'est aussi le cas à Aguacatan en 1972.

26De tels conflits ont pu se reproduire ailleurs, mais en général la mobilisation politique des indigènes, qui se traduit par une augmentation sensible de la participation électorale11 et par l'irruption sur la scène municipale de nouveaux leaders, s'accompagne de négociations et de compromis avec les notables ladinos locaux12.

27Un nouveau pas est cependant franchi en 1974. Le mouvement pour la conquête des municipalités revêt un caractère plus systématique, plus organisé, moins dépendant des particularités locales. Celles-ci continuent à conditionner la forme que prend la lutte dans chaque municipe. Mais le mouvement se présente avec une ampleur régionale et une forte incidence sur la politique nationale.

  • 13 Dans les trois municipes où le maire était déjà indigène (Santa Cruz Balamya, San José Poaquil, San (...)
  • 14 Itzapa, Chimaltenango, Pachuta.

28Le département de Chimaltenango, le plus touché avec celui du Quiché, illustre bien ce phénomène. Avant 1974, sur seize municipes, trois seulement (les trois les plus indiens) avaient un maire indigène. Il y avait bien eu, dans la période antérieure, deux autres cas, mais fragiles cl transitoires. En 1974, des candidats indigènes sont présents dans la majorité des municipes (onze sur seize) et l'emportent dans huit d'entre eux13. Ils ne sont battus que dans trois localités14.

  • 15 San Martin Jilotepeque, où la victoire du candidat indigène a été frauduleusement frustrée, est un (...)

29Les sept municipes où le candidat indigène élu a pu prendre effectivement possession de sa charge présentent la double caractéristique d'avoir une population indienne à plus de 80 % et une majorité indienne également dans les bourgs15.

30Au yeux des indigènes, les étiquettes partisanes sont plus ou moins interchangeables et ont rarement, en tout état de cause, les mêmes connotations que celles qu'elles revêtent pour les politiciens ladinos. Il n'en demeure pas moins que la conjonction des luttes pour le pouvoir local et des luttes partisanes au sommet permet quelques observations générales pour cette période (1966-1974) :

  1. Conformément à la logique des deux oppositions convergentes (celle dont l'enjeu est le pouvoir central et celle dont l'enjeu est le pouvoir local) et aux alliances passées, les partis au pouvoir se sont en général appuyés sur les costumbristas (traditionalistes) pour faire barrage à la progression combinée de la DC et des secteurs indiens modernistes. Les représentants locaux de ces partis ont intérêt à perpétuer le statu quo : leur propre importance dépend de leur capacité à maintenir un électorat indien captif. Ce qui n'exclut pas que, pour des raisons tactiques, ils aient pu, ici et là, capter et faire élire des personnalités formées dans le mouvement de modernisation de la communauté indigène, appartenant à la génération et à l'élite qui l'ont porté. Emblématique sous cet angle la trajectoire de Pedro Tum maire de San Andrés Sajcabaja dans le Quiché : ancien catequista, élu en 1972 sur une liste DC, retourné par les Ladinos conservateurs, combattu par ses anciens coreligionnaires et partisans et réélu en 1974 grâce au vote des traditionalistes, il sera plus tard sommairement exécuté par la guérilla comme "traître et collaborateur".

    • 16 Sur les sept maires du département de Chimaltenango après 1974, quatre sont de la DC, deux du PR (d (...)
    • 17 L'un sur la liste de la DC dans le département de Chimaltenango; l'autre sur la liste du PR dans le (...)

    Dans la plupart des cas les candidats portés par le mouvement indigène arborent l'étiquette de la démocratie chrétienne16. Ce parti qui, dans les années soixante, s'est organisé au niveau national en opposition légale, cherche au niveau local la rupture du statu quo, du conformisme défensif qui lie la communauté indienne au régime en place par le biais de la soumission des autorités indigènes aux représentants locaux des partis gouvernementaux et à l'administration officielle locale, laquelle se perçoit plus comme le dernier échelon de l'appareil de l'État (du pouvoir ladino) que comme l'émanation et la représentation de la collectivité villageoise. La DC n'introduit pas les Indiens dans la sphère de la politique nationale, et ce n'est pas là non plus un objectif central du mouvement indigène, même si pour la première fois dans l'histoire du Guatemala deux indigènes sont élus députés en 197417. Sa représentation politique de la fraction majoritaire de la population peut être caractérisée comme une conception renouvelée et modernisée, un peu plus démocratique, de l'électorat captif (ce dont cet électorat se souviendra une dizaine d'années plus tard, lors des élections de 1985).

    • 18 C'est peut-être le cas, dans le département de Chimaltenango, pour les deux maires indigènes élus s (...)

    Une autre fissure, moins apparente mais dont les conséquences vont être importantes dans les années suivantes, s'est manifestée à l'occasion des élections de 1974 : interne à la DC, elle se fait à propos du candidat aux élections présidentielles. De nombreux cadres et militants de base s'opposent au choix de la direction. N'ayant pas obtenu gain de cause, ils se consacrent prioritairement à la lutte pour les municipalités, non pas tant pour leur parti que pour le mouvement populaire dont ils sont des animateurs et dont le mouvement indien est, à l'époque, la composante la plus dynamique. Ce qui a pu aller jusqu'au soutien à des candidats indigènes investis par d'autres partis18. Mais après les élections ce secteur dissident se détachera de la démocratie chrétienne et ira, pour une bonne partie, grossir le courant révolutionnaire, contribuant ainsi à donner une nouvelle impulsion à la guérilla.

31Par delà ses figures diverses et compliquées, ses avatars changeants, par delà l'hétérogénéité sociale des acteurs (commerçants, paysans pauvres, enseignants...), le mouvement dont on n'a considéré ici que l'un des aspects, et non le plus significatif, vise la modernisation et l'émancipation de la société indienne. Deux objectifs étroitement liés comme sont liées l'émancipation vis-à-vis des autorités communautaires traditionnelles et l'émancipation vis-à-vis du pouvoir ladino à l'échelle locale, et par ricochet, à l'échelle nationale. Les notables ladinos sont, dans les villages, des défenseurs de la costumbre indienne, et en échappant à l'emprise de celle-ci, les Indiens modernistes se soustraient à l'exploitation et à la domination de ceux-là, qui sont des relais des secteurs dirigeants et des secteurs dominants nationaux. Aussi, la modernisation et la démocratisation de la société nationale devaient se répercuter en une modernisation et une démocratisation de la société nationale et impliquer à terme la reconnaissance du caractère majoritaire de la population indienne, et celle de l'émergence politique d'un acteur communautaire autonome. Cette perspective allait au-delà de ce que le pouvoir ladino était en mesure d'accepter.

32Les élections de 1974 constituent pour lui un coup de semonce qui l'amène à réagir en marquant des limites à la conjonction de la démocratie chrétienne et du mouvement indigène. Le recours à la fraude empêche la DC de recueillir les fruits de sa victoire électorale, et réduit l'ampleur du succès remporté par le mouvement de conquête des municipalités, précipitant le glissement des secteurs les plus dynamiques vers des positions de rupture. On peut voir dans l'impossibilité à laquelle ceux-ci se sont trouvés confrontés de redéfinir les conditions d'insertion de la société indienne dans la société globale l'une des raisons de la guerre qui a suivi.

Notes

1 Pour des informations sur le pouvoir municipal avant 1945 et sur le découpage municipal du pays, cf. Michel et Noëlle Demyk, "Réseau administratif et pouvoirs locaux au Guatemala" dans État, pouvoir et espace dans le Tiers monde, sous la direction de C. Bataillon, PUF, Paris 1977.

2 R. Falla, Quiché rebelde, Ed. Universitaria de Guatemala, 1978, pp. 430 sq.

3 R. Wasserstrom, "Revolucion en Guatemala : campesinos y politicos durante el gobierno de Arbenz", Estudios Sociales Centroamericanos, septembre-décembre 1977, p. 46 San José de Costa Rica

4 R. Wassestrom, op. cit., p. 42.

5 Au niveau national l'Action Catholique est le fer de lance d'une croisade antigouvernementale. Mais ce n'est là qu'une des multiples illustrations de la non-correspondance entre jeu politique national et jeu politique local.

6 R. Wasserstrom, op. cit., pp. 52-53.

7 On trouvera une analyse détaillée de "l'organisation communautaire d'un village quiché" par F. Lartigue dans l'ouvrage collectif : San Andrés Sajcabaja. Peuplement, organisation sociale et encadrement d'une population dans les hautes terres du Guatemala (sous la direction de H. Lehmann, éd. Recherche sur les civilisations, Paris, 1983).

8 Sous la présidence de Castillo Armas (1954-1957) et sous celle de Peralta Azurdia (1963-1966).

9 Par exemple à San Antonio Ilotenango dès 1968 (R. Falla, 1978, p. 469).

10 "Somos gente explotada. Si vamos a poner a uno de nuestra gente en el puesto de alcalde, entonces debemos empezar a planearlo ahora (...). Todos los ladinos en cargos publicos, todas las personas nombradas deben ser sacadas del Juzgado, tal como si fueran basura en el mercado" (cité par Douglas E. Brintnall dans "El colapso de las jerarquias", Polémica n° 10-11, juillet-octobre 1983, p. 27, San José de Costa Rica).

11 Toutefois le taux d'abstention reste élevé : en 1974 seul le quart des quelque 95 000 personnes en âge de voter dans le département de Chimaltenango vote effectivement. En 1978 ce même pourcentage descend à 22 %.

12 C'est aussi le cas à Aguacatan en 1972.

13 Dans les trois municipes où le maire était déjà indigène (Santa Cruz Balamya, San José Poaquil, Santa Apolonia), dans les deux qui avaient connu une expérience de ce type dans les années antérieures (Comalapa, Patz et dans trois autres (Tecpan, San Martin, Patzicia). Pour l'information sur ces élections, cf. Cabarrus, "El auge de los grupos étnicos, un resultado del capitalismo", Polémica n° 3, janvier-février 1982, p. 15.

14 Itzapa, Chimaltenango, Pachuta.

15 San Martin Jilotepeque, où la victoire du candidat indigène a été frauduleusement frustrée, est un municipe où la proportion de ladinos dans le bourg est élevée (bien qu'inférieure à celle des indigènes) et où il existe de grandes exploitations agricoles. Bien entendu les facteurs précédents ne suffisent pas à expliquer mécaniquement la victoire du candidat indigène : ils sont également présents dans deux municipes où celui-ci a été battu (Itzapa et Chimaltenango).

16 Sur les sept maires du département de Chimaltenango après 1974, quatre sont de la DC, deux du PR (droite modérée) et un du MLN (extrême-droite).

17 L'un sur la liste de la DC dans le département de Chimaltenango; l'autre sur la liste du PR dans le département de Solola. Ubico avait désigné, semble-t-il, un représentant indien au parlement. De 1974 à 1978, des cercles limités envisagent la formation d'un mouvement politique indien utilisant les partis existants pour ses propres fins ou créant son propre parti. Cela se terminera par un fiasco. Cf. R. Falla "El movimiento indigena", Estudios Centroamericanos, n° 356-357, juin-juillet 1978, San Salvador.

18 C'est peut-être le cas, dans le département de Chimaltenango, pour les deux maires indigènes élus sur une liste PR et même pour celui élu sur une liste MLN.

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